Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Завершение досудебного производства в системе уголовно-процессуальной деятельности и полномочия прокурора 22
1.1. Понятие и классификация завершающих этапов досудебного производства по уголовным делам 22
1.2. Полномочия прокурора на завершающих этапах досудебного производства: теоретические аспекты 39
Глава 2. Нормативная регламентация процессуальной деятельности прокурора на завершающих этапах досудебного производства по уголовным делам 66
2.1. Становление и развитие нормативной регламентации процессуальной деятельности прокурора на завершающих этапах досудебного производства в уголовном процессе России 66
2.2. Полномочия прокурора на завершающих этапах досудебного производства в уголовном процессе зарубежных стран ... 94
Глава 3. Актуальные вопросы реализации полномочий прокурора на завершающих этапах досудебного производства по уголовным делам 121
3.1. Реализация полномочий прокурора при решении вопроса об отказе в возбуждении уголовного дела 121
3.2. Деятельность прокурора при прекращении уголовных дел в стадии предварительного расследования 147
3.3. Вопросы оптимизации полномочий прокурора при окончании предварительного расследования составлением обвинительного заключения, обвинительного акта и обвинительного постановления 168
3.4. Роль прокурора в обеспечении законности решений завершении досудебного производства в отношении несовершеннолетних и лиц, нуждающихся в применении принудительных мер медицинского характера 192
Заключение 214
Библиографический список
- Полномочия прокурора на завершающих этапах досудебного производства: теоретические аспекты
- Полномочия прокурора на завершающих этапах досудебного производства в уголовном процессе зарубежных стран
- Деятельность прокурора при прекращении уголовных дел в стадии предварительного расследования
- Вопросы оптимизации полномочий прокурора при окончании предварительного расследования составлением обвинительного заключения, обвинительного акта и обвинительного постановления
Полномочия прокурора на завершающих этапах досудебного производства: теоретические аспекты
В настоящее время в науке существует множество взглядов на определение понятия уголовного процесса, но, несмотря на это, большинство авторов сходится во мнении, что уголовный процесс по своей природе есть урегулированная законом деятельность компетентных органов и должностных лиц. В основе уголовного процесса, как и любой человеческой деятельности, лежит целеустремленное поведение. Само слово «процесс» происходит от латинского «processus» и означает «течение», «ход», «продвижение вперед»1. С этой точки зрения целесообразно в качестве методологической основы для понимания уголовного процесса применить деятельностный подход. Сущность этого подхода, по мнению С.А. Колосовича, заключается в том, что уголовно-процессуальная деятельность обусловлена установленным законом порядком, который предполагает поступательность ее осуществления, строгую последовательность действий, проводимых в определенной взаимосвязи, вследствие чего разрешение стоящих перед уголовным процессом задач происходит поэтапно, а сам он проходит определенные стадии (поэтому принято говорить о «движении уголовного дела» в процессе производства по нему). Системность уголовного судопроизводства определяется логикой процессуальной деятельности, у которой, как и у любого вида социальной деятельности, есть начало, промежуточные этапы и возможные варианты завершения, что проявляется в наличии нескольких уровней связей образующих ее элементов2.
Таким образом, использование деятельностного подхода позволяет трактовать уголовное судопроизводство как специфический вид деятельности, который имеет определенные этапы: подготовительный обеспечивающий, основной и завершающий.
В контексте тематики настоящего диссертационного исследования особый интерес представляет завершающий этап производства — но не всего уголовного производства, а его досудебной части.
Существует несколько научных точек зрения на содержание завершающего этапа досудебного производства. Сторонники первой из них считают, что к завершающим этапам досудебного производства относятся окончание предварительного расследования с составлением обвинительного заключения (акта или постановления) и прекращение уголовного дела, охватывающие деятельность только органов предварительного расследования. При этом они оставляют реализацию полномочий прокурора за рамками указанного этапа.
Так, В.В. Вандышев определял завершающий этап досудебной подготовки материалов как окончание расследования, заключающееся в деятельности органов предварительного расследования по завершению производства по уголовному делу и передаче его прокурору1.
А.Б. Мириев под завершающим этапом досудебного производства понимает окончание предварительного расследования, заключающееся в выполнении субъектом расследования комплекса процессуальных действий с целью обеспечения прав и свобод участников уголовного процесса, которое характеризуется разрешением уголовного дела по существу или направлением уголовного дела для разрешения по существу в суд2. При этом он завершение досудебного производства ассоциирует с окончанием предварительного расследования, что представляется не совсем верным.
Другие ученые к завершающим этапам также относят окончание предварительного расследования вынесением постановления о возбуждении перед судом ходатайства о применении принудительных мер медицинского характера1 (здесь и далее — ПММХ).
По мнению И.В. Фоменко, к завершающему этапу стадии предварительного расследования относится окончание предварительного следствия с вынесением итогового процессуального акта предварительного расследования: постановления о прекращении уголовного дела, обвинительного заключения, постановления о направлении уголовного дела в суд для применения ПММХ, а также проверка выводов следствия методами прокурорского надзора (здесь и далее выделено нами — Я.К.) и определение дальнейшего движения уголовного дела2. Как видно, автор относит деятельность прокурора по поступившему к нему оконченному расследованием уголовному делу к стадии предварительного расследования, что противоречит смыслу ч.ч. 2 и 3 ст. 162 УПК РФ. Здесь уместно привести суждение Н.С. Мановой, что «Завершающим этапом досудебного производства являются действия прокурора по делу, поступившему с обвинительным заключением, которые не охватываются традиционным стадийным построением процесса, так как уже не могут быть отнесены собственно к предварительному расследованию»
А.А. Резяпов обосновывает тезис о том, что предварительное расследование завершается в двух формах: прекращением уголовного дела и составлением обвинительного заключения (акта, постановления) с передачей прокурору уголовного дела и направления его в суд. Кроме того, предварительное следствие может быть завершено путем направления уголовного дела в суд с постановлением о применении ПММХ.
Многие процессуалисты заключительным этапом в расследовании уголовного дела определяют окончание предварительного следствия2. Так, В.А. Лазарева, говоря о завершающем этапе предварительного расследования, подразумевает под ним только этап утверждения обвинительного заключения3.
Исследованные мнения, безусловно, заслуживают внимания, однако, некоторые из них не лишены недостатков. Ученые рассматривают завершение досудебного производства в узком смысле как один из возможных вариантов окончания уголовно-процессуальной деятельности в ходе досудебного производства или отождествляют его с окончанием предварительного расследования. На наш взгляд, понятие завершающего этапа досудебного производства следует толковать шире.
Полномочия прокурора на завершающих этапах досудебного производства в уголовном процессе зарубежных стран
В процессе становления и развития нашего государства формировалось и постоянно эволюционировало российское уголовно-процессуальное законодательство. Нельзя всесторонне и глубоко изучить правовое явление настоящего, не рассмотрев его прошлое. В связи с этим уместно привести знаменитое выражение английского юриста XIX в. Мейтланда: «Старые иски были уничтожены, но они властвуют над нами из своих могил». Под этим Мейтланд подразумевал, что даже если современному периоду предшествовали коренные реформы, необходимо всегда описывать наследие прошлого и там находить источник, который имеет вневременное значение1. Как справедливо отмечал В.Г. Бессарабов, исследование исторического аспекта формирования государственного органа имеет важное значение для понимания его предназначения и необходимости выполнения возложенных на него функций2.
В связи с этим глубокий исторический анализ развития нормативной регламентации процессуальной деятельности прокурора и накопленного исторического опыта применения соответствующих полномочий прокурора объективно необходим. Всестороннее рассмотрение вопроса позволит понять предназначение такой важной процессуальной фигуры как прокурор, выявить сущность процессуальной деятельности прокурора на завершающих этапах досудебного производства, исторически обусловленную необходи мость выполнения возложенных на него функций и полномочий, а также проследить их трансформацию в процессе правовых реформ.
Нельзя не согласиться с известным русским процессуалистом, профессором И.Я. Фойницким, который высказывал мнение о том, что: «Русская правда, судебники, соборное уложение, судебные уставы — все эти памятники служили делу русского правосудия, каждый из них знаменует эпоху, каждый и определялся своей эпохой»1. Анализ памятников русского права в контексте этапов развития прокуратуры позволит выявить и сопоставить уровни развития и нормативного закрепления процессуальной деятельности прокурора на завершающих этапах досудебного производства, произошедшие изменения на всех исторических этапах формирования уголовного процесса России, определить тенденции ее дальнейшего развития.
Следует отметить, что исследование становления полномочий прокурора на завершающих этапах расследования невозможно рассматривать в отрыве от вопроса о формировании и эволюции самих этих этапов.
Вопрос о причинах возникновения прокуратуры на протяжении длительного времени является дискуссионным. Одни ученые основной причиной возникновения прокуратуры в России называют реформирование фискальной системы надзора2. Один из крупнейших исследователей прокуратуры, Н.В. Муравьев по этому поводу считал, что крайняя непопулярность фискального надзора привели к мысли о создании иначе организованной его формы3. Другие ученые считают, что становление прокуратуры в России связано с необходимостью надзора за новым органом государственной власти —
Правительствующим Сенатом1. Теоретик прокурорского надзора дореволюционной России А.Д. Градовский, придерживаясь третьей точки зрения, связывает процесс возникновения прокуратуры с противостоянием коллегиальности и единоначалия в государственном устройстве Петра I. По его мнению, генерал-прокурор должен был объединить преимущества обоих типов государственного устройства: независимость коллегиального управления и быстроту, гибкость единоличного состава2. Представляет интерес мнение другого российского исследователя, Г.А. Мурашина, считавшего, что создание института прокуратуры стало исторически необходимым в результате достаточного развития системы права, повлекшего необходимость укрепления влияния центральной власти путем обеспечения проведения в жизнь принятых ею законов3. А.Ф. Смирнов считал, что создание прокуратуры обусловлено желанием высшего чиновничества ограничить власть царя4.
По нашему мнению, все рассмотренные причины в совокупности послужили предпосылками возникновения прокуратуры как нового государственного органа. Также историческая потребность создания прокуратуры как органа борьбы с должностными преступлениями обусловлена значительным ростом преступности, в частности таких преступлений, как казнокрадство и взяточничество. Потребность в таком государственном органе, как прокуратура, с присущим только ему специфическим комплексом задач, функций и полномочий, становится особенно острой в переломные исторические периоды, характеризующиеся коренными преобразованиями, как в общественных отношениях, так и в государственном устройстве. Во все времена прокуратура являлась действенным инструментом укрепления режима законности и непременным средством развития государственности, что влияло на определение ее конкретных функций в соответствующий период становления государства.
В уголовно-процессуальной науке сложились несколько периодизаций этапов возникновения и становления прокуратуры.
Наиболее общие этапы выделил Э. П. Григонис: 1) 1722-1864 (от создания прокуратуры до начала судебной реформы); 2) 1864-1917 (от судебной реформы до создания РСФСР); 3) 1922-1992 (от учреждения прокуратуры РСФСР до вступления в силу закона «О прокуратуре»); 4) 1992- настоящее время1.
Ряд авторов считают целесообразным при выделении этапов формирования прокуратуры исходить из характера государственной власти, поэтому обоснованным является выделение следующих этапов в развитии прокуратуры: 1) российский (царский) этап (1722-1917 гг.), который характеризуется двумя периодами: 1722-1864 гг. и 1864-1917 гг.; 2) советский этап (1922-1991 — до создания Российской Федерации); 3) современный (постсоветский) этап (1991 — по настоящее время)2. Одну из подробнейших классификаций развития прокурорского надзора через призму вышеупомянутых этапов предложила А.В. Ендольцева3.
Исторический анализ источников права показывает, что в допетровской России не существовало ни особого органа публичного преследования, ни специализированного органа, обладавшего надзорными полномочиями, а проверка исполнения законов проводилась в порядке «народного надзора»
Деятельность прокурора при прекращении уголовных дел в стадии предварительного расследования
Уголовно-процессуальный кодекс Республики Молдова1. Ст. 28 «Официальный характер уголовного процесса» закрепляет обязанность прокурора в пределах своей компетенции возбуждать уголовное дело. Широкими полномочиями наделяет прокурора в ходе уголовного преследования ст. 52, согласно которой, помимо прочего, прокурор уполномочен начинать уголовное преследование и распоряжаться об осуществлении уголовного преследования, отказывать или прекращать его.
Уголовно-процессуальный кодекс Республики Таджикистан2 в ст. 26 закрепляет за прокурором обязанность осуществления уголовного преследования, уточняя, что в каждом случае обнаружения преступления прокурор обязан возбудить уголовное дело. При этом законодатель предусматривает широкий спектр обстоятельств, исключающих производство по уголовному делу (статья 27), и наделяет прокурора широкими дискреционными полномочиями при решении вопроса об отказе в возбуждении уголовного дела (ст. ст. 28-31)3. Надзор прокурора за законностью возбуждения уголовного дела регулирует ст. 150. Также полномочие прокурора возбуждать уголовные дела и отказывать в их возбуждении закреплено и в ст. 168, регламентирующей компетенцию прокурора по надзору за дознанием и расследованием уголовных дел.
В ч. 1 ст. 206 Уголовно-процессуальном кодексе Туркменистана4 прямо указано, что прокурор, наряду с дознавателем и следователем, обязан в случае обнаружения признаков преступления возбудить уголовное дело. Полномочия прокурора, регламентирующие отказ в возбуждении уголовного дела, закреплены в ст. 218 УПК Туркменистана. Согласно указанной норме при наличии обстоятельств, которые исключают производство по делу, и при отсутствии оснований для возбуждения прокурор (наряду с органом, ведущим уголовное расследование) отказывает в возбуждении уголовного дела, о чем выносит соответствующее постановление.
Уголовно-процессуальный кодекс Республики Узбекистан1 в ст. 15 указывает на обязательность возбуждения уголовного дела прокурора при обнаружении признаков преступления. Это положение конкретизируется в ст. 29 Закона «О прокуратуре Республики Узбекистан». Согласно ст. 382 УПК РУз прокурор возбуждает уголовные дела или отказывает в их возбуждении (ст. 333), а также на основании акта амнистии ходатайствует перед судом об отказе в возбуждении уголовного дела или о прекращении уголовного дела.
Особый интерес представляет Уголовно-процессуальный кодекс Грузии2, так как в нем законодатель в отдельной статье закрепляет принцип дис-креционности уголовного преследования. Прокурор, на основании собранных на стадии расследования доказательств, достаточных для обоснованного предположения, что лицо совершило преступление, полномочен осуществить уголовное преследование, т.е. признать лицо обвиняемым или отказаться от предъявления обвинения. Как начало, так и прекращение уголовного преследования на стадии расследования — исключительная компетенцию прокурора (ст. 16 УПК Грузии).
Основания для прекращения следствия или (и) неначала либо прекращения уголовного преследования изложены в ст. 105 УПК Грузии3. А согласно ст. 106 УПК Грузии при наличии обоснованного предположения, что лицо совершило менее тяжкое или тяжкое преступление и на момент совершения преступления не достигло 18 лет, прокурор вправе мотивированным постановлением принять решение об отказе от начала уголовного преследования или прекращении уже начатого уголовного преследования ввиду отсутствия публичного интереса преследования.
Представляется интересным рассмотреть ст. 168.1. «Устранение», аналога которой нет в российском уголовном процессе (хотя имеется отдаленное сходство с некоторыми аспектами регламентации деятельного раскаяния — ст. ст. 28 и 28.1 УПК РФ). Согласно положениям рассматриваемой статьи, прокурор может не начинать (прекратить начатое) уголовное преследование в отношении лица (субъекта устранения) по факту совершения менее тяжкого или тяжкого преступления, если лицо (субъект устранения) выполнит одно или несколько из нижеперечисленных условий: а) передача государству незаконно добытого имущества или возмещение стоимости этого имущества; б) передача государству орудия преступления или (и) изъятого из гражданского оборота объекта; в) полное или частичное возмещение вреда, причиненного его деянием; г) уплата в пользу государственного бюджета денежной суммы, минимальный размер которой 500 лари; д) выполнение безвозмездного общественно-полезного труда в размере от 40 до 400 часов.
Уголовный процессуальный кодекс Украины1 в ч. 2 ст. 36 уполномочивает прокурора начинать досудебное расследование при наличии для этого оснований. Досудебное расследование начинается с момента внесения сведений в Единый реестр досудебных расследований.
Необходимо отметить, что с принятием нового УПК Украины исчезло само понятие «уголовное дело», а вместо него появляются «материалы уголовного производства». Также отсутствует стадии возбуждения уголовного дела и даже вообще не предусмотрена необходимость принятия формального акта для возбуждения уголовного дела. Здесь прослеживается рецепция норм англосаксонского права.
Вопросы оптимизации полномочий прокурора при окончании предварительного расследования составлением обвинительного заключения, обвинительного акта и обвинительного постановления
Однако основной функцией прокурора, по мнению Д.М. Беровой, является осуществление надзора1. Действительно, учитывая специфику рассматриваемого завершающего этапа, «генеральная линия» деятельности прокурора — надзорная, обеспечивающая законность принятого решения, целью которой является недопущение нарушения прав и свобод участников уголовного процесса. Эта функция реализуется прокурором вне зависимости от формы расследования.
Специфически проявляет себя полномочие прокурора по отмене незаконного и необоснованного решения дознавателя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования: прокурор не только отменяет такое решение, но и своим постановлением возобновляет производство по уголовному делу. Это полномочие «высвечивает» сразу три функции прокурора: надзора за исполнением законов при производстве дознания, процессуального руководства дознанием и, как представляется, функции уголовного преследования, т.к. именно стараниями прокурора продолжает развертываться обвинительная деятельность в досудебном производстве по таким уголовным делам.
Надзорные же полномочия в отношении следователя на данном этапе проявляются в том, что следователь, прекращая уголовное дело (уголовное преследование), направляет прокурору копию постановления для проверки его законности и обоснованности (ч.1 ст. 213 УПК РФ), а прокурор, в свою очередь, вправе отменить незаконное и необоснованное решение следователя в срок не позднее 14 суток с момента получения материалов уголовного дела, изложить в постановлении обстоятельства, подлежащие дополнительному расследованию, и вместе с материалами уголовного дела передать его руководителю следственного органа. При этом прокурор обладает только полномочием по отмене такого постановления, но не по возобновлению предварительного следствия — с учетом режима процессуальной самостоятельности следователя.
По сути, данная ситуация (ч. 1 ст. 214 УПК РФ) является частным проявлением общей процедуры реагирования на выявленные прокурором нару-1 См.: Берова Д.М. Указ. соч. С. 18,19. шения федерального законодательства (она регламентирована ч. 6 ст. 37 УПК РФ). Прокурор, отменив такое постановление, тем самым требует устранить выявленные им нарушения норм УПК РФ, а следователь, в свою очередь, согласно ч. 3 ст. 38 УПК РФ может и не согласиться с позицией прокурора, представить свои письменные возражения своему руководителю, который сообщает об этом прокурору. В зависимости от реакции прокурора на такие возражения, возможно дальнейшее «движение по вертикали» требования об устранении указанных нарушений — вплоть до Председателя СК РФ или руководителя следственного органа федерального органа исполнительной власти, а также до «последней инстанции» в разрешении данного конфликта — до Генерального прокурора РФ. Полагаем, что в реализации этого полномочия также находит отражение и функция уголовного преследования, т.к. несмотря на позицию органов предварительного следствия, склонных прекратить преследование, прокурор продолжает его «форсировать».
Таким образом, функция уголовного преследования в деятельности прокурора на завершающем этапе расследования выражается в том, что, признав постановление дознавателя или следователя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным, прокурор уполномочен его отменить и со своими указаниями вернуть для дополнительного расследования (ч. 1 ст. 214 УПК РФ). При этом Генеральный прокурор РФ в своем приказе № 162 дает указание обеспечить проверку всех прекращенных дел в течение 1 месяца со дня вынесения постановления о прекращении, то есть законодатель не ориентирует прокурора на незамедлительную проверку законности принятого решения о прекращении уголовного дела.
И, несмотря на то, что на завершающем этапе расследования, оканчивающемся прекращением уголовного преследования, прокурор в основном реализует надзорную функцию, все же полномочия прокурора не представлены в «чистом виде» (каждой функции — свой набор полномочий), они пересекаются, комбинируются друг с другом, образуя инструмент реализации конкретных уголовно-процессуальных функций прокурора. Так, А.Ю. Винокуров считает, что согласие прокурора на прекращение уголовного дела (преследования) — полномочие по осуществлению уголовного преследования — является по характеру также полномочиями по осуществлению надзора1. В этой специфике также проявляет себя явление трансформации полномочий прокурора.
Отдельно следует рассмотреть роль прокурора в свете изменений в уголовно-процессуальный кодекс РФ, внесенных Федеральным законом № 323-ФЗ от 03.07.2016 г.2, которые устанавливают порядок прекращения уголовного дела или уголовного преследования в связи с назначением новой меры уголовно-правового характера в виде судебного штрафа: в Кодекс были введены ст. 25.1 и глава 51.1, также был дополнен текст ст. 213 УПК РФ.
Согласно нововведениям в любой момент производства по уголовному делу, в случаях, предусмотренных статьей 76.2 УК РФ, следователь с согласия руководителя следственного органа и дознаватель с согласия прокурора, вправе подать в суд ходатайство о прекращении уголовного дела или уголовного преследования в отношении лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления небольшой или средней тяжести, если это лицо возместило ущерб или иным образом загладило причиненный преступлением вред, и суд может назначить данному лицу меру уголовно-правового характера в виде судебного штрафа (ст. 25.1 УПК РФ).