Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Антикоррупционный мониторинг: научные основы и международный опыт 14
1. Понятие, значение и содержание антикоррупционного мониторинга.. 14
2. Организационно-методические основы антикоррупционного мониторинга в международной практике 32
Глава 2. Антикоррупционный мониторинг в контексте криминологически значимых показателей 72
1. Уголовная статистика о борьбе с коррупционной преступностью и ее использование в антикоррупционном мониторинге 72
2. Судебно-статистическая информация в антикоррупционном мониторинге 96
3. Экспертные оценки в антикоррупционном мониторинге 112
Глава 3. Антикоррупционный мониторинг в государственной политике противодействия коррупции в России 134
1. Институциональное обеспечение национальной системы антикоррупционного мониторинга 134
2. Организационно-методические основы антикоррупционного мониторинга 146
Приложение 156
Список использованных источников и литературы 161
- Организационно-методические основы антикоррупционного мониторинга в международной практике
- Судебно-статистическая информация в антикоррупционном мониторинге
- Экспертные оценки в антикоррупционном мониторинге
- Организационно-методические основы антикоррупционного мониторинга
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современные международные инициативы в сфере противодействия коррупции связаны с развитием институциональных механизмов слежения за исполнением конвенционных антикоррупционных требований. Такие механизмы созданы в рамках требований основополагающих международных правовых документов, регулирующих вопросы противодействия коррупции. В некоторых из них принимает активное участие Российская Федерация (Конвенция ООН против коррупции, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию), которая приняла обязательства по организации и проведению периодической оценки адекватности национального законодательства и правоприменения в сфере противодействия коррупции со стороны контрольных международных инстанций (ГРЕКО, Конференция государств — участников Конвенции ООН против коррупции).
Наряду с этим активно развиваются независимые контрольные механизмы оценки состояния дел в сфере противодействия коррупции на национальном уровне, которые осуществляют международные неправительственные структуры («Трансперенси Интернэшнл» (далее — «ТИ»), Всемирный банк, ОЭСР).
Проводимые как международными, так и неправительственными структурами антикоррупционные исследования не только имеют неодинаковый методологический аппарат, объекты, цели и задачи специального познания, но и разнятся по субъектному экспертному обеспечению. Содержание исследований, обусловленных международно-правовыми обязательствами России, носит прагматический характер планового учета конвенционных требований с позиции их имплементации в национальное законодательство и практику правоприменения. При этом результаты исполнения требований антикоррупционных конвенций оцениваются зарубежными правительственными экспертами на основе составленных официальными национальными органами отчетов. Антикоррупционные исследования неправительственных международных организаций базируются на общих оценках уровня распространенности коррупционных проявлений в разных сферах жизнедеятельности и не связаны с разработкой или предложением системных мер противодействия им.
В операциональном значении анализ и оценку состояния дел
в сфере противодействия коррупции в контексте как конвенционного, так и независимого анализа принято обозначать как антикоррупционный мониторинг.
Внешние для Российской Федерации антикоррупционные мониторинговые инструменты для решения задач обеспечения Национальной стратегии противодействия коррупции представляются недостаточными. Они не нацелены на получение криминологически значимых данных, характеризующих коррупционные проявления
в закономерностях и продуцирующих факторах причинного комплекса, в том числе объясняющих сложности правоприменения имплементированных конвенционных норм.
Опыт прохождения Российской Федерацией международного антикоррупционного мониторинга выявляет проблемы недостаточности использования криминологически значимых данных, связанных с коррупционными реалиями. Ключевым источником этой проблемы является отсутствие на национальном уровне длящихся научных исследований в этой области, что в целом отражает нечастый случай их особой практической востребованности.
Методологией исследований, которая соответствуют задачам антикоррупционного мониторинга, традиционно располагает криминологическая наука. Соответственно, их возобновление в специальном теоретико-прикладном назначении — для целей общей организации борьбы
с коррупцией, включая информационно-аналитическое сопровождение, прогнозирования негативно-качественных изменений коррупционной преступности, а также определения и учета закономерностей ее подверженности разным мерам — представляется первостепенной задачей специалистов, обладающих компетенцией в сфере криминологии.
Немаловажно, что результаты антикоррупционного мониторинга могут одновременно служить решению вариативных задач содержательного обеспечения антикоррупционной политики России,
а именно:
- для использования в формировании периодической отчетности Российской Федерации по исполнению конвенционных обязательств;
- в качестве альтернативной (по отношению к данным внешних исследований) оценки состояния дел в сфере противодействия коррупции на национальном уровне;
- в качестве информационно-аналитического продукта, востребованного заинтересованными субъектами, участвующими в реализации Национальной стратегии противодействия коррупции.
Актуальность темы исследования имеет и нормативно-правовое обоснование. В частности, в Национальной стратегии противодействия коррупции в качестве основного направления ее реализации отмечается разработка организационных и правовых основ мониторинга правоприменения в контексте смежных задач периодического исследования состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных ее регионах.
Цель диссертационного исследования состоит в установлении и научно-практической апробации антикоррупционного мониторинга
в криминологически значимых его аспектах, результаты которого могут быть использованы при создании национальной системы такого мониторинга как стратегического элемента государственной политики в сфере противодействия коррупции.
Достижение указанной цели обеспечивается за счет решения следующих задач:
- определение содержания и принципов организации антикоррупционного мониторинга как меры обеспечения реализации государственной политики по противодействию коррупции в целом и коррупционной преступности в частности;
- выявление современных закономерностей развития коррупционной преступности, в том числе в региональном аспекте, и оценка реагирования на нее со стороны правоохранительных органов;
- сравнительно-правовое исследование конвенционных механизмов кАк антикоррупционного мониторинга, так и частных его направлений, используемых международными финансовыми институтами и неправительственными организациями;
- критический анализ используемых статистических методов оценки коррупционной преступности;
- выявление и обоснование криминологически значимых критериев, которые могут использоваться для оценки процессов детерминации, а также структуры и динамики коррупционной преступности
в контексте антикоррупционного мониторинга;
- проведение конкретно-социологических исследований в рамках проверки гипотезы о потребности национальной системы антикоррупционного мониторинга, отвечающей целям Национальной стратегии противодействия коррупции и международно-правовым обязательствам Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с анализом, оценкой и прогнозированием криминологически значимых коррупционных реалий и мер противодействия им в системе государственной политики противодействия коррупции.
Предметом исследования выступают проблемы формирования антикоррупционного мониторинга в криминологически значимых его аспектах в контексте современной государственной политики противодействия коррупции, в частности:
- содержание мониторинга в системе мер по организации борьбы с коррупционной преступностью;
- законодательные и политико-правовые источники, предусматривающие организационно-правовые и методологические аспекты проведения антикоррупционного мониторинга;
- международная практика организации мониторинга состояния дел в сфере противодействия коррупции в формате учета положительного опыта для целей формирования национальной системы антикоррупционного мониторинга в криминологических его аспектах;
- закономерности уголовной и судебной статистики коррупционной преступности в Российской Федерации;
- результаты конкретно-социологических исследований, в том числе проведенных автором, по проблемам организационно-правового и методологического обеспечения антикоррупционного мониторинга.
Степень научной разработанности темы исследования. Антикоррупционный мониторинг представляет собой новый объект научного познания в призме криминологически значимых данных о современных коррупционных реалиях, принимая во внимание возникшие
с 2007 г. законодательные и политико-правовые решения по обеспечению государственной политики в сфере противодействия коррупции,
а также международно-правовые обязательства Российской Федерации по участию в механизмах контроля за состоянием дел в сфере противодействия коррупции.
С учетом этого обстоятельства теоретические и прикладные исследования на эту тему в современной научной литературе носят фрагментарный характер, хотя криминологический анализ коррупционной преступности в различные периоды находил освещение в трудах ученых-криминологов А.И. Алексеева, В.В. Астанина, А.И. Долговой,
С.М. Иншакова, П.А. Кабанова, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецовой, Н.А. Лопашенко, В.Н. Лопатина, В.В. Лунеева, И.М. Мацкевича, В.С. Ов-
чинского, В.Е. Эминова.
Монографических и диссертационных работ, в которых бы комплексно исследовались вопросы формирования национальной системы антикоррупционного мониторинга в криминологических аспектах, учитывающих новые законодательные и политико-правовые решения
в этой области, не имеется. Частично эти проблемы затрагивались
в научных работах В.В. Астанина («Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты» (2009 г.)).
Методологическая основа исследования. Раскрытие темы диссертации потребовало применения разнообразных методических приемов.
В первой главе работы использован сравнительно-правовой метод изучения международной практики организации антикоррупционного мониторинга. Гносеологический метод нашел применение при выявлении и сопоставлении организационных начал, функций и содержания мониторинга в различных областях научного познания, выявлении общего и частного, выделении отличий и закономерностей, определении его назначения для обеспечения антикоррупционной политики.
Во второй главе для выявления закономерностей коррупционной преступности широко использован статистический и системно-структурный методы анализа, а также конкретно-социологический метод исследования (анкетирование и экспертные оценки). Анализ и обработка полученных данных сопровождались использованием современных математических методов, в частности компьютерной статистической программы SPSS.
В третьей главе использован принцип междисциплинарного анализа криминологически значимых мер, необходимых для организации и эффективного функционирования антикоррупционного мониторинга с использованием данных, содержащихся в научных трудах по философии и политологии.
Нормативной основой исследования стали: Конвенция ООН против коррупции, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Федеральный закон «О противодействии коррупции» и федеральные законы, принятые в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции, указы Президента РФ, направленные на формирование системы правовых мер по предупреждению коррупции, обеспечению стратегического развития государственной политики противодействия коррупции.
Эмпирическую основу работы составили:
- материалы, характеризующие содержание антикоррупционного мониторинга (в том числе в России), проводившегося в рамках различных международных инициатив в период с 1996 по 2010 г. (ГРЕКО, ОЭСР, Всемирный банк, «ТИ»);
- статистические данные ГИАЦ МВД России за 2007–2010 гг.;
- статистические данные Судебного департамента при Верховном Суде РФ за 2007–2010 гг.;
- результаты анкетирования более 1 тыс. экспертов из числа сотрудников правоохранительных органов, работников прокуратуры
и территориальных следственных управлений Следственного комитета РФ, помощников руководителей территориальных подразделений Минюста России по профилактике коррупции, сотрудников территориальных органов ФССП России.
В ходе подготовки диссертации автор использовал связанный
с тематикой исследования семилетний опыт работы, в том числе в качестве члена экспертной подгруппы при Межведомственной рабочей группе (учрежденной Указом Президента РФ от 03.02.2007 № 129) для подготовки предложений по реализации в российском законодательстве положений международных антикоррупционных конвенций, а также правительственного эксперта ГРЕКО от Российской Федерации.
Научная новизна работы. Диссертация представляет собой первое исследование теоретических и прикладных проблем организации антикоррупционного мониторинга с учетом современных законодательных и правоприменительных реалий. В научно-практическом плане обоснованы задачи по выработке модели национальной системы антикоррупционного мониторинга. Это потребовало расширения тематического понятийного аппарата, введения операционального определения антикоррупционного мониторинга, обоснования его использования как важного элемента научно-экспертного сопровождения государственной политики противодействия коррупции.
Кроме того, новизну работы определяют следующие положения, выносимые на защиту:
1. Изучение опыта антикоррупционного мониторинга, осуществляемого в России международными конвенционными и независимыми неправительственными инстанциями, свидетельствует о том, что он опирается на сравнительные оценки законодательных и институциональных подходов антикоррупционной политики на предмет их соответствия общемировой или международно-экономической практике предупреждения коррупции. В таком виде антикоррупционный мониторинг не может быть использован для организации и обеспечения эффективной борьбы с коррупционной преступностью в России.
2. Решению долговременных задач по повышению эффективности антикоррупционной политики в России наилучшим образом отвечает создание научно обоснованной национальной системы антикоррупционного мониторинга, которая выявляет и устанавливает закономерности коррупционной преступности и состояние реагирования на ее проявления. Проведенный анализ состояния дел в сфере борьбы
с коррупцией в современной России позволяет сделать вывод о том, что отсутствие национальной системы антикоррупционного мониторинга опосредованно отражается на проблемах латентности коррупционной преступности.
3. Антикоррупционный мониторинг в криминологическом аспекте предлагается рассматривать как деятельность по систематическому сбору, обработке и анализу информации о состоянии и продуцирующих факторах коррупционной преступности (не ограничивающейся только совокупностью преступлений, предусмотренных ст. 201, 204, 285, 289, 290, 291 УК РФ), а также реагирование на них с использованием конкретно-социологических методов. Основное предназначение результатов антикоррупционного мониторинга заключается в возможности их использования для оптимизации правоприменения профилактических и уголовно-правовых антикоррупционных мер в их взаимосвязи, а также для выработки организационно-политических и законодательных решений, направленных на обеспечение государственной политики противодействия коррупции.
4. Апробированный антикоррупционный мониторинг в криминологическом содержании на региональном уровне позволяет считать, что рейтинговая система для оценки состояния борьбы с коррупцией в разных регионах государства не может применяться в условиях неодинаковой характеристики коррупционной преступности, обусловленной различным уровнем социального и экономического развития, правовой ментальности населения, а также правоохранительного обеспечения.
5. Современные формы уголовной и судебной статистики, которыми оперируют при характеристиках коррупционной преступности
в Российской Федерации, в силу несовершенства структуры показателей не являются в полной мере репрезентативными для целей антикоррупционного мониторинга и не позволяют обеспечивать органы государственной власти, ответственные за реализацию антикоррупционной политики, объективной информацией. Решение этой проблемы связано прежде всего с законодательным определением перечня коррупционных преступлений, а также их отражением в показателях уголовной
и судебной статистики по критериям занимаемой должности лиц, совершивших эти преступления, и сфере их деятельности. Эти данные позволяют отражать закономерности подверженности коррупционным проявлениям различных сфер правоотношений.
6. Антикоррупционный мониторинг в криминологическом аспекте выполняет прогностические функции относительно установления закономерностей и будущего состояния коррупционной преступности и борьбы с ней. В настоящее время отмечается тенденция последовательного отхода от эффективного применения уголовно-правовых антикоррупционных мер, что отражается в превалировании не связанных с лишением свободы мер наказания, применяемых к лицам, виновным в совершении коррупционных преступлений. Декриминализация антикоррупционной политики негативно отражается на качестве профилактики коррупционных правонарушений.
7. Должное уголовно-правовое обеспечение реагирования на коррупционную преступность связано с унификацией соразмерности уголовного наказания степени общественной опасности коррупционных преступлений в судебной практике. Этим целям служит обобщение Верховным Судом РФ судебной практики по коррупционным составам преступлений с последующим принятием соответствующего постановления Пленума Верховного Суда РФ, положениями которого могли бы руководствоваться суды при вынесении решений по делам указанной категории.
Теоретическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов и основанных на них предложений для методологического обеспечения национальной системы антикоррупционного мониторинга криминологически значимыми критериями.
Практическая значимость исследования обусловлена его направленностью на решение стратегических задач развития государственной политики противодействия коррупции, связанных с созданием
и обеспечением антикоррупционного мониторинга в составной его криминологически значимой части. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе высших образовательных учреждений при преподавании специальной антикоррупционной дисциплины, а также при проведении антикоррупционного мониторинга криминологически значимых коррупционных реалий в отдельных субъектах РФ.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена в Научном центре противодействия коррупции НИИ РПА Минюста России.
Результаты исследования использовались автором в ходе работы в качестве члена экспертной подгруппы по обеспечению взаимодействия с ГРЕКО при межведомственной рабочей группе для подготовки предложений по реализации в законодательстве РФ положений международных антикоррупционных конвенций, образованной в соответствии с Указом Президента РФ от 03.02.2007 № 129.
Основные положения работы были апробированы автором в ходе экспертного сопровождения процедуры защиты Российской Федерацией доклада о состоянии дел в сфере противодействия коррупции на 40 Пленарном заседании ГРЕКО (2008 г.).
Результаты исследования докладывались на международном научно-практическом семинаре по вопросам антикоррупционного обучения (организован РПА Минюста России совместно с Европейским институтом по предупреждению и борьбе с преступностью, ассоциированным с ООН, Управлением ООН по наркотикам и преступности, ОЭСР, ГРЕКО в ноябре 2010 г.), а также неоднократно (2009–2010 гг.) использовались автором в ходе обучения федеральных государственных служащих Минюста России, осуществляющих полномочия по профилактике коррупционных правонарушений.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Организационно-методические основы антикоррупционного мониторинга в международной практике
В мировой практике информационно-аналитическое обеспечение сферы противодействия коррупции является относительно новым направлением юридически значимой деятельности. Основные международно-правовые документы в сфере противодействия коррупции: Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, Конвенция ООН против коррупции, Конвенция Организации экономического развития и сотрудничества (далее — ОЭСР) по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных сделок, — были разработаны более десяти лет тому назад. Исходящий из конвенционных требований мониторинг, призванный отслеживать выполнение государствами — участниками международно-правовых антикоррупционных обязательств, имеет показатели апробации, хотя непродолжительные по времени, но полезные для разработки национальной системы мониторинга.
Антикоррупционный люниторннг Группы государств против коррупции (ГРЕКО). Наиболее эффективным на сегодняшний день механизмом мониторинга за имплементацией положений международных антикоррупционных конвенций (конвенции Совета Европы об уголовно-правовой ответственности за коррупцию) следует считать оценочные процедуры, разработанные ГРЕКО . Хронологически и содержательно процесс формирования системы антикоррупционного мониторинга позволяет представить организационно-правовые и методологически выверенные подходы, которые важно принимать во внимание в качестве модельного руководства при создании национальной системы антикоррупционного мониторинга.
Вопрос о необходимости совместных действий в сфере противодействия коррупции возник на Конференции министров юстиции европейских государств в 1994 г. С целью обеспечения эффективной борьбы с коррупцией было предложено разработать междисциплинарный подход, предполагающий межгосударственное сотрудничество в сфере противодействия коррупции. Для этих целей была образована Межведомственная группа по проблемам коррупции, выработавшая программу мероприятий международно-правовых инструментов по противодействию коррупции, которая и была принята в 1996 г. Через год Комитет министров Совета Европы своей резолюцией одобрил 20 Основополагающих принципов борьбы с коррупцией и поручил Межведомственной группе в ускоренном порядке завершить создание международно-правовых инструментов и соответствующих механизмов мониторинга за соблюдением указанных принципов. Консолидация мнений требовала образования межгосударственного контрольного органа относительно реализуемых инициатив. В формате участия государств таким органом в 1999 г. стала группа ГРЕКО, которая к концу 2010 г. объединила 47 европейских стран и США (Российская Федерация является членом ГРЕКО с 2007 г.).
В соответствии с Уставом ГРЕКО целью объединения государств является повышение эффективности их деятельности в борьбе с коррупцией путем реализации механизмов взаимного мониторинга и оценки, а также соблюдения взятых на себя обязательств по имплементации положений европейских антикоррупционных конвенций.
Проведение мониторинга осуществляется по раундам оценки. Для каждого оценочного раунда ГРЕКО устанавливает временные рамки, определяет перечень положений, содержащихся в европейских антикоррупционных конвенциях, а также в 20 Основополагающих принципах борьбы с коррупцией, которые становятся предметом оценочных процедур.
При этом элемент императивности мониторинга закреплен в Уставе ГРЕКО: каждый участник обязан обеспечивать содействие государственных органов в проведении оценки. Эта норма направлена на предупреждение возможных попыток воспрепятствовать полному и объективному выполнению оценочных мероприятий. Процедура оценки является многоступенчатой и состоит из нескольких этапов. Для каждого раунда ГРЕКО разрабатывает специальную анкету (вопросник), которая содержит развернутые вопросы по предмету мониторинга.
Для проверки заполненного вопросника формируется группа экспертов, на которую возлагается задача провести детальное изучение и анализ представленных ответов, запросить при необходимости дополнительную информацию о законодательстве и правоприменительной практике в сфере противодействия коррупции. Фактическое посещение проверяемого государства оценщиками становится важным элементом процедуры мониторинга и используется для проверки ответов из вопросников и выявления возможных противоречий.
Ключевым является уточнение степени участия гражданского общества в антикоррупционной деятельности государства, формировании общих подходов к профилактике и предупреждению коррупции. Важный элемент работы оценочной группы — общение с представителями СМИ, участвующими в освещении антикоррупционной проблематики, как на федеральном, так и на региональном уровне. При выборе неправительственных организаций ГРЕКО ориентируется не только на лояльные органам исполнительной власти страны пребывания структуры, но и на общественные объединения, придерживающиеся критических взглядов. ГРЕКО, в частности, учитывает и информацию о стране, которую готовит неправительственная организация «Транспэренси Интернэшнл».
Обязательный этап процедуры мониторинга — подготовка оценочной группой проекта отчета о состоянии законодательства и эффективности правоприменения в сфере противодействия коррупции. Данный проект направляется стране — участнице мониторинга. Государство вправе высказать свои замечания, предоставить дополнительную информацию и пояснения, которые оценочная группа может принять во внимание.
Окончательный вариант доклада выносится на Пленарное заседание ГРЕКО, где проходит его обсуждение и утверждение. В прошедшем процедуру официального утверждения отчете содержатся рекомендации, касающиеся совершенствования национального антикоррупционного законодательства и повышения эффективности правоприменительной практики. В документе устанавливается срок, к которому страна — участница мониторинга должна представить отчет о мерах, принятых во исполнение полученных рекомендаций. В том случае, если указанные меры признаются удовлетворительными, процедура мониторинга и оценки по данному раунду считается завершенной. Если уровень исполнения рекомендаций не отвечает требованиям ГРЕКО, может быть принято решение о продлении срока работы над ними, а также, в случае необходимости, одновременном ужесточении контроля за участником мониторинга.
Судебно-статистическая информация в антикоррупционном мониторинге
Судебная статистика дает возможность проведения сравнительного исследования количественных и качественных показателей о результатах противодействия коррупционной преступности и мерах реагирования на нее по субъектным критериям - числа лиц: - приговоренных к лишению свободы, с разбивкой по срокам наказания; - приговоренных к исправительным работам; - приговоренных к штрафу; - приговоренных к обязательным работам; - осужденных условно; - освобожденных от наказания по амнистии; - освобожденных от наказания по иным основаниям; - лишенных права заниматься определенными видами деятельности или занимать определенные должности.
Анализ и оценка этих показателей в совокупности позволяет формировать различные динамические ряды, обеспечивающие проведение сравнительного исследования показателей, их особенности по территориальному признаку, по конкретным составам преступления, по степени строгости выносимых судебных решений, частоте применения условных мер наказания.
В настоящей работе важным представляется сопоставление проанализированных в предыдущем параграфе показателей уголовной статистики и данных статистики Судебного департамента Верховного Суда РФ, относящихся к одним и тем же составам преступлений в аналогичный временной период (2007, 2008, 2009 и 2010 гг.). Одной из целей этого анализа является выявление общих закономерностей, относящихся как к степени неотвратимости наказания за совершение коррупционных преступлений, так и строгости выносимых судебными органами приговоров лицам, виновным в совершении преступлений.
Представляется целесообразным использовать не все показатели судебной статистики, а лишь те, которые позволяют репрезентативно выявить криминологически значимые тенденции реагирования на коррупционную преступность. Статистическая информация о практике назначения уголовного наказания (разных видов) лицам, виновным в совершении коррупционных преступлений отражает устойчивые закономерности, выраженных в абсолютных показателях из года в год (см. таблицы 13-16).
Для осуществления качественного анализа исследуемых данных судебной статистики, представляется целесообразным представить их в графическом виде. При составлении нижеследующей гистограммы использованы пять обобщенных статистических количественных показателей по лицам: приговоренных к лишению свободы; приговоренных к штрафу; осужденных к лишению свободы условно; лишенных права заниматься определенными
Как видно из гистограммы, колебания динамического ряда не носят резкого характера и в целом свидетельствуют о стабильности показателей. Так, если использовать базисный метод исследования динамических рядов, то по отношению к базовому 2007 г. рост в 2008 г. составил 5 %, в 2009 г. — 6 %, а в 2010 году показатели роста замедлились до 5 %. При использовании так называемого цепного метода, когда сравнение осуществляется с предыдущим временным периодом, показатели будут выглядеть так: 2007 г. — 100 %, 2008 г. — 105 %, 2009 г. — 102 %, 2010 — 98 %.
Приведенные показатели судебной статистики свидетельствуют о том, что в рассматриваемый период какого-либо устойчивого тренда, который бы свидетельствовал о начале ужесточения борьбы с коррупционными преступлениями в России, повышении ответственности лиц, виновных в совершении коррупционных преступлений, не отмечено. Доля лиц, в отношении которых судами избирается мера наказания в виде штрафа и условного осуждения к лишению свободы, в 2007 г. составляла 87 %, в 2008 г. — 86 %, в 2009 г. — 85%, в 2010-86%.
Что касается такой меры, как лишение права заниматься определенными видами деятельности или занимать определенные должности, то частота ее применения судами по исследуемым коррупционным статьям составляла в 2007 - 2010 гг. меньше 1 %.
Если же проанализировать указанные выше статистические показатели по частоте их применения судами, то картина будет выглядеть следующим образом: лишение свободы в 2007 г. — 11 % от общего числа вынесенных судебных решений, в 2008 г. — 13 %, в 2009 г. — 14 %, в 2010 - 14 %; штраф в 2007 г. — 28 %, в 2008 г. — 31 %, в 2009 г. — 29 %, в 2010 -31%; условное осуждение к лишению свободы в 2007 г. — 59 %, в 2008 г. — 55 %, в 2009 г. — 56 %, в 2010 - 55 %.
Принимая также во внимание, что институт конфискации имущества в его нынешнем виде судами применяется крайне редко, возможное наступление уголовной ответственности за коррупционные преступления рассматривается правонарушителями как своего рода «неизбежные издержки бизнеса». Таким образом, возможная уголовно-правовая ответственность за коррупционные преступления не только не является серьезным сдерживающим фактором, но и не выполняет профилактическую функцию по предупреждению коррупции в обществе. В этом контексте уместно привести также судебную статистику, касающуюся степени строгости назначаемых наказаний (таблица 17).
Экспертные оценки в антикоррупционном мониторинге
Как следует из выработанного определения антикоррупционного криминологического мониторинга, он предполагает комплексное применение методик как криминологического анализа уголовной и судебной статистики, так и основных конкретно-социологических методов, которые являются составляющими этого специального вида мониторинга.
Для целей проведения криминологических исследований использование метода изучения общественного мнения и получения экспертных оценок, трудно переоценить.
В специальной литературе отмечается, что изучение общественного мнения позволяет выходить на те аспекты изучаемого объекта (закономерностей преступности и ее причин, состояния правоохранительной практики), исследование которых другими методами затруднительно, либо недостаточно или требует дополнительных индикаторов1.
В настоящей работе получение экспертных оценок по вопросам противодействия коррупции, рассматривается в контексте не только разработки и апробации индикаторов, которых могут быть использованы для отражения криминологически значимых проблем противодействия коррупции. Важным представляется прикладное значение ожидаемых результатов исследовательских данных для возможностей их применения в системе антикоррупционного криминологического мониторинга.
Проведение конкретно-социологического исследования в виде опроса экспертов , опосредованно увязано с выдвинутой гипотезой о том, что при всем многообразии публикуемых данных о" коррупционной преступности и борьбе с ее проявлениями, управленческие и политические решения в этой сфере должны опираться на научно-обоснованные данные. Как представляется, несоблюдение этого условия не коррелирует с задачами, решение которых определено в Национальной стратегии противодействия коррупции.
Из числа опрошенных около 50 % респондентов обладают профессиональным опытом противодействия коррупции. Участникам исследования было предложено ответить на вопросы по 13 разделам анкеты для опроса экспертов (см. приложение 3). Вопросы анкеты имели как открытый, так и закрытый характер.
Вопросы первых двух разделов были направлены на проверку выдвинутой автором гипотезы о том, что органы власти на данном этапе не располагают систематизированной и полной информацией о состоянии коррупции в стране, что в свою очередь сказывается на эффективности предпринимаемых государством антикоррупционных мер. При этом совсем необязательно, что речь идет о преднамеренном игнорировании властными структурами складывающейся ситуации. Скорее следует говорить об отсутствии качественной и объективной системы антикоррупционного мониторинга, позво-ляющей диагностировать неблагоприятные криминологически значимые тенденции и принимать адекватные им меры противодействия. Данные предположения нашли подтверждение в ответах респондентов.
Так,, 42 % опрошенных полагают, что Президент РФ владеет полной и объективной информацией о ситуации в сфере противодействия коррупции в стране. При этом 34 % респондентов считают, что глава государства имеет лишь общее представление, а 20 % полагают, что он располагает отрывочными сведениями.по проблеме.
Практически аналогично эксперты характеризуют степень осведомленности Правительства РФ — 39 % респондентов отметили, что оно располагает полной и объективной информацией о состоянии коррупции в стране, общее представление правительства о проблеме отмечают 39% экспертов, а 19 % исходят из того, что оно обладает лишь отрывочными данными.
Полную и объективную осведомленность судебных органов отмечают 31 % опрошенных, 34 % уверены, что судебные органы имеют лишь общее представление, а 26 % респондентов полагают, что имеющиеся у судебных органов данные по этой проблеме отрывочные.
Схожие оценки касались и российского парламента - 30 % опрошенных считают, что он имеет полную и объективную информацию о состоянии коррупции, 35 % — что парламент имеет общее представление о проблеме, а 25 % характеризуют осведомленность законодателей как отрывочную.
По мнению респондентов, в наибольшей степени информацией, характеризующей уровень коррупционной преступности и состояние противодействия ее проявлениям, располагают правоохранительные органы. В этом уверены 57 % опрошенных. При этом 22% отмечают, что указанные органы имеют общее представление о реальных масштабах коррупции, 17 % респондентов считают, что они обладают лишь отрывочной информацией.
Следует отметить, что основная часть опрошенных имеет непосредственное отношение к силовым структурам, а противодействие коррупции входит в должностные обязанности более половины респондентов. В этой связи, по нашему мнению, более показательным являются данные экспертов (40 %) о том, что правоохранительные органы либо имеют общее представление о масштабах коррупции, либо располагают отрывочной информацией по данному вопросу (см. рисунки 4-6).
Вариант ответа «Правоохранительные органы и прокуратура» выбрали 27 % опрошенных, при этом самым популярным оказался вариант ответа «Данным личного профессионального опыта и информации коллег» — 31 %. Характерно также, что эксперты из числа сотрудников правоохранительных органов не доверяют официальной информации правоохранительных органов в связи с тем, что статистика «подгоняется и фальсифицируется», что выступает «следствием «палочной» системы» и приводит к искажению реальной картины борьбы с коррупционной преступностью.
К информации судебных органов о состоянии коррупционной преступности большинство респондентов относятся весьма скептически. Лишь 8 % из числа опрошенных доверяют обобщенным сведениям судебных органов, касающимся борьбы с коррупцией. Эти данные косвенно подтверждают сделанный автором ранее вывод о несовершенстве статистических показателей и критериев оценки, используемых в настоящее время Судебным департаментом при Верховном Суде РФ для целей антикоррупционного криминологического мониторинга.
Характерно, что в общей сложности 28 % опрошенных предпочитают ориентироваться на обобщенные данные независимых российских и международных структур. В частности, 12 % респондентов указали, что доверяют информации неправительственных организаций (фонд «Индем», центры опросов общественного мнения и др.), 10 % склонны доверять результатам мониторинга ГРЕКО, а 7 % опрошенных предпочитают данные исследований «Транспэренси Интернэшнл» (рисунок 7).
Организационно-методические основы антикоррупционного мониторинга
Под методом традиционно принято понимать систематизированную совокупность шагов, действий, направленных на решение конкретной задачи или достижение определенной цели. Существует большое количество разнообразных методов, используемых для решения задач в различных областях знания. Особое место занимает научный, под которым понимается совокупность получения новых знаний и методов решения задач в рамках любой науки. Важная отличительная черта научного метода — требование объективности, исключающее произвольное, основанное на индивидуальных предпочтениях исследователя толкование и интерпретацию результатов.
Исходя из выработанного на операциональном уровне определения антикоррупционного мониторинга, его методика должна предусматривать как общенаучные, так и конкретно-социологические методы криминологических исследований.
В специальной литературе отмечаются различия в методологических подходах к криминологическому познанию, между сторонниками уголовно-антропологического направления в криминологии, настаивающими на приоритете изучения феномена преступности и преступников, и представителями критической криминологии, полагающими, что «достаточно анализировать только характеристики общества, порождающие преступность, осуществляя социологический, политологический, экономический и другой анализ общественных отношений»1.
Принимая во внимание, что «коррупционная преступность — это лишь часть такого социального явления, как коррупция»", целям антикоррупционного криминологического мониторинга в современных условиях в большей степени отвечает точка зрения сторонников критической криминологии. Здесь же уместно отметить, что криминологи априори оказываются в роли критиков, поскольку, исследуя закономерности преступности во всех ее проявлениях, ее детерминацию и причинность, нацелены на выявление существующих социальных проблем, в том числе вызванных ошибками и просчетами в государственном управлении. Именно поэтому, как отмечает профессор А. И. Долгова, «выводы и рекомендации криминологов порой отвергают на том основании, что они противоречат господствующей идеологии, господствующей политике и не являются "подходящими»»1. При этом надо понимать, что в силу своей специфики коррупционная преступность, в отличие от других видов преступности (общеуголовной, корыстной, насильственной, женской, преступности несовершеннолетних и др.), зачастую непосредственно связана с органами власти, представители которых нередко становятся субъектами коррупционных деяний.
Учитывая, что результаты антикоррупционного мониторинга в силу деликатности для органов власти самого предмета исследования неизбежно будут указывать на существующие проблемы и пробелы в сфере предупреждения, профилактики и противодействия! коррупции, важно, чтобы отношение к этим результатам основывалось на прагматических подходах, зафиксированных в современном антикоррупционном законодательстве.
Такая установка предопределяет ответственность исследователей, осуществляющих антикоррупционный мониторинг, повышенные требования к выбору ими научно обоснованной методики, а также объективности и беспристрастности в оценке и интерпретации полученных результатов. Как показывает зарубежный опыт, в том числе государств с развитыми демократическими и правовыми институтами, тема коррупции и борьбы с ней нередко политизируется и эксплуатируется оппонентами по внутриполитической борьбе. Несмотря на это, антикоррупционный мониторинг остается важнейшим инструментом, используемым для совершенствования законодательства в этой сфере, принятия конкретных мер с последующим обеспечением их контроля.
В современной научной литературе нет какой-либо устоявшейся формулировки, характеризующей предмет антикоррупционного мониторинга. Вместе с тем, исходя из принятого нами определения антикоррупционного-мониторинга, под предметом такого рода исследований следует понимать общие закономерности коррупционной преступности, ее причины, эффективность законодательных и иных мер по предупреждению и борьбе с коррупцией, включая правоприменительную практику, а также тенденции изменения восприятия коррупции в обществе. С учетом этого антикоррупционный мониторинг должен опираться как на общенаучные методы познания (восхождение от абстрактного к конкретному, гипотеза, системный подход, исторический метод, сравнение, динамические и статистические исследования), так и на комплекс конкретно-социологических методов.
Создание национальной системы мониторинга коррупции предполагает также необходимость четкого определения таких понятий, как объект и субъект мониторинга; источники информации об объектах мониторинга, а также выбора его инструментов, которые бы соответствовали поставленным целям и задачам.
С криминологических позиций объектом антикоррупционного мониторинга следует считать коррупционную преступность в ее различных проявлениях, продуцирующие ее и оказывающие на нее влияние социально-экономические явления и общественные процессы, в том числе принимаемые государством меры по борьбе с ней. Разрабатывая конкретную модель антикоррупционного криминологического мониторинга, например, в рамках отдельного субъекта Федерации, можно говорить об объектах в узком понимании.
Так, исследователи Фонда «ИНДЕМ»1 к числу объектов мониторинга коррупции на региональном уровне относят: органы государственного и муниципального управления и принимаемые ими нормативно-правовые акты; социальные группы, включающие в себя должностных лиц органов региональной власти и муниципального управления с одной стороны и взаимодействующих с ними граждан с другой; институты гражданского общества, предпринимательские структуры малого и среднего бизнеса, средства массовой информации; социальные практики, включающие в себя как коррупционные модели взаимодействия в сфере деловой и бытовой коррупции, так и положительный опыт некоррупционного решения проблем.