Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Нормативно-правовое регулирование общественных отношений, возникающих в связи с изданием и реализацией актов амнистии
1.1. Зарождение, становление и развитие амнистии в России как политико-правового акта 19
1.2. Комплексность юридических документов, формирующих институт амнистии и его понятийный аппарат 46
1.3. Институт амнистии в международном праве и особенности ее реализации в зарубежных странах 71
Глава 2. Современные тенденции механизма реализации амнистии в Российской Федерации и социальные последствия ее применения
2.1. Структура и содержание актов об амнистии в Российской Федерации 97
2.2. Рецидивная преступность амнистированных лиц и социальная обусловленность ее предупреждения 126
2.3. Оптимизация нормативно-правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с изданием и реализацией актов об амнистии . 163
Заключение 196
Список использованной литературы 206
Приложения 235
- Зарождение, становление и развитие амнистии в России как политико-правового акта
- Институт амнистии в международном праве и особенности ее реализации в зарубежных странах
- Рецидивная преступность амнистированных лиц и социальная обусловленность ее предупреждения
- Оптимизация нормативно-правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с изданием и реализацией актов об амнистии
Зарождение, становление и развитие амнистии в России как политико-правового акта
Институт амнистии начинал свое развитие с незапамятных времен. Как вид освобождения от наказания он зарождался в древнейших цивилизациях и имел форму помилования. Исследуя данное научное направление И. Я. Фойницкий отмечал, что еще задолго до появления права, во времена первобытного строя и господства принципа талиона, правом отказа от карательных действий обладал потерпевший. С зарождением первых признаков государства право помилования становится исключительной прерогативой правителя1.
Как указывает В. Г. Графский, в Вавилонском государстве царь, будучи верховным правителем и верховным судьей, обладал правом помилования2. Но известны и более ранние случаи проявления милосердия правителей по отношению к виновным. В Берлинском музее хранятся древние папирусы, возраст которых составляет примерно четыре тысячи лет, на них запечатлены события, дошедшие до наших дней под названием «Рассказ Синухе». Данный рассказ ведет свое повествование о придворном египетском вельможе, который во время совершенного в столице переворота и убийства фараона проявляет малодушие и бежит из страны. В дальнейшем он решает вернуться на родину, о чем сообщает сыну убитого правителя – наследнику престола и новому фараону, тот проявляет милосердие и прощает его1. Следует отметить, что приведенный пример имеет все признаки помилования, так как правителем был прощен один конкретный человек, в современном понимании амнистия применяется в отношении неопределенного круга лиц.
Впервые же прощение стало дароваться не одному, а целой группе осужденных в период афинско-рабовладельческой демократии2. Это указывает на то, что этимология слова «амнистия» своими корнями уходит в Древнюю Грецию. С древнегреческого языка слово «амнистия» переводится как забвение. В отличие от Древней Греции на Руси понятие амнистии не встречается, наибольшее распространение получило именно понятие помилование.
Кроме того, уже в Древней Греции правители начинают использовать амнистию для решения стоящих перед государством политических задач. Из античной истории известен пример, когда желание афинского политика Солона во времена Первой священной войны сделать своими сторонниками Алкмеонидов стало осуществимым благодаря дарованному им прощению3.
По сегодняшний день в юридической литературе прочно закрепилась точка зрения об амнистии как своеобразном политическом инструменте в руках высших органов государственной власти, служащим для достижения разнообразных целей и решения задач, стоящих перед государством4.
В своем диссертационном исследовании А. В. Каболов отмечает, что в эпоху средневековья феодалы нередко злоупотребляли использованием амнистии и помилования. Так, чаще всего они применялись в отношении истеблишмента, благодаря чему люди из привилегированных слоев населения могли уйти от ответственности за совершение тяжких преступлений. По этой причине у института помилования и амнистии к XVIII в. образовалось множество противников1.
Характер отношения ученых-правоведов и философов того времени к амнистии и помилованию может быть точно выражен в высказываниях Ч. Беккариа2. Суть которых заключается в том, что применение институтов помилования и амнистии порождает в обществе представления о безнаказанности или же, напротив, на фоне прощенных преступлений исполнение наказания в отношении других лиц, кому могло быть даровано прощение, выглядит злоупотреблением репрессивных мер.
По утверждению И. Л. Марогуловой, на Руси первым нормативно правовым актом, предусматривающим возможность официально прощать преступников, стал Судебник 1550 г.3 Однако, по мнению О. Ю. Кукушкиной, в настоящее время ученые, занимающиеся изучением амнистии, не оценили должным образом ст. 1 Судебника 1497 г., из содержания которой следует, что лица, состоявшие на государственной службе привлеченные к ответственности за получение взятки, имели право заявить ходатайство об освобождении от наказания. Основываясь на данном положении, автор заключает, что Судебник 1497 г. был первым из отечественных памятников права, предусматривающих процедуру амнистии и помилования судебными органами после подачи соответствующего ходатайства4.
Судебник 1550 г. стал первым законодательным актом в истории России, устанавливающим наказание в виде тюремного заключения. В свою очередь, необходимость массового освобождения осужденных из мест лишения свободы делает востребованным применение помилования к целым группам лиц1. В своей работе М. В. Грамматчиков приводит в пример завещание Ивана Грозного от 10 марта 1584 г., которое послужило основанием для помилования всех воинов, осужденных за различные преступления2.
Впервые попытка урегулирования общественных отношений, связанных с применением помилования за политические преступления была предпринята в ст. 11 гл. II Соборного уложении 1649 г.3 Данная норма интересна еще и тем, что подчеркивает нереабилитирующий характер амнистии, поскольку устанавливала, что лицо, которому даровано прощение, не освобождалось от гражданско-правовой ответственности и не подлежало восстановлению в имущественных правах.
Указ царя Федора Алексеевича от 31 марта 1680 г.4 стал первым юридическим документом, оформившим амнистию для освобождения от наказания неопределенной группы лиц, совершивших только малозначительные преступления. Целью издания данного указа было разрешить проблему, которая актуальна и сегодня во множестве стран, а именно – переполненность мест лишения свободы.
В дальнейшем правители Российского государства, как было замечено Н. С. Таганцевым, традиционно издают манифесты к различным торжественным и другим значимым событиям: восшествие на престол, окончание войны, рождение ребенка в монаршей семье, болезнь царя или членов его семьи и др.1 Во многом это способствует укреплению авторитета отдельного монарха и правящей династии в целом.
Подводя итоги московского периода развития амнистии, П. И. Люблинский подчеркивает цели ее применения. Монархи даруют общее прощение с одной стороны под влиянием религиозно-политических тенденций, то есть из гуманных побуждений, а с другой - для примирения при политических неурядицах2.
Юридические формы помилования и общего помилования (амнистии) определены не были, так как это право образовывалось из неограниченной власти монарха, и как следствие - формальное разграничение этого права на отдельные виды не имело смысла. Несомненно, что данная юридическая неопределенность, сильно повлияла на ход развития института амнистии.
В работе Г. С. Фельдштейна обращается внимание на существенное реформирование института коллективного помилования (амнистии) в эпоху Петра I: укрепляются политические и экономические цели издания амнистий, учитываются права потерпевших, изменяются основания применения и форма акта об амнистии. Показательным примером является манифест 1721 г., который Петр Великий объявил в связи с заключением мирного договора со Швецией. Царское прощение было даровано всем «каторжным и колодникам», за исключением «смертоубийц и разбойников»3.
Институт амнистии в международном праве и особенности ее реализации в зарубежных странах
В современном мире амнистия имеет широкое распространение. Нормы об амнистии встречаются в правовых системах Франции, Италии, Австрии, Португалии, Болгарии, всех государств пространства СНГ, Турции, Сирии, Ирака, Египта, Китая, Вьетнама, Японии и др. В то же время отношение к рассматриваемому правовому феномену в мире неоднозначное. По утверждению А. А. Малиновского, по большей части к нему отрицательно относятся в странах англо-саксонской правовой семьи и некоторых странах континентальной системы права, например, в Германии, Норвегии, Испании, Эстонии1.
Большинство политиков и ученых-юристов государств англосаксонской системы права считают, что страны с совершенной системой правосудия не нуждаются в институте амнистии, а издание актов об амнистии свидетельствует о слабости действующего правительства, противоречит целям наказания и работе всей правоохранительной системы в целом.
Однако, органы власти и политические деятели некоторых из указанных стран, в большей мере США и Великобритании, одобряют применение амнистии в условиях военного конфликта, революции или государственного переворота. Считается, что амнистия участников одной из сторон военного конфликта способствует достижению мира, предотвращает гибель людей, уничтожение инфраструктуры, материальных и культурных ценностей. Такого вида амнистии - амнистии вооруженных конфликтов - выступают средством примирения и достижения согласия в военном противостоянии между государствами и внутри определенной страны, а также освобождения от уголовной и гражданско-правовой ответственности лиц, необоснованно подвергнутых преследованию по политическим, религиозным или иным мотивам.
Издание такого вида амнистий ознаменуется «переходным периодом» -временем, когда противоборствующие стороны предпринимают попытки или выражают согласие перейти к мирному урегулированию вооруженного конфликта. Подобное может происходить как в конфликтном, так и в постконфликтном обществе, в котором отдельные страны или противоборствующие стороны общества отдельного государства уже не ведут активные боевые действия, но конфликт остается неразрешенным.
Во всем мире для достижения различных целей государства продолжают применять амнистии, и самым распространенным среди них видом являются амнистии вооруженных конфликтов. Одним из зарубежных профессоров, изучающих институт амнистии, была составлена информационная база данных, которая включает в себя 506 фактов применения амнистии в разных точках земного шара с момента окончания Второй мировой войны до 2008 г.1 Это число может быть дополнено еще несколькими десятками самых новых актов об амнистии, изданных как в России, так и во всем мире.
В новейшей истории интересен опыт использования института уголовной амнистии для восстановления мира в сирийском конфликте2. Согласно п. 7 ст. 75 Конституции Сирии Народная Ассамблея наделена полномочиями по объявлению общих амнистий3. Процедура издания актов амнистии в Сирии требует подписи Президента страны. Высшие органы государственной власти Сирии не раз прибегали к изданию амнистий, которые послужили действенным средством для стабилизации сложной обстановки в стране, возвращению дезертировавших военнослужащих в армию, содействовали разоружению лиц, состоящих в террористических организациях и радикальной оппозиции, а также их переходу на сторону легальных вооруженных сил.
Следует отметить, что амнистии, объявляемые в вооруженных конфликтах, могут быть предметом международного договора. В качестве примера уместно привести п. 5 Декларации и Комплекса мер по выполнению Минских соглашений. В соответствии с данной нормой для целей примирения и достижения согласия на Украине необходимо принять закон, запрещающий уголовное преследование лиц, участвовавших в вооруженном противостоянии на территории Луганской и Донецкой областей1.
Ранее вопросы амнистии всегда относились к внутригосударственным и регламентировались на уровне национального права, но со временем нормы об амнистии, выражающие политику Организации Объединенных Наций и признаваемые мировым сообществом, получили свое закрепление в международных правовых актах. Так, из п. 4 ст. 6 ч. III Международного пакта о гражданских и политических правах следует, что любое лицо, совершившее преступление, может быть амнистировано или помиловано, а назначенное наказание в виде смертной казни может быть заменено более мягким наказанием2. Между тем исследователи отмечают, что используемые в международном праве при построении нормативного материала формулировки, своеобразны и зачастую не лишены абстрактности, тогда как положения национального уголовного закона требуют точности и не допускают двоякого толкования1. Например, п. 5 ст. 6 дополнительного протокола II к Женевской конвенции, касающегося защиты жертв немеждународных вооруженных конфликтов, говорит о том, что одновременно с прекращением вооруженного конфликта, находящиеся у власти органы и должностные лица, должны принять как можно более широкую амнистию для лица, участвовавших в нем, вне зависимости от факта задержания или интернирования2.
Буквальное толкование данной нормы дает основание полагать, что страны, пережившие военный конфликт, обязаны предоставлять амнистию для абсолютно всех лиц, принимавших в нем участие, то есть даже тех, кто совершил различные преступления, без учета их тяжести и характера.
Однако это не так, поскольку в таком случае возникает противоречие с основными положениями Женевских конвенций. Под словами «как можно более широкую амнистию» необходимо понимать тот акт амнистии, который, с одной стороны, будет охватывать максимальное количество лиц, а с другой - не будет противоречить международным нормативно-правовым актам и обычаям международного права3. Международные нормативно-правовые акты и рекомендации ООН не приемлют принятие амнистий для урегулирования вооруженных конфликтов, позволяющих освобождать лиц, совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления4.
Тем не менее, акт об амнистии в каждом конкретном случае может вступать в противоречие с положениями международных пактов, конвенций и договоров, которые были приняты государством (стороной), его издавшей. Более того, Организация Объединенных Наций признает существование актов об амнистии с отрицательными социальными последствиями, которые не только чрезмерно расширяют круг освобождаемых лиц, но и подменяют функцию примирения циничной целью сокрытия преступлений высокой степени тяжести и освобождения от ответственности лиц их совершивших.
Например, в 1980-е годы правительство Аргентины приняло решение об издании закона об амнистии, которое обосновывалось целью национального примирения1. Принятие данного закона не привело к достижению намеченной цели, а, напротив, стало последствием наибольшего числа судебных разбирательств, связанных с нарушениями прав и свобод человека во всем мире. В 2003 г., спустя только двадцать лет, Национальный конгресс Аргентины отменил этот акт об амнистии2.
В прошлом должностные лица и представители ООН призывали противоборствующие стороны принимать широкие амнистии с целью достижения мира. Сейчас же представления о способах достижения мира с помощью амнистий существенно изменились. Бывший Генеральный секретарь ООН Кофи Ан-нан в одном из своих докладов сказал: «Правосудие и мир не противоположности, они взаимообусловлены и должны дополнять друг друга». Аналогичная позиция была озвучена Пан Ги Муном: «Правосудие - это главный элемент для достижения цели по сохранению мира»3.
Рецидивная преступность амнистированных лиц и социальная обусловленность ее предупреждения
Институту амнистии присущи свои положительные и отрицательные черты, которые прослеживаются в каждом акте амнистии и социальных последствиях ее реализации. К положительным социальным последствиям амнистии могут относиться:
- реализация принципа гуманизма (уголовный закон не только устанавливает меры ответственности, но и ограничивает их применение с учетом личности виновного, характера и степени совершенного общественно опасного деяния, дифференцированно подходит к их применению в отношении граждан, требующих повышенной социальной защиты);
- экономические (сокращение числа осужденных и затрат на их содержание);
- воспитательные (использование амнистированными предоставленного государством возможности осознать содеянное, раскаяться в совершенных деяниях и стать правопослушным гражданином без применения уголовно-правовых мер);
- препятствование распространению криминальной субкультуры (амнистированные лица перестают быть объектом криминального воздействия со стороны других осужденных, отбывающих лишения свободы);
- восстановление семейных и социальных связей (освободившись из мест лишения свободы, амнистированные получают возможность вернуться в свои семьи, на прошлые места работы, учебы и т.д.);
- достижение социально полезных целей (освобождение политических заключенных, восстановление мира и согласия и др.).
Все преимущества амнистии нивелируются на фоне ее отрицательных качеств. Негативные социальные последствия сопровождают любой акт об амнистии, без каких-либо исключений, остается возможным изменить только их размер. К отрицательным (негативным) последствиям относятся:
- не возмещается причиненный преступлениями вред;
- не учитываются права и законные интересы потерпевших по делам частного и частно-публичного обвинения либо по делам, связанным с причинением вреда здоровью или смерти;
- совершение повторных преступлений амнистированными, рост уровня преступности, в том числе и рецидивной.
Предупреждение и недопущение этих отрицательных последствий во многом зависит от деятельности законодателя по подготовке акта амнистии, в особенности по профилактике рецидивной преступности освобождаемых в связи с его изданием лиц.
В криминологических исследованиях неоднократно отмечалось, что высокая опасность рецидивной преступности не вызывает никаких сомнений, так как ее устойчивость выражает упорное нежелание определенной категории лиц соблюдать принятые в обществе правила поведения, а также предпочтение ими криминальных способов решения своих проблем, несмотря на ранее предпринятые к ним меры со стороны государства1. В связи с этим особую значимость следует придавать факторам, способствующим привести к всплеску рецидивной преступности. К одним из таких факторов относится объявление государством амнистии. Подобная точка зрения получила свое широкое распространение в литературе1. С учетом периодичности объявления амнистий в современной России проблеме рецидивной преступности амнистированных лиц должно придаваться первостепенное значение. Вся работа, начиная с подготовки акта об амнистии и заканчивая его реализацией правоприменительными органами, должна сводиться к тому, чтобы не допустить совершения лицами, попадающими под его действие, новых преступлений.
Рецидив амнистированных нуждается в анализе и изучении, предупреждение повторной преступности среди лиц, подлежащих амнистии, является главным критерием оценки эффективности реализованного акта об амнистии. Однако прежде чем переходить к подобному исследованию, необходимо уяснить объем понятия «рецидив амнистированных лиц».
Употребляя понятие «рецидив преступлений», представители разных наук имеют в виду разные по объему и существенным признакам явления. Выделяют уголовно-правовой, криминологический, пенитенциарный рецидив2. В уголовном законе рецидивом преступлений признается «совершение умышленного преступления лицом, имеющим судимость за ранее совершенное умышленное преступление» (ч. 1 ст. 18 УК РФ), такой вид рецидива еще принято называть легальным. Криминология и теория профилактики преступлений интересуются преимущественно фактическим рецидивом, то есть всей совокупностью повторно совершенных преступлений.
Безусловно, криминологическое понятие рецидива должно быть шире, чем уголовно-правовое. Не случайно Т. Г. Понятовская считает, что формальные ограничения понятия «рецидив преступлений», устанавливаемые уголовным законом, допустимы только в том случае, когда они не противоречат социальной значимости повторной преступности и целям уголовной политики государства1. Отсюда представляется верным, что при определении объема понятия «рецидив амнистированных лиц» необходимо исходить из криминологического рецидива, но с учетом особенностей и специфики правового института уголовной амнистии.
Сложность, вызывает то обстоятельство, что среди ученых нет единого взгляда на сущность криминологического рецидива. Например, в самом широком смысле его формулирует И. М. Гальперин, подразумевая повторное или неоднократное совершение преступлений вне зависимости от того, осуждалось ли лицо за их совершение или нет; отбывало ли оно наказание; в какой промежуток времени были совершены преступления; сколько прошло времени между первым и последующими преступлениями, а также от других обстоятельств фактического и законодательного характера2.
Под данное определение подпадают латентные преступления, оставшиеся неизвестными правоохранительным органам, оно полностью соответствует этимологии слова рецидив (от лат. recidivus – возобновляющийся, повторное проявление чего-либо). Однако без обстоятельств юридического характера (факта задержания лица, привлечения в качестве подозреваемого или обвиняемого, вынесения в отношении него обвинительного акта или заключения, осуждения за совершенное преступление, отбытия наказания) становится невозможным определение рецидива, установление факта повторного совершения преступления. В связи с этим А. И. Долгова к криминологическому рецидиву причисляет совершение всех преступлений, если ранее совершенные деяния стали известны правоохранительным органам и получили соответствующее реагирование3. В свою очередь, В. В. Муравьев считает рецидивом любое повторное преступление, совершенное лицом, ранее судимым либо освобождавшимся от ответственности по нереабилитирующим основаниям1.
Амнистия применяется на всех стадиях уголовного процесса и является нереабилитирующим основанием освобождения от уголовной ответственности и наказания. Кроме того, в результате применения амнистии с лиц может быть снята судимость. Однако брать во внимание лиц, освобожденных от уголовной ответственности на стадии предварительного расследования преступлений, для определения рецидива амнистированных лиц представляется не совсем верным, так как их вина не доказана в судебном порядке. Применение амнистии на стадии предварительного расследования преступлений и судебного процесса до вынесения обвинительного приговора является дискуссионным вопросом и имеет своих противников.
Для нашего определения имеет значение не только воспитательное и исправительное воздействие, оказанное в период отбывания наказания либо самим процессом привлечения к уголовной ответственности, а также отношение к данным обстоятельствам виновного лица, но и оказанное на него воздействие вследствие применения акта амнистии, восприятие им предоставленного со стороны государства прощения.
При такой постановке определения можно выразить возражение. В частности, по мнению А. Ф. Зеленского, лицо, совершившее преступление и освобожденное от уголовной ответственности и наказания может должным образом воспринять все соответствующие последствия, но вновь допустить совершение преступления по неосторожности2. Контраргументом является то, что неосторожность как одна из форм вины выражает пренебрежение виновного к установленным в обществе правилам поведения, а следовательно, неосторожные преступления должны быть включены в объем понятия «криминологический рецидив».
Оптимизация нормативно-правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с изданием и реализацией актов об амнистии
Совершенствование амнистии мы видим как изменение нормативно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере ее реализации. Достижению выбранной цели, поспособствует взятие данного юридического феномена в правовые рамки, а также восполнение пробелов, встречающихся в регламентации отдельных процедур, связанных с реализацией амнистии правоприменительными органами. В свою очередь, это позволит уменьшить масштабы социальных негативных последствий применения амнистии, сохранив самобытность правовой природы данного института и возможность достигать с его помощью цели и разрешать задачи, стоящие перед обществом.
Ввиду комплексности юридических документов, формирующих институт амнистии в России, представляется, что его совершенствование может иметь несколько путей:
1. Внесение изменений в гл. 23 «Объявление амнистии» Регламента Государственной Думы Российской Федерации.
2. Внесение изменений в отраслевое законодательство Российской Федерации (Уголовный, Уголовно-процессуальный и Уголовно-исполнительный кодексы).
3. Принятие единого федерального закона, регламентирующего общественные отношения, возникающие в связи и по поводу издания акта об амнистии в России.
Недостатками первого и второго пути оптимизации института амнистии является то, что в первом случае возможно внести изменения в порядок принятия акта об амнистии, установить общие условия и ограничения по его применению, но становится невыполнимой задача по детальному регулированию общественных отношений, связанных с реализацией амнистии правоприменительными органами, так как Регламент Государственной Думы Российской Федерации распространяется только на деятельность ее депутатов. Внесение изменений в отраслевое законодательство, напротив, позволит регламентировать деятельность правоприменительных органов по реализации амнистии, а также установить условия и ограничения по ее применению, но становится невозможным вмешательство в процедуру принятия акта об амнистии, поскольку законодательный процесс охватывается исключительно Конституцией Российской Федерации и регламентами палат Федерального Собрания.
В то же время Конституция Российской Федерации не запрещает принимать отдельные федеральные законы для регламентации процедуры издания актов об амнистии, поэтому вариант разработки единого нормативно-правового акта в форме федерального закона, консолидирующего все существующие нормы об амнистии и дополненного новыми положениями, выглядит наиболее предпочтительным.
Сторонниками отдельного закона, регламентирующего процесс издания акта об амнистии, являются Ю. А. Кашуба и В. Ткаченко1. Однако некоторые ученые ставят перед Федеральным законом об амнистии, прежде всего, цель - регулирование общественных отношений, связанных с порядком реализации акта об амнистии правоприменительными органами. В частности, С. А. Сотников считает, что стоило бы уделить внимание не совершенствованию формы акта амнистии и процедуры его издания, а разработке и принятию закона о правилах реализации амнистии2.
Наиболее интересным и приемлемым является предложение В. А. Лепешева, которым была предпринята попытка разработки закона «Об уголовной амнистии в Российской Федерации», определяющего как порядок издания актов об амнистии, так и порядок их реализации. Автор совершенно верно подмечает, что принятие единого нормативно-правового акта будет способствовать законодательному заключению процесса амнистирования в правовые рамки, при этом значительно уменьшится число ошибок и злоупотреблений при его реализации. Наличие такого закона исключает необходимость принятия одновременно с постановлением об амнистии постановления о порядке ее применения1.
Однако обратим внимание на то, что заключение института амнистии в строгие правовые рамки может отрицательно сказаться на достижении социально полезных и иных политических целей, которые ставятся перед конкретным актом амнистии. Следовательно, закон об амнистии должен содержать диспозитивные нормы, относящиеся к вариативной части, которые законодатель сможет использовать при принятии акта амнистии по своему усмотрению в зависимости от стоящих перед ним целей и задач.
Кроме того, амнистия может применяться не только к лицам, которые были осуждены судами Российской Федерации или отбывают наказание на территории России, но и к гражданам, находящимся на территории других государств. Например, Российская Федерация может брать на себя обязательства по отказу от уголовного преследования иностранных граждан -бывших участников военных конфликтов. Акты об амнистии могут освобождать как от уголовной, так и от административной и налоговой ответственности или носить «комбинированный» характер. Следовательно, единый закон, регламентирующий институт амнистии, будет правильным назвать не «Об уголовной амнистии в Российской Федерации», а «Об издании и реализации актов амнистии в Российской Федерации».
От того, какая будет выбрана форма акта об амнистии, будь то федеральный закон или постановление, зависит процедура его принятия. В. Вырастайкин настаивает на том, что акт об амнистии должен иметь форму федерального закона1. Мы разделяем его точку зрения и считаем, что необходимость придания акту об амнистии формы федерального закона обусловлена следующими обстоятельствами:
- обеспечение контроля издания акта об амнистии со стороны Совета Федерации и Президента Российской Федерации;
- исключение возможных ошибок при работе в комитетах Государственной Думы Российской Федерации, а также лоббирования интересов и злоупотреблений депутатов партии большинства в парламенте;
- обеспечение участия в процедуре издания акта об амнистии представителей субъектов Российской Федерации, которыми являются члены Совета Федерации. Эта необходимость вытекает из требований Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, согласно которому осужденные отбывают наказание по месту жительства либо по месту их осуждения (ч. 1 ст. 73 УИК РФ). Осужденные, отбывшие наказание, нуждаются в оказании помощи в социальной адаптации со стороны муниципальных органов тех регионов, в которые они будут возвращаться. Кроме того, в субъектах с большим количеством исправительных учреждений и соответственно численностью осужденных амнистия может стать причиной ухудшения криминальной обстановки. В отдельности субъекты России не наделены полномочиями издания амнистии, так как это право находится в исключительном ведении Российской Федерации, поэтому деятельность членов Совета Федерации, относящаяся к данному вопросу, будет выражать волю субъектов Российской Федерации, обеспечивать непосредственное взаимодействие органов местного самоуправления с высшими органами государственной власти, уполномоченными на принятие акта об амнистии;
- подписание акта об амнистии Президентом Российской Федерации. Президент как высшее должностное лицо является субъектом, определяющим уголовную и уголовно-исполнительную политику государства. Только он обладает возможностью наложить вето, и потому право подписи акта об амнистии должно быть предоставлено ему, а не Председателю Государственной Думы, для которого голоса большинства депутатов обязывают принять решение на подпись акта об амнистии, что в последнем случае указывает на простую формальность данной процедуры. К тому же Председатель Государственной Думы может быть сам представителем партии большинства.
Существует точка зрения, согласно которой Президент Российской Федерации не должен быть участником процесса принятия акта об амнистии, так как он в противовес праву Государственной Думы принимать амнистию наделен правом помилования1. Надо отметить, что в процессе помилования кроме Президента непосредственное участие принимают: администрация исправительного учреждения; комиссия по помилованию в субъекте Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; администрация Президента. Стало быть, несмотря на то, что окончательное решение о помиловании остается за Президентом, оно не является единолично принятым. Подобное происходит и в процессе издания акта об амнистии по правилам, предусмотренным для принятия законов, где участвуют обе палаты парламента с их аппаратами и привлекаемыми независимыми экспертами. При такой процедуре система сдержек и противовесов в государственных органах не нарушается, а, наоборот, начинает соответствовать принципу разделения властей.