Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Понятие и юридическая природа контроля и надзора в сфере исполнения уголовных наказаний 15
1. Понятие и сущность контроля и надзора в уголовно-исполнительном праве РФ 15
2. Исторический опыт регулирования контроля и надзора за пенитенциарными учреждениями в Российской империи (от XVII до начала XX вв.) 37
3. Контроль и надзор за пенитенциарными учреждениями в зарубежных государствах 61
Глава вторая. Контроль и надзор в уголовно-исполнительном праве РФ как функция межгосударственных органов, органов государственной власти и гражданского общества 83
1. Классификация видов контрольно-надзорной деятельности в уголовно-исполнительном праве РФ 83
2. Механизм реализации контроля и надзора в теории и практике уголовно-исполнительного права РФ 113
Глава третья. Учреждения уголовно-исполнительной системы, осуществляющие контроль и надзор как институт уголовно-исполнительного права РФ 145
1. Понятие контрольно-надзорной деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы и её классификация 145
2. Особенности осуществления контроля и надзора учреждениями уголовно-исполнительной системы РФ 172
Заключение 203
Список использованных законов, иных нормативных правовых актов, материалов практики и литературы 210
- Понятие и сущность контроля и надзора в уголовно-исполнительном праве РФ
- Контроль и надзор за пенитенциарными учреждениями в зарубежных государствах
- Механизм реализации контроля и надзора в теории и практике уголовно-исполнительного права РФ
- Особенности осуществления контроля и надзора учреждениями уголовно-исполнительной системы РФ
Понятие и сущность контроля и надзора в уголовно-исполнительном праве РФ
Правовые институты контроля и надзора имеют особое значение для уголовно-исполнительного права России, поскольку являются неотъемлемыми элементами системы гарантий соблюдения и реализации в пенитенциарной сфере как общеправовых принципов (законности, демократизма, гуманизма, справедливости), так и отраслевых, нашедших закрепление в Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации1 (равенства осужденных перед законом, дифференциации и индивидуализации исполнения наказаний, рационального применения мер принуждения, средств исправления осужденных и стимулирования их правопослушного поведения, соединения наказания с исправительным воздействием). Именно контроль и надзор за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, выступают гарантией обеспечения прав и свобод осужденных, что приобретает особую актуальность в условиях, наблюдаемых на современном этапе построения правового и социального государства тенденций гуманизации уголовно-исполнительного законодательства, его интеграции с аналогичными отраслями государств, имеющих развитые правовые системы.
Выявление сущности контроля и надзора в уголовно-исполнительном праве предполагает уточнение рассматриваемых определений и правовых категорий, а также ответы на ряд вопросов: о необходимости разграничения понятий контроля и надзора, их соотношении, об особенностях контроля и надзора в пенитенциарной сфере как разновидностях государственного и общественного контроля.
Обратимся к этимологии рассматриваемых понятий. Возникновение термина «контроль», по мнению немецкого философа Освальда Шпенглера, связано с латинским понятием contra rotulus – «сохраняемый для проверки дубликат свитка», использовавшимся в деятельности «Палаты шахматной доски», выполнявшей казначейские функции в английском средневековом государстве1.
Именно поэтому в современном английском языке «control» воспринимается в нескольких смыслах: руководство, управление, господство, насилие, власть. Во французском языке слово «contrle», от «contrerle» в буквальном переводе также трактуется как «список, ведущийся в двух экземплярах»2, «реестр, ведомость, книга приходов и расходов, которые ведутся двумя лицами»3.
В русском языке, как отмечается в современной справочной литературе, слова группы «контроль, контролировать и контролер» стали использоваться с XVIII века, что, очевидно, связано с использованием иностранного опыта при модернизации системы государственного управления, начавшейся в этот исторический период. Примечательно, что в изданном в 1789–1794 гг. первом толковом словаре русского языка «Словарь Академии Российской» понятия «контроль» и «надзор» не встречаются. В толковом словаре В.И. Даля, первое издание которого приходится на 1863–1866 гг., «контроль» раскрывается как «учет, проверка счетов, отчетности; присутственное место, занимающееся проверкой отчетов» 4 . В «Словаре иностранных слов, вошедших в состав русского языка» под ред. А.Н. Чудинова, опубликованном в Санкт-Петербурге в 1894 г., понятие «контроль» трактуется как «поверка чьих либо действий, ведения книг и употребления сумм»5. В словаре С.И. Ожегова «контроль» определяется как «проверка, постоянное наблюдение в целях проверки или надзора»6.
Ретроспективный анализ значений понятия «контроль» в русском языке показывает, что, начиная с XIX в., данный термин раскрывается через понятия «поверка», «проверка», которые выступают фактически его синонимами. Одновременно можно констатировать, что появление рассматриваемого понятия связано с практикой осуществления властных полномочий и развитием делопроизводства в системе государственного управления западноевропейских стран.
Понятие «контроль» используется в различных социально-гуманитарных науках и наполняется конкретным смыслом в контексте предмета этих наук. Определение категории «контроль» применительно к предмету данного диссертационного исследования предполагает выявление различий ее трактовок в социологии и юриспруденции (теории права и государства, конституционном, уголовном, уголовно-исполнительном праве, криминологии, гражданском, административном праве и т.д.), что предопределяется многозначностью и междисциплинарностью данной категории.
Осмысление понятия «контроль» в юридическом смысле не представляется в полной степени возможным без исследования феномена «социальный контроль», являющегося родовым понятием по отношению ко всем видам контроля правового содержания.
Термин «социальный контроль» был введен в научный оборот в XIX в. известным французским социологом, одним из основоположников социальной психологии Г. Тардом, который рассматривал его в качестве одного из важнейших факторов социализации личности1.
По мнению известного французского философа и социолога, одного из основателей социологии права Г.Д. Гурвича, социальный контроль в обществе осуществляется в различных сферах: религии, морали, праве, искусстве, познании и обучении. Для каждой из них характерна собственная иерархия, свойственных определенной исторической эпохе, ценностей и идеалов, на которых основывается конкретный вид и форма социального контроля. Соответственно, социальный контроль, согласно концепции этого автора, может быть определен как «совокупность культурных моделей, социальных символов, коллективных значений, ценностей, идей и идеалов, так же как и действий и процессов, которые их охватывают, рассматривают и используют, и посредством которых каждое глобальное общество, каждая частная группа, каждая форма социабельности и каждый индивид преодолевают антиномии, напряжения и конфликты, которые им свойственны, путем временного и нестабильного равновесия, находя также точки соприкосновения для новых усилий, направленных на коллективное творчество (созидание)»1.
Теория «социального контроля» Э. А. Росса содержит два базовых тезиса, это: 1) разграничение между социальным влиянием (психологическое давление, стимулирование или применение обязательных мер по отношению к индивиду) и социальным контролем как регулятивным институтом; 2) социальный порядок не является спонтанным или интуитивным, а становится продуктом социального контроля. В этом смысле и право, по мнению Э.А. Росса, представляет собой вид социального контроля, тот «краеугольный камень в здании порядка», тщательно исполненный механизм, который применяется обществом как форма контроля2.
В концепции Ч.А. Элвуда не только право, но и нравственность, религию и образование можно отнести к видам социального контроля. Ч.Х. Кули объединяет право и мораль в «креативное социальное целое», являющееся идеалом для социального порядка3.
Согласно американскому социологу Т. Парсонсу, социальный контроль представляет собой процесс, благодаря которому посредством наложения определенных санкций оказывается противодействие девиантному поведению и поддерживается социальная стабильность 4 . Соответственно, основное его назначение заключается в минимизации расхождений между ожиданиями социума и фактическим поведением индивидов. При этом механизм социального контроля имеет существенное значение не только для социализации индивида, но и для системы управления обществом.
Общая теория социального управления рассматривает контроль в качестве одной из важнейших функций управления. По мнению представителей данного подхода, контроль представляет собой систему проверки процесса деятельности и функционирования объекта на предмет их соответствия управленческим решениям, выраженным в нормах законов, положениях различного рода правил, приказов, стандартов и т.п. Содержанием его является деятельность по выявлению отклонений от предъявляемых в обозначенных управленческих решениях требований, а также по определению эффективности воздействия субъекта на объект. Поэтому контроль, как отмечается в теории, призван способствовать совершенствованию процесса управления объектом, устранению обнаруженных несоответствий и факторов, препятствующих осуществлению деятельности в рамках установленных императивов1.
Современная социология, по сути, сохранила преемственность заложенных ранее концептуальных основ трактовки контроля. Под ним понимается, во-первых, наблюдение с целью проверки, во-вторых, надзор с целью обеспечения функционирования системы в соответствии с принятыми нормами2.
Согласно концепции современного английского социолога П. Бергера, каждый человек находится в центре расходящихся концентрических кругов, представляющих разные виды, типы и органы социального контроля 3 . Следовательно, каждый последующий круг – это новая система контроля. Как справедливо отмечается в современной юридической литературе, научный подход П. Бергера по аналогии может быть применен в юриспруденции, в частности, к организации системы учреждений и органов, исполняющих наказания и осуществляющих контроль за их деятельностью4.
Контроль и надзор за пенитенциарными учреждениями в зарубежных государствах
Контроль и надзор в европейских пенитенциарных системах в целом схож с институтом контроля и надзора за учреждениями и органами, исполняющими уголовные наказания в России. Во-первых, это обусловлено принадлежностью к одной правовой системе – романо-германской. Во-вторых, использованием во внутринациональных правовых системах общих международных правовых актов, а также актов регионального характера, установленных Советом Европы, например, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г., далее – Конвенция); Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.); Европейских пенитенциарных правил (2006 г.). В-третьих, немаловажным является факт вступления в 1996 г. РФ в Совет Европы. Данная интеграция ведет к разработке и осуществлению общей политики во многих сферах общественной жизни на территории своих государств, например: борьба с международным терроризмом, общая уголовно-правовая, пенитенциарная политика и т.д. Так, разновидностью специализированных интеграционных судов выступают органы, созданные для судебного рассмотрения жалоб на государства, нарушающие основные права и свободы человека. Европейский суд по правам человека, функционирующий с 1958 г., осуществляет наднациональный контроль за соблюдением государствами-членами Совета Европы (в т.ч. числе Россией с 1998 г.) прав и свобод, закрепленных в учредившей его Конвенции, причем делает это главным образом по жалобам, подаваемым непосредственно «жертвами нарушений» (официальный термин Конвенции), которые не смогли защитить нарушенные права в судебных органах своей страны1 . В-четвертых, относительное единообразие контрольно-надзорных функций за пенитенциарными системами ближнего, дальнего зарубежья и российской пенитенциарной (уголовно-исполнительной) системой обусловлено достаточной идентичностью систем уголовных наказаний и видов исправительных учреждений. Наказание в виде лишения свободы образует хребет системы наказаний почти во всех современных странах мира.
Так, большинство вопросов, связанных с назначением и исполнением наказаний в Англии, реализуется нормами парламентских актов, периодически издающихся под названием «Законы об уголовном правосудии». Основные элементы нынешней системы наказаний в Англии – лишение свободы, пробация и штраф. В качестве дополнительных наказаний используются лишение прав водить автомобиль, заниматься определенной деятельностью и т.п.1
Смертная казнь в Англии была отменена в 1969 г. Лишение свободы отбывается в учреждениях с различной строгостью режима. В Англии существует запрет назначать лишение свободы лицам, не достигшим 21 года и ранее не отбывавшим наказание в тюрьме.
В Германии к числу основных наказаний по Уголовному уложению ФРГ относятся лишение свободы, которое назначается либо пожизненно, либо на срок до 15 лет ( 38 Уголовного уложения ФРГ); денежный штраф ( 40 Уголовного уложения ФРГ); имущественный штраф ( 43а Уголовного уложения ФРГ). Дополнительное наказание – запрет на управление автотранспортным средством на срок от одного до трех месяцев2.
В дополнение к Уголовному уложению ФРГ в 1976 г. был издан Закон об исполнении наказаний и мер исправления и безопасности, связанных с лишением свободы. В нем подробно регламентируется деятельность не только тюрем, но и «социально-терапевтических» и иных заведений, строительство которых связано с немалыми расходами, и финансируются они в основном за счет бюджетов земель3.
В ходе проводимой, так называемой, «реформы федерализма» в Германии, пишет А.В. Серебренникова, основная сущность которой заключалась в передаче законодательных полномочий федерации федеральным землям, уголовно-исполнительные законы земель заменят действующий вышеуказанный федеральный закон. По состоянию на 27 июля 2011 г. уголовно-исполнительные законы земель, регулирующие данные вопросы, были приняты лишь в пяти федеральных землях, включая и федеральную землю Бавария, где «Закон об исполнении наказания в виде лишения свободы и мер исправления и безопасности, связанных с лишением свободы» был принят 10 декабря 2007 г. В ст. 12 данного Закона регулируются вопросы, связанные с отбыванием наказания в исправительных учреждениях закрытого и открытого типа1.
Основными видами наказаний в США являются: смертная казнь – в большинстве штатов страны и на федеральном уровне; тюремное заключение; пробация и штраф2.
Эффективность института контроля и надзора за пенитенциарными системами как за рубежом, так и в России во многом зависит от институциональной модели системы исполнения наказания, существующей в той или иной стране. В мире существует несколько различных институциональных моделей систем исполнения наказаний. В зависимости от принадлежности системы исполнения наказаний к тому или иному государственному ведомству, отмечает Н.П. Ковалев, можно выделить пять моделей организации таких систем:
1) модель, при которой система исполнения наказаний полностью подотчетна министерству внутренних дел или его эквиваленту (Испания, Израиль, Кувейт, Ливан, Беларусь, Узбекистан, Туркменистан, Сингапур, Египет, Мексика, Уругвай, до 1998 г. Россия, до 2007 г. Англия и т.д.);
2) модель, в которой система исполнения наказаний полностью управляется министерством юстиции (Россия, Австрия, Бельгия, Германия, Италия, Франция, Чехия, Швеция, Япония, Чили, Турция, Марокко, Либерия и т.д.);
3) модель, при которой система исполнения наказаний находится под управлением объединенного министерства юстиции и внутренних дел (полиции) – это как правило страны с малочисленным населением – Андорра, Мальта, Норвегия, Панама, Сальвадор, Суринам и Швейцария;
4) модель, при которой система исполнения наказаний находится в ведении отдельного государственного департамента, неподконтрольного ни министерству юстиции, ни министерству внутренних дел, а напрямую главе правительства или государства. Среди таких стран можно назвать ЮАР и Украину;
5) смешанная модель, при которой различные виды наказаний или меры процессуального принуждения находятся в ведении различных ведомств: пенитенциарные учреждения, в которых содержатся осужденные лица, находятся в ведении министерства юстиции – Китай, Ирак, Казахстан, а меры процессуального принуждения в ведении МВД1.
Соответственно, более доступными для осуществления контроля и надзора, особенно общественного, являются пенитенциарные системы, относящиеся не к военизированному, а к гражданскому ведомству, т.е. министерству юстиции.
Существует еще одна причина, констатирует Э. Койл, по которой тюрьмами должны управлять именно гражданские власти. Буквально все заключенные рано или поздно вернутся в гражданское общество. Если они должны жить в рамках закона, то у них должно быть жилье, возможность устройства на работу и возможность пользоваться структурами социальной поддержки. Поэтому очень важно, чтобы у тюремной администрации были тесные связи с другими организациями, предоставляющими такие общественные услуги, как социальное обеспечение и здравоохранение. Более вероятно, что такие связи возникнут в том случае, когда тюремная администрация сама является гражданской, а не военной организацией2.
Изучение контрольно-надзорной деятельности в пенитенциарной сфере за рубежом позволит интегрировать в национальную пенитенциарную систему, приемлемый, с учетом особенностей государственного развития России, зарубежный передовой опыт. Речь идет не о «слепом» заимствовании зарубежных и международных пенитенциарных стандартов и эталонов, подчеркивает П.В. Тепляшин, а о заимствовании с учетом специфики права и политики, исторических, культурных, социальных и идеологических основ конкретного общества, особенностей менталитета и правосознания граждан государства. Успех реформы уголовно-исполнительной системы России, которая в настоящее время находится в сущности на распутье, во многом зависит от готовности российской юридической науки удержать прогрессивные достижения прошлого и обогатить их культурно-правовыми ценностями сегодняшней эпохи1.
Каков же механизм и особенности осуществления контроля и надзора в пенитенциарной сфере в зарубежных странах?
Особые споры в ФРГ вызывает проблема «превентивного заключения», которое, на основании ст. 66 Уголовного уложения ФРГ, не являясь мерой наказания, а лишь мерой исправления и безопасности, представляет собой бессрочное содержание особо опасных преступников, попавших в тюрьму в третий раз и уже отбывших основной срок тюремного заключения, но, по заключению психологов, представляющих потенциальную опасность для общества. До 1998 г. срок превентивного заключения определялся 10 годами. В дальнейшем в связи с отменой этого положения он может быть бессрочным и даже пожизненным. Суд раз в два года контролирует, насколько обоснованно, законно и справедливо бессрочное содержание преступника в тюрьме.
Механизм реализации контроля и надзора в теории и практике уголовно-исполнительного права РФ
Исследование вопросов механизма реализации контроля и надзора в теории уголовно-исполнительного права имеет ключевое значение для комплексного анализа института контроля и надзора в сфере исполнения уголовных наказаний, поскольку дальнейшее совершенствование уголовно-исполнительной системы требует повышения уровня законности процесса исполнения наказаний. При этом речь идет не только о правовой, но и в целом о социальной эффективности системы исполнения наказаний, т.е. о достижении соответствующих результатов в общественной жизни страны, в поведении людей, деятельности должностных лиц и соответствующих органов и организаций. Вместе с тем совершенствование механизма контрольно-надзорной деятельности в уголовно-исполнительной сфере, как представляется, является не самоцелью, а средством, при помощи которого возможно обеспечить прогрессивные сдвиги в уголовно-исполнительных правоотношениях. Следовательно, эффективность механизма контроля и надзора в рассматриваемой сфере можно отнести к одной из предпосылок правовой и социальной действенности всей системы исполнения уголовных наказаний.
Прежде чем приступить к детальному изучению механизма контроля и надзора в уголовно-исполнительном праве, необходимо обратиться к дефиниции понятия «механизм» как общенаучной категории. Толковый словарь С.И. Ожегова определяет механизм как «внутреннее устройство (система звеньев) машины, прибора, аппарата, приводящее их в действие; система, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности» 1 . В философии под механизмом понимается «система движений или событий, а также устройство или приспособление, в котором и посредством которого совершаются эти движения, определяемые законами природы»1.
В юридической науке категория «механизм» используется лишь с середины прошлого столетия, однако она «прочно вошла в научный оборот и применяется к исследованию сложных и динамических явлений и процессов»2, к которым в полной мере можно отнести и контрольно-надзорную деятельность в сфере исполнения уголовных наказаний. В общей теории права наиболее разработанным является учение о механизме правового регулирования, определяемом как «система правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права» 3 , «система средств, с помощью которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений»4.
При этом выделяемые элементы данного механизма, как правило, соответствуют стадиям правового регулирования. Так, С.С. Алексеев выделяет следующие основные элементы: юридические нормы, правовые отношения, акты реализации прав и обязанностей и акты применения права как факультативная составляющая, а также правосознание и правовая культура5.
Следует отметить, что в науке уголовно-исполнительного права механизму реализации контроля и надзора как обобщающей категории процесса контрольно-надзорной деятельности в целом не уделялось должного внимания, специальные исследования по данной проблематике отсутствуют.
Как правило, в юридической литературе анализируются механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, механизм защиты прав осужденных, механизм уголовно-исполнительного регулирования, механизм реализации норм уголовно-исполнительного права, регулирующих исполнение того или иного вида уголовного наказания, механизмы противодействия коррупционным преступлениям, совершаемым в исправительных колониях России1.
В связи с чем для дальнейшего рассмотрения механизма контроля и надзора в сфере исполнения наказаний необходимо определиться с дефиницией данного правового феномена. Основываясь на результатах научных изысканий общей теории права, положениях науки уголовно-исполнительного права, которым соответствует уголовно-исполнительная практика, в контексте поставленной в данной работе цели комплексного анализа контроля и надзора в сфере исполнения уголовных наказаний, учитывая понятия контроля и надзора, сформулированные в первой главе диссертационного исследования, предлагаем под механизмом реализации контроля и надзора в уголовно-исполнительной сфере понимать систему последовательно организованных правовых средств, направленных на обеспечение целенаправленной и системной деятельности уполномоченных субъектов права по выявлению, устранению и предупреждению нарушений требований правовых предписаний органами и учреждениями, исполняющими наказание, осуществляемой в целях обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов осужденных, сотрудников и персонала УИС.
Учитывая тот факт, что механизм реализации контроля и надзора в уголовно-исполнительной сфере в широком смысле можно отнести к составной части механизма правового регулирования, воздействия права на общественные отношения в сфере исполнения наказаний, закономерным и обоснованным, по нашему мнению, будет выделение элементов такого механизма по аналогии с элементами правого регулирования с некоторыми дополнениями, учитывающими специфику контрольно-надзорной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний. Соответственно, в качестве элементов механизма контроля и надзора в сфере исполнения уголовных наказаний выступают:
1) правовые предписания, направленные на регулирование контрольно-надзорной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний;
2) юридические факты, служащие основанием для возникновения правоотношений, связанных с осуществлением контрольно-надзорной деятельности;
3) правоотношения, представляющие собой особый вид юридической связи между его субъектами;
4) акты реализации прав и обязанностей субъектов правоотношений по осуществлению контрольно-надзорной деятельности;
5) акты применения права, т.е. стадия привлечения к юридической ответственности, причем как подконтрольных и поднадзорных субъектов, так и субъектов, нарушающих предписания правовых норм при осуществлении ими контрольно-надзорных функций.
Далее рассмотрим каждый из перечисленных элементов более подробно, что поможет определить особенности механизма реализации контроля и надзора в сфере исполнения уголовных наказаний в целом.
Первый элемент механизма реализации контроля и надзора в сфере исполнения уголовных наказаний – правовые предписания, направленные на регулирование контрольно-надзорной деятельности, находят свое закрепление в нормативных правовых актах различной юридической силы (законах и подзаконных нормативных правовых актах), а также международно-правовых актах и договорах. Последняя группа юридических норм представлена Всеобщей декларацией прав человека 1948 г., Конвенцией о правах ребенка 1989 г., Конвенцией ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г., Европейской конвенцией по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1987 г., Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г., двухсторонними и многосторонними международными договорами между Российской Федерацией и иными государствами.
Фундамент правового регулирования данного вида деятельности составляет Конституция Российской Федерации, которая содержит общеправовые принципы и нормы (равенство всех перед законом, законность, гуманизм и т.д.), составляющие основу для всех актов правотворчества, входящих в систему источников уголовно-исполнительного права, а также всех видов юридически значимой деятельности, в том числе контрольно-надзорной. Следует отметить, что помимо названных конституционных положений общего характера Основной закон содержит нормы, регулирующие непосредственно уголовно-исполнительные правоотношения. В частности, ст. 71 Конституции относит к ведению Российской Федерации принятие уголовно-исполнительного законодательства, ст. 89 закрепляет за главой государства право принятия актов о помиловании, ст. 103 содержит положение о принятии актов об амнистии Государственной думой РФ, ст. 50 и ст. 32 содержат установления относительно прав осужденных, в том числе права на пересмотр приговора вышестоящим судом, права просить о помиловании или смягчении наказания, а также ограничений прав осужденных к лишению свободы избирать и быть избранными.
Особенности осуществления контроля и надзора учреждениями уголовно-исполнительной системы РФ
Как уже отмечалось, под «механизмом» понимается система, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида деятельности. Последовательность состояний, процессов, определяющих собою какое-нибудь действие, явление1. Без сложного механизма реализации права его нормы не могут выполнять регулирующей роли. «Нельзя понять право, – подчёркивает Л.С. Явич, – если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества»2.
В данном параграфе работы мы остановим своё внимание на механизме реализации контроля и надзора учреждениями УИС за отбыванием уголовных наказаний как связанных с изоляцией от общества, так и не связанных с таковой; за отбыванием осужденными иных мер уголовно-правового характера; за исполнением мер пресечения в виде домашнего ареста и запрета определённых действий.
Правовой основой контрольно-надзорной деятельности учреждений УИС за отбыванием уголовных наказаний, не связанных с изоляцией от общества, являются УИК РФ, Стандартные минимальные правила ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила) от 14 декабря 1990 г. (далее – Токийские правила), Положение о ФСИН России, Положение об уголовно-исполнительных инспекциях (далее – Положение об УИИ), Инструкция по организации исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества от 20 мая 2009 г. (далее – Инструкция), Инструкция по организации исполнения наказания в виде ограничения свободы от 11 октября 2010 г, Правила внутреннего распорядка исправительных центров УИС от 29 декабря 2016 г. (далее – Правила ИЦ).
Под уголовными наказаниями, не связанными с изоляцией от общества, в рамках нашего исследования понимается – лишение права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью, обязательные работы, исправительные работы, ограничение свободы и принудительные работы, исполнение которых законом возложено именно на учреждения УИС, а не на суд, Министерство обороны РФ или ФССП России.
Уголовно-исполнительные инспекции исполняют уголовное наказание в виде обязательных работ по месту жительства осужденных и согласовывают вид работ и объекты с органами местного самоуправления, которые определяют место отбытия данного наказания. Законодатель не уточняет, по какому именно месту жительства, пишет В.Н. Орлов, по месту прописки или по месту фактического проживания. По мнению учёного, и мы с ним солидарны, значение имеет именно место фактического проживания, т.е. обязательные работы должны исполняться на объектах, расположенных в пределах населённого пункта, где фактически проживает осужденный, или местности, откуда он имеет возможность ежедневно возвращаться к месту фактического постоянного проживания (с учётом выполнения им не только обязательных работ, но и основной работы, службы, учёбы)1.
Количество осуждённых в России к обязательным работам, состоящих на учёте в УИИ в конце 2017 г., составляет 36 747 тыс. чел.
Количество осуждённых к обязательным работам, состоящих на учёте в УИИ УФСИН России по РТ, в 2017 г. составило 861 чел., в 2018 г. – 672 чел. чел.
Контрольная функция УИИ за отбыванием уголовного наказания в виде обязательных работ закреплена в ч. 3 ст. 25 УИК РФ. Помимо того, что УИИ ведёт учёт осужденных, разъясняет им порядок и условия отбывания наказания, согласовывает с органами местного самоуправления перечень объектов, на которых осужденные отбывают обязательные работы, она же и контролирует поведение осужденных.
При формировании контрольных функций в сфере деятельности УИС необходимо исходить из требований современных принципов, адекватно отражающих происходящие социальные, правовые, структурные изменения как в обществе в целом, так и в сфере функционирования учреждений и органов исполнения наказаний. К ним Р.Г. Миронов относит принципы компетенциональной самостоятельности, функциональной целесообразности и личной ответственности любого сотрудника за принимаемые им решения1. Следует подчеркнуть, что законодатель в ч. 3 ст. 25 УИК РФ лишь перечисляет обязанности УИИ, не раскрывая их содержания, детальная же регламентация осуществляется на подзаконном уровне.
В соответствии с Положением об УИИ, инспекции обязаны осуществлять контроль за поведением осужденных по месту работы, учёбы и жительства. Инструкция от 20 мая 2009 г. расширяет компетенции УИИ при реализации контрольных функций.
Контроль за явкой осужденного в организацию по вопросу привлечения к общественно полезным работам осуществляется инспекцией ежедневно путём получения информации с использованием средств связи, о чём делается отметка в учётной карточке. При необходимости посещается организация и составляется справка. В целях контроля за поведением осужденного, соблюдением им условий отбывания наказания и исполнением приговора инспекция:
– еженедельно получает информацию об отработанном времени и трудовой дисциплине путём использования средств связи, письменного запроса или посещения организации;
– ежемесячно запрашивает из организации табель (в случае его непоступления в инспекцию) о количестве отработанного осужденным времени;
– осуществляет не реже одного раза в месяц посещения объектов для проверки поведения осужденного по месту работы. В справке по результатам проверки отражаются информация о виде выполняемой осужденным работы и другие сведения, имеющие отношение к исполнению наказания1.
Особенностью контрольной деятельности за отбыванием уголовного наказания в виде обязательных работ является наличие двух видов контроля: пенитенциарного, осуществляемого УИИ (ч. 3 ст. 25 УИК РФ) и непенитенциарного, осуществляемого, на основании ч. 1 ст. 25 УИК РФ администрацией организаций, в которых осужденные отбывают обязательные работы.
Непенитенциарный контроль в пенитенциарной системе – это деятельность не входящих в УИС организаций, осуществляемая в рамках законодательно закреплённого взаимодействия с уголовно-исполнительными инспекциями, направленная на осуществление контроля за поведением осужденных к обязательным и исправительным работам по месту их отбывания и работы, а также других обязанностей и на оказание содействия уголовно-исполнительной инспекции в проведении воспитательной работы с осужденными2.
На администрацию организаций, в которых отбывают осужденные к обязательным работам возлагаются следующие обязанности:
а) контроль за выполнением осужденными определённых для них работ;
б) уведомлять УИИ о количестве проработанных часов;
в) уведомлять УИИ об уклонении осуждённого от отбывания наказания3.
В данном случае содержательная сторона обязанностей администрации на нормативно-правовом уровне не раскрывается. Вместе с тем, по мнению А.С. Михлина, в обязанности администрации входит контролировать приход осуждённого на работу, время ухода с работы, выполнение работы в течение всех рабочих часов, нарушение трудовой дисциплины4.
Свои контрольные полномочия УИИ реализует и при исполнении наказания в виде лишения права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью, если оно назначено в качестве как основного, так и дополнительного видов наказаний к штрафу, обязательным работам, исправительным работам или ограничению свободы, а также при условном осуждении. Если указанное наказание назначено в качестве дополнительного к наказаниям, связанным с изоляцией от общества, и принудительным работам, то оно также исполняется УИИ, но после отбытия основного вида наказания по месту жительства (работы) осужденных.
В 2017 г. количество осужденных к лишению права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью, состоящих на учёте в УИИ УФСИН России по РТ составило 2 848 чел., в 2018 г. – 2 273 чел.
На основании ч. 3 ст. 33 УИК РФ, УИИ помимо того, что они ведут учёт осуждённых, также контролируют соблюдение осужденными предусмотренного приговором суда запрета занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью.
По мнению М.П. Журавлёва, контроль может осуществляться в форме ознакомления с необходимыми документами, истребования копий (выписок) из приказов администрации, характеристик на осужденных и иных документов, посещения осужденных по месту их работы и беседы с ними и др.1 Следует подчеркнуть, что законом на УИИ наряду с контрольной функцией возложена и воспитательная функция. Среди лиц, поведение которых контролируют УИИ, рецидив составляет менее 3 % 2 . Следовательно, осуществляемая УИИ контрольно-воспитательная функция имеет положительную тенденцию для достижения целей исправления осужденных и их предупреждения. Мы поддерживаем мнение учёных-пенитенциаристов, которые предлагают новые направления и формы воспитательной работы с осужденными.