Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Очерк истории развития российского законодательства об уголовной ответственности за неисполнение служащими возложенных на них обязанностей
1.1 Уголовная ответственность за бездействие по службе и ненадлежащее исполнение служебных обязанностей по российскому законодательству X - начала XX в 13
1.2 Уголовная ответственность за бездействие власти и халатное отношение к службе по советскому уголовному законодательству 41
Глава 2. Объективные признаки халатности по УК РФ 1996 г.
2.1 Объект халатности 58
2.2 Объективная сторона халатности 79
Глава 3. Субъективные признаки халатности по УК РФ 1996 г .
3.1 Субъект халатности 138
3.2 Субъективная сторона халатности 173
Заключение 197
Список использованных источников и литературы
- Уголовная ответственность за бездействие власти и халатное отношение к службе по советскому уголовному законодательству
- Объективная сторона халатности
- Субъект халатности
- Субъективная сторона халатности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российская Федерация – демократическое, правовое, социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В этих положениях Конституции РФ отражено основное предназначение, направление деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Для реализации стоящих перед государством целей, задач и функций оно возлагает на своих должностных лиц определенные обязанности, неисполнение которых приводит к ненаступлению общественно полезного результата, для обеспечения которого предназначена занимаемая лицом должность, или к негативным изменениям, предотвращать наступление которых обязано должностное лицо. Вследствие этого причиняется вред жизни и здоровью человека, имущественный, экологический вред, страдает общественная безопасность и общественный порядок, нарушается порядок деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления в целом. Причем неисполнение должностными лицами возложенных на них обязанностей по неосторожности приводит нередко к более тяжким последствиям, чем умышленные должностные преступления. Д. А. Медведев в свое время отметил: у нас вследствие «разгильдяйства» такого, которое превратилось уже в государственную угрозу, происходит огромное количество чрезвычайных ситуаций.
Неисполнение должностным лицом своих обязанностей, повлекшее по неосторожности причинение крупного ущерба или существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, причинение тяжкого вреда здоровью или смерти человека, смерти двух или более лиц, влечет ответственность за халатность. Согласно статистическим данным количество должностных лиц, осужденных по ст. 293 УК РФ, относительно невелико (за первое полугодие 2013 г. за халатность было осуждено 2,5 % от общего числа лиц, осужденных за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправлении; в 2012 г. – 4,5 %; в 2011 г. – 3,5%). В 2009 г. по ст. 293 УК РФ было осуждено 240 лиц; в 2010 г. – 237; в 2011 г. – 246; в 2012 г. – 146; за первое полугодие 2013 г. – 84. Это объясняется не только латентностью этого преступления, декриминализацией бездействия должностного лица, повлекшего по неосторожности имущественный вред в размере менее одного миллиона пятисот тысяч рублей, но и сложностью понимания признаков халатности. Практика применения ст. 293 УК РФ показывает, что законодательное описание халатности несовершенно, что затрудняет его уяснение. В уголовно-правовой литературе и практике нет ясного представления о таких признаках халатности, как неисполнение, ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей, недобросовестное или небрежное отношение к службе, крупный ущерб, «существенное нарушение прав и законных интересов». Нет единства в вопросе о характере связи между бездействием и общественно опасными последствиями халатности. Проблематичными являются вопросы о субъекте и субъективной стороне халатности. Нельзя не отметить, что в ст. 293 УК РФ был внесен ряд существенных изменений, прежде всего, в части определения общественно опасных последствий (Федеральные законы от 08.12.2003
№ 162-ФЗ, от 08.04.2008 , от 07.12.2011 № 420-ФЗ), не получивших в уголовно-правовой литературе всестороннего анализа.
Степень научной разработанности темы. Отдельные вопросы уголовно-правовой характеристики халатности подвергались анализу в трудах А. Я. Асниса, Т. Б. Басовой, Г. Виттенберга, Б. В. Волженкина, А. В. Галаховой, В. И. Динеки, Б. Д. Завидова, Б. В. Здравомыслова, А. К. Квицинии, В. Ф. Кириченко, М. Д. Лысова, А. Б. Сахарова, А. Я. Светлова, А. Н. Трайнина, Б. С. Утевского, В. Н. Шиханова, А. В. Шнитенкова, П. С. Яни и др. Халатности были посвящены диссертационные исследования С. Г. Келиной (1953), В. Г. Анпилоговой (1954), Х. Б. Шейнина (1955), В. И. Кузьмина (1980), Й. Й. Прапестиса (1982), А. С. Жаппаровой (1993), И. Г. Минаковой (2008), Е. В. Царева (2009), С. Ю. Мелихова (2012), Ю. Ю. Тищенко (2012) и иных авторов. Выводы, содержащиеся в данных работах, обладают большой теоретической и практической значимостью. Однако, несмотря на обстоятельный характер исследования признаков халатности, проведенного этими авторами, не все вопросы получили окончательно свое решение. Нельзя не отметить, что большинство исследований было выполнено в период действия УК РСФСР 1960 г. Новых исследований, изучающих состав халатности, практику его применения, сравнительно мало.
Изложенное определило выбор темы диссертационного исследования, его цель и задачи.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является уголовно-правовая характеристика халатности и разработка предложений по совершенствованию законодательной конструкции состава этого преступления, практики применения ст. 293 УК РФ. Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
1. изучить историю становления и развития норм об уголовной ответственности должностных лиц за неисполнение своих обязанностей;
2. определить объект и признаки объективной стороны халатности;
3. определить признаки субъекта и субъективной стороны халатности;
4. определить содержание квалифицирующих признаков халатности;
5. изучить судебную практику и выявить проблемы применения ст. 293 УК РФ;
6. сформулировать и обосновать предложения по совершенствованию законодательного определения халатности и квалифицирующих признаков этого преступления.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи с неисполнением должностным лицом своих обязанностей, повлекшем по неосторожности причинение общественно опасных последствий, предусмотренных ст. 293 УК РФ.
Предмет исследования составляют российское уголовное законодательство XV – XX в., регламентировавшее ответственность должностных лиц за неисполнение возложенных на них обязанностей, конституционное законодательство, УК РФ 1996 г., законодательство о государственной и муниципальной службе в РФ, гражданское законодательство, судебная практика по уголовным делам о халатности.
Методологическая основа исследования. В ходе диссертационного исследования были использованы общенаучные и частнонаучные методы познания. Среди общенаучных: диалектический метод – при изучении развития уголовно-правовой нормы о халатности; историко-правовой – при изучении истории развития законодательства об ответственности должностных лиц за неисполнение возложенных на них обязанностей; системный метод – при определении объекта, общественно опасных последствий халатности; статистический метод – при исследовании материалов уголовных дел о халатности, судебной статистики. Частнонаучные методы: конкретно-социологический метод (анкетирование) – при определении понимания признаков халатности судьями; сравнительно-правовой метод – при исследовании зарубежного уголовного законодательства об ответственности должностных лиц за неисполнение своих обязанностей; формально-юридический метод – при исследовании уголовно-правовой нормы о халатности, определении способов ее совершенствования.
Теоретической основой исследования послужили труды по общей теории и истории государства и права, уголовному праву, конституционному, административному, гражданскому и иным отраслям права России, криминологии, философии. В частности, автор опирался на работы: А. Безверхова, В. Н. Боркова, С. М. Будатарова, А. В. Бриллиантова,
С. В. Векленко, Б. В. Волженкина, А. В. Галаховой, П. С. Дагеля, В. В. Есипова, С. В. Землюкова, Б. В. Здравомыслова, В. Ф. Кириченко, В. Н. Кудрявцева,
Л. Л. Кругликова, Б. В. Малинина, И. Г. Минаковой, В. А. Нерсесяна,
В. В. Питецкого, А. И. Рарога, Н. С. Таганцева, А. А. Тер-Акопова,
А. Н. Трайнина, И. М. Тяжковой, Б. С. Утевского, В. Д. Филимонова,
Е. В. Царева, В. Н. Ширяева, П. С. Яни и др.
Нормативную базу исследования составили: Конституция РФ, Уголовный кодекс РФ 1996 г., Гражданский кодекс РФ, нормативно-правовые акты о государственной и муниципальной службе в РФ (Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации») и др.
Эмпирическую основу исследования составили опубликованная судебная практика Верховных Судов СССР, РСФСР, РФ; данные судебной статистики Судебного департамента при Верховном Суде РФ; опубликованная в государственной автоматизированной системе РФ «Правосудие» практика федеральных судов РФ; материалы 120 уголовных дел по ст. 293 УК РФ, рассмотренных судами Иркутской, Новосибирской, Томской областей, Забайкальского края (Читинской области) за 1997–2013 г.; результаты опроса 59 судей судов Томской и Иркутской области.
Научная новизна определяется результатами углубленного исследования признаков халатности, выполненного в историко-правовом, логико-юридическом аспектах. В диссертации учтены последние изменения, внесенные в ст. 293 УК РФ. В работе разработан ряд теоретических положений уточняющих и развивающих представления об объективных и субъективных признаках халатности. Обоснованы предложения по совершенствованию законодательного определения халатности, основных и квалифицирующих признаков этого преступления, практики применения нормы о халатности.
Научная новизна исследования нашла отражение в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Нормативно-правовые предписания о неисполнении служащими своих обязанностей в российском уголовном законодательстве отличались преемственностью. Впервые появившись в законодательстве XVI – XVII в. в виде норм об ответственности за неумышленное неправосудие, они получили свое дальнейшее развитие в законодательных актах XVIII в. В Артикуле воинском 1715 г., указах Петра I предусматривались нормы о бездействии служащих в специальной сфере деятельности. В Генеральном Регламенте 1720 г. впервые была закреплена общая норма о бездействии власти. В Общем Учреждении Министерств 1811 г. и в Учреждении для управления Сибирских Губерний 1820 г. устанавливалась ответственность за неисполнение своих обязанностей министра и генерал-губернатора. Ответственность служащих дифференцировалась в зависимости от того, нарушил ли он свои обязанности умышленно или по неосторожности и тяжести наступивших последствий. В Своде законов уголовных 1832 г., помимо норм о бездействии власти, впервые были выделены нормы об ответственности служащих за медленность и нерадение по службе. В Уложении 1845 г. выделялись нормы о медленности и нерадении в отправлении должности, в Уложении 1903 г. – о небрежении служащими своими обязанностями. Эта система норм была впоследствии воспроизведена в советском уголовном законодательстве. УК РСФСР 1922 г. предусматривал ответственность за бездействие власти и халатное отношение к службе, предусматривались основные и квалифицированные, общие и специальные составы. Советский законодатель пошел по пути сокращения количества статей, предусматривающих нормы об ответственности должностных лиц за неисполнение своих обязанностей. УК РСФСР 1926 г. объединил нормы об ответственности за бездействие власти и халатное отношение к службе в одной ст. 111. В ст. 172 УК РСФСР 1960 г. была предусмотрена ответственность за халатность. Это преступление объединило в себе признаки бездействия власти и халатного отношения к службе.
2. Объект халатности представляет собой сложное, интегрированное образование. Халатность посягает на общественные отношения, возникающие в сфере деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления. Эти общественные отношения многоплановы, они включают в себя как общественные отношения, возникающие между государством и должностным лицом, которое должно выполнять возложенные на него обязанности в соответствии с интересами государства и его органов, так и общественные отношения, возникающие между должностным лицом и гражданами, организациями, обществом в связи с реализацией, обеспечением прав и законных интересов последних. Права и законные интересы граждан, организаций, общества входят в содержание основного объекта халатности.
3. Как при неисполнении, так и при ненадлежащем исполнении должностное лицо не исполняет возложенных на него обязанностей. Обязанности должностного лица не могут быть исполнены «неполно», «неточно», «ненадлежащим образом», они могут быть исполнены или не исполнены. Поэтому целесообразно определить халатность как неисполнение должностным лицом своих обязанностей, исключив из текста ст. 293 УК РФ термин «ненадлежащее исполнение».
4. «Неисполнение должностным лицом своих обязанностей» означает неисполнение обязанностей, вытекающих из должностных функций (функций представителя власти, организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций). Неисполнение должностным лицом профессиональных обязанностей не образует объективной стороны халатности.
5. Термины «недобросовестное» и «небрежное» отношение должностного лица к службе, используемые для обрисовки состава халатности, по сути, являются синонимами; в общем они повторяют терминологию законов XIX – начала XX в., не давая четкого представления ни об объективной, ни о субъективной сторонах халатности. Поэтому указание на недобросовестное и небрежное отношение к службе следует исключить из текста ч. 1 ст. 293 УК РФ.
6. Крупный ущерб как признак халатности – это имущественный вред, который образуют: 1) реальный ущерб (утрата или повреждение имущества, а также расходы, которые физическое лицо либо организация произвели или должны будут произвести для восстановления поврежденного или утраченного имущества); 2) неполучение должного, т.е. неполучение причитающегося в силу закона (налоги, таможенные платежи или иные обязательные платежи) или договора (договора купли продажи, аренды, оказания услуг и др.) имущества. Упущенная выгода в «крупный ущерб» не входит.
7. «Существенное нарушение прав и законных интересов» как признак халатности состоит в нарушении наиболее важных, значимых, прежде всего, конституционных прав и законных интересов (права на свободу и личную неприкосновенность, право на судебную защиту прав и свобод, право на доступ к правосудию и компенсацию ущерба, причиненного преступлением и др.); к «существенному нарушению» законных интересов общества следует относить причинение вреда общественному порядку, общественной безопасности, экологический вред; к «существенному нарушению» интересов организаций и государства следует относить организационный вред. Не может признаваться существенным нарушением прав граждан причинение легкого и средней тяжести вреда здоровью, морального вреда. Не является существенным нарушением интересов государства нарушение авторитета органов государственной власти и органов местного самоуправления.
8. Крупный ущерб в размере одного миллиона пятисот тысяч рублей соответствует тяжести не основного, а квалифицированного состава халатности. Поэтому необходимо исключить из ч. 1 ст. 293 УК РФ указание на такой признак, как причинение крупного ущерба, и вернуться к ее первоначальной редакции (от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ). Ответственность за халатность необходимо дифференцировать в зависимости от тяжести нематериального вреда, причиненного неисполнением должностным лицом своих обязанностей. В качестве квалифицирующих признаков халатности в ч. 2 ст. 293 УК РФ необходимо предусмотреть «причинение крупного ущерба или иных тяжких последствий».
9. Связь между неисполнением должностным лицом своих обязанностей и общественно опасными последствиями, предусмотренными ч. 1, 2, 3 ст. 293 УК РФ, является не причинной, а кондициональной. Неисполнение должностным лицом возложенных на него обязанностей создает условия для наступления общественно опасных последствий; последние порождаются действиями иных сил (действиями других лиц, природными явлениями, техническими процессами, биологическими процессами в организме человека и др.).
10. Субъективная сторона халатности имеет сложное наполнение. Она включает отношение виновного к бездействию и его общественно опасным последствиям. Учет особенностей отношения виновного к неисполнению возложенных на него обязанностей позволяет сделать обоснованный вывод, по легкомыслию или небрежности совершено преступление, осуществить надлежащую индивидуализацию наказания.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Диссертационное исследование углубляет и уточняет теоретические представления об объекте, объективной стороне, субъекте, субъективной стороне халатности. Выводы, сделанные в диссертации, могут быть использованы в дальнейшей научно-исследовательской работе по этой проблеме, в законопроектной работе, правоприменительной деятельности следственных, прокурорских и судебных органов, при разработке разъяснений Пленума Верховного Суда РФ, в процессе преподавания курса уголовного права.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались на 14 научно-практических конференциях, проходивших в Томске (2009-2013), Омске (2011), Москве (2010), опубликованы в 16 научных статьях, четыре из которых – в журналах, которые включены в перечень российских рецензируемых научных журналов и изданий для опубликования основных научных результатов диссертаций. Результаты исследования используются в процессе преподавания курса Особенной части уголовного права в Томском государственном университете.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Уголовная ответственность за бездействие власти и халатное отношение к службе по советскому уголовному законодательству
Природа преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления1 не может быть познана полностью без изучения истории законодательства, устанавливающего ответственность за эти преступления. Изменения, которые происходили в течение столетий в понимании признаков этих преступлений, были обусловлены определенными историческими процессами, определенными изменениями общественных отношений. Изменения в общественной жизни вызывали изменения в праве, а поскольку исторические явления, последовательно сменяющие друг друга, находятся между собой в генетической связи, невозможно искусственное установление новых норм права, не связанных с предыдущими, поэтому изучение истории законодательства и определение того смысла, который законодатель вкладывал в понятие конкретного преступления на определенном историческом этапе, помогает понять действующее законодательство.
Изучение законодательных актов X - начала XX в. показало, что нормативно-правовые предписания о неисполнении служащими своих обязанностей отличались преемственностью, которая выражалась, прежде всего, в определении круга деяний об ответственности служащих за неисполнение возложенных на них обязанностей, в правилах, приемах изложения уголовно-правовых запретов. В своем развитии нормы обтветственности должностных лиц за неисполнение возложенных на них обязанностей по службе прошли несколько этапов.
С момента своего возникновения государство для осуществления стоящих перед ним целей, задач и функций нуждалось в многочисленных органах государственной власти и управления. Создавая эти органы, государство наделяло их должностных лиц особыми правами и обязанностями, поручая им ту или иную сторону общественной жизни. Наделенные доверием государства и общества, эти лица могли не исполнять возложенные на них обязанности, что нередко обуславливалось противозаконным характером их деяний или упущений при отправлении этих обязанностей . Поэтому возникала необходимость установления ответственности должностных лиц за нарушения, допускаемые ими по службе.
Законодательство Древней Руси Х-ХШ в. не содержало систематизированных положений о служебных преступлениях. Русская Правда, Новгородская, Псковская судные грамоты упоминали лишь отдельные случаи злоупотреблений по службе, в основном, в сфере правосудия. Надо сказать, что в это время не могло возникнуть комплексных законодательных положений об этих преступлениях, поскольку Древняя Русь не знала служебной повинности. Отношение служилого класса к власти основывалось на началах договорных. В любой момент каждая сторона могла прервать свои договорные отношения: князь мог уйти; а в случае неисполнения князем своих обязанностями он мог быть изгнан народом .
Однако следует отметить, что хотя законодательство княжеской Руси не содержало постановлений о злоупотреблениях по службе, таких как превышение и бездействие власти, по обычному праву они считались тяжкими преступлениями и строго наказывались1. В летописях встречаются указания на то, что виновниками в этих преступлениях были князья. «Вина князей состояла в том, что они не исполняли условий «ряда»; вина посадников и других должностных лиц - в том, что недобросовестно относились к обязанностям службы во вред Великому Новгороду»2. Так, еще в 1136 г. новгородцы судили князя Всеволода за неисполнение обязанностей . Известно, что Новгородские суды Древней Руси отличались несправедливостью, лихоимством и медленностью в решении дел. Такое положение судей и суда в Новгороде привело даже к принятию закона, который ограничивал неприкосновенность судей .
Появление норм об ответственности за преступления против государственной службы было связано, прежде всего, с усилением власти государя, централизацией государства, возникновением аппарата управления и принуждения. «Возникновение должностных преступлений, как самостоятельной группы преступных деяний», по справедливому замечанию В. Н. Ширяева, предполагало существование развитого административного строя, особенности которого отражались на системе и характере преступлений этой группы5. Единство власти привело к централизации управления. Московские государи устанавливали, по сравнению с удельно-вечевой эпохой, новую «точку зрения» на взаимоотношения верховной власти и подчиненных. Московский государь становился хозяином-вотчинником, а все служащие -дворовыми людьми6.
Дальнейшее развитие положения о преступлениях по службе получили в великокняжеском и царском судебниках XV-XVI в. В Судебнике 1497 г. и Судебнике 1550 г., равно как и в „предшествующих им источниках права, злоупотребления служащих в основном касались сферы судопроизводства. Судебник 1497 г. запрещал в общих чертах злоупотребления судей, почти все они сводились к запрету посулов и лихоимства. Судебник 1550 г. посвящал деяниям по службе больше статей; кроме запретов посулов и лихоимства, в нем содержались нормы об ответственности служащих за отказ в правосудии, нарушение пределов ведомства, несоблюдение некоторых форм канцелярского производства, медленность суда - «волокиту» и др.
В Судебнике 1550 г. впервые была предусмотрена норма о неумышленном неправосудии: «который дворецкий, или боярин, или дияк, или судья просудится, кого обвинити не по суду безхитростно, или список подпишет или правую грамоту даст, а сыщется в правду, - и боярину, и околничему, и судье в том пени нет, а истцем дать суд з головы новой, а взятые пошлины отдать назад»1. Употребление законодателем в тексте закона термина «бесхитростно» указывало, видимо, на субъективную сторону этого деяния и означало принятие судьей неправосудного решения по неосторожности.
Объективная сторона халатности
Полагаем, что разграничение бездействия на «чистое» и «смешанное» не имеет значения для уголовно-правовой оценки халатности, как при «чистом», так и «смешанном» бездействии виновный не выполняет действия, которые он обязан был и мог выполнить; отсутствие активного поведения, как уже было отмечено, не является существенным признаком бездействия .
Включив термины «неисполнение» и «ненадлежащее исполнение» в определение халатности, законодатель, несомненно, хотел показать, что халатность с внешней стороны может проявляться различным образом. Должностное лицо может вообще не совершать каких-либо действий по службе или совершать по службе действия с нарушением требований определенных нормативно-правовых актов. Такие действия должностного лица и понимаются правоприменителем как ненадлежащее исполнение обязанностей. Так, на вопрос о том, что представляет собой «ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей» 62 % судей ответили, что это действие должностного лица, состоящее в нарушении законов и иных правовых актов, в которых закреплены его обязанности; 33 % опрошенных ответили, что это частичное исполнение должностным лицом своих обязанностей; 5 % ответили, что это неисполнение должностным лицом своих обязанностей. На вопрос о том, является ли халатность преступлением, которое совершается как путем действия, так и бездействия должностного лица или это преступление, которое может быть совершено только путем бездействия, 95 % опрошенных указали первый вариант ответа.
Для иллюстрации возможного поведения должностного лица можно привести следующие примеры из судебной практики.
Исполняя обязанности постового ИВС, X. на протяжении 5 часов дежурства читал книгу и спал. Воспользовавшись этим осужденные Ч. и Т., следственно арестованные Г. и К. совершили побег из камеры путем взлома оконных решеток1.
В приговоре Октябрьского районного суда г. Новосибирска было сказано, что главный энергетик П. «ненадлежащим образом выполнял возложенные на него должностной инструкцией... должностные обязанности..., в нарушение должностной инструкции..., не принял мер по проведению профилактических работ, ремонту и реконструкции электрической проводки, автоматов защиты, пожарной сигнализации...». Суд посчитал, что П. «ненадлежащим образом, т.е. не в полной мере, исполнял свои обязанности... не в должной мере контролировал содержание в работоспособном состоянии электрического оборудования» .
В приговоре Нижнеилимского районного суда Иркутской области было указано, что в результате ненадлежащего исполнения В. своих обязанностей при строительстве и эксплуатации беседок на территории детского сада произошло обрушение кровли, вследствие чего несовершеннолетним А. и Г. были причинены телесные повреждения, в результате которых А. погибла, Г. был причинен легкий вред здоровью. По мнению суда, ненадлежащее исполнение обязанностей В. состояло в том, что она «в нарушение... Градостроительного кодекса, приняла решение о строительстве на территории ДОУ четырех беседок, не получив соответствующего разрешения компетентных органов... и без соответствующей строительной и проектной документации»
Как видим, во всех приведенных случаях должностные лица, деяния которых были квалифицированы судом как халатность, не исполняли обязанности, которые были на них возложены законами, должностными инструкциями и иными нормативно-правовыми актами, что повлекло наступление общественно опасных последствий. Тот факт, что заведующая дошкольного образовательного учреждения совершала определенные действия по службе вопреки своим должностным обязанностям, не говорит о том, что в этом случае имела место халатность, совершенная в форме действия. Как в первом, так и во втором случае с правовой точки зрения имело место бездействие - неисполнение требуемого.
Вместе с тем нельзя не отметить, что суды чаще всего определяют деяние должностного лица как «ненадлежащее исполнение обязанностей». Такая оценка поведения должностного лица связана, полагаем, с неоправданно узким пониманием термина «неисполнение обязанностей», использованного законодателем в ч. 1 ст. 293 УК РФ . Как уже было отмечено, выше под неисполнением должностных обязанностей правоприменитель, чаще всего, понимает несовершение должностным лицом действий, под ненадлежащим исполнением совершение по службе действий с отступлением от предписаний нормативно-правовых актов, где закреплены его обязанности.
Действительно, если рассматривать поведение лица с физической стороны неисполнение - означает несовершение действия; ненадлежащее исполнение - совершение действия с нарушением нормативно-правовых актов.
Однако с уголовно-правовой позиции как при «неисполнении», так и при «ненадлежащем исполнении» должностное лицо не исполняет возложенных на него обязанностей. При уголовно-правовой оценке халатности основной акцент должен быть сделан не на то, что лицо совершило какие-либо действия по службе «ненадлежащим образом», а на то, что оно не исполнило возложенных на него обязанностей. Надо сказать, по этому пути идет и судебная практика; в мотивировочной части приговора суды в первую очередь указывают на те должностные обязанности, которые были возложены на должностное лицо, но не выполнены им.
Обязанности должностного лица не могут быть исполнены «ненадлежаще», неполно, неточно, недобросовестно, «не в полной мере», «формально», «неполно, несвоевременно, неправильно, неточно»1, они могут быть исполнены или не исполнены. В связи со сказанным мы не соглашаемся с И. Г. Минаковой в том, что разница между неисполнением и ненадлежащим исполнением заключается в «степени неисполнения обязанности» . Неполное, частичное исполнение обязанностей есть их неисполнение. Термин «неисполнение обязанностей», полагаем, является более точным. Поэтому следует определить халатность как неисполнение должностным лицом своих обязанностей, исключив из текста ст. 293 УК РФ термин «ненадлежащее исполнение».
Признание должностного лица виновным в неисполнении возложенных на него обязанностей требует точного установления тех конкретных служебных действий, которые оно должно было совершить, но не совершило. В качестве единственного источника обязанности совершить действие выступает нормативно-правовой акт.
Субъект халатности
Практически такое же понятие должностного лица дано в примечании 1 к ст. 285 УК РФ 1996 г. В соответствии с примечанием, к должностным лицам относятся лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Понятие функций должностного лица в примечаниях к ст. 285 УК РФ не раскрывается.
Ответ на вопрос, что представляют собой функции представителя власти, содержится в ст. 318 УК РФ. Согласно примечанию к этой статье, представителем власти в этой статье и других статьях УК РФ признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости1.
Понятие функций представителя власти раскрыто и в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий». В п. 3 Постановления сказано, что исполняющими функции представителя власти являются лица, наделенные правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, исходя из содержания примечания к ст. 318 УК РФ, иные лица правоохранительных или контролирующих органов, наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.
Как видим, Пленум Верховного Суда РФ дополнил законодательное определение представителя власти указанием на лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти. Надо сказать, что разъяснение Пленума дает четкий ориентир правоприменителю в понимании функций представителя власти, поскольку не все органы трех ветвей власти, как справедливо отмечают А. В. Бриллиантов и П. С. Яни, допустимо признавать правоохранительными либо контролирующими, и не всех лиц, осуществляющих функции органов законодательной, исполнительной или судебной власти, можно отнести к категории должностных лиц, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости1.
Определение представителя власти, данное Верховным Судом РФ, является более точным и потому, что оно «исключает из круга представителей власти, работающих в правоохранительных или контролирующих органах, тех должностных лиц, которые в отношении неподчиненных им лиц не обладают ни распорядительными полномочиями, ни правом принимать решения, обязательные для исполнения» \
Следует отметить, что четкого определения, какие органы следует считать правоохранительными либо контролирующими ни УК РФ, ни постановление Пленума Верховного Суда РФ не раскрывают. В постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» (в редакции, действующей с 30.03.1990 г. по 09.02.2000 г.) выполнение функций в этих органах не являлось признаком представителя власти. Так, в п. 2 было сказано, что к представителям власти относятся работники государственных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности. В советской уголовно-правовой литературе отмечалось, что признаками, присущими представителю власти, являются: возможность совершать по службе действия, порождающие последствия, обязательные для значительной категории лиц, а иногда и для всех граждан; наделение властными полномочиями по отношению к лицам, находящимся вне данной системы органов власти и управления, т.е. не подчиненных им в служебном отношении, несвязанность действий представителя власти рамками определенного ведомства, системы2.
В современной уголовно-правовой литературе занятие должности в правоохранительном или контролирующем органе также не обозначается многими авторами как ключевой признак представителя власти1. В. Н. Шиханов отмечает, что представители власти проходят службу в правоохранительных органах; контролирующих органах; в органах федеральной государственной власти; в органах региональной государственной власти, т.е. в субъектах РФ; в органах местного самоуправления2. Другие авторы предлагают определение представителя власти, где признак «занятие должности в контролирующем либо правоохрнительном органе» отсутствует3.
Полагаем, не следуют определять полномочия представителя власти в зависимости от того, в правоохранительных или контролирующих органах он занимает должность. Главное, какими функциями наделено это лицо. А то, что лицо, выполняющее функции представителя власти, должно постоянно, временно либо по специальному полномочию выполнять эти функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ, вытекает из общего понятия должностного лица, содержащегося в примечании 1 к ст. 285 УК РФ.
Субъективная сторона халатности
В завершении рассмотрения вопросов об истории развития российского законодательства об уголовной ответственности должностных лиц за неисполнение своих обязанностей, характеристики объективных и субъективных признаков основного и квалифицированных составов халатности хотелось бы сформулировать краткие выводы выполненного исследования и предложения по совершенствованию ст. 293 УК РФ.
Изучение истории развития уголовного законодательства показало, что нормы о неисполнении служащими своих обязанностей отличались преемственностью. Впервые появившись в законодательстве XVI - XVII в. в виде норм об ответственности за неумышленное неправосудие («без хитрости»), они получили свое дальнейшее развитие в законодательных актах XVIII в. В Генеральном Регламенте 1720 г. впервые была предусмотрена общая норма о бездействии власти. В законодательных актах Петра I содержались и нормы об ответственности служащих за бездействие власти в специальной сфере деятельности. Мера наказания за эти деяния зависела от важности неисполненных служащим обязанностей и тяжести наступивших последствий. В Общем учреждении Министерств 1811 г. и Учреждении для управления Сибирских Губерний 1820 г. была установлена ответственность министра, генерал-губернатора, который «оставив власть, ему данную, без действия, небрежением своим попустить важное злоупотребление или государственный ущерб». В Своде законов уголовных 1832 г., помимо норм о бездействии власти, впервые были выделены нормы об ответственности служащих за медленность и нерадение по службе. В Уложении 1845 г. выделялись нормы о медленности и нерадении в отправлении должности, в Уложении 1903 г. - о небрежении служащим своими обязанностями. Эта система норм была впоследствии воспроизведена в советском уголовном законодательстве. УК РСФСР 1922 г. предусматривал ответственность за бездействие власти и халатное отношение к службе, предусматривались основные и
198 квалифицированные, общие и специальные составы. Впоследствии советский законодатель пошел по пути сокращения количества статей, предусматривающих нормы об ответственности должностных лиц за неисполнение своих обязанностей. В УК РСФСР 1926 г. положения о бездействии власти и халатном отношении к службе были предусмотрены в одной статье. УК РСФСР 1960 г. в ст. 172 предусмотрел ответственность за халатность и определил ее как «невыполнение или ненадлежащее выполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного к ним отношения...». Это преступление, по сути, объединило в себе признаки бездействия власти и халатного отношения к службе. Отдельных положений об ответственности за бездействие власти УК РСФСР 1960 г. не содержал.
Автор пришел к выводу, что объект халатности является сложным и состоит из нескольких взаимосвязанных между собой общественных отношений. Неисполнение должностным лицом своих обязанностей причиняет вред общественным отношениям, возникающим между государством и должностным лицом, нарушившим свои должностные обязанности, и общественным отношениям, возникающим между должностным лицом и гражданами, организациями, обществом, поскольку обеспечение прав и законных интересов последних определяет социальное предназначение государственной и муниципальной службы. Права и законные интересы граждан, организаций, общества входят в содержание основного объекта халатности.
С объективной стороны халатность представляет собой ни что иное, как бездействие. Как при «неисполнении», так и при «ненадлежащем исполнении» должностное лицо не исполняет возложенных на него обязанностей. При уголовно-правовой оценке халатности основной акцент должен быть сделан не на то, что должностное лицо совершило какие-либо действия по службе «ненадлежащим образом», а на то, что оно не совершило требуемых от него законом или нормативно-правовым актом действий. Неполное, частичное исполнение обязанности есть ее неисполнение. Термин «неисполнение обязанности» является более точным. Поэтому следует определить халатность в уголовном законе как «неисполнение должностным лицом своих обязанностей», исключив из текста ст. 293 УК РФ термин «ненадлежащее исполнение».
Признаки «недобросовестное или небрежное отношение к службе» являются неточными. УК РФ 1996 г. при описании состава халатности, по сути, заимствовал терминологию уголовных законов XIX в., УК РСФСР 1922, 1926 г. Эти термины не дают представления об объективной и субъективной сторонах халатности. Автор приходит к выводу, что их необходимо исключить из ч. 1 ст. 293 УК РФ.
Крупный ущерб как признак халатности - это имущественный вред, который включает: 1) реальный ущерб (утрата или повреждение имущества, а также расходы, которые физическое лицо либо организация произвели или должны будут произвести для восстановления поврежденного или утраченного имущества); 2) неполучение должного, т.е. неполучение причитающегося в силу закона или договора имущества. Упущенная выгода в «крупный ущерб» не входит.
«Существенное нарушение прав и законных интересов» как признак халатности состоит в нарушении наиболее важных, значимых, прежде всего, конституционных прав и законных интересов; к «существенному нарушению» законных интересов общества следует относить причинение вреда общественному порядку, общественной безопасности, экологический вред; к «существенному нарушению» интересов организаций и государства следует относить организационный вред. Не может признаваться существенным нарушением прав граждан причинение легкого, средней тяжести вреда здоровью, морального вреда. Не является существенным нарушением интересов государства нарушение авторитета органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В плане определения общественно опасных последствий ч. 1 ст. 293 УК РФ несовершенна. Буквальное толкование ст. 293 УК РФ позволяет сделать вывод, что существенное нарушение не включает имущественный вред. Однако «существенное нарушение» понималось и понимается в уголовно-правовой литературе и судебной практике как категория, включающая в себя и имущественный вред. Кроме того, отнеся крупный ущерб к признакам основного состава халатности, законодатель лишил возможности правоприменителя подходить к оценке имущественного вреда, причиненного неисполнением должностным лицом своих обязанностей, с учетом особенностей имущественного положения потерпевшего, учитывать, оценивает ли потерпевший (гражданин, организация) причиненный ему вред существенным или несущественным. Поэтому автор пришел к выводу, что из ч. 1 ст. 293 УК РФ необходимо исключить такой признак основного состава халатности, как крупный ущерб; ответственность за халатность, повлекшую причинение крупного ущерба, предусмотреть в ч. 2 этой статьи.
В связи с исключением из числа квалифицирующих признаков халатности «тяжких последствий» действующая редакция ст. 293 УК РФ утратила должную степень дифференциации по степени общественной опасности деяния в случае наступления последствий, связанных с причинением нематериального вреда. Обосновывается вывод, что необходимо восстановить такой квалифицирующий признак халатности, как «тяжкие последствия».
Проанализировав суждения, существующие в уголовно-правовой литературе, о связи между бездействием и общественно опасными последствиями, предусмотренными ч. 1, 2, 3 ст. 293 УК РФ, автор приходит к выводу, что причинная связь в составе халатности отсутствует. Бездействие в отличие от действия, которое своими энергетическими свойствами и средствами производит изменения во внешнем мире, является не причиной, а выполняет роль условия наступления общественно опасных последствий и связано с ними иной, чем причинная, детерминирующей связью -кондициональной.