Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические основы правовой природы запретов при исполнении наказаний в виде лишения свободы
1.1. Понятие, признаки и содержание запретов 17
1.2. Характеристика запретов, их цели, задачи, классификация .32
Глава 2. Эволюция правового регулирования запретов при исполнении наказаний в виде лишения свободы в российском, международном и зарубежном законодательстве
2.1. История развития российского уголовно-исполнительного законодательства в области установления запретов при исполнении наказаний в виде лишения свободы 49
2.2. Развитие института запретов в международных и зарубежных нормативных правовых предписаниях 69
Глава 3. Регламентация запретов при исполнении наказаний в виде лишения свободы в действующем российском уголовно-исполнительном законодательстве
3.1. Уголовно-исполнительная характеристика запретов, особенности их регламентации при исполнении наказаний в виде лишения свободы 94
3.2. Обеспечение реализации запретов при исполнении наказаний в виде лишения свободы, меры по их совершенствованию .117
Заключение .141
Список литературы 148
Приложения 176
- Характеристика запретов, их цели, задачи, классификация
- История развития российского уголовно-исполнительного законодательства в области установления запретов при исполнении наказаний в виде лишения свободы
- Уголовно-исполнительная характеристика запретов, особенности их регламентации при исполнении наказаний в виде лишения свободы
- Обеспечение реализации запретов при исполнении наказаний в виде лишения свободы, меры по их совершенствованию
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Стимулирование правопослушного поведения, активизация ресоциализации лиц, отбывающих уголовное наказание в виде лишения свободы, предупреждение пенитенциарной преступности – одни из направлений совершенствования уголовно-исполнительной политики. Их реализация предполагает в числе прочего разработку новых средств воздействия на осужденных, что обусловлено сложной криминогенной ситуацией в местах лишения свободы. В результате расширения практики применения наказаний без лишения свободы в исправительных учреждениях (далее – ИУ) сосредоточивается наиболее криминогенно опасная категория лиц: совершившие тяжкие и особо тяжкие преступления; злостные нарушители установленного порядка отбывания наказаний; лидеры и активные участники группировок отрицательной направленности, а также лица, оказывающие негативное влияние на других осужденных, организующие и провоцирующие групповые противодействия требованиям администрации, склонные к употреблению и приобретению наркотических средств, психотропных веществ, сильнодействующих препаратов и алкогольных напитков.
В местах лишения свободы значительна доля осужденных, которые организуют или активно участвуют в азартных играх с целью получения материальной или иной выгоды; склонных к систематическому нарушению правил внутреннего распорядка; изучающих, пропагандирующих, исповедующих либо распространяющих экстремистскую идеологию; склонных к нападению на представителей администрации и иных сотрудников правоохранительных органов и др.
Анализ статистических данных о лицах, отбывающих наказания в виде лишения свободы, о состоянии преступности за 2010–2017 годы позволяет сделать вывод о том, что в дальнейшем ситуация будет только ухудшаться: каждый четвертый из числа лиц, отбывающих наказание в виде лишения
свободы, будет склонен к различным формам деструктивного поведения, включая повышенную конфликтность, агрессивность, склонность к суициду и членовредительству.
В системе мер, направленных на оздоровление криминогенной обстановки в местах лишения свободы, реализацию целей уголовных наказаний, предупреждение преступлений, значимым является повышение эффективности запретов, применяемых к осужденным. Их недооценка в деле исправления лиц, отбывающих наказания, отрицательно сказывается на достижении целей наказаний, эффективности применении основных средств исправления осужденных, предупреждения преступлений. Именно нарушения отдельных установленных запретов нередко становятся факторами, способствующими совершению преступлений и иных правонарушений.
Изложенное обусловливает необходимость совершенствования мер по обеспечению соблюдения запретов, их правового регулирования, оптимизации их видов, а также позволяет констатировать, что тема запретов в уголовно-исполнительном праве в современных условиях исполнения наказаний, и прежде всего в виде лишения свободы, является актуальной проблемой, требующей теоретического обоснования, осмысления и выработки конкретных практических рекомендаций по совершенствованию их применения, обеспечению механизма соблюдения.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблема запретов нашла свое отражение в работах целого ряда авторов.
В области общей теории права ей посвящены труды С.С. Алексеева («Общие дозволения и общие запреты в советском праве». М., 1989), В.М. Баранова («Поощрительные меры советского социалистического права». Саратов, 1978), А.Г. Братко («Запреты в советском праве». Саратов, 1979), М.М. Сул-тыгова («Запрет как метод правового регулирования». СПб., 1969). В современный период в общей теории права эту тему исследовали О.С. Вырлеева-Балаева, А.В. Малько, О.Н. Мухрыгина, В.А. Пономаренков, Т.Н. Радько, С.Л. Слободнюк, М.М. Султыгов, А.А. Тарасов, В. И. Толмосов, А.Н. Щеголев.
Вопросы запретов нашли отражение в работах авторов по гражданскому праву (А.В. Волков, Т.Е. Комарова, А.В. Незнамов, Г.А. Писарев, Р.В. Пузиков).
Указанная проблема стала предметом исследования в работах по психологии (О.И. Мухрыгина), социобиологии (В.А. Пономаренков), административному праву (Н.Г. Каннуникова, Ю.Н. Сенченко, Т.А. Едкова), уголовному праву (Г.В. Дашков, А.П. Кузнецов, С.А. Маркунцов, Н.И. Пикуров), лингвистики (А. Н. Шевелев), уголовно-процессуальному праву (В.И. Толмо-сов), налоговому праву (А.Р. Шарикова), судебной деятельности (А.Г. Без-верхов, В.К. Дуюнов, Г.А. Злобин, М.В. Костенников, А.В. Куракин, С.А. Маркунцов, А.В. Незнамов, Н.И. Пикуров). Исследовали ее и в криминологии (Я.И. Гилинский, Н.В. Щедрин).
Уголовно-исполнительный аспект запретов нашел отражение в трудах А.Н. Антипова, А.В. Бриллиантова, Н.М. Голик, Ю.А. Головастовой, Е.Ю. Евстигнеевой, М.А. Кириллова, О.В. Кудряшова, И.Б. Маликова, В.Б. Первозванского, В.И. Селиверстова, В.Е. Южанина.
Анализ работ приведенных авторов свидетельствует о том, что тема запретов достаточно исследована в общей теории права. Однако в меньшей степени она изучена в отраслях права и криминологии, включая ее уголовно-исполнительный аспект. В последнем случае соискателю неизвестны диссертационные работы, посвященные изучению указанной темы.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, возникающие с установлением и реализацией запретов при исполнении наказаний в виде лишения свободы.
Предмет диссертационного исследования составили: понятия запрета и смежных дефиниций; международные правовые акты, национальное законодательство зарубежных стран, регламентирующие установление и применение запретов при исполнении наказаний в виде лишения свободы; история российского законодательства применительно к теме диссертационного исследования; теоретические и организационные вопросы, правовая регламентация и прикладные аспекты деятельности администрации ИУ по применению запретов.
Цель диссертационного исследования – определить меры по оптимизации законодательного регламентирования запретов при исполнении наказаний в виде лишения свободы, практики их применения в деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, повышению их роли в индивидуальной профилактике рецидива преступлений, совершенствованию основных средств исправления осужденных, их воздействия на осужденных, усилению охраны их прав и законных интересов.
Для достижения указанной цели решены следующие задачи:
– определена функциональная направленность запретов, их криминологическая роль, место в системе основных средств исправления осужденных;
– выявлены признаки запретов при исполнении наказаний в виде лишения свободы, установлена их правовая природа;
– произведена классификация запретов при исполнении лишения свободы;
– осуществлен ретроспективный анализ запретов в рассматриваемой сфере в российском уголовно-исполнительном законодательстве;
– проанализированы нормы международного права, опыт зарубежных стран по установлению запретов при исполнении наказаний в виде лишения свободы;
– выявлены особенности установления запретов в отечественном и зарубежном пенитенциарном законодательстве;
– осуществлен критический анализ существующих запретов, практики их реализации при исполнении наказаний в виде лишения свободы;
– определены пути оптимизации запретов в сфере исполнений наказаний в виде лишения свободы;
– произведен анализ средств, обеспечивающих реализацию запретов, сформулированы предложения по повышению их эффективности.
Научная новизна диссертационного исследования выражается, в частности, в том, что в результате проведения исследования была осуществлена классификация запретительных мер, существующих в уголовно-
исполнительном праве применительно к лишению свободы, сформулированы меры по совершенствованию ведомственной правовой базы, реализации форм профилактического воздействия, определенных в Федеральном законе «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» применительно к осужденным, нарушающим установленные в их отношении запреты.
Работа выполнена с учетом обновленного уголовно-исполнительного законодательства, современной криминогенной обстановки в местах лишения свободы. Ее выполнение на стыке уголовно-исполнительного права, криминологии, теории права придает работе всесторонний комплексный характер, что, в свою очередь, позволяет сформулировать теоретически и криминологически обоснованные предложения по совершенствованию запретов, механизма их реализации в уголовно-исполнительном праве применительно к наказанию в виде лишения свободы.
Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что определение правовой природы запретов в уголовно-исполнительном праве применительно к лишению свободы позволяет наполнить принцип рационального применения мер принуждения новым содержанием, развить учение о нем. Оно вносит вклад в дальнейшее развитие теории вопроса о стимулировании правопослушного поведения осужденных, предупреждения пенитенциарной преступности.
Сопоставительный анализ запретов в сфере исполнения наказаний в виде лишения свободы в российском и зарубежном законодательстве позволяет внести вклад в теорию сравнительного правоведения на отраслевом уровне применительно к конкретному институту.
Определение сущности запретов, их места в обеспечении реализации основных средств исправления осужденных, их карательной, исправительной, предупредительной роли способствует развитию теоретических аспектов учения об уголовном наказании, о категориях науки уголовно-исполнительного права, криминологии.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что теоретические знания о запретах, развитие учения о них в уголовно-исполнительном праве могут быть использованы при:
– определении общего направления развития уголовно-исполнительного законодательства;
– выработке предложений по подготовке нормативных правовых и ведомственных нормативных актов, доработке Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года;
– выработке новых, более эффективных мер обеспечения реализации прав и законных интересов осужденных;
– разработке организационно-управленческих мер, направленных на совершенствование механизма реализации норм уголовно-исполнительного законодательства и усиление надзора и контроля за ним в части обеспечения прав, свобод и законных интересов осужденных;
– определении новых форм профилактического воздействия на осужденных, нарушающих установленные запреты.
Прикладное значение исследования выражается также в возможности создания системы правопослушного поведения осужденных, которая поможет обоснованно применять запреты, определять их место в системе стимулов правопослушного поведения, что позволит повысить их роль в противодействии пенитенциарной преступности и в целом оптимизировать процесс исправления осужденных.
Использование выводов и предложений диссертационного исследования в учебном процессе даст возможность наполнить соответствующие темы по криминологии и уголовно-исполнительному праву новым содержанием, придать им проблемный, дискуссионный характер, усилить их прикладное значение.
Методология и методы диссертационного исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили фундаментальные положения материалистической диалектики, общенаучные методы анализа, синтеза, обобщения и сравнения. В числе частнонаучных методов
использовались: сравнительно-правовой, исторический, системно-структурный, статистический, конкретно-социологический, формально-логический.
В частности, системно-структурный, формально-логический методы применялись при определении правовой природы запретов при исполнении лишения свободы (параграф 1.1); исторический метод – при изучении вопроса истории запретов (параграф 1.2); сравнительно-правовой метод – при изучении вопроса правового регулирования пенитенциарных запретов в международном праве и зарубежных странах (параграф 1.3); системно-структурный метод, формально-логический – при написании главы 2 (характеристика запретов при исполнении наказания в виде лишения свободы); системно-структурный, конкретно-социологический, статистический методы – при определении запретов в системе мер предупреждения преступлений и иных правонарушений осужденных (глава 2).
Исследование проводилось с учетом теоретических разработок в области криминологии, уголовного и уголовно-исполнительного права.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Положения, относящиеся к методологическим основам правовой природы запретов при исполнении наказаний в виде лишения свободы:
-
сформулировано понятие уголовно-исполнительного запрета при исполнении наказаний в виде лишения свободы как способа упорядочения отношений в сфере исполнения наказаний в виде лишения свободы: невозможность нарушения законов, нормативных правовых актов, предписывающих определенные правила поведения осужденных и администрации исправительных учреждений, имеющих целями исправление осужденных, предупреждение преступлений и иных правонарушений, защиту и обеспечение прав, свобод и законных интересов лиц, отбывающих наказания, применение основных средств исправления осужденных, минимизацию вреда, причиненного преступлением;
-
выявлены признаки уголовно-исполнительных запретов в сфере наказаний в виде лишения свободы: закрепленная в праве юридическая обязанность, ограничение дозволения, необходимый элемент исполнения наказаний;
-
определены цели уголовно-исполнительных запретов: исправление осужденных, предупреждение преступлений и иных правонарушений;
-
определены задачи уголовно-исполнительных запретов в сфере исполнения наказаний в виде лишения свободы: обеспечение карательной и исправительной функций наказаний, создание условий для применения основных средств исправления осужденных, минимизация последствий, причиненных преступлением;
5) осуществлена классификация уголовно-исполнительных запретов
при исполнении лишения свободы:
а) запреты, определяющие карательный аспект наказаний;
6) исправительные запреты, обеспечивающие реализацию основных
средств исправления осужденных;
в) предупредительные запреты, обеспечивающие профилактику, пред
отвращение и пресечение преступлений;
г) запреты, минимизирующие последствия совершения преступления.
2. Эволюция российского уголовно-исполнительного законодательства
в области запретов при исполнении наказаний в виде лишения свободы исследуется в рамках трех исторических периодов: досоветского (дореволюционного), советского и российского:
а) досоветское уголовно-исполнительное наказание в своих первых па
мятниках установило запреты при исполнении наказаний в виде лишения сво
боды (Судебник 1497 г., Судебник 1550 г., Соборное уложение 1649 г., Арти
кул воинский 1715 г., Устав о содержащихся под стражей 1832 г., Инструкция
офицеру военного караула Петербургской тюрьмы 1799 г., проект Положения
о тюрьмах 1788 г., Общая тюремная инструкция от 28 декабря 1915 г.);
б) советское уголовно-исполнительное законодательство установило
запреты при исполнении наказаний в виде лишения свободы в исправитель-
но-трудовых кодексах РСФСР 1924, 1933, 1970 гг., Основах исправительно-
трудового законодательства Союза ССР и союзных республик 1969 г., в Пра
вилах внутреннего распорядка исправительно-трудовых учреждений;
в) установление запретов в постсоветский, российский период развития общества (закон Российской Федерации 1993 г. «Об органах и учреждениях, исполняющих наказания», Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации 1996 г., Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений 2005 и 2016 гг.).
Разделение истории запретов, устанавливаемых при исполнении наказаний в виде лишения свободы, на этапы позволяет более четко определить их характер, объем и обоснование. Это, в свою очередь, дает возможность выработать на этой основе перспективы их правовой регламентации, характера и объема, их роли в исправлении осужденных, предупреждении преступлений на современном этапе развития пенитенциарной науки и практики.
3. Факторы, обусловливающие нарушения запретов:
1) несовершенство законодательной и нормативной правовой базы
в сфере установления запретов в отношении осужденных, отбывающих нака
зания в виде лишения свободы:
– необоснованность отдельных запретов в нормативных актах; – неправомерность установления запретов и др.;
2) недостатки в организационно-управленческой деятельности органов
и учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы, и субъек
тов, осуществляющих контроль и надзор за их деятельностью:
– негативная психологическая установка осужденных к запрещающим нормам;
– отсутствие у осужденных информации о порядке применения запретов, в том числе в связи с их установлением в нормативных актах ограничительного пользования; отсутствие своевременной оперативной информации об осужденных, склонных к различного рода правонарушениям; несвоевременная постановка на профилактический учет лиц, склонных к нарушениям условий отбывания наказания; низкий уровень проведения оперативными аппаратами поисковых мероприятий по выявлению обстоятельств, способствующих нарушениям установленных запретов, и др.
4. Совершенствование мер по соблюдению запретов, повышению их
роли в предупреждении преступлений и иных правонарушений, исправлении
осужденных:
-
в сфере нормативных установлений запретов в отношении осужденных к лишению свободы: Инструкцию по профилактике правонарушений среди лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, утвержденную приказом Минюста России от 20 мая 2013 г. № 72, привести в соответствие с Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» в части, касающейся вынесения официального предостережения (предостережения) о недопустимости действий, создающих условия для нарушений установленных запретов, либо недопустимости продолжения их нарушения. Определить в ней понятие официального предостережения (предостережения) о недопустимости действий, создающих условия для нарушения установленных запретов, либо недопустимости продолжения их нарушения как письменного предписания, выносимого руководителем исправительного учреждения или лицом, исполняющим его обязанности, содержащего требование о прекращении таковых, а также об устранении их причин и условий и др.;
-
в организационно-управленческой деятельности исправительных учреждений, субъектов, осуществляющих контроль и надзор за правомерностью установления запретов, за их соблюдением: конкретизировать работу по их усвоению лицами, отбывающими наказания, и должностными лицами, организующими их исполнение. В этом аспекте повысить роль оказания осужденным бесплатной юридической помощи, их правового просвещения, обеспечения их изданиями брошюрного типа из серии «Библиотечка осужденного» и др.
5. Особенные запреты законодательства зарубежных стран для воз
можной имплементации в российское уголовно-исполнительное законода
тельство:
1) отсутствие в законодательстве запрета налагать ограничения на переписку, пользование телефоном и другими каналами связи общего пользо-
вания для общения с государственными учреждениями, муниципальными образованиями и их должностными лицами, а также с защитником (Эстонская Республика);
2) исключение из списка книг, журналов, запрещенных иметь при себе,
учебников, необходимых для получения общего, профессионального, средне
го специального и высшего образования (Республика Молдова);
3) запрет побуждать других заключенных к совершению действий,
нарушающих дисциплину (Республика Молдова);
-
запрет на совершение действий, угрожающих не только собственной жизни и здоровью, но и жизни, и здоровью других лиц (Республика Молдова);
-
запрет на изготовление без разрешения администрации исправительного учреждения предметов и товаров широкого потребления (Республика Молдова);
-
запрет на отказ принимать пищу, доставленную администрацией тюремного учреждения, для того, чтобы добиться определенного решения или обращения с собой, а также наносить себе телесные повреждения, вредить своему здоровью либо уговаривать других помогать им в таких действиях (Республика Молдова, Республика Польша);
-
запрет менять свой внешний вид способами, затрудняющими идентификацию (Республика Молдова, Республика Польша);
-
запрет администрации тюрьмы передавать заключенным какие бы то ни было властные полномочия по поддержанию дисциплины (Франция).
Степень достоверности диссертационного исследования подтверждается:
– существующими доктринальными разработками в уголовном, уголовно-исполнительном праве и криминологии, иных отраслях права применительно к запретам;
– действующим конституционным, уголовным, уголовно-исполнительным законодательством, нормативными правовыми актами, регламентирующими запреты в местах лишения свободы.
Эмпирической базой исследования стали материалы о применении запретов к осужденным, в том числе данные: о количестве осужденных, которым изменены условия отбывания наказания в сторону ухудшения их правового положения; о нарушениях режима отбывания наказаний, совершении преступлений во время отбывания наказаний. В ходе проведения исследования проанкетировано 320 сотрудников уголовно-исполнительной системы и 260 осужденных по вопросам оценки действующего законодательства, устанавливающего запреты и порядок их установления, практики применения, путей совершенствования. Исследование проводилось на территории Республики Коми, Краснодарского края, Республики Татарстан, Тверской, Брянской, Тульской, Нижегородской и Рязанской областей. Соискателем изучены и обобщены статистические данные ФСИН России. При проведении исследования использовались опубликованные в печати материалы правоприменительной деятельности, подтверждающие аргументированность и достоверность результатов, полученных в ходе работы.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования прошли апробацию на международных пенитенциарных форумах и других научно-практических мероприятиях: «Преступление, наказание, исправление» (международные пенитенциарные форумы, 5–6 декабря 2013 г., 25–26 ноября 2015 г., 21–23 ноября 2017 г., Рязань); «Ограничения в праве: теория, практика, техника» (XIX Международный научно-практический форум, 28–29 сентября 2017 г., Суздаль); «Административно-правовое регулирование в сфере исполнения уголовных наказаний» (межвузовский научно-практический круглый стол, 23 апреля 2013 г., Рязань); «Обеспечение трудовых прав граждан в Рязанской области: состояние, проблемы, пути решения» (круглый стол, 23 сентября 2013 г., Рязань); на страницах научных журналов (по результатам исследования опубликовано 13 научных статей, из них четыре в журналах, включенных в Перечень рецензируемых научных журналов, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук).
Положения диссертационного исследования были использованы при подготовке предложений для Правительства Рязанской области по совершенствованию работы в сфере содействия трудоустройству лиц, освобожденных из мест лишения свободы, и обеспечения их занятости.
Ряд авторских предложений нашли свое воплощение: в резолюции Международной практической конференции «Обеспечение реализации прав граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, – на примере Рязанской области» (2015); в сборнике правовых актов, регламентирующих деятельность Уполномоченного по правам человека в Рязанской области (2016).
Отдельные положения диссертационного исследования прошли апробацию в практической деятельности учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы (УФСИН России по Рязанской области, УФСИН России по Республике Татарстан), в учебном процессе образовательных учреждений (Академия ФСИН России, Кузбасский институт ФСИН России, Казанский (Приволжский) федеральный университет, Рязанский филиал Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений. Объем диссертации обусловлен достижением поставленной цели, задач и соответствует предъявляемым требованиям.
Характеристика запретов, их цели, задачи, классификация
Исходя из целей запретов при исполнении наказаний в виде лишения свободы, сформулированных в предыдущем параграфе (исправление осужденных, предупреждение преступлений и иных правонарушений; защита и обеспечение прав, свобод и законных интересов осужденных; минимизация вреда, причиненного преступлением), значимым является выяснение задач запретов, направленных на реализацию их целей.
Последние позволяют, во-первых, более четко выявить особенности запретов при применении основных средств исправления осужденных, во-вторых, конкретизировать их роль в исправительном процессе, в системе мер предупреждения преступлений, определить пути их оптимизации.
Задачи уголовно-исполнительных запретов определяются прежде всего сущностной стороной наказаний в виде лишения свободы1. Установление специфических для осужденных запретов способствует выработке у них правильного поведения и воздержанию от совершения преступлений. Именно в этом заключается предупредительная функция кары2. Ее эффект проявляется через способность наказания посредством установления запретов воздействовать на интересы осужденных в целях ориентации их на позитивное поведение3. Запреты, являясь элементами кары, безусловно, также способствуют решению этой задачи.
Запреты в некотором роде выступают в качестве регулятора кары в условиях и порядке отбывания наказаний в сторону его ужесточения. Несмотря на то, что запреты не могут в полной мере обеспечить выполнение требований режима, они, ограничивая отдельные права и законные интересы осужденных, а также отдельные их блага, побуждают их соблюдать режимные требования, способствуя этим выполнению обеспечивающей и общепредупредительной функций данных требований. В связи с этим запреты в полной мере можно отнести к значимым средствам обеспечения процесса исправительного воздействия на осужденных, его карательной составляющей.
Систематический анализ запретов, содержащихся в уголовно-исполнительном законодательстве, разных точек зрения относительно задач запретов в целом приводит к выводу о том, что применительно к исполнению наказаний в виде лишения свободы надо исходить прежде всего из сущности лишения свободы как наказания и его целей.
Определяя содержательную сторону лишения свободы, мы разделяем точку зрения тех авторов, которые включают в его содержание кару. Последняя, на наш взгляд, выражает сущность любого наказания, и в первую очередь наказания в виде лишения свободы. Исполнение наказаний есть реализация кары, отбывание наказаний – это претерпевание кары осужденным, как считал Н. А. Стручков1. Кара является одним из признаков, характеризующих наказание.
«Наказание – это есть, прежде всего, принуждение, которое в том именно и заключается, что преступнику причиняются лишения и страдания»2, – отмечал А. Л. Ременсон.
Запреты в значительной степени обеспечивают режим отбывания наказаний. В них во многом выражается содержание режима отбывания наказаний. Они создают достаточные предпосылки для успешного применения основных средств исправления осужденных, а также содержат большой криминологический потенциал3. Именно с позиции социально-предупредительной функции запреты как элементы специально предупредительной функции режима рассматривает В. А. Уткин1.
Запреты обеспечивают безопасность осужденных и персонала исправительных учреждений. Речь идет «не только о пресечении преступных действий лишенных свободы, но и о блокировании в пределах влияний наиболее опасных преступников на других осужденных. Налагаемые запреты очень значимы именно для исправления преступника, его раскаяния в содеянном, его "очищения"»2.
Запреты, относящиеся к сфере режима отбывания наказаний, способствуют формированию позитивного отношения к нему осужденных, являются важным средством обеспечения процесса исправительного воздействия на осужденных и достижения цели наказаний3.
Значимость запретов в сфере режима отбывания наказаний обусловливает и то, что по своему количеству он превалирует над всеми другими запретами.
На обеспечение режима направлены следующие запреты, касающиеся осужденных:
– иметь при себе, получать в посылках, передачах, бандеролях либо приобретать вещи и предметы, установленные Правилами внутреннего распорядка исправительных учреждений (ч. 8 ст. 82 УИК РФ);
– находиться без разрешения администрации в общежитиях, в которых они не проживают, либо на производственных объектах, на которых не работают;
– продавать, покупать, дарить, принимать в дар, отчуждать каким-либо иным способом в пользу других осужденных либо присваивать продукты питания, предметы и вещества, находящиеся в личном пользовании;
– приобретать, изготавливать, хранить и пользоваться запрещенными вещами, предусмотренными перечнем;
– оставлять без разрешения администрации рабочие места, общежития и помещения, в которых проводятся массовые мероприятия.
В качестве самостоятельной следует выделить задачу установления запретов при режиме особых условий в исправительных учреждениях (ст. 85 УИК РФ). Актуальность этого вопроса объясняется, во-первых, недостаточно четким законодательным его урегулированием, во-вторых, регулированием целого ряда вопросов исполнения наказаний в этот период нормативными правовыми актами ограниченного пользования. Безусловно, последнее затрудняет осуществление контроля за обеспечением прав и законных интересов осужденных.
Запрет на реализацию всех норм, указанных в ч. 2 ст. 85 УИК РФ, по нашему мнению, является умозрительным, в определенной степени не совсем непродуманным с точки зрения того, как каждая из них может оказать влияние на введенный режим особых условий. Представляется, что отдельные из них или вовсе не имеют к нему никакого отношения, или же имеют самое косвенное отношение. В обеих ситуациях права и интересы осужденных, к которым они применяются, могут необоснованно нарушаться.
Думается, что приведенные нормы не только не могут быть приостановлены в плане их реализации, а, наоборот, должны быть по необходимости приняты дополнительные меры по их осуществлению. В связи с этим законодатель должен внимательнее подходить к определению норм, осуществление которых может быть приостановлено, и выделить нормы, реализация которых осуществляется при режиме особых условий.
Так, анализ запрета на получение посылок, передач и бандеролей позволяет сделать два вывода:
1) осуществление запретов на получение посылок, передач и бандеролей возможно в исключительных случаях, когда, например, получаемые посылки, передачи и бандероли могут быть использованы для паразитического существования осужденных, отказывающихся от выхода на работу;
2) получение посылок, передач и бандеролей не может быть ограничено в отношении осужденных, являющихся инвалидами первой и второй группы. Но при этом получение их должно быть обеспечено целевым направлением с исключением случаев использования не по назначению.
Систематический анализ норм права, реализация которых может быть запрещена в условиях введения режима особых условий, позволяет сделать вывод о том, что здесь требуется особый подход, заключающийся в системном определении прав и законных интересов осужденных, реализация которых может быть временно запрещена. Такие особенные права и законные интересы следовало бы выделить в отдельный раздел, главу. Более кардинальный подход видится в принятии отдельного самостоятельного закона «О режиме особых условий».
История развития российского уголовно-исполнительного законодательства в области установления запретов при исполнении наказаний в виде лишения свободы
Необходимость рассмотрения истории любого правового института обусловлена прежде всего его новизной, малоизученностью. Ретроспективный анализ запретов дополнительно аргументируется повышенным вниманием к вопросам защиты прав и свобод человека и действительной реализации их на практике в мире в целом и в системе исполнения наказаний в частности.
В любом научном исследовании прошлого неизбежно проявляются озарение и заблуждения настоящего времени. Хотим мы того или не хотим, но настоящее предлагает, а в иных случаях и диктует необходимость более детального и внимательного изучения прошлого, ведь история – это не просто набор положительных или отрицательных сторон существующего института.
Нужно не только его знание, но и понимание его существа. При обращении к прошлому разрушаются различные стереотипы, которые казались незыблемыми еще некоторое время назад. Изучение прошлого позволяет исследователю легче определить будущее того или иного явления1. Лишь при таком подходе можно понять настоящее и предвидеть будущее и на основе этого осмыслить развитие науки как целенаправленный исторический процесс, как писал Б. М. Кедров2. Это в полной мере касается темы диссертационного исследования.
В условиях, когда на многих уровнях государственной власти и управления в целом в обществе говорится, с одной стороны, об ужесточении борьбы с преступностью (восстановление практики применения смертной казни) и, с другой стороны, о щадящем отношении к преступникам, к их отдельным категориям (например, к лицам, совершающим налоговые преступления), режим исполнения наказаний, который во многом определяется видом и характером запретов, применяемых к осужденным, нуждается прежде всего в криминологической, уголовно-правовой и уголовно-исполнительной оценке с принятием соответствующих научных и практических рекомендаций и их внедрением в практику1.
Изучение исторических источников, касающихся темы диссертационного исследования, позволяет сделать вывод о том, что изначальной формой, в которой рождалось право, как таковое, являются именно запреты. Это утверждают многие авторы. По их мнению, сначала появились запреты (табу) и только впоследствии постепенно – обязанности и дозволения2. В литературе имеет место и иная точка зрения, согласно которой запрет, дозволение и ограничение возникли практически одновременно и служили исходным материалом для различного рода социальных норм3.
Применительно к наказанию в виде лишения свободы приведенное утверждение в полной мере применить нельзя, во всяком случае, при их буквальном понимании. Изучение первых источников права, в том числе в исследуемой сфере, свидетельствует о том, что в них запреты в таком понимании не содержатся. Поэтому с приведенным утверждением можно согласиться только в случае понимания запретов в широком смысле этого слова, с включением в них таких смежных дефиниций, как обязанность, ограничение свободы действий, дозволения и др.
История запретов в местах лишения свободы берет начало с издания первых законодательных актов. Одними из таких актов являются Судебники 1497 и 1550 годов1. Правда, они касались работников тюрем, которым запрещалось без обращения в вышестоящую организацию отдавать арестованных на поруки, выдавать истцу в холопы до отработки долга (ст. 37 Судебника 1497 г.).
Первые запретительные нормы, распространяющиеся на заключенных, появились в Соборном уложении 1649 г.2 Оно содержало запреты на спиртные напитки, опасные орудия вроде топоров, ножей и т. п. Этот период развития пенитенциарного права достаточно детально описан в работах Н. Д. Сергиевского3, М. Н. Гернета4, С. В. Познышева5.
Можно констатировать, что в конце XVIII – начале XIX в. порядок отбывания наказания на законодательном уровне практически не был урегулирован. Это касается и вопроса, поставленного в названии темы диссертационного исследования.
Первая попытка узаконения запретов была предпринята в проекте Положения о тюрьмах 1788 г. Оно запрещало заключенным иметь при себе бумагу и письменные принадлежности, поддерживать контакты с другими категориями арестантов.
Перечень запретов был расширен Инструкцией офицеру военного караула Петербургской тюрьмы 1799 г. Помимо приведенных запретов, она запрещала: всякого рода резкости, укорять друг друга, произносить проклятье, своевольство, ссоры, брань, разговоры соблазнительные, песни, хохот и тому подобные поступки, курение табака, пользование музыкальными инструментами и письменными принадлежностями, игры в шашки, шахматы и кости. Данные запреты впоследствии были перенесены в Устав о содержащихся под стражей 1832 г. Устав предусматривал также в качестве наказания за допущенные проступки запрещение говорить, приобретать продукты питания.
Запреты имели место в Инструкции смотрителю губернского тюремного замка 1804 г. Среди них запрет иметь чернила, бумагу, карандаши. Арестантам запрещалось посылать письма, присылаемые письма запрещалось получать.
М. Н. Гернет приводит и другие примеры таких правовых актов1. Так, Положением о должности смотрителя тюремного замка в Москве и о должности караульного офицера в тюремном замке 1804 г., в частности, запрещалось давать заключенным бумагу, перья и чернила, а также осуществлять передачу недозволенных предметов, ведение тайных разговоров, непосредственную передачу из рук в руки съестных продуктов и писем. Положение запрещало устраивать вокруг своих тюремных коек занавески. Данным правовым актом арестантам запрещалось просить милостыню, заходить в распивочные заведения. Другим правовым актом местного значения является инструкция, утвержденная военным губернатором Петербурга в 1818 г. Она, например, содержала норму, запрещающую курение в опасных местах.
На уровне тюремной центральной власти принимались только различного рода циркуляры. Так, циркулярами 1859, 1862 и 1868 гг. обращалось внимание на соблюдение отдельных запретов, в частности, относительно отдельных предметов. Приведенные правовые акты не имели общего обязательного характера, их нормы распространялись только на отдельные местности, более того – на определенные места лишения свободы.
Несмотря на очевидную нужду в общем правовом акте, тюремным ведомством на общероссийском уровне не предпринимались необходимые меры. Местные тюремные власти продолжали обходиться без каких-либо нормативных правовых актов или вырабатывали инструкции для себя. Отсутствие единого закона, регламентирующего порядок исполнения наказания в виде лишения свободы, способствовало тюремному произволу при определении перечня и характера запретов. Примеры такого произвола достаточно описаны в научной, публицистической и художественной литературе1.
В числе первых законодательных актов, устанавливающих запреты на общегосударственном уровне, следует назвать Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г.
Например, согласно ст. 24 Уложения запрещалось лишение прав состояния детей осужденного, принятых, то есть рожденных уже или зачатых, прежде настоящего осуждения, на потомство этих детей. Они сохраняли все права своего состояния даже в том случае, когда следовали добровольно за осужденным в место его ссылки. Некоторые запреты в порядке пользования этими правами во время пребывания их с осужденным в месте ссылки допускались лишь по необходимости в случаях особенно важных и не иначе, как по усмотрению и распоряжению высшего начальства.
Тема запретов пролонгируется в законодательных и нормативных правовых актах, изданных в середине и во второй половине XIX в. Так, Тюремный устав 1842 г. запрещал называть заключенных по фамилии, предписывая тюремной администрации называть благородных по имени и отчеству, а прочих – только по имени, а именовать благородного заключенного лишь по имени, без отчества, допускалось только в виде дисциплинарного наказания. Арестантам запрещались «соблазнительные разговоры, песни, хохот и вообще резвость… повести, сказки, романы, театральные сочинения. Этот запрет распространялся на все виды такой литературы независимо от того, кто является ее автором...»1
Уголовно-исполнительная характеристика запретов, особенности их регламентации при исполнении наказаний в виде лишения свободы
Как следует из показателей, приведенных в приложении 1, наибольшее значение в исправлении осужденных, по мнению экспертов, имеют следующие запреты, установленные Уголовно-исполнительным кодексом РФ:
– на проведение забастовок или иные групповые неповиновения;
– приобретение, изготовление, хранение и пользование запрещенными вещами;
– нарушение линии охраны объектов либо границы территории исправительных учреждений;
– подъем без разрешения администрации на крыши зданий, цехов, строений и других сооружений, подход к ограждению внутренней запретной зоны;
– курение в не отведенных для этого местах;
– принятие участия в настольных и иных играх с целью извлечения материальной или иной выгоды;
– пользование без разрешения администрации исправительного учреждения заточным оборудованием, инструментами, электроэнергией, механизмами и материалами не для производственных нужд;
– отправление и получение почтовой корреспонденции, минуя администрацию исправительного учреждения;
– выход из жилой зоны и общежития (объекта проживания) в не установленное распорядком дня время;
– оставление в рабочее время объекта работы;
– передача пропуска другим лицам;
– ведение телефонных разговоров между осужденными, содержащимися в исправительных учреждениях;
– получение, приобретение, хранение и распространение изданий, пропагандирующих войну, разжигание национальной и религиозной вражды, культ насилия или жестокости, имеющих порнографический характер, а также подписка на них;
– прекращение осужденным работы для разрешения трудовых конфликтов.
Роль приведенных запретов эксперты оценили выше, чем в 3,5 балла.
Несколько иначе оценивается роль запретов в воспитательных колониях. Помимо приведенных выше запретов, эксперты выделяют следующие: запрет на нанесение себе и другим лицам татуировок; оставление без разрешения администрации рабочего места, общежития и помещения, в котором проводятся массовые мероприятия; употребление нецензурных и жаргонных слов, присвоение кличек (прил. 2).
В деле совершенствования контроля за соблюдением осужденными наложенных на них запретов значимым является знание запретов, наиболее часто нарушаемых осужденными. Из приведенных в приложении 1 показателей следует, что в особом внимании при проведении режимных мероприятий, воспитательной работы с осужденными нуждаются меры по профилактике нарушений таких запретов, как:
– употребление нецензурных и жаргонных слов, присвоение кличек;
– занавешивание и смена спальных мест, а также оборудование спальных мест на производственных объектах, в коммунально-бытовых и других служебных и подсобных помещениях без разрешения администрации, нахождение на спальных местах в не отведенное для сна время;
– приобретение, изготовление, хранение и пользование запрещенными вещами;
– выход без разрешения администрации за пределы изолированных участков жилых и производственных зон;
– нахождение без разрешения администрации в общежитиях, в которых они не проживают, либо на производственных объектах, на которых не работают;
– вывешивание без разрешения администрации фотографий, репродукций, открыток, вырезок из газет и журналов, предметов культа и иных предметов на стенах, тумбочках и кроватях, содержание животных и птиц, занятие огородничеством, разведение декоративных рыб, комнатных растений, изготовление спортивных снарядов, тренажеров;
– изготовление самодельных электрических приборов и пользование ими.
Характеристика нарушений запретов в воспитательных колониях приводится в приложении 2.
Наиболее распространенными нарушениями условий отбывания наказания в воспитательных колониях являются:
– употребление нецензурных и жаргонных слов, присвоение кличек;
– курение в не отведенных для этого местах;
– наличие при себе, получение в посылках, передачах и бандеролях либо приобретение запрещенных вещей и предметов, продуктов питания;
– выход из общежития и с территории проживания в не установленное распорядком дня время;
– изготовление и пользование самодельными электрическими приборами;
– вынос продуктов питания из столовой без разрешения администрации;
– самовольное возведение различных построек, установление шкафов и сейфов;
– выход из общежития и с территории проживания в не установленное распорядком дня время и др.
Наиболее распространенным нарушением запретов, специфических для колоний-поселений, является использование и хранение на территории колонии-поселения и на объектах, где выполняются работы, запрещенных предметов и вещей.
Здесь уместно привести показатели состояния нарушений запретов (данные за 2016 г.):
– организация или активное участие в азартных играх с целью извлечения материальной выгоды – 3206;
– употребление алкогольных напитков и иных изделий на спиртовой основе – 488;
– приобретение, изготовление, хранение и пользование запрещенными вещами (сумма изъятых денег – 3 347,5 тыс. руб., количество изъятых алкогольных напитков промышленного производства – 34 981,2 литра, количество изъятых средств связи – 63 287 единиц, количество изъятых колюще-режущих предметов – 6 064 единицы).
Рассматривая вопрос о месте запретов в исправлении осужденных, повышении их эффективности, нельзя не учитывать отношение к ним самих осужденных1. Это имеет самое непосредственное отношение к запретам: психическое отношение осужденных к запретам, воспринимаемое ими как должное, справедливое, может привести к саморегуляции правопослушного поведения и даже к самовоспитанию. И наоборот, если они подобным образом не воспринимают запреты, то отбывать наказание будут с помощью метода принуждения. Данное восприятие осужденными запретов является залогом позитивного влияния наказания на исправление осужденного.
Причины невыполнения осужденными запретов нередко объясняются их негативной психологической установкой к запрещающим нормам уголовно-исполнительного права1. Большинство опрошенных осужденных объясняют это ущемлением чувства самоуважения себя как человека и личности при установлении в отношении них тех или иных запретов.
Опрошенные осужденные отметили, что в 23,8 % случаев запреты в отношении них были установлены неправомерно, в 32,5 % случаев, по их мнению, они были излишне жесткими. Большая часть осужденных (62,3 %) ответили, что установление запретов является результатом неуважительного или безразличного отношения к ним представителей администрации исправительного учреждения. Из числа опрошенных осужденных 43,1 % отметили нейтральные отношения с сотрудниками исправительного учреждения, 4,3 % указали на неудовлетворительные отношения, которые сложились при установлении в отношении них тех или иных запретов. Запреты, которые были установлены в отношении них, были обусловлены в большинстве случаев водворением осужденных в штрафной (дисциплинарный) изолятор или переводом в помещения камерного типа.
В. Е. Южанин и Э. В. Жидков приводят на этот счет результаты своего исследования относительно негативного отношения к запретам осужденных, пользующихся правом передвижения без конвоя. В ходе исследования ими было установлено, что 39 % осужденных, которым было предоставлено право передвижения без конвоя, в течение двух лет были лишены этого права: из них 38 % – за употребление спиртных напитков, 18 % – за пронос в жилую зону и хранение запрещенных предметов, 15 % – за нарушение маршрута передвижения, 29 % – за иные нарушения (отказ от работы – 9 %, грубость по отношению к администрации – 6 %, прочее – 13 %)2.
Обеспечение реализации запретов при исполнении наказаний в виде лишения свободы, меры по их совершенствованию
Законодательство определяет средства, позволяющие обеспечивать правомерность установленных запретов и их реализацию. Такими средствами являются: контроль органов государственной власти (ст. 19 УИК РФ); судебный контроль (ст. 20 УИК РФ); ведомственный контроль (ст. 21 УИК РФ); прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания (ст. 22 УИК РФ); общественный контроль (ст. 23 УИК РФ). Указом Президента Российской Федерации от 28 декабря 2001 г. № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации»1 функциями контроля наделены данные комиссии. Свое место в решении данных вопросов занимают и другие субъекты, указанные в ст. 24 УИК РФ, средства массовой информации.
Контроль органов государственной власти. В числе субъектов, призванных обеспечивать законность, в том числе законность установления запретов и их реализацию, уголовно-исполнительное законодательство называет федеральные органы государственной власти (ст. 19 УИК РФ). В целях решения этих задач закон позволяет должностным лицам, указанным в ст. 24 УИК РФ, беспрепятственно посещать исправительные учреждения.
Результатами таких посещений членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в частности, могут быть:
– заслушивание на заседании палат Федерального Собрания Российской Федерации информации руководителей и должностных лиц органов управления ФСИН России, заслушивание информации данных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;
– заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации, в том числе в учреждениях и органах, исполняющих наказания, и о проделанной работе по их укреплению;
– проведение парламентских слушаний;
– проведение парламентских расследований и др.1
Среди указанных лиц следует особо выделить Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Выделение этих категорий должностных лиц обусловливается законодательством, регламентирующим их деятельность, из которого следует, что сферой их внимания главным образом становятся не вопросы нарушений действующих запретов, а правомерность их установления. В этом плане данные лица наделены достаточно широкими полномочиями.
Предложения, заявления, ходатайства и жалобы осужденных к лишению свободы, адресованные уполномоченному по правам человека, в общественные наблюдательные комиссии, и ответы на них не подлежат цензуре (ч. 4 ст. 15 УИК РФ).
Это позволяет данным субъектам рассматривать вопросы, касающиеся в том числе правомерности установления тех или иных запретов в отношении конкретного осужденного или группы осужденных.
Роль уполномоченных по правам человека в определении правомерности установления запретов в отношении лиц, отбывающих наказания, была значительно усилена Федеральным законом от 6 апреля 2015 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека»1. Им значительно был дополнен Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Речь идет о главе II.1: «Основы статуса государственных органов субъектов Российской Федерации, формируемых законодательным (представительным) органом государственной власти субъектов Российской Федерации»2. Глава содержит следующие нормы, имеющие самое непосредственное отношение к исследуемому нами вопросу:
– при рассмотрении жалоб на решения или действия (бездействие) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, а также организаций федерального подчинения уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации вправе: а) беспрепятственно посещать указанные территориальные органы и организации; б) запрашивать и получать от них сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалоб; в) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих указанных территориальных органов, организаций по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалоб; г) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности указанных территориальных органов и организаций и их должностных лиц;
– жалобы, адресованные уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации лицами, находящимися в местах принудительного содержания, просмотру администрациями мест лишения свободы не подлежат и в течение 24 часов направляются уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации;
– уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации по вопросам своей деятельности пользуется правом безотлагательного приема, в том числе администрациями мест исполнения наказаний. Анализ законодательства, регламентирующего деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее – Уполномоченный), позволяет выделить следующие направления его деятельности в исследуемой сфере: восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов осужденных, в отношении которых были неправомерно установлены запреты; совершенствование уголовно-исполнительного законодательства, конституционного и регионального законодательства об Уполномоченном, в том числе в сфере контроля за установлением запретов и приведение его в этой части в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; развитие международного сотрудничества, изучение и применение позитивного зарубежного опыта; правовое просвещение осужденных по вопросам особенностей их правового положения; повышение уровня правовой культуры персонала мест лишения свободы.
Способы восстановления прав и законных интересов, нарушенных в результате неправомерного установления запретов, у Уполномоченного самые различные: обращение в суд, прокуратуру, вышестоящие органы уголовно-исполнительной системы; обращение к компетентным органам с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в действиях которого усматриваются нарушения в этой сфере.
В соответствии со ст. 27 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный обязан направить должностным лицам учреждений и органов, исполняющих наказания, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и законных интересов осужденных к наказанию в виде лишения свободы, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав при установлении запретов. Заключение омбудсмена – это рекомендательный акт, однако он имеет юридические последствия. Так, согласно ст. 35 данного Закона должностные лица учреждений и органов, исполняющих наказания, получившие заключение Уполномоченного, обязаны в месячный срок рассмотреть его и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному.
Заключение Уполномоченного, содержащее рекомендации, не имеет аналогов среди форм реагирования на нарушения прав граждан, используемых другими правообеспечительными органами, в частности прокуратурой. Согласно ст. 30 Закона Уполномоченный вправе опубликовать принятое им заключение.
Уполномоченный не может предпринять прямых действий в отношении должностного лица, не выполняющего его рекомендации. Тем не менее угроза предания гласности неправомерного поведения чиновников способствует их выполнению, восстановлению прав пострадавших лиц. Предать гласности поведение должностных лиц и сотрудников уголовно-исполнительной системы – единственный «силовой» способ воздействия на них со стороны Уполномоченного.