Дознание в органах внутренних дел как сфера реализации контрольно-надзорных полномочий в российском уголовном судопроизводстве Митькова Юлия Сергеевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Дознание в органах внутренних дел и контрольно-надзорная деятельность при производстве по уголовным делам 18

1.1. Исторические предпосылки становления дознания в российском судопроизводстве как сферы реализации контрольно-надзорных полномочий 18

1.2. Понятие и виды контрольно-надзорной деятельности при производстве дознания в органах внутренних дел 45

1.3. Современное состояние дознания в органах внутренних дел и перспективы его развития 75

Глава 2. Полномочия прокурора по осуществлению контрольно-надзорной деятельности в ходе предварительного расследования в форме дознания 104

2.1. Сущность прокурорского надзора в системе контрольно-надзорной деятельности при производстве дознания 104

2.2. Проблемы законодательного регулирования и реализации от дельных полномочий прокурора при производстве дознания 125

Глава 3. Вопросы теории и практики процессуального контроля при производстве дознания органами внутренних дел 156

3.1. Судебный контроль как одна из гарантий соблюдения законности в ходе дознания по уголовным делам 156

3.2. Ведомственный контроль при осуществлении дознания органами внутренних дел 175

Заключение 202

Библиографический список 207

Приложения 233

• Исторические предпосылки становления дознания в российском судопроизводстве как сферы реализации контрольно-надзорных полномочий
• Современное состояние дознания в органах внутренних дел и перспективы его развития
• Проблемы законодательного регулирования и реализации от дельных полномочий прокурора при производстве дознания
• Ведомственный контроль при осуществлении дознания органами внутренних дел

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования. Вызовы ХХI века поставили перед органами внутренних дел новые, сложные и ответственные задачи. Руководством страны обозначена цель в кратчайшие сроки создать высокопрофессиональную полицию, отвечающую требованиям и ожиданиям граждан, способную противостоять новым угрозам безопасности общества и государства. Проводимая в настоящее время реформа органов внутренних дел коснулась всех служб и структурных подразделений полиции, в том числе и органов дознания.

Данные официальной статистики за 2014-2017 гг. свидетельствуют о том, что ежегодно в форме дознания расследуется от 45% до 47% всех преступлений, по которым осуществляется досудебное производство. Анализ состояния преступности в Российской Федерации показывает, что сократился удельный вес тяжких и особо тяжких преступлений, в 2017 г. он составил 21% от общего количества преступлений, что свидетельствует о росте числа преступлений, относящихся к категории небольшой и средней тяжести, расследуемых преимущественно в форме дознания, что еще раз подтверждает значимость данной формы расследования.

Сокращение штатной численности сотрудников полиции на фоне отсутствия стойкой тенденции к уменьшению преступности ведет к возрастанию служебной нагрузки на сотрудников органов дознания, что влечет стремление к упрощению производства по уголовным делам - в том числе за счет снижения стандартов доказанности события преступления, за счет пренебрежения некоторыми ресурсозатратными правообеспечительными процедурами. Эти обстоятельства создают благоприятную среду для различного рода «злоупотреблений правом» со стороны непосредственных правоприменителей в досудебном производстве по уголовным делам.

В 2015 г. органами прокуратуры Российской Федерации выявлено 4 908 615 нарушений в досудебном производстве по уголовным делам, в 2016 г. - 5 067 850 (+3,2%), в 2017 г. - 5 156 665 (+1,8%); в 2015 г. рассмотрено 252 168 жалоб на действия (бездействия) и решения следователей и дознавателей в порядке ст. 124 УПК РФ, в 2016 г. -256 296 (+1,5%), в 2017 г. - 247 211 (-3,5%). При осуществлении надзора за исполнением законов на стадии предварительного расследования прокурорами в 2016 г. выявлено 1 289 тыс. нарушений, в 2017 г. данные показатели увеличились на 5,7% и составили 1 362 998 нарушений.

Продолжает расти количество рассмотренных судами жалоб в порядке судебного контроля в соответствии со ст. 125 УПК РФ. В 2016 г. рассмотрено 125,3 тыс. жалоб, что на 5,4% больше, чем в предыдущем 2015 г.

По-прежнему значительная часть нарушений уголовно-процессуального законодательства фиксируется в деятельности органов дознания, что подтверждается статистическими данными прокуратур ряда субъектов Российской Федерации. Эти цифры наглядно свидетельствуют об актуальности проблем реализации судебно-контрольных и надзорных полномочий в сфере уголовно-процессуальной деятельности органов дознания.

Немаловажная роль в этом контексте отводится эффективному прокурорскому надзору, ведомственному и судебному контролю, которые также должны определенным образом трансформироваться с учетом современных реалий и вновь принятых федеральных законов. При этом надлежит учитывать, что в не меньшей степени повышению качества уголовно-процессуальной деятельности органов дознания и снижению нарушений закона должен способствовать ведомственный контроль, который нацелен на текущее оперативное реагирование на любые отступления от предписаний закона при осуществлении дознания.

Особенно важна четко отлаженная система контрольно-надзорной деятельности в период адаптации органов внутренних дел к работе в условиях применения положений обновленного уголовно-процессуального законодательства. Совершенствование правоохранительной деятельности МВД России продолжается и на данном этапе реформирования, что требует разработки современных концепций модернизации всей системы органов внутренних дел в целом и отдельных ее компонентов.

В средствах массовой информации и научном сообществе активно обсуждаются идеи оптимизации деятельности органов предварительного расследования, появления новых форм досудебного производства по уголовным делам. Так, Федеральным законом от 04.03.2013 № 23-ФЗ¹ введена сокращенная форма дознания, федеральным законом № 440-ФЗ регламентирован статус начальника органа дознания в отдельной норме УПК РФ (ст. 40.2)², Министерством внутренних дел РФ подготовлен

¹ О внесении изменений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса Российской
Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: федер. закон
№ 23-ФЗ от 04 марта 2013 г. // СЗ РФ. – 2013. – № 9. – Ст. 875.

² О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Феде
рации в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя):
федер. закон от 30.12.2015 № 440-ФЗ // СЗ РФ. – 2016. – № 1 (часть I). – Ст. 60.

проект Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (в части введения особого порядка досудебного производства)»¹.

Данные обстоятельства свидетельствуют о продолжающемся реформировании дознания, что потребует от уголовно-процессуальной науки в ближайшее время обеспечить достойное теоретическое сопровождение проводимой модернизации деятельности подразделений дознания в органах внутренних дел. Переход подразделений дознания в режим обновленного нормативного регулирования выдвигает специфические требования к обеспечению законности деятельности указанных органов предварительного расследования.

В этих условиях особо важным представляется уяснение правовой природы новых форм уголовно-процессуальной деятельности органов дознания, рисков необоснованного правоограничения при их осуществлении и определение путей оптимизации системы контрольно-надзорных полномочий в указанной сфере. Требуется комплексный анализ полномочий дознавателей, начальников органов дознания, начальников подразделений дознания сквозь призму гарантий обеспечения прав и свобод участников досудебного производства по уголовным делам, мониторинг практики применения новых законоположений в этой части, выработка предложений по совершенствованию процессуального статуса субъектов контрольно-надзорной деятельности в уголовном досудебном производстве в условиях обновленного законодательства.

Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты прокурорского надзора и процессуального контроля при производстве предварительного расследования затрагивались в научных трудах видными учеными-процессуалистами на всех этапах развития отечественного уголовного судопроизводства. Значительный вклад в исследование контрольно-надзорных функций на досудебных стадиях уголовного судопроизводства внесли: Л.Б. Алексеева, В.М. Быков, В.П. Божьев, С.Е. Вицин, К.Ф. Гуценко, О.А. Зайцев, А.П. Кругликов, Н.И. Кулагин, В.А. Лазарева, А.М. Ларин, О.И. Цоколова, В.Я. Чеканов, A.A. Чуви-лёв, B.C. Шадрин, В.В. Шимановский, С.П. Щерба, М.Л. Якуб, H.A. Якубович и другие правоведы.

¹ Проект Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (в части введения особого порядка досудебного производства)» [Электронный ресурс]. URL: struc-ture1/Departamenti/Dogovorno_pravovoj_departament/Publikacii_i_vistuplenija/item/307966 8/?print=l (дата обращения: 12.10.2017).

В последние десятилетия проводилось достаточно много диссертационных и монографических исследований, посвященных вопросам теории и практики различных форм осуществления процессуального контроля на стадии предварительного расследования, в том числе при производстве дознания. В частности, указанные проблемы в той или иной степени были предметом внимания таких ученых, как В.А. Азаров, Т.А. Арепьева, М.Т. Аширбекова, Е.В. Богатова, Е.Н. Бушковская, Н.В. Вильде, А.М. Долгов, А.А. Дядченко, А.С. Есина, Е.А. Зайцева, Н.А. Колоколов, Н.В. Костерина, Н.Н. Ковтун, О.В. Мичурина, Н.Г. Муратова, И.А. Насонова, О.А. Науменко, В.В. Самсонов, Д.Ю. Сафоненко, А.С. Сбоев, В.А. Семенцов, М.М. Черняков, С.А. Табаков, И.Ю. Таричко, И.Ю. Чеботарева, М.В. Цукрук, В.А. Яблоков и др.

Вопросы прокурорского надзора в ходе производства дознания, в том числе в сокращенной форме, затрагивали в своих научных работах Ш.М. Абдул-Кадыров, К.А. Бабин, А.А. Белавин, М.Р. Бушковская, Е.Н. Галиахметов, В.М. Горлов, Е.Н. Гринюк, И.А. Дубина, М.В. Зотова, Г.Н. Королев, И.С. Курышов, С.И. Никаноров, М.М. Сеидов, Д.А. Сычев, А.Г. Тетерюк, А.А. Тушев, А.Д. Пестов, E.H. Погорелова, А.В. Чубыкин, А.Ю. Чурикова и др.

Не оспаривая безусловную значимость вышеназванных научных трудов, следует отметить, что в них в основном рассматривались отдельные аспекты осуществления надзора прокурора, ведомственного и судебного контроля за деятельностью следователя и дознавателя на досудебном этапе уголовного судопроизводства, однако комплексный подход к анализу содержания и реализации контрольно-надзорных полномочий при осуществлении предварительного расследования в форме дознания в системе органов внутренних дел не осуществлялся, что обусловливает актуальность предпринятого диссертационного исследования.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие и развивающиеся при осуществлении предварительного расследования в форме дознания, в рамках реализации прокурорского надзора и процессуального контроля за этой деятельностью.

Предметом исследования являются нормы уголовно-процессуального права, федеральных законов и ведомственных нормативных актов в части регулирования прокурорского надзора и процессуального контроля при производстве дознания в органах внутренних дел и правоприменительная практика органов дознания, прокуратуры и суда при осуществлении этой деятельности.

Цель диссертационного исследования заключается в разработке авторской теоретической модели оптимизации системы контрольно-6

надзорных полномочий субъектов контрольно-надзорной деятельности в ходе осуществления дознания и формулировании на ее основе комплекса законодательных новелл, направленных на совершенствование указанных видов деятельности.

Указанная цель определяет следующие задачи диссертационного исследования:

1. Изучить существующую модель дознания как формы досудебного производства по уголовным делам, определить перспективы ее развития в условиях реформирования с учетом реализации контрольно-надзорных полномочий.

2. Проанализировать отечественный опыт становления и развития прокурорского надзора и процессуального контроля в контексте развития дознания по уголовным делам.

3. С учетом мнений, высказанных в науке уголовно-процессуального права, на основе исторического анализа разработать исходные теоретические положения, раскрывающие понятие, сущность, цели, задачи и виды контрольно-надзорной деятельности при производстве дознания.

4. Комплексно исследовать формы процессуального контроля и прокурорского надзора в ходе производства дознания, определить их соотношение.

5. Провести анализ законодательных положений, определяющих содержание полномочий прокурора при осуществлении функций надзора и процессуального руководства в ходе дознания, обобщить опыт их применения и на данной основе предложить пути совершенствования уголовно-процессуального законодательства в этой части.

6. Исследовать содержание процессуальных полномочий суда, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания с точки зрения их достаточности для обеспечения законности производства дознания по уголовным делам.

7. Разработать рекомендации по оптимизации средств ведомственного контроля в ходе дознания, осуществляемого органами внутренних дел, в условиях действия обновленного уголовно-процессуального законодательства.

Методологическую основу исследования составили общий диалектический метод научного познания, позволивший рассматривать дознание как сферу реализации контрольно-надзорной деятельности с точки зрения развития дознания и контрольно-надзорных полномочий, их взаимосвязи с другими явлениями, а также общенаучные и частные

методы исследования, традиционные для изучения правовых явлений: исторический, использованный для освещения становления и развития законодательного регулирования исследуемого вида деятельности; формально-юридический, примененный для выявления велений нормативных правовых актов и для проведения классификации контрольно-надзорной деятельности и контрольно-надзорных полномочий прокурора, реализуемых в дознании; структурно-логический, при помощи которого были вычленены и исследованы основные элементы контрольно-надзорной деятельности при производстве дознания; метод анализа и синтеза для изучения позиций ученых, материалов уголовных дел и судебной практики по ключевым вопросам темы; конкретно-социологический, позволивший выявить мнение дознавателей, начальников подразделений дознания, прокуроров по вопросам совершенствования контрольно-надзорных полномочий в дознании; статистический, примененный для исследования эффективности предварительного расследования в форме дознания на основе данных судебной статистики, статистических сведений о деятельности МВД России и органов прокуратуры, касающихся проблем осуществления контрольно-надзорной деятельности в дознании.

Теоретической основой исследования являются научные труды в области философии, общей теории права и государства, международного права, уголовного права, прокурорского надзора и уголовного процесса, в которых рассматривались различные аспекты совершенствования дознания, в том числе – в контексте проблематики реализации процессуального контроля и надзора за указанной деятельностью, вопросов обеспечения прав и законных интересов участников досудебного производства по уголовным делам, исследованных такими учеными, как Ш.М. Абдул-Кадыров, К.А. Бабин, А.А. Белавин, М.Р. Бушковская, Е.Н. Галиахметов, О.В. Гладышева, Е.Н. Гринюк, И.А. Дубина, Д. И. Ере-жипалиев, М.В. Зотова, И.С. Курышов, С.А. Никаноров, М.П. Оролба-ев, М.М. Сеидов, Д.А. Сычев, А.Г. Тетерюк, А.А. Тушев, А.Д. Пестов, E.H. Погорелова, В.Г. Ульянов, А.В. Чубыкин, А.Ю. Чурикова и др.

Нормативной основой исследования выступают международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, действующее уголовно-процессуальное, уголовное законодательство Российской Федерации и зарубежных стран; ведомственные нормативные правовые акты, решения Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда Российской Федерации и постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Эмпирическую базу исследования составили результаты анкетирования дознавателей, начальников подразделений дознания, сотрудников прокуратуры из 21 региона Российской Федерации (Республики Дагестан, Республики Бурятия, Республики Коми, Забайкальского края, Волгоградской, Московской, Ростовской, Рязанской, Тульской, Челябинской, Пензенской, Нижегородской, Орловской, Сахалинской, Томской, Псковской, Кемеровской, Самарской, Калужской, Ярославской областей, г. Москвы, а также из Управления МВД России на транспорте по Дальневосточному ФО и из Управления МВД России на транспорте по Южному ФО) – всего опрошено 378 респондентов (208 дознавателей, 53 начальника подразделения дознания, 117 сотрудников прокуратуры). Изучены материалы 320 уголовных дел, расследованных за 2012–2015 гг. органами дознания Волгоградской, Ярославской областей, г. Москвы, данные, полученные другими исследователями. Проанализированы опубликованные материалы следственной и судебной практики, судебные решения за 2011–2017 гг., размещенные в сети Интернет на сайтах «Росправосудие» и ГАС «Правосудие», статистические сведения Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Генеральной прокуратуры РФ, МВД России. Использовался личный опыт практической работы в должности следователя органов внутренних дел и преподавательской деятельности по подготовке следователей, оперативных сотрудников полиции в рамках преподавания учебных дисциплин «Уголовный процесс», «Прокурорский надзор», «Актуальные проблемы отдельных отраслей права».

Научная новизна исследования заключается в комплексном исследовании содержания и реализации органами ведомственного процессуального контроля, судом и прокурором контрольно-надзорных полномочий при производстве предварительного расследования в форме дознания на основе их исторического анализа и современного правового регулирования. Автором сформулировано понятие контрольно-надзорной деятельности при производстве дознания, проанализированы предмет и объект указанной деятельности, исследован каждый из ее элементов: судебный контроль, прокурорский надзор и ведомственный процессуальный контроль, к субъектам осуществления которого с учетом иерархичности системы ведомственного контроля причислен начальник вышестоящего подразделения дознания. Предложена авторская классификация контрольно-надзорной деятельности, исходя из содержания реализуемых полномочий соответствующих субъектов за соблюдением законности при осуществлении дознания. На основе данных разработок

представлена теоретическая модель оптимизации системы контрольно-надзорных полномочий соответствующих субъектов в сфере дознания, которая служит основой для формулирования комплекса законодательных новелл, направленных на более эффективное обеспечение законности и соблюдение прав участников уголовного процесса при производстве дознания.

Новизна результатов исследования проявляется, в частности, в следующих положениях, выносимых на защиту:

8. Контрольно-надзорная деятельность при производстве предварительного расследования в форме дознания – это урегулированная нормами уголовно-процессуального права деятельность прокурора, суда, начальника вышестоящего органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, осуществляемая ими в пределах предоставленных законом полномочий с целью выявления, устранения, предупреждения нарушений законности действиями (бездействием) и решениями дознавателя, оптимизации уголовно-процессуальной деятельности дознавателя, способствующая реализации назначения уголовного судопроизводства.

9. Контрольно-надзорная деятельность в дознании представляет собой трехуровневую систему, во главе которой находится судебный контроль. Второй уровень представлен прокурорским надзором, а первый, нижний уровень данной системы – это ведомственный контроль, осуществляемый начальником вышестоящего органа дознания, начальником подразделения дознания и начальником органа дознания. Разделение на уровни обусловлено содержанием контрольно-надзорных полномочий каждого из субъектов контрольно-надзорной деятельности.

10. Контрольно-надзорная деятельность, с точки зрения содержания реализуемых полномочий соответствующих субъектов за соблюдением законности при осуществлении дознания, может быть классифицирована на три вида: проверочную, предупредительную, корректирующую деятельность.

Проверочная контрольно-надзорная деятельность призвана обеспечить установление данных о наличии нарушения в уголовно-процессуальной деятельности дознавателя (а в случае осуществления прокурорского надзора и судебного контроля – также и в деятельности начальника органа дознания и начальника подразделения дознания) путем проверки поступившей информации из различных источников (обращений, жалоб, протоколов следственных действий, судебных решений и т.п.), а также путем непосредственного обнаружения противо-

правных фактов в результате реализации контрольно-надзорных полномочий.

Корректирующая (восстановительная) контрольно-надзорная деятельность в дознании заключается в устранении уже допущенных дознавателем (в определенных случаях – начальником органа дознания, начальником подразделения дознания) нарушений требований законности при производстве по уголовному делу и восстановлении нарушенных прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства.

Предупредительной является контрольно-надзорная деятельность по недопущению нарушения прав и законных интересов граждан в уголовном судопроизводстве, направленная на предостережение от каких бы то ни было нарушений законности со стороны должностных лиц органов дознания.

4. Неоправданно широкий объем полномочий прокурора, осуще
ствляемый им в целях обеспечения законности дознания, в системе
действующего нормативного регулирования влечет смешение надзор
ных и контрольных полномочий и доминирование обвинительной дея
тельности на досудебных стадиях, что не согласуется с принципом
состязательности сторон: полномочия по осуществлению уголовного
преследования и надзора не могут быть возложены на один и тот же
орган или должностное лицо.

Изменение полномочий прокурора с принятием Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ дает основание для вывода, что осуществляемая прокурорская деятельность в сфере дознания является «косвенным уголовным преследованием в форме процессуального руководства».

5. Дознаватель является единственным субъектом уголовно-
процессуальных отношений, на которого возложена обязанность ис
полнения указаний сразу четырех субъектов контрольно-надзорной
деятельности: прокурора, начальника вышестоящего орган дознания,
начальника органа дознания, начальника подразделения дознания.

Во избежание дублирования функций контроля и надзора в досудебном производстве следует максимально дифференцировать и рационально распределить процессуальные полномочия между прокурором и субъектами ведомственного контроля с тем, чтобы контролирующий и надзирающий субъекты могли функционировать, взаимодействуя и взаимодо-полняя друг друга, оказывая позитивное воздействие на подконтрольный (поднадзорный) субъект.

Процессуальный статус прокурора как главного участника со стороны обвинения и специфика его положения как представителя над-11

зорного органа не должны подразумевать подробное руководство и детальный контроль каждого уголовного дела (дача шаблонных, формальных указаний), что нивелирует роль такого участника уголовного процесса как начальник подразделения дознания.

6. С целью оптимизации надзорной деятельности прокурора и обеспечения баланса его полномочий по уголовному преследованию и надзору за исполнением законов при производстве дознания необходимо:

6.1) полномочие прокурора по даче письменных указаний в порядке
п. 4 ч. 1 ст. 37 УПК РФ (о направлении расследования, производстве
процессуальных действий, производстве неотложных следственных
действий), как вытекающее из функции уголовного преследования,
изъять из его полномочий с сохранением такого права у начальника
подразделения дознания;

2. вернуть прокурору полномочие возбуждать уголовные дела, подследственные органу дознания, – в качестве действенного и оперативного инструмента реагирования в рамках прокурорского надзора на допущенные органом дознания нарушения уголовно-процессуального законодательства. При этом прокурор не вправе подменять орган предварительного расследования и самостоятельно проводить следственные и иные процессуальные действия;

3. обеспечить для предварительного следствия и дознания единообразие процедуры отмены постановления о прекращении уголовного дела и возобновления производства по уголовному делу, в связи с чем предоставить прокурору полномочие только отменять незаконное постановление о прекращении или приостановлении расследования с направлением руководителю следственного органа или начальнику подразделения дознания для дальнейшего движения уголовного дела. При этом срок предварительного следствия должен устанавливать руководитель следственного органа, а срок дознания – начальник подразделения дознания;

4. направлять требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства при производстве дознания непосредственному руководителю дознавателя – начальнику подразделения дознания, либо начальнику органа дознания, но не дознавателю, так как при уже выявленных нарушениях необходимо задействовать механизм ведомственного процессуального контроля. В подобной ситуации контроль исполнения требований будет максимально приближен к исполнителю и, соответственно, более эффективен для устранения процессуальных ошибок, соблюдения и восстановления прав участников

уголовного судопроизводства. Требование прокурора должно рассматриваться начальником подразделения дознания либо начальником органа дознания в срок не позднее 3 суток, по истечении которого должностным лицом, рассмотревшим требование, должно быть направлено прокурору уведомление об устранении допущенных нарушений.

7. Полномочия начальника органа дознания должны быть дифференцированы в зависимости от того, производит дознание правомочный или уполномоченный дознаватель. Следует исключить предусмотренное п. 4 ч. 1 ст. 40.2 УПК РФ полномочие по даче указаний о направлении расследования и производстве процессуальных действий из полномочий начальника органа дознания в отношении правомочного дознавателя специализированных подразделений. При этом соответственно данным полномочием должен обладать начальник органа дознания, осуществляющий контроль за деятельностью уполномоченных им дознавателей, по отношению к которым он наделяется процессуальным статусом начальника подразделения дознания.

Теоретическая значимость исследования заключается в комплексной разработке теоретических аспектов реализации контрольно-надзорных полномочий при осуществлении предварительного расследования в форме дознания в условиях реформирования уголовного судопроизводства; обусловливается определением пробелов в законодательной регламентации процессуального контроля начальника органа дознания, начальника подразделения дознания в органах внутренних дел, прокурорского надзора и судебного контроля при производстве дознания и предложением способов их устранения. Указанное позволит развить и углубить уголовно-процессуальное учение о содержании и формах контрольно-надзорной деятельности в ходе дознания по уголовным делам.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования разработанных теоретических положений при совершенствовании федерального законодательства; в процессе ведомственной нормотворческой деятельности; в правоприменительной уголовно-процессуальной деятельности дознавателя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания, прокурора и суда. Материалы исследования, кроме того, могут использоваться в учебно-методической работе, в системе служебной подготовки дознавателей и руководителей подразделений дознания органов внутренних дел.

Достоверность полученных результатов гарантируется применением сбалансированной системы методов исследования, результатами

предпринятых эмпирических изысканий, объемом и географией задействованного в научном анализе материала, широтой социологического опроса, использованием статистических сведений из официальных источников при Верховном Суде РФ, Генеральной прокуратуре РФ и Министерстве внутренних дел России.

Апробация результатов исследования: основные результаты диссертационного исследования изложены в двадцати двух опубликованных статьях общим объемом 5,4 п.л., из которых пять - в рецензируемых научных изданиях, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук. Основные положения исследования докладывались на 17 научно-представительских мероприятиях различного уровня, в том числе, на 10 международных научно-практических конференциях: «Современное состояние и проблемы уголовного и уголовно-процессуального права, юридической психологии» (Волгоград, ноябрь 2013 г.); «Современное состояние и перспективы развития уголовно-процессуального законодательства: теоретические и практические аспекты» (Воронеж, 2012 г.); V международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова и Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) (Москва, 26-28 ноября 2013 г.); «Проблемы отправления правосудия по уголовным делам в современной России: теория и практика», (Курск, 11-13 апреля 2013 г.); 54-х криминалистических чтениях «Судебная экспертиза в парадигме российской науки (к 85-летию Ю.Г. Корухова)» (Москва, 28-29 ноября 2013 г.); «Конституция Российской Федерации как гарант прав и свобод человека и гражданина при расследовании преступлений» (Москва, 14 ноября 2013 г.); «Уголовный процесс: от прошлого к будущему» (Москва, 21 марта 2014 г.); «Аубакировские чтения» (Ал-маты, 19 февраля 2017 г.); «Актуальные проблемы предварительного расследования» (Волгоград, 27-29 октября 2017 г.); «Аубакировские чтения» (Алматы, 19 февраля 2018 г.).

Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры уголовного процесса учебно-научного комплекса по предварительному следствию в органах внутренних дел ФГКОУ ВО «Волгоградская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации» и внедрены в образовательный процесс Волгоградской академии МВД России, Волгоградского филиала современной

гуманитарной академии, в деятельность отделения дознания УФСКН РФ по Волгоградской области, отдела дознания ОМВД России по городу Дербент.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих семь параграфов, заключения, библиографического списка и девяти приложений.

Исторические предпосылки становления дознания в российском судопроизводстве как сферы реализации контрольно-надзорных полномочий

Правоохранительная система России за последние десятилетия претерпела существенные изменения. Несомненно, значимым событием в развитии законодательной базы, регламентирующей деятельность правоохранительных органов, стало создание в 2011 г. нового правоохранительного института – полиции. В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О полиции»1 одним из направлений ее деятельности является производство дознания по уголовным делам.

В толковых словарях этимологическое значение слова «дознание» определяется как производное от слов «дознать», «дознаться», «дознавать», «дознаваться», которые означают разузнать, удостовериться в чем-либо2, допытываться, разузнавать, разведывать, доведываться, разыскивать, осведомляться3 «предварительное административное расследование»4, «судебное расследование, розыск, производимый до начала следствия»5. Таким образом, образующим словом в данном случае является слово «знать», в то же время предлагаются формулировки, придающие данному термину юридическое значение, тем самым, как представляется, расширяя и дополняя значение слова «дознание».

В современном отечественном уголовном процессе понятие «дознание» следует рассматривать как результат развития данного института в многолетней истории государства и права. Для того чтобы уяснить сущность дознания как сферы реализации контрольно-надзорных полномочий, определить его содержание на сегодняшний день и перспективы будущего состояния, необходимо изучить его исторический аспект и исследовать контрольно-надзорную деятельность как сложное структурное явление при производстве дознания, предполагающее анализ становления и развития ее отдельных элементов (прокурорского надзора, процессуального ведомственного контроля и судебного контроля) параллельно с развитием дознания в системе уголовного судопроизводства.

Впервые за историю уголовного процесса российский законодатель придал дознанию исключительно уголовно-процессуальное содержание, определив его в УПК РФ 2001 г. как форму предварительного расследования преступлений. Однако такая трактовка данного термина существовала не всегда. На различных этапах развития отечественного законодательства и научной мысли данному понятию придавалось разнообразное, порой противоречивое содержание.

Корни современного дознания обнаруживаются в деятельности, получившей в XV веке название «розыск» или «сыск», которая в XVI и XVII вв. становится ведущей процессуальной формой расследования осуществляемого государственными органами1. Сыскари, используя гласные и негласные методы, допрашивали обвиняемого, изыскивали доказательства и т.п. В соответствии с административно-судебной реформой Ивана Грозного, направленной на установление полицейского порядка, все судебно-полицейские функции были возложены на губных старост и целовальников, которые составляли губную избу (орган местного самоуправления)2. Таким образом, в уголовном судопроизводстве России периода ХV-XVIII вв. не существовало разделения следственных и судебных функций: полномочия по расследованию и окончательному разрешению дела с вынесением приговора были сосредоточены в руках одного государственного органа, деятельность которого по розыску виновных в совершении преступлений и обеспечению их присутствия на суде отчасти напоминает современное дознание, отчасти – оперативно-розыскные мероприятия.

В 1715 г. указом Петра 1 учреждается полицейская канцелярия, на которую возлагаются обширные задачи по обеспечению «добрых гражданских по-рядков»1. Именно в этот период в России возникает термин «полиция». В 1775 г. был издан указ Екатерины II «Учреждения для управления губерний», предусматривающий создание уездной полиции, на которую возлагалась обязанность принимать «меры безопасности от воров и разбойников, поимка оных и истребление их шаек»2, которая в том числе включала в себя и судебно-следственную деятельность.

Согласно Уставу благочиния 1782 г. главные задачи полиции состояли в том, чтобы «общий порядок сохранен был во всех видах». В системе полицейской деятельности в соответствии с данным законодательным актом впервые выделяется производство по уголовным преступлениям, осуществляемое частными приставами (при этом термин «дознание» пока не используется законодателем в официальных актах)3. Частный пристав был обязан в случае совершения преступления выяснить все обстоятельства, связанные с ним4.

Круг полномочий полиции был очень обширен. Обобщение предписаний полиции, содержащихся в действующих в ХVIII в. нормативно-правовых актах (Учреждение о губерниях и Устав благочиния), позволяет сделать вывод о том, что важнейшим направлением деятельности полиции являлось предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование преступлений5, которое входило в сферу прокурорского надзора. Хотя в обозначенный период, как писал министр юстиции Н.В. Муравьев, прокуратура являлась преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, слабое и незначительное на практике1.

Полномочия прокурора были закреплены в Учреждении о губерниях2. В силу ст. 407 данного законодательного акта роль прокуроров заключалась осуществлении надзора за деятельностью органов власти и судов, а также проверке их решений на предмет соблюдения законов, ст. 408 налагала обязанность на прокурора – «попечение о содержащихся под стражей». Надзор за производством по уголовным делам осуществлялся в рамках общего надзора. В уголовно-процессуальной сфере на прокурора были возложены обязанности наблюдать за производством следствия и отправлением правосудия3. Правовой статус прокурора применительно к полицейской деятельности определялся тем, что следствие находилось в ведении полиции.

Таким образом, контрольно-надзорная деятельность за следствием, осуществляемым полицией в рассматриваемый отрезок времени, была представлена только общим прокурорским надзором.

Указом от 8 июня 1860 г. предварительное следствие было изъято из ведения полиции и передано судебным следователям. Приложениями к указу стали три законодательных акта: «Учреждение судебных следователей», «Наказ судебным следователям» и «Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок». В 44 губерниях Российской империи учреждались должности судебных следователей, подведомственных Министерству юстиции. В полномочиях полиции осталось расследование по малозначительным преступлениям и проступкам, в результате чего следствие разделилось на два этапа1.

Первый этап – дознание, заключалось в «первоначальном раскрытии и изыскании тех обстоятельств, которые могут вести к заключению, что в исследуемом происшествии заключается преступление или проступок» (ч. 1 ст. 9 «Учреждения судебных следователей». Дознание проводилось в процессуальных и непроцессуальных формах. Второй этап состоял в получении и закреплении доказательств с тем, чтобы суд мог постановить правильный приговор «о преступлениях и проступках, о лицах, обвиняемых в совершении преступления или проступках» (ч. 2 ст. 9 «Учреждения судебных следователей»). Указанные действия входили в обязанность судебных следователей. Функциональное назначение прокуратуры (осуществление общего надзора) с период с 1860 по 1864 гг. изменений не претерпело, прокурор обязан был наблюдать за ходом следствия и отправлением правосудия.

Относительно значения реформы 1860 г. для развития российского права и уголовного процесса учеными высказываются различные мнения. Так, Н.В. Мишанина в своем диссертационном исследовании, посвященном органам предварительного следствия в уголовно-процессуальном механизме государства, считает данное событие «самостоятельной следственной реформой, создавшей необходимые предпосылки для судебной реформы 1864 г. и стоящей в одном ряду с другими демократическими реформами второй половины XIX ве-ка»2. А.Г. Мамонтов, исследуя вопросы реформирования предварительного следствия рассматриваемого периода, называет реформу 1860 г. двухэтапной. Так, первым этапом, с точки зрения А.Г. Мамонтова, являлось изъятие следственных функций из компетенции полиции. Второй этап был осуществлен в рамках Судебной реформы 1864 г.

Современное состояние дознания в органах внутренних дел и перспективы его развития

Очевидно, что на сегодняшний день назрела объективная необходимость реформирования отечественного досудебного производства по уголовным делам, и эта проблема достаточно активно обсуждается в научных кругах1. При этом совершенствованию дознания как формы предварительного расследования уделяется особое внимание. Одним из значимых событий, несомненно, стало принятие в 2013 г. после долгих оживленных дискуссий закона о введении в уголовном судопроизводстве нового вида дознания – дознания в сокращенной форме2.

Разработчики нового закона обосновали его необходимость тем, что расследование уголовных дел в форме дознания не отвечает требованиям оперативности, поскольку по перечню разрешенных процессуальных средств по собиранию доказательств дознание практически ничем не отличается от предварительного следствия, при этом после возбуждения уголовного дела дознава-тель вынужден дублировать многие процессуальные действия .

В настоящее время данная форма дознания достаточно востребована у правоприменителей в сравнении с началом периода действия закона, когда данная процедура вызывала множество вопросов и затруднений реализации на практике.

Согласно статистическим данным ИЦ ГУ МВД России по Волгоградской области в 2014 г. окончено 310 уголовных дел, предварительное расследование по которым осуществлялось дознанием в сокращенной форме, в 2015 году -248, в 2016 году - 793, в 2017 году - 1 792.

Позже, в 2015 г. принят новый закон , которым, наконец, был конкретизирован статус начальника органа дознания. Законодатель внял многочисленным предложениям ученых и правоприменителей и систематизировал полномочия данного участника уголовного судопроизводства в отдельной норме УПК РФ (ст. 40.2). Он же внес правовую определенность в статус основных участников уголовного судопроизводства в части уточнения их права на обжалование действий (бездействия) и решения начальника подразделения дознания, дознавателя на любой стадии уголовного судопроизводства.

Российскими учеными-процессуалистами предлагались различные способы разрешения проблемы модернизации дознания. К примеру, путем полного отказа от дознания в пользу предварительного следствия как единственной формы предварительного расследования1, или возвращения к режиму дознания, действовавшему в России по УУС, или восстановления института досудебной подготовки материалов в протокольной форме2. Звучат и «радикальные» высказывания, как, например, у В.Т. Корниенко о том, что современному российскому состязательному судебному уголовному процессу гораздо ближе полицейское расследование англосаксонской правовой доктрины без всякой предварительности.

Выказываются предложения о том, чтобы рассматривать дознание как начальный этап предварительного следствия, в ходе которого решается вопрос о наличии либо отсутствии признаков уголовно-наказуемого деяния3, о возвращении дознания по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно4, о представлении дознания как сокращенного производства по делам о преступлениях небольшой и средней тяжести.

Некоторые исследователи видят необходимость «слияния дознания как формы расследования с органами предварительного расследования, с ликвидацией термина «дознание» с целью унификации терминологии, применяемой в уголовно-процессуальном законодательстве»1.

Звучало предложение о сохранении дознания как формы предварительного расследования с передачей данной функции следователю и упразднением такого участника уголовного судопроизводства, как дознаватель2.

О.В. Мичурина, разрабатывая собственную концепцию совершенствования дознания, приходит к выводу о «нецелесообразности безграничного расширения дознания, замены им предварительного следствия либо сужения его до первоначального этапа, предшествующего предварительному следствию. Дознание и предварительное следствие, считает указанный автор, должны функционировать параллельно, взаимно дополнять друг друга»3.

Другие же авторы не видят перспектив развития такой формы досудебного производства как сокращенное дознание4.

Каждая из вышеизложенных точек зрения имеет право на существование, но развитие российского института дознания должно осуществляться по собственному пути с учетом национальных особенностей государственного и законодательного развития, при этом не исключая возможности заимствования положительного опыта зарубежных стран в данном направлении.

Следует напомнить, что специализированные подразделения дознания в системе органов внутренних дел1 были созданы более 20 лет назад с главной целью – разгрузить следственный аппарат от расследования преступлений, не представляющих правовой и фактической сложности. И заметим, с этим предназначением они успешно справляются по сей день, о чем свидетельствуют данные статистики. Так, по данным МВД России в 2017 году в форме дознания расследовано 630, 5 тыс. преступлений, то есть 46, 3% всех расследованных уголовных дел2.

С учетом того, что основную нагрузку по предварительному расследованию преступлений несут органы внутренних дел, при этом «дознанческие» уголовные дела в количественном выражении составляют почти половину расследованных дел, можно говорить об особой значимости деятельности подразделений дознания ОВД в реализации назначения уголовного судопроизводства. Весомым аргументом в пользу сохранения дознания как формы предварительного расследования в органах полиции следует считать максимальную приближенность службы полиции к населению. Не секрет, что при обнаружении признаков преступления или иного правонарушения граждане обращаются, прежде всего, в полицию, а не, к примеру, в прокуратуру или Следственный комитет РФ. Таким образом, оперативное реагирование полиции на сообщения граждан о преступлении в форме неотложных следственных действий по делам о преступлениях, подследственных следователям, а также динамичное производство дознания по делам, относящимся к их компетенции – залог эффективности деятельности по раскрытию и расследованию преступлений «по горячим следам», и, как следствие, – гарантия скорейшей реализации назначения уголовного судопроизводства.

В связи с этим не можем согласиться с суждением З.З. Зинатулина и С.В. Коржева о том, что со временем дознание как самостоятельная форма расследования уголовных дел прекратит свое существование1. Напротив, считаем данную форму предварительного расследования перспективной и жизнеспособной при условии корректировки некоторых законоположений в этой части с целью оптимизации. Внедрение новой сокращенной формы дознания следует считать первым (пусть и не самым удачным) шагом в этом направлении.

В.А. Семенцов и О.А. Науменко приходят к выводу, что дознание должно совершенствоваться как форма предварительного расследования, предлагая при этом за основу модернизации дознания принять его дифференциацию на два вида: обычное и сокращенное со сроком расследования не более 10 суток2.

По мнению А.М. Долгова «дознание следует относить к основной форме предварительного расследования, при этом предварительное следствие следует считать усложненной формой, а дознание в сокращенной форме – упрощенной формой»3. Таким образом, указанный автор настаивает на существовании трех форм предварительного расследования.

О.А. Малышева оптимизацию досудебного производства по уголовным делам видит в создании новой модели сокращенного дознания, которое бы состояло из ограниченного круга следственных и процессуальных действий, продолжалось бы не более 7 суток и завершалось бы составлением акта о совершении преступления, в котором должны быть отражены: квалификация преступления, данные о лице, совершившем преступление, характер и размер причиненного преступлением вреда4.

Проблемы законодательного регулирования и реализации от дельных полномочий прокурора при производстве дознания

Процессуальные полномочия прокурора при производстве предварительного расследования в форме дознания1, определены в ст. 37 УПК РФ, а также в иных нормах УПК РФ, и в, частности, конкретизированы в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 27.01.2017 № 33 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»2.

На наш взгляд, осмыслить, точно выделить и осветить проблемные вопросы нормативного регулирования и реализации прокурорских полномочий в дознании нам позволит их классификация, ориентированная на функциональный подход:

1) полномочия по опосредованному уголовному преследованию в форме процессуального руководства (процессуально-руководящие);

2) полномочия по осуществлению надзора (надзорные);

3) организационно-распорядительные полномочия, имеющие процессуальную природу (разрешение отводов дознавателю, отстранение дознавателя от производства по уголовному делу, передача уголовного дела от одного органа предварительного расследования другому).

Термин «процессуальное руководство» не закреплен в уголовно-процессуальном законодательстве, однако широко используется в теории уголовного процесса и прокурорского надзора. В.М. Савицкий рассматривал руководство как специфический метод надзора, отмечая, что нельзя провести грань между надзором и руководством1.

Отчасти соглашаясь с автором, отметим, что прокурорский надзор в советском уголовном судопроизводстве в период действия УПК РСФСР 1961 г. действительно функционировал неразрывно с процессуальным руководством. В пореформенный период после принятия ныне действующего УПК РФ соотношение функций надзора и уголовного преследования изменилось, что и дало нам основания для нижеследующих размышлений.

Руководить – значит направлять чью-то деятельность2. В Толковом словаре Д.Н Ушакова значение глагола «руководить» рассматривается, как направлять, наставлять, вести по какому-нибудь пути, учить, как следует действовать3. Кратко и точно, по нашему мнению, представляет процессуальное руководство в своем диссертационном исследовании А.А.Тушев, который видит сущность данной функции в направлении прокурором деятельности органов дознания, дознавателя и следователя, связанной с возбуждением и расследованием уголовных дел4. Таким образом, ключевым словом к данному понятию является слово «направлять»: применительно к деятельности прокурора в дознании процессуальное руководство означает направление расследования, которое выражается в указании совершать те или иные процессуальные действия, обязывать принимать определенные процессуальные решения, квалифицировать уголовно-наказуемое деяние с целью реализации назначения уголовного судопроизводства.

Вместе с тем следует отметить, что предложенное нами деление прокурорских полномочий носит условный характер, так как одно и то же полномочие может использоваться для реализации различных функций прокурора. Например, отмена прокурором незаконного и необоснованного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и направлении постановления начальнику органа дознания со своими указаниями, может рассматриваться как надзорное полномочие и как опосредованное уголовное преследование в форме процессуального руководства1.

Полномочия прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства в разные периоды были достаточно полно исследованы в научных трудах, в том числе на диссертационном уровне различными учеными-процессуалистами, и были предметом рассмотрения в многочисленных научных публикациях2, в связи с чем в настоящем параграфе мы акцентируем внимание лишь на отдельных полномочиях прокурора ввиду их проблемности с точки зрения регламентации и правоприменения при производстве дознания в современный период, которые требуют, на наш взгляд, более детального исследования.

К процессуально-руководящим полномочиям прокурора в системе действующего уголовно-процессуального законодательства, на наш взгляд, можно отнести следующие:

- давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий, о получении и надлежащей фиксации доказательств, о производстве необходимых процессуальных действий, в том числе неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, п. 12 приказа № 33);

- давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения п.5 ч.2 ст. 37 УПК РФ, п. 14 приказа № 33);

- при несогласии с доводами, изложенными дознавателем в постановлении о возбуждении перед судом ходатайств о производстве следственных действий, которые допускаются только на основании судебного решения, выносить мотивированное постановление, которое подлежит приобщению к материалам уголовного дела (п. 16 приказа № 33);

- отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления дознавателя в установленном порядке (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

- утверждать постановление дознавателя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования по основаниям, предусмотренным ст. ст. 25, 25.1, 28, ч. 3 ст. 28.1. УПК РФ, а также в связи с возможностью исправления несовершеннолетнего путем применения принудительных мер воспитательного воздействия (п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, п. 20 приказа № 33);

- возвращать уголовное дело дознавателю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного акта или обвинительного постановления и устранения выявленных недостатков;

- продлевать сроки дознания (ч. ч. 4, 5 ст. 223 УПК РФ, ч. 9 ст. 226.7 УПК РФ);

- давать дознавателю согласие на возбуждение уголовного дела частного и частно-публичного обвинения (ч. 3 ст.21 УПК РФ).

Рассмотрим детально процессуально-руководящие полномочия прокурора, которые, на наш взгляд, вызывают наибольшие трудности в правоприменении:

1. Давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий, о получении и надлежащей фиксации доказательств, о производстве необходимых процессуальных действий, в том числе неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, п. 12 приказа № 33);

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 37 прокурор вправе давать указания дознавателю о направлении расследования и производстве необходимых процессуальных действий, в том числе неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления.

Данное полномочие тесно взаимосвязано с правом прокурора на ознакомление с материалами уголовного дела на основании мотивированного запроса, которое было восстановлено в 2008 г. введением ч. 2.1. в ст. 37 УПК РФ1. Многие авторы критически относятся к требованию мотивированно-сти2. Однако изучение правоприменительной практики показало парадоксальное положение, при котором прокурор вообще не утруждает себя направлением указанного запроса, все уголовные дела в обязательном порядке предоставляются прокурору на основании сопроводительного письма начальника подразделения дознания или начальника органа дознания. В лучшем случае (12% от количества уголовных дел с письменными указаниями в порядке п. 4 ч. 1 ст. 37 УПК РФ) составляется запросы о предоставлении уголовных дел в произвольной форме без какой-либо мотивировки, кроме как общей фразы «с целью проверки законности». Проверке, как правило, подвергаются практически все уголовные дела: как на стадии предварительного расследования, так и после приостановления или прекращения дознания, и, безусловно, при поступлении уголовного дела прокурору с обвинительным актом (постановлением).

Бесспорно, ознакомление с материалами уголовного дела является важным и необходимым инструментом обеспечения законности предварительного расследования, без которого невозможна дальнейшая надзорная деятельность прокурора в уголовном судопроизводстве. В то же время полагаем, опять же учитывая относительную несложность категории уголовных дел, находящихся в производстве дознавателя, что такое повсеместное изучение уголовных дел ставит не только дознавателя в положение лишенного самостоятельности субъекта уголовно-процессуальных отношений, но и затягивает сроки дознания. Дознание теряет свойство упрощенности и быстроты. Кроме того, прокурор, превращаясь в непосредственного руководителя дознавателя, нерационально растрачивает свои силы и время на уголовные дела, которые не представляют никакой сложности в доказывании.

Ведомственный контроль при осуществлении дознания органами внутренних дел

Ведомственный контроль является одной из форм контрольно-надзорной деятельности при производстве дознания и представляет собой вид уголовно-процессуальной деятельности начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, выражающуюся в реализации установленных законом полномочий в отношении дознавателя (а также начальника органа дознания в отношении начальника подразделения дознания и дознавателя) в предусмотренных законом процессуальных формах, в целях обеспечения законности, всестороннего, полного и объективного производства по уголовному делу в форме дознания.

Толковый словарь С.И. Ожегова определяет понятие «ведомственный» как ограниченный узкими интересами только своего ведомства, учреждения1. Другие словари дают похожую интерпретацию: 1) свойственный ведомству, характерный для него; 2) принадлежащий ведомству; 3) ограниченный интересами только своего ведомства2.

Характер процессуальной деятельности начальника органа дознания и начальника подразделения дознания в органах внутренних дел, осуществляющих контроль за деятельностью дознавателя, носит «ведомственный характер», так как подразделения дознания входят в систему органов внутренних дел, и некоторые властно-распорядительные процессуальные полномочия указанных субъектов регулируются, в том числе ведомственными нормативными актами3.

Действенность контроля предварительного расследования в форме дознания в системе МВД России напрямую зависит от эффективности организации процессуальной деятельности подразделений дознания, механизм которой также регламентирован нормативными правовыми актами МВД России. Указанное, по нашему мнению, говорит о взаимосвязанности и взаимообусловленности ведомственного и процессуального контроля. Кроме этого, нельзя не отметить и общность целей двух видов контроля, направленных на обеспечение полноты, всесторонности и объективности расследования.

Вопросы ведомственного процессуального контроля над досудебным производством в своих работах рассматривали В.П. Ашитко, Е.В. Богатова, Н.И. Кулагин, В.В. Самсонов, В.А. Спирин, С.В. Супрун, С.А. Табаков, О.В. Химичева, И.Ю. Чеботарева, М.Н. Черняков1 и др.

По мнению С.А. Табакова, ведомственный процессуальный контроль руководителя следственного органа представляет собой регламентированную уголовно-процессуальным законом деятельность, «в содержание которой могут входить проверка законности и обоснованности процессуальных решений, руководство предварительным расследованием, принятие мер по организации предварительного следствия, применение полномочий, направленных на устранение выявленных нарушений закона»2.

Согласимся, что безусловным определяющим признаком ведомственного процессуального контроля является его урегулированность нормами УПК РФ. Вместе с тем, не разделяем мнение автора о включении в содержание данного понятия принятие мер по организации предварительного следствия, поскольку организующая функция руководителя следственного органа либо начальника органа дознания (подразделения дознания), с нашей точки зрения, должна осуществляться параллельно и регулироваться ведомственными нормативными правовыми актами. Из определения, кроме прочего, не совсем понятно, что автор подразумевает под руководством расследованием. Представляется, что само это понятие в данном определении требует конкретизации, поскольку его содержание должно складываться, на наш взгляд, из ряда полномочий контролирующего субъекта.

В.П. Ашитко дает следующее определение процессуального контроля руководителя следственного подразделения: «это деятельность, осуществляемая в соответствии с требованиями УПК РФ по выявлению, устранению, предупреждению нарушений законности подчиненными ему следователями при приеме, регистрации, учете, рассмотрении заявлений (сообщений) о преступлениях, их раскрытии, расследовании и профилактике»1. В целом, с такой трактовкой можно согласиться, однако, как указывалось нами ранее, любая процессуальная деятельность осуществляется путем реализации установленных законом полномочий, что, по нашему мнению, должно быть отражено при формулировании данного понятия, а кроме этого, автор указывает лишь на обеспечение законности деятельности подконтрольного субъекта, не выделяя эффективность и целесообразность в качестве цели осуществления ведомственного контроля.

Е.В. Богатова, исследуя вопросы контрольно-надзорной деятельности на стадии возбуждения уголовного дела, приходит к выводу, что ведомственный контроль – это деятельность руководителя следственного органа, начальника органа и подразделения дознания, имеющая постоянный характер, и осуществляемая в форме проверки законности, целесообразности, объективности и разумности сроков производимых действий, принимаемых решений подчиненных следователей и дознавателей при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, с возможностью в определенных случаях устранять нарушения и применять меры воздействия2.

Данное определение нам видится наиболее полным, поскольку указывает на такие важные признаки контроля, как проверка законности, целесообразности и объективности подконтрольной деятельности, а также на ее постоянный характер. Вместе с тем, обозначая одной из целей контроля соблюдение разумности срока проверки сообщения о преступлении, автор, на наш взгляд, не учитывает, что требования законности и целесообразности уже включают в себя и требование о соблюдении разумности сроков. Стоит заметить, что данная дефиниция сужена предметом деятельности контролирующих субъектов – действиями и решениями, принимаемыми на стадии возбуждения уголовного дела, тогда как мы рассматриваем вопросы ведомственного процессуального контроля в дознании. Далее, автор умышленно исключает из данного понятия термин «процессуальный», называя контроль лишь ведомственным, разделяя затем ведомственный контроль на «организационный» и «процессуальный». С такой трактовкой мы не можем согласиться, поскольку, как уже отмечалось нами выше, эти два признака контроля применительно к сфере уголовно-процессуальных отношений, в частности, к дознанию, взаимосвязаны общностью целей и взаимообусловлены, что не позволяет их разделять.

Отметим, что мы солидарны с мнением С.А. Табакова в том, что осуществляемая в рамках контроля проверка не может ограничиваться лишь предметом соблюдения норм УПК РФ, поскольку уголовно-процессуальная деятельность тесно связана с нормами уголовного права, законом об оперативно-розыскной деятельности1, и, безусловно, должна быть направлена на соблюдение Конституции РФ.

Таким образом, проанализировав приведенные дефиниции, а также исходя из ранее рассмотренных нами признаков, присущих контролю и учитывая специфику сферы дознания, можем сформулировать следующее понятие ведомственного процессуального контроля в дознании – это деятельность начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, осуществляемая в пределах и в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством и ведомственными нормативными правовыми актами, по средством реализации предусмотренных законом полномочий по проверке законности, эффективности и целесообразности деятельности дознавателя в целях предупреждения, выявления и устранения нарушений законодательства и применения мер воздействия в определенных случаях.

В процессе анкетирования начальников подразделения дознания 62 % из них признали действующую систему ведомственного процессуального контроля в дознании неэффективной и лишь 30 % респондентов1 высказали противоположное мнение, что еще раз убеждает нас в актуальности настоящего исследования.

Значимым положительным достижением в развитии уголовно-процессуального законодательства пореформенного периода явилось закрепление процессуального статуса начальника подразделения дознания2 и затем начальника органа дознания3 в отдельных нормах УПК РФ, что создало более четкую нормативную основу для осуществления ведомственного процессуального контроля.

В УПК РСФСР 1923 г. имеется упоминание лишь об органе дознания, такие участники уголовного процесса как начальник органа дознания, дознаватель уголовно-процессуальному законодательству до принятия УПК РФ не были известны. Руководство деятельностью органа дознания осуществлял прокурор (по делам, по которым предварительное следствие не обязательно), а также следователь совместно с прокурором (по делам, по которым предварительное следствие обязательно). УПК РСФСР 1960 г. также не закреплял процессуальные статусы начальника органа дознания и дознавателя. Между тем, некоторые авторы высказывали мнение о том, что в некоторых статьях УПК РСФСР содержалось косвенное указание на отдельные права, которыми наделялся начальник органа дознания, например ст. 117, 119, 122 УПК РСФСР1. По мнению С.А. Табакова, в процессуальном смысле должностные лица органа дознания (начальник соответствующего учреждения и подчиненные сотрудники, наделенные полномочиями органа дознания) функционировали как единое целое2.