Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Правовое регулирование профилактики преступлений: общие и особенные проблемы
1. Правовое регулирование профилактики преступлений в России: современная модель и перспективы ее развития 22
2. Предпосылки правового регулирования антикриминогенной деятельности частных охранных и детективных предприятий 44
Глава вторая. Роль частных детективных и охранных предприятий в предупреждении преступлений
1. Место частных детективных и охранных предприятий в системе специализированных субъектов предупреждение преступлений 58
2. Факторы эффективности антикриминогенной деятельности частных детективных и охранных предприятий 71
Глава третья. Пути совершенствования правовых основ антикриминогенной деятельности частных охранных и детективных предприятий
1. Совершенствование общих правовых основ антикриминогенной деятельности частных детективных и охранных предприятий
2. Совершенствование законодательства криминально-правового комплекса в целях обеспечения эффективности антикриминогенной деятельности частных детективных и охранных предприятий
120
Заключение 13 7
Список использованной литературы 141
- Правовое регулирование профилактики преступлений в России: современная модель и перспективы ее развития
- Предпосылки правового регулирования антикриминогенной деятельности частных охранных и детективных предприятий
- Место частных детективных и охранных предприятий в системе специализированных субъектов предупреждение преступлений
- Совершенствование общих правовых основ антикриминогенной деятельности частных детективных и охранных предприятий
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Обострение проблемы борьбы с
преступностью, приобретшее глобальный характер, в значительной степени
обусловлено исчерпаемостью национальных бюджетных ресурсов,
достижением некоторой критической величины эффективности
государственного противодействия криминальной угрозе. Даже богатые
государства, обладающие колоссальным бюджетным профицитом,
оказываются не в состоянии в одиночку справиться с преступностью.
Основная причина этого явления состоит, по нашему мнению, в том, что
любое современное государство в силу своей природы тяготеет к
использованию запретительных мер, всевозможных ограничений и мер
ответственности за несоблюдение соответствующих запретов. Попытки
изменить природу государства в части выполнения им одной из наиболее
важных функций - борьбы с преступностью, самая последняя из которых
пришлась на шестидесятые годы прошлого века, как известно успехов не
принесли. Господство карательных мер борьбы с преступностью, хотя и
ограничено сегодня во многих развитых государствах, вряд ли утратило
свое значение. Непоследовательные попытки либерализировать
одновременно с экономикой и борьбу с преступностью в России принесли
больше разочарования, чем сколько-нибудь реальных успехов. За годы
общенациональной реформы с конца восьмидесятых годов прошлого века
число регистрируемых в России преступлений увеличилось почти в два раза (1 млн. 619 тыс. - в 1989 г.; 3 млн. 1 тыс. - в 1999 г.)1, а средняя по стране интенсивность (уровень) зарегистрированной преступности впервые в российской истории превысила 2 тыс. преступлений в расчете на 100 тыс. чел. населения2. В этот же период численность правоохранительных органов росла темпами, опережающими темпы прироста зарегистрированной преступности. Лишь за 1994-1995 гг. численность правоохранительных органов была увеличена на 375,8 тыс. чел.3, в то время как число зарегистрированных преступлений увеличилось лишь на 23 тыс.4
Экстенсивный путь развития правоохранительной системы и одновременные снижение ее бюджетной обеспеченности и, как следствие, оплаты и престижности труда работников правоохранительных органов привели государственную и муниципальную подсистемы борьбы преступности в состояние напоминающее паралич. Государство
! См., например: Преступность, статистика, закон. М.: Криминологическая Ассоциация, 1997.С. 211; Криминогенная ситуация в России на рубеже XXI века. Под общ. ред. проф. А.И. Гурова. М.: Всероссийский научно-исследовательский институт МВД РФ, 2000. С.5.
2 См.: Криминогенная ситуация в России на рубеже XXI века. С.7.
3 См.: Федеральная программа Российской Федерации по усилению
борьбы с преступностью на 1994-1995 годы. Утверждена Указом
Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 г. № 1016 // Российская
юстиция. 1994. №10-12.
4 См.: Преступность, статистика, закон. С. 211.
фактически самоустранилось от осуществления многих традиционных форм
контроля над преступностью. Отчасти принятие 11 марта 1992 года Закона
Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в
Российской Федерации» было стимулировано именно этим
обстоятельством. Однако с самого начала это своеобразное частичное
разгосударствление сферы розыскных и охранных услуг не задумывалось
как формирование принципиально новой модели правоохранительной
деятельности в России, строящейся на принципах равенства
государственных и негосударственных субъектов правоохранительной деятельности перед законом, их партнерства, взаимных «сдержек и противовесов». Эти вопросы даже серьезно не обсуждались ни в процессе подготовки соответствующего законопроекта, ни в научной печати за исключением, пожалуй, лишь некоторых публикаций, посвященных проблеме законодательного закрепления института негосударственной системы безопасности1. Законодатель в статье 1 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» подавляющим большинством голосов закрепил принципиальную асимметрию государственного и негосударственного секторов в сфере реализации розыскных и охранных функций путем прямого указания на то,
^м.: Концептуальная характеристика понятия и принципов формирования и функционирования общественной системы безопасности // Негосударственная система безопасности. Вып. 1. М.: Институт
стратегических исследований, 1991.
что лицензирование частной охранной и детективной деятельности
осуществляется их главным естественным конкурентом (органами
внутренних дел) и специального подчеркивания, что статус работников
правоохранительных органов не распространяется на граждан,
осуществляющих частную детективную и охранную деятельность. В этом,
на наш взгляд, нет ничего удивительного не только с точки зрения истории
российского тоталитаризма, но и самого характера правовой системы
нашего государства. До настоящего времени в части, относящейся к борьбе
с преступностью, она продолжает сохранять черты преимущественно
публичной правовой системы, несмотря на то, что в Уголовном кодексе
Российской Федерации 1996 г. наконец был сделан первый робкий шаг в
сторону частного начала уголовного права. Это выразилось, прежде всего, в
узаконении такого института как освобождение от уголовной
ответственности в связи с примирением с потерпевшим, которое стало распространяться на все случаи совершения впервые преступления небольшой тяжести при условии заглаживания вреда виновным (ст.76 Уголовного кодекса РФ), а также установлении правила возбуждения уголовного преследования в отношении лиц, совершивших преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях (за исключением государственных и муниципальных предприятий), лишь при наличии заявления такой организации или с ее согласия (при условии, что вред причинен лишь самой организации - примечания 2 и 3 к ст.201
Уголовного кодекса РФ). Данная новелла получила развитие в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР (ст.9 и 271). Хотя нельзя не обратить внимания на то обстоятельство, что в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР проблема активной роли потерпевшего в решении вопроса об уголовном преследовании за посягающие на его права и законные интересы преступления небольшой тяжести сведена законодателем к праву суда, прокурора, следователя и органа дознания (при наличии согласия прокурора) прекратить уголовное дело (ст.9 УПК РСФСР). Тем самым дано, по сути, суживающее толкование ст.76 УК РФ, если не считать традиционного отнесения к делам частного обвинения преступлений, предусмотренных статьями 115 (умышленное причинение легкого вреда здоровью), 116 (побои), 129 (клевета), 130 (оскорбление) УК РФ (ст.27 УТЖ РСФСР). Вместе с тем, нельзя не видеть, что существование этих взаимосвязанных институтов уголовного и уголовно-процессуального законодательства до настоящего времени не имеет какого-либо адекватного отражения в законодательстве об оперативно-розыскной, а также о частной детективной и охранной деятельности.
Тенденция к устранению асимметрии в структуре системы мер борьбы с преступностью (пока скорее декларативная) наметилось лишь в 1999 г. в связи с резким обострением проблемы борьбы с тяжкими формами насильственных преступлений и, прежде всего, с терроризмом. В этом контексте следует рассматривать положение о необходимости развития
форм и методов согласованной работы правоохранительных и
иных государственных органов, негосударственных структур,
общественных объединений и граждан, которое закреплено в Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы (в ред. Постановления Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. №1406).! Та же причина побудила Правительство РФ первоначально принять Федеральную целевую программу государственной поддержки казачьих обществ на 1999 - 2000 годы, распространив на казачьи общества численностью более 490 тыс. чел. положения Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»2, а затем в июле 2000 г. принять беспрецедентное (после октября 1917 г.) решение о вооружении карабинами 1800 членов казачьих обществ, расположенных в районах, имеющих административную границу с Чеченской Республикой.
Эти новые тенденции с нашей точки зрения нуждаются уже не только в осмыслении учеными3, но и законодателем. Антикриминогенная, т.е.
1 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 10
марта 1999 г. №270 // Энциклопедия российского права. Федеральный
выпуск. М.:АРБТ,2000.Март.
2 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 21 июля
1999 г. №839 // Энциклопедия российского права. Федеральный выпуск.
М.:АРБТ,2000.Март.
3 См., например: Арестова Е.Н. Организационно-правовые и
социологические аспекты взаимодействия органов внутренних дел с
частными детективными и охранными службами: Автореферат дисс. ...
направленная на профилактику преступлений, деятельность частных детективных и охранных предприятий сегодня должна рассматриваться не как довесок к государственному вкладу в борьбу с преступностью, а как вполне самостоятельная часть национальной системы такой борьбы. Эту точку зрения разделяют сегодня многие научные и практические работники, которые плодотворно занимались анализом различных аспектов данной проблемы (А.А. Аслаханов, Ю.М. Батурин, С.С. Бутенин, А.И. Гуров, А.Э. Жалинский, А.В.Крысин, СЕ. Кургинян, В.Д.Ларичев, В.П.Мак-Мак, СВ. Максимов, В.В. Марущенко, М.Ф.Савелий, А.Г.Шаваев, А.Ю. Шумилов, Е.В. Эминов и др.).
Объект исследования. Объектом настоящего исследования являются: российское законодательство, регламентирующее деятельность
канд. юрид. наук. М., 1995; Литвиненко В.И Справочник частного охранника. Нормативные акты, комментарии, рекомендации. М.: Объединенная редакция МВД РФ, 1999; Мак-Мак В.П., Савелий М.Ф. Научно-практический комментарий к Закону о частной детективной и охранной деятельности в РФ. М.: Юристь, 1997; Комментарий. Закон «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» / Под общей редакцией А.Ю. Шумилова. М.: Фирма «ABC», 1995; Шелковникова Е., Леванов В. Если Вы хотите купить оружие. М.: Олимп, ИНФРА М, 1998; Звягинцев В. Прав тот, кто прав // Частный сыск, охрана, безопасность. №7. 1996; Шумилов А. Ю. Частное детективное и охранное право. М.: Издательская группа НОРМА - ИНФРА М, 1999.
государственных и негосударственных субъектов по профилактике преступлений; нормативное правовое регулирование деятельности частных детективных и охранных предприятий; антикриминогенная (профилактическая) деятельность частных детективных и охранных предприятий.
Предметом исследования являются: проблемы правового регулирования антикриминогенной деятельности негосударственных субъектов; место частных детективных и охранных предприятий в системе специализированных субъектов предупреждения преступлений; факторы эффективности антикриминогенной деятельности частных детективных и охранных предприятий.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию правовых основ антикриминогенной деятельности частных детективных и охранных предприятий и законодательства криминально-правового комплекса в целях обеспечения эффективности антикриминогенной деятельности частных детективных и охранных предприятий. Для достижения названной цели в диссертационном исследовании решены следующие задачи:
выполнено системное исследование состояния правового регулирования профилактики преступлений в России;
изучены пробелы и иные недостатки в правом регулировании антикриминогенной деятельности частных детективных и охранных
предприятий;
определено и описано место частных детективных и охранных предприятий в системе специализированных субъектов профилактики преступлений;
изучены явления, способствующие и препятствующие высокоэффективной антикриминогенной деятельности частных детективных и охранных предприятий.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет системный подход к изучению криминологически значимых аспектов антикриминогенной деятельности частных детективных и охранных предприятий, опирающийся на применение основных философских категорий (законов) и общенаучных методов (наблюдение, описание, анализ, синтез, сравнение и др.)
Методика исследования представляла собой упорядоченное по срокам применение совокупности специально-научных методов (сравнительно-правовой анализ нормативных документов, актов правоприменения, научных источников, служебных документов, применяемых в деятельности частных детективных и охранных предприятий, опрос экспертов из числа работников частных детективных и охранных предприятий), обеспечивающих комплексное изучение предмета настоящего исследования.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные научные работы, посвященные проблемам профилактики преступлений, выполненные Алексеевым А.И., Босхоловым С.С., Гаухманом Л.Д., Долговой А.И., Жалинским А.Э., Карпецом И.И., Кудрявцевым В.Н., Кузнецовой Н.Ф., Лунеевым В.В., Максимовым СВ., Миньковским Г.М., Эминовым В.Е. и рядом других авторов.
Эмпирическую основу исследования составили результаты выполненных соискателем в 1998-1999 гг. экспертного опроса 105 руководителей частных детективных и охранных предприятий, и анализа служебных материалов, отражающих деятельность таких предприятий по профилактике преступлений и иных правонарушений.
Обоснованность, научная ценность и достоверность выводов и положений диссертационного исследования обеспечивались применением апробированных научных методов и методик, специальных средств математической статистики, использованием специальных критериев репрезентативности полученных данных, сравнением использованных теоретических положений и данных, полученных эмпирическим путем.
Научная новизна исследования состоит в следующих теоретических положениях, выносимых на защиту:
1. Субъектная структура современной российской модели
профилактики преступлений не отвечает критериям сбалансированной системы равноправных партнеров, заинтересованных во взаимовыгодном
сотрудничестве, и вследствие этого нуждается в глубоком
реформировании.
Частные детективные и охранные предприятия по своей сути являются неотъемлемой частью национальной подсистемы специализированных субъектов антикриминогенной деятельности.
Функция предупреждения преступлений и иных правонарушений частными детективными и охранными предприятиями должна быть прямо закреплена в тексте федерального закона в качестве одной из основных функций таких предприятий.
4. Основными факторами эффективности антикриминогенной
деятельности частных детективных и охранных предприятий являются:
4.1. Экономические факторы - стабильность макроэкономических процессов, от которой прямо пропорционально зависит размер доли ресурсов, которые могут быть потрачены не на пресечение преступлений, поиск преступника и похищенных ценностей, а на предупреждение преступлений; соотношение «цены» антикриминогенных мер и «цены» предотвращаемой криминальной угрозы; интенсивность «налогового пресса»; масштабы теневого сектора частных детективных и охранных услуг; размер непроизводительных расходов, связанных с необходимостью оплаты доступа к бесплатным информационным ресурсам; размер оплаты труда работников государственных и муниципальных правоохранительных органов, обладающих свободным доступом к информационным ресурсам;
соотношение затрат на достижение одного и того же предупредительного эффекта в государственном и негосударственном секторах; стоимость обслуживаемого объекта, определяющая уровень его криминогенной виктимности;
Политические факторы - официальная концепция борьбы с преступностью, в части относящейся к определению места негосударственного сектора профилактики преступлений в общей системе мер борьбы с преступностью; степень лояльности государственных и муниципальных правоохранительных органов к частным детективным и охранным предприятиям (партнерство или односторонний прессинговый контроль); степень вовлечения населения в правоохранительную деятельность; стремление политических партий и движений иметь источники информации о криминогенной ситуации в стране и отдельных секторах экономики альтернативные государственным; близость выборной компании в органы государственной власти и местного самоуправления; уровень коррупции в сфере государственной и муниципальной службы и, прежде всего в органах, уполномоченных на осуществление лицензирования частных детективных и охранных предприятий;
Правовые факторы - наличие и степень стабильности правовых основ профилактики преступлений; интенсивность нормативного закрепления понятийно-категориального комплекса профилактики преступлений; закрепление и степень детализации профилактической
функции частных детективных и охранных предприятий; состояние правового урегулирования взаимоотношений частных детективных и охранных предприятий с государственными и муниципальными правоохранительными органами; характер и стабильность мер защиты законных интересов частных детективных и охранных предприятий от незаконного вмешательства в их деятельность со стороны должностных лиц государственных и муниципальных органов, а также от иных преступных посягательств; наличие правовых барьеров на пути захвата рынка частных детективных и охранных услуг организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями);
4.4. Психологические факторы - характер и степень развития социальных запросов и ожиданий связанных с качеством правопорядка; порог чувствительности населения и предпринимательского сообщества к криминальным угрозам безопасности; степень готовности к опережающим затратам в целях поддержания высокого уровня защищенности от криминальных угроз; степень доверия к государственным правоохранительным органам и негосударственным правоохранительным организациям; профессиональная ориентация на приоритетное использование профилактических мер борьбы с правонарушениями (в том числе, преступлениями) перед иными мерами такой борьбы; характер отношения к частному охранному и детективному бизнесу со стороны работников государственных и муниципальных правоохранительных
органов; состояние этики взаимодействия частных охранных и детективных
предприятий с государственными (муниципальными)
правоохранительными органами;
4.5. Организационные факторы - кадровое обеспечение профилактической функции частных детективных и охранных предприятий (прежде всего, уровень профессиональной криминологической подготовки, обеспечивающий постоянную готовность к реализации всего спектра мер предупреждения преступлений); характер и интенсивность взаимодействия частных детективных и охранных предприятий с государственными и муниципальными правоохранительными органами, а также судами; состояние научной разработанности прикладных проблем антикриминогенной деятельности частных детективных и охранных предприятий; пределы доступа, технические и технологические возможности обработки информации о криминогенных факторах; характеристики применяемых для обеспечения безопасности клиентов и охраняемых объектов способов организации защиты от криминальных угроз.
5. К числу приоритетных направлений совершенствования общих правовых основ антикриминогенной деятельности частных детективных и охранных предприятий следует отнести:
5.1. Разработку и принятие Основ национальной политики борьбы с преступностью в форме федерального закона.
Разработку и принятие в форме федерального закона Основ предупреждения правонарушений.
Принятие федерального закона «О частной детективной и охранной деятельности» в новой редакции, предполагающей урегулирование следующих вопросов: 1) определение понятий мониторинга угроз безопасности физических и юридических лиц, антикриминогенной деятельности, показателей эффективности антикриминогенной деятельности; 2) включение в число задач частной детективной и охранной деятельности предупреждения преступления; 3) определение системы основных мер предупреждения преступлений частными детективными и охранными предприятиями; 4) определение принципов и форм взаимодействия частных детективных и охранных предприятий с государственными правоохранительными органами; 5) определение принципов и форм международного сотрудничества частных детективных и охранных предприятий.
5.4. Разработку и принятие в форме федерального закона «О
негосударственном фонде предупреждения преступности»,
регламентирующего порядок образования, принципы функционирования (в
том числе, принципы взаимоотношения с государственными
правоохранительными органами), основные направления деятельности,
критерии предоставления финансовой помощи государственным и
негосударственным субъектам предупреждения преступности;
осуществление контроля и самоконтроля над финансовой деятельностью негосударственного фонда.
6. В целях повышения эффективности антикриминогенной деятельности частных детективных и охранных предприятий в Уголовный кодекс РФ необходимо внести дополнения и изменения в части, относящейся к: а) установлению обособленной ответственности за воспрепятствование осуществлению конституционного права свободного поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом; б) усовершенствованию норм, регламентирующих ответственность за воспрепятствование законной предпринимательской деятельности; в) совершенствованию норм об ответственности за превышение полномочий служащими частных охранных и детективных предприятий.
Апробация результатов диссертационного исследования.
научный доклад на международном круглом столе «Взаимодействие правоохранительных органов России и США в борьбе с новыми видами экономических преступлений» (Союз криминалистов и криминологов (Москва) - Департамент юстиции США - Московский институт МВД РФ, 23-24 мая 1996 г.);
научное сообщение на международном круглом столе «Актуальные проблемы взаимодействия правоохранительных органов в борьбе с транснациональной организованной преступностью» (Союз
криминалистов и криминологов (Москва) - Департамент юстиции США, 23-24 июня 1999 г.);
доклад на международном круглом столе «Актуальные проблемы
уголовной политики в сфере борьбы с транснациональной
организованной преступностью и коррупцией» (Государственная Дума Федерального Собрания РФ - Департамент юстиции США- Иркутская государственная экономическая академия, 9-10 июля 1999 г.);
предложения в Комитет по законодательству Государственной Думы Федерального Собрания РФ о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования антикриминогенной деятельности частных детективных и охранных предприятий;
доклад на Парламентских слушаниях "О Федеральном законе "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в РФ" (Государственная Дума Федерального Собрания РФ, 24 октября 2000 г.);
учебно-методические материалы к учебному курсу «Криминология» (тема: «Предупреждение преступлений»), преподаваемому в Московской государственной юридической академии;
монография и шесть научных статей общим объемом 8 п.л.
*
*
Структура диссертации. Текст диссертации включает введение, три главы, объединяющие шесть параграфов и список использованной литературы.
Правовое регулирование профилактики преступлений в России: современная модель и перспективы ее развития
Со времени Ш. Монтескье и Ч. Беккариа профилактика преступлений привычно рассматривается как приоритетный элемент системы борьбы с преступностью1. Однако практическая реализация данного принципа вряд ли может быть признана удовлетворительной. Не столько потому, что никакое государство прошлого или настоящего не располагало и не располагает достаточными ресурсами для осуществления этой идеи, сколько из-за отсутствия последовательного движения всего мирового сообщества к созданию принципиально новой модели борьбы с преступностью, в которой бы наиболее гармонично сочетались роли государства и гражданского общества. Ресурсный голод, на наш взгляд, перестает быть фактором безусловно ограничивающим возможности общества в предупреждении преступлений, если изменяется сама модель социального противодействия преступности, суть которой сводится к бюджетной концентрации ресурсов борьбы с преступностью с последующим их расходованием под контролем государственного или муниципального аппарата. В этом своем (аппаратном) проявлении государство не может не быть не заинтересовано в максимальном сохранении и усилении своих контрольных функций, прежде всего при помощи механизма административно-правового и уголовного преследования. Мы далеки от мысли, что существующую модель борьбы с преступностью можно быстро заменить на более эффективную каким-либо революционным образом. К сожалению, это невозможно. Однако, современное российское общество, по нашему мнению, вполне созрело для понимания тупикового характера дальнейшего развития традиционной для нашей страны государственно-монополистической модели борьбы с преступностью. На первый взгляд эта оценка может восприниматься как диссонанс последним решениям высшего политического руководства, явно направленным на укрепление российского государства и восстановление всех его традиционных функций, в том числе в сфере борьбы с преступностью. Однако это лишь видимое противоречие, поскольку новейший глубокий крен в сторону государственности есть лишь самая непосредственная реакция на угрозу национальной катастрофы, связанной с тенденциями распада государства и захвата государственной власти преступными сообществами. В стратегическом же плане применительно к проблеме борьбы с преступностью по нашему мнению должна использоваться идея двухприоритетной реформы: сильное государство - сильное гражданское общество. Неотъемлемой частью последнего традиционно выступает коммерческий сектор.
Практическое решение проблемы формирования новой национальной модели борьбы с преступностью, которая была бы объективно ориентирована на приоритетное развитие профилактических начал, на наш взгляд, связано с осмыслением и реформированием правовой базы предупреждения преступности в контексте всей правовой системы борьбы с преступностью. Применительно к нашему исследованию это также связано с поиском оптимального места, которое должно занимать в этой реформе правовое регулирование антикриминогенной деятельности частных детективных и охранных предприятий.
Было бы неверным утверждение, что решать эти проблемы предстоит с чистого листа. Важный вклад в разработку теоретических основ этой проблемы внесли такие видные отечественные криминологи как Г.А. Аванесов, А.И.Алексеев, Ю.М.Антонян, С.В.Бородин, С.С.Восходов, С.Е.Вицин, Л.Д.Гаухман, А.А. Герцензон, Г.В.Дашков, А.И. Долгова, А.Э.Жалинский, В.К.Звирбуль, К.Е.Игошев, И.И.Карпец, Б.В.Коробейников, В.Н.Кудрявцев, Н.Ф.Кузнецова, С.В.Максимов, Г.М. Миньковский, Д.В.Ривман, А.Б.Сахаров, В.Е. Эминов, А.М.Яковлев и ДР-)
Ныне действующая национальная правовая основа предупреждения преступлений имеет сложную структуру, включавшую на 1 марта 2000 г. 415 нормативных правовых актов только федерального уровня2, значительную часть которых до настоящего времени составляют нормативных правовые акты правоохранительных министерств и ведомств.
Предпосылки правового регулирования антикриминогенной деятельности частных охранных и детективных предприятий
Современное кризисное состояние сложившей в России модели правовой основы профилактики преступлений в целом, как следует из предшествующего анализа, в значительной степени детерминирует спектр и глубину проблем правового регулирования антикриминогенной деятельности частных охранных и детективных предприятий. Однако, автор далека от мысли, что это влияние является единственным или определяющим. В число предпосылок, которые, с нашей точки зрения, оказали (а многие и продолжают оказывать) существенное влияние на формирование соответствующего круга проблем, следует включить:
отсутствие нормативно закрепленной национальной концепции уголовной политики, и, как следствие, отсутствие на начальном этапе формирования правового комплекса, регламентирующего частную охранную и детективную деятельность, сколько-нибудь ясной концепции места и роли этой деятельности в системе правоохранительной деятельности вообще, в том числе связанной с профилактикой преступлений;
объективный по своей природе конфликт интересов государственного и негосударственного секторов правоохранительной деятельности; отсутствие эффективных и стабильных гарантий независимости частных охранных и детективных предприятий от прямого государственного вмешательства в их деятельность;
отсутствие сложившегося гражданского общества, низкий уровень политической активности и кооперации частных охранных и детективных предприятий; отсутствие эффективного, прозрачного и имеющего законодательно установленные границы механизма лоббирования интересов различных социальных групп при принятии нормативных правовых актов;
отсутствие эффективного механизма экспертизы нормотворческих решений в сфере борьбы с преступностью;
предрассудки общественного мнения, связанные с негативным отношением к любой коммерческой деятельности за исключением коммерческой деятельности государства;
попытки преступных сообществ монополизировать рынок услуг, оказываемых частными детективными и охранными предприятиями, приведшие к относительной дискредитации последних в глазах населения, честного бизнеса и государства несформированность (главным образом из-за низкого уровня жизни населения страны в целом) рынка индивидуально потребляемых частных детективных и охранных услуг.
Каждый из числа приведенных факторов заслуживает, по нашему мнению, относительно подробного рассмотрения, поскольку без этого невозможно выработать взвешенного подхода к формированию правовой основы антикриминогенной деятельности частных детективных и охранных предприятий.
Идея нормативного закрепления национальной концепции уголовной политики не нова, однако первая попытка воплощения этой идеи была предпринята разработчиками проекта Федеральной программы Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 годы, в пункте 1 Последующих мер которой было запланировано в течение двух лет «разработать проект основ государственной политики борьбы с преступностью, содержащий основные концептуальные положения деятельности органов государственной власти и управления по противодействию преступности, компетенцию Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления в данной сфере, замысел и цели борьбы с преступностью на ближайший период»
Место частных детективных и охранных предприятий в системе специализированных субъектов предупреждение преступлений
До настоящего времени дискуссию о системе субъектов предупреждения преступлений в нашей стране нельзя считать оконченной. Как показал анализ, предпринятый в предыдущей главе, «камнем преткновения» этой дискуссии является комплексная природа законодательства о профилактике преступлений охватывающего почти все основные его отрасли. Отсюда проистекает трудно устранимая дисфункциональность антикриминогенной деятельности, конфликт интересов различных субъектов такой, неясные границы полномочии органов власти Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
Исходная посылка, на основании которой обычно формулируются различные системообразующие критерии совокупности субъектов предупреждения преступлений состоит в том, что к таким субъектам могут быть отнесены все государственные и негосударственные структуры, а также отдельные граждане. В сущности, это основание мало изменилось с момента его первого формулирования за тем лишь исключением, что еще в середине 80-х гг. XX века к негосударственным субъектам профилактики преступлений относились лишь общественные организации и «сознательные граждане»1. Сегодня соотношение государственных и негосударственных субъектов антикриминогенной деятельности изменилось, хотя происшедшая масштабная общественно-политическая реформа, как в этом можно было ранее убедиться, не получила адекватного правового основания применительно к общесоциальной функции профилактики преступлений.
Вместе с тем, использование лишь критерия институциональной принадлежности субъектов предупреждения правонарушений вряд ли позволит определить наиболее значимые субъектные особенности рассматриваемой функции.
Следует согласиться с мнением проф. Г.М. Миньковского о том, что для решения вопроса о возможности отнесения юридического или физического лица к субъектам профилактики преступлений необходимо применять общие правила, позволяющие идентифицировать субъектов любой деятельности. Ключевым правилом здесь выступает правило постоянного или длящегося (систематического) участия в соответствующей деятельности1.
Исходя из этого правила к субъектам предупреждения преступлений должны быть отнесены:
1) субъекты, формирующие политику предупреждения преступности на общенациональном, региональном и муниципальном уровнях;
2) субъекты осуществляющее общее руководство реализацией политики предупреждения преступности на общенациональном, региональном и муниципальном уровнях;
3) субъекты, осуществляющее руководство отдельными направлениями реализации политики предупреждения преступности на общенациональном, региональном и муниципальном уровнях;
4) субъекты, непосредственно применяющие меры профилактики преступлений, в том числе выявление, анализ, оценку, ограничение, устранение либо нейтрализацию деликтогенных факторов, а также результаты такой деятельности;
субъекты любых видов деятельности могут рассматриваться одновременно и как субъекты антикриминогенной деятельности лишь в той степени, в которой в их функциях выделена функция профилактики преступлений;
существует известное пересечение между подсистемами профилактики преступлений и социального контроля;
не следует отождествлять понятия «субъект борьбы с преступностью» и «субъект предупреждения преступности», поскольку первое полностью поглощает второе;
необходимо разграничивать субъекты профилактики преступлений по степени ориентированности на выполнение именно профилактических, а не каких-то иных задач.
Последнее обстоятельство предполагает выделение трех групп субъектов профилактики преступлений: 1) специализированные, 2) частично специализированные и 3) неспециализированные
Ядром современной системы субъектов предупреждения преступлений, бесспорно, являются специализированные субъекты, т.е. юридические и физические лица, для которых применение специальных мер профилактики преступлений является основной или одной из основных внешних функций
Включение частных охранных и детективных предприятий в систему специализированных субъектов предупреждения преступлений обусловлено не столько формальной фиксацией соответствующих функций (как показано в предыдущей главе книги это является одной из проблем правовой базы антикриминогенной деятельности частных детективных и охранных предприятий), сколько фактическим содержанием соответствующих функций
Совершенствование общих правовых основ антикриминогенной деятельности частных детективных и охранных предприятий
Как показывает предшествующий анализ к числу приоритетных направлений совершенствования общих правовых основ антикриминогенной деятельности частных детективных и охранных предприятий следует, прежде всего, отнести:
Первое. Разработку и принятие Основ национальной политики борьбы с преступностью в форме федерального закона, закрепляющего наряду с иными институтами: 1) определения понятий борьбы с преступностью, специализированного негосударственного субъекта борьбы с преступностью; 2) принципы - приоритеты и принципы-стандарты, обеспечивающие перспективную оптимизацию всей системы мер борьбы с преступностью с учетом той роли, которую должен играть негосударственный, в том числе коммерческий, сектор.
Второе. Разработку и принятие в форме федерального закона Основ предупреждения правонарушений, включающих наряду с иными правовую регламентацию: 1) определений понятий предупреждения правонарушений и, в том числе, преступлений, субъекта предупреждения правонарушений, деликтогенного и, в том числе, криминогенного фактора, меры предупреждения правонарушений; 2) принципов предупреждения правонарушений; 3) принципов разграничения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере предупреждения правонарушений;
4) пределов компетенции государственных и негосударственных субъектов предупреждения правонарушений, в том числе преступлений;
5) системы мер предупреждения правонарушений; 6) основных положений контроля и надзора за реализацией законодательства о предупреждении правонарушений; 7) международного сотрудничества в сфере предупреждений правонарушений.
Третье. Принятие федерального закона «О частной детективной и охранной деятельности» в новой редакции, предполагающей урегулирование следующих вопросов: 1) определение понятий мониторинга угроз безопасности физических и юридических лиц, антикриминогенной деятельности, показателей эффективности антикриминогенной деятельности; 2) включение в число задач частной детективной и охранной деятельности предупреждения преступления; 3) определение системы основных мер предупреждения преступлений частными детективными и охранными предприятиями; 4) определение принципов и форм взаимодействия частных детективных и охранных предприятий с государственными правоохранительными органами; 5) определение принципов и форм международного сотрудничества частных детективных и охранных предприятий.
Четвертое. Разработку и принятие в форме федерального закона «О негосударственном фонде предупреждения преступности», регламентирующего порядок образования, принципы функционирования (в том числе, принципы взаимоотношения с государственными правоохранительными органами), основные направления деятельности, критерии предоставления финансовой помощи государственным и негосударственных субъектам предупреждения преступности; осуществление контроля и самоконтроля над финансовой деятельностью негосударственного фонда.
Пятое. Внесение дополнений в Указ Президента Российской Федерации «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации»1 в части, относящейся к перечню основных задач в области борьбы с преступностью задачей создания правового механизма, обеспечивающего партнерство государственных и негосударственных субъектов борьбы и, в том числе, предупреждения преступности, правовых гарантий эффективного контроля гражданского общества за деятельностью правоохранительных органов.
Шестое. Внесение изменений и дополнений в положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией в части, относящейся к формированию состава комиссии представителями негосударственных объединений, осуществляющих функции в сфере, относящейся к компетенции соответствующей Комиссии1.
Как уже отмечалось, функцию системообразующего нормативного акта в сфере борьбы с преступностью и, в том числе, ее предупреждения могут быть выполнены Основами национальной политики борьбы с преступностью при условии, что они будут приняты в форме федерального закона.