Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты защиты прав граждан общественными объединениями 17
1.1. Понятие защиты прав граждан в российском и зарубежном конституционализме 17
1.2. Конституционно-правовые принципы защиты прав граждан общественными объединениями 41
Глава 2. Правосубъектность общественных объединений в системе конституционной защиты прав и свобод человека и гражданина 70
2.1. Общественные объединения как институты гражданского общества 70
2.2. Конституционно-правовое развитие института защиты прав граждан общественными объединениями 93
Глава 3. Формы Конституционной защиты прав граждан общественными объединениями 118
3.1. Несудебные формы защиты прав граждан общественными объединениями 118
3.2. Роль органов судебной власти в деятельности общественных объединений по защите прав граждан 142
Заключение 162
Библиографический список 170
- Понятие защиты прав граждан в российском и зарубежном конституционализме
- Общественные объединения как институты гражданского общества
- Конституционно-правовое развитие института защиты прав граждан общественными объединениями
- Роль органов судебной власти в деятельности общественных объединений по защите прав граждан
Понятие защиты прав граждан в российском и зарубежном конституционализме
Статья 2 Конституции РФ (глава 1 «Основы конституционного строя»), провозгласив обязанность государства защищать права и свободы человека и гражданина, обусловливает создание специальных правозащитных механизмов, направленных на их юридическое обеспечение. Ук а з а нная конституционная концепция соответствует международным стандартам, согласуется с базовыми документами, объединяемыми единым термином «Билль о правах человека» (в него входят Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.1, Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН)2 и Международный пакт о социальных, экономических и культурных правах (принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН3)).
Термин «защита» в тексте Конституции России используется при характеристике отдельных аспектов государственной и общественной деятельности. В упомянутой ст. 2 «защита» определяется как обязанность государства, вне уточнений, какими именно носителями публичной власти она должна осуществляться. Это предполагает соблюдение обязанности как правоприменителями, так и законодателями. На такое широкое толкование нацеливает перечисление, используемое в ст. 2 Конституции РФ – «Признание, соблюдение и защита…». Уже в последующих статьях защита как форма государственной деятельности расшифровывается применительно к тем или иным аспектам. Это, в частности, можно наблюдать в ст. 7 Конституции РФ (закрепляется социальная защита как элемент социального государства), ст. 38 (провозглашается материнство, детство и семья как объекты государственной защиты). В то же время ст. 45 Конституции РФ, предусматривая гарантии прав и свобод человека и гражданина, закрепляет их государственную защиту, тем самым создавая базовые основы для целого института в конституционно-правовом статусе личности. Данный тезис поддерживал С. С. Алексеев, раскрывая защиту права через «государственно-принудительную деятельность», направленную на осуществление «восстановительных» задач4. Эта позиция схожа с мнением Г. Н. Комковой о том, что именно государство выступает активным защитником прав граждан, даже если от них самих такая инициатива не исходит5.
Представляя сравнительно-правовое исследование, следует отметить, что Российская Конституция – одна из немногих в мире, которая определяет столь широкие обязательства государства по защите всех прав граждан6. Общая тенденция сводится к установлению четких обязательств, что позволяет провести «линии раздела» при определении ответственности за реализацию прав. Так, государство не может защищать права того гражданина, который сам не желает защиты каких-то прав, допуская их нарушение. В подобном расширительном подходе видны две разнопорядковые тенденции: 1) патернализм, свойственный советскому строю, когда государство осуществляло заботу о каждом советском гражданине; 2) возложение на государство дополнительных обязанностей, особенно в защите прав человека, которые в советский период были больше прокламацией, чем реальным институтом.
Зарубежные конституции7 показывают осторожность в формулировании обязательств государства, прежде всего в аспекте правового статуса личности. Так, раздел 7 Конституции Словацкой Республики называется «Право на судебную и иную правовую защиту», но в нем не содержится указание на государственную защиту всех прав человека. Аналогичная по названию – глава 5 Хартии основных прав и свобод Чешской Республики. Статья 50 Конституции Республики Македония (глава 3 «Гарантии прав и основных свобод») предусматривает возможность защищать свои права и свободы в судах, включая Конституционный Суд Республики Македония. В статье 24 Конституции Итальянской Республики обозначено: «Все могут в судебном порядке действовать для защиты своих прав и законных интересов». Как можно увидеть, речь идет о судебной форме защиты, когда инициатором выступает само заинтересованное лицо.
В зарубежных конституциях используются иные формулировки, в кризисных ситуациях позволяющие отойти от жестких обязанностей и перейти на мягкие формы обеспечения прав со стороны государства. Это связано еще и с закреплением прав «второго поколения» – социальных, экономических, культурных – позитивных прав, обусловливающих положительные действия государства для их реализации. Эту группу прав не все ученые-юристы, придерживающиеся западноевропейских традиций, относят к правам человека, требующим безусловного закрепления в законодательстве и обеспечения со стороны органов публичной власти. В данном случае можно привести в качестве примера ст. 26 Конституции Княжества Монако, которая закрепляет право монегасков на помощь государства в случае нужды и некоторых других обстоятельств, требующих социальной помощи. 22 Конституции Финляндии предусматривает основы уважения основных прав и свобод, предполагая следующее: «Власть должна следить за тем, чтобы соблюдались основные свободы и права и общечеловеческие права». Статья 9 Союзной конституции Швейцарской Конфедерации предусматривает право каждого на исключающее произвол добросовестное обращение со стороны государственных органов. Конституция Королевства Нидерландов возлагает обязанности на государственные органы в своеобразной форме, которые «должны заботиться…» (ст. 19–21) или «обязаны принимать меры…» (ст. 22). Статья 11 (ч. 3) Конституции Великого герцогства Люксембург определяет: «Государство гарантирует естественные права личности и семьи» (речь идет только о естественных правах, к которым относят гражданские и политические). Статья 28 Конституции Республики Кипр предусматривает возможность каждого пользоваться своими правами. 2 Конституции Швеции закрепляет: «Государственная власть должна осуществляться с уважением к достоинству всех людей вообще и к свободе и достоинству каждого человека».
Из европейских стран нередко приводят нормы Основного закона Германии, где ст. 1 провозглашает базовый принцип: «Достоинство человека неприкосновенно. Уважать и защищать его – обязанность всякой государственной власти». Германия признает данный принцип как в отношении собственных граждан, так и при международном взаимодействии8. Сделаем оговорку, что сейчас в Германии принят Национальный план действий (NAP), стыкующий бизнес и необходимость защиты прав человека. Деловой деятельности, как отмечается, должно быть придано социальное измерение, в рамках которого особая роль отводится как раз различным общественным организациям9.
С германской Конституцией отчасти имеет общие черты ст. 2 Конституции Греции: «Уважение и защита достоинства человека является первоочередной обязанностью государства».
Конституции стран постсоветского пространства, хотя и закрепляют в большем объеме права-гарантии, все же не идут по пути взятия масштабного обязательства по государственной защите всех прав. Например, статья 13 Конституции Казахстана объединяет ряд прав: на признание правосубъектности, на защиту своих прав, включая право на судебную защиту и необходимую оборону, а также на получение квалифицированной юридической помощи. В ст. 12 Конституции Азербайджанской Республики указано: «Обеспечение прав и свобод человека и гражданина – высшая цель государства». Далее статья 71 посвящена защите прав и свобод, что является долгом органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Статья 4 Конституции Армении провозглашает: «Государство обеспечивает защиту прав и свобод человека на основе Конституции и законов – в соответствии с принципами и нормами международного права». Статья 89 Конституции Латвийской Республики вводит общий императив: «Государство признает и защищает основные права человека согласно настоящей Конституции, законам и обязательным для Латвии международным договорам». Обязательства по защите – распространенная форма конституционного закрепления в Латвии, используется применительно к таким ценностям, как брак и семья (ст. 110), здоровье людей (ст. 111), право на жизнь (ст. 115).
Общественные объединения как институты гражданского общества
Проблема формирования гражданского общества, а также определение основных принципов его взаимодействия с государством и личностью принадлежат к числу фундаментальных научных проблем161. Реализация на практике правовой государственности, цель построения которой обозначена в Конституции РФ (ст. 1), предполагает развитие трех важных компонентов: достижение социальной защиты граждан, построение политической демократии и формирование гражданского общества. При этом важную роль играет осуществление таких базовых ценностей, как свобода, равенство, справедливость и солидарность.
Взаимоотношения государства и гражданского общества являются «важным мерилом состояния социального организма в целом, поскольку именно в них отражается способность общественной системы к самообновлению и развитию»162.
По справедливому утверждению профессора Б. С. Эбзеева, «взаимное сопряжение блага общественного и индивидуального» является необходимым основанием любой значимой деятельности, при этом общество есть не простая сумма индивидов, но социальный организм, в котором взаимодействуют некоторые родовые и индивидуальные начала, а личность есть не пассивный продукт общества, а творческий фактор общественного развития163.
Необходимость всестороннего удовлетворения потребностей личности актуализирует вопрос о балансе трех важных составляющих социума: личности, общества и государства. По верному утверждению В. С. Нерсесянца, «без свободных индивидов, без прав и свобод человека невозможно и само право как таковое. Ведь право как необходимая форма свободы вообще невозможно и имеет смысл лишь при наличии свободных и независимых индивидов – субъектов права»164. Государство через систему законодательства и государственные структуры должно гарантировать условия для всестороннего развития личности и институтов гражданского общества.
Проблемы гражданского общества исследуются в социологической, политологической, философской и юридической литературе такими учеными, как З. Т. Голенкова, И. Б. Левин, С. П. Перегудов, К. С. Гаджиев, М. И. Резник, Н. И. Матузов, А. С. Федотов и многими другими165. Анализ научной литературы говорит о том, что до сих пор не сформировалась единая, целостная, непротиворечивая концепция гражданского общества, не до конца выявлены границы воздействия на него государства, его внутренняя структура, институты, специфика отношений с другими элементами государственной и общественной системы.
Что же такое гражданское общество, и каково его место в российской общественно-политической системе? На сегодняшний день существуют различные подходы к трактовке этой категории. Одни ученые, признавая идею гражданского общества как политического лозунга, считают, что на практике она трудно осуществима166. Другие, наоборот, полагают, что гражданское общество – достаточно разработанная категория, связывая при этом перспективы его развития в России с последовательностью внедрения его принципов167.
Само гражданское общество как категория рассматривается традиционно в двух значениях: теретическом и юридическом (нормативном). В первом значении названная категория выражает определенный тип социальных отношений, в которых ведущим субъектом является индивид. Второе значение подчеркивает ценностный ее характер, выступает ориентиром, способствующим активизации граждан в целях изменения существующего порядка вещей в постсоциалистических странах168. Ученые сходятся в одном: гражданское общество объединяет всю совокупность негосударственных (неполитических) отношений, т.е. экономических, социальных, национальных, религиозных, духовно-нравственных и др. В. И. Гавриленко пишет, что гражданское общество отражает определенное качественное состояние общества, степень его зрелости и развитости, способности к саморегулированию и саморазвитию169.
Общественные объединения являются ключевым элементом гражданского общества. В основе их создания находится конституционное право каждого на объединение (ч. 1 ст. 30)170. Проблемы формирования и деятельности общественных объединений, их юридического статуса в Российской Федерации получили определенную разработку в трудах таких ученых, как Д. А. Малый171, О. В. Власова172, А. А. Дарков173, Э. В. Зотов174, М. И. Иванова175, О. А. Кожевников176, Н. А. Любутов177, В. В. Лысенко 178, А. В. Орлов179, Л. А. Чистова180, А. С. Шерьязова181, А. И. Ястребова182 и др.
Конституционное право человека и гражданина на создание общественных объединений – это естественное по своей природе субъективное конституционное право, которое традиционно относится к категории политических прав и свобод, пользование которыми может быть ограничено только федеральным законом. Некоторые авторы не вполне согласны с этим тезисом. Например, Д. А. Малый, аргументируя свою точку зрения, пишет, что право на объединение – это личное субъективное право, которое определяет гражданина «как существо общественное», но не обязательно политическое183. Все, по мнению автора, зависит от области реализации данного права. Оно может быть и экономическим, и социальным, и политическим. Аналогичной точки зрения придерживаются А. С. Прудников и Ш. М. Нурадинов184. По мнению Н. Ю. Старкина, особенностью конституционного права на объединение является его возможность реализации в совокупности с правами человека различной видовой направленности185.
По мнению Э. В. Зотова, общественные объединения выступают одной из «организационно-правовых форм» осуществления конституционного права человека и гражданина на объединение186. Общественные объединения как субъекты конституционного права обладают конституционной правосубъектностью, организационной обособленностью, устойчивостью структуры, способностью вырабатывать и выражать вовне свою волю. Демократический потенциал этого права проявляется в возможности граждан посредством общественных объединений индивидуально и коллективно участвовать в управлении делами государства на всех уровнях власти с целью удовлетворения собственных потребностей и интересов.
Как показывает анализ действующей Конституции, право на объединение признается за «каждым», т.е. субъектами данного права, помимо российских граждан, могут выступать иностранные граждане, лица без гражданства и лица с двойным гражданством. Право на объединение обладает прямым действием, правозащитным потенциалом, постоянно реализуется как в активной (право создавать общественные объединения, выходить из его состава), так и в пассивной форме (право состоять в общественном объединении, воздерживаться от вступления в него).
Право на объединение – это важнейшее политическое право, но вряд ли его реализация может осуществляться только в политической сфере, потому что подобные объединения могут создаваться и в социальной, и в экономической, и в культурной, и в других сферах. Важной особенностью данного права является его проявление в областях жизнедеятельности человека, связанных с участием в управлении делами государства и защитой прав в указанной сфере. Данное право обеспечивает формирование политических партий – основных субъектов избирательного процесса, создает организационные предпосылки проведения массовых публичных мероприятий, а также направления коллективных обращений в органы государственной власти и местного самоуправления.
Реализация права на объединение в демократическом государстве – необходимая мера обеспечения политической свободы человека и гражданина. Без свободной самоорганизации граждан, в том числе в общественные объединения, невозможно построение гражданского общества, коллективная защита некоторых прав и интересов. Его значение повышается в ситуации реформирования многих сфер государственной и общественной жизни.
По мнению О. А. Кожевникова, статус общественных объединений может быть детализирован в различных отраслях права с учетом существующих организационно-правовых форм этих объединений187. Аналогичной точки зрения придерживается В. Н. Шеломенцев, который приходит к выводу о формировании законододательства об общественных объединениях на межотраслевой основе, при безусловном приоритете конституционно-правовых норм188. Ю. А. Дмитриев и К. К. Токмакова справедливо утверждают, что конституционное право на объединение – это не только политическое конституционное право, но и важнейший институт государственного права189. Некоторые авторы, например, Ю. В. Соболева и А. А. Ивакин, рассматривают статус и признаки общественных объединений исключительно сквозь призму административного права190.
Следует согласиться с В. В. Лысенко в том, что конституционно-правовая правоспособность общественных объединений объясняется особенностью их образования, и распространение на них гражданского законодательства возможно лишь в том случае, если они становятся участниками правоотношений имущественного характера или нуждаются в гражданско-правовой защите191. Заслуживающим внимание представляется также мнение Н. В. Козловой о том, что по отношению к публично-правовой специфике деятельности общественных объединений их правовой статус участников гражданских правоотношений можно рассматривать как вторичный, подчиненный192.
Конституционно-правовое развитие института защиты прав граждан общественными объединениями
Исследование любого явления было бы неполным без рассмотрения в историческом аспекте процесса его становления и развития. Не является исключением и институт защиты прав граждан общественными объединениями.
О постепенном формировании института защиты прав граждан можно говорить с момента создания русского централизованного государства (XV–XVII вв.). Московский князь воспринимался тогда как правитель, определяющий судьбы людей и объем предоставляемых прав различным группам населения237.
По мнению ряда ученых, в развитии общественных организаций в России можно выявить следующие этапы: 1) период правления Екатерины II (с 1763 г., времени после принятия Манифеста Екатерины Великой о вольности дворянства); 2) послереформенный период (с 1861 г.); 3) предреволюционный период; 4) революционный период (начало ХХ в.); 5) советский период238. Эти этапы свидетельствуют, что реформационные (революционные) процессы в нашей стране неизбежно сказывались на условиях создания, деятельности и правовом статусе общественных объединений и организаций, когда «просыпалась» общественная активность граждан, которая искала общественные формы самовыражения.
По мнению ученых, самой первой и старейшей общественной организацией в Российской империи было императорское Вольное экономическое общество (ВЭО), которое возникло в Санкт-Петербурге 31 октября 1765 г. с целью «исправления земледелия и домостройства»239. Учрежденное под покровительством Екатерины II, первоначально возглавляемое графом Г. Орловым, общество было призвано приносить пользу государству и представлять научную точку зрения в вопросах своей деятельности. Первоначально ВЭО занималось проблемами земледелия и сельскохозяйственной статистики, позднее круг вопросов расширился до общеэкономических, в том числе промышленного характера. Общество, хотя и получало государственную поддержку, официально властью не контролировалось240.
Т. В. Сойфер указывает, что первым отечественным документом, который регулировал вопросы деятельности современных общественных объединений, был Устав благочиния, или полицейский, от 8 апреля 1782 г.241 Ус т а в предусматривал обязанности Управы благочиния охранять общества, братства, созданные в соответствии с законом. При этом специальные акты, регламентирующие правовой статус подобных объединений, появились лишь в начале XX в.242
Инициированная в 1864 г. Александром II земская реформа и утверждение Положения о губернских и уездных земских учреждениях способствовали развитию общественных объединений сельскохозяйственного характера. Если в 1887 г. действовало 131 общество, то в 1904 г. их было уже 851, при этом 165 обществ имели «малый район действия», т.е. уездный и меньший масштаб243.
18 августа 1845 г. Высочайшим повелением императора Николая I было образовано Русское географическое общество, деятельность которого сыграла значительную роль в освоении новых земель и распространении научных географических сведений о России. Если первоначально общество получало государственную поддержку, то впоследствии финансировалось исключительно за счет средств меценатов.
Помимо сельскохозяйственных организаций, получили дополнительный импульс развития благотворительные общества и общества оказания помощи. Император Александр II 15 мая 1867 г., утвердив устав российского «Общества попечения о раненых и больных воинах», создал правовые основы известной благотворительной организации – Российского Красного Креста. С конца ХIХ в. содействие этому обществу оказывали члены царской семьи, представители высшего духовенства, известные писатели, врачи.
В 1899 г. в России действовало 216 организаций взаимопомощи, 840 ссудо-сберегательных и 287 похоронных касс. Так, например, оказывали различную помощь следующие общества: в Москве – «Общество взаимопомощи лиц интеллигентных профессий», в Санкт-Петербурге – «Общество помощников врачей», в Одессе – общество «Самопомощь» и др.
По мнению исследователей, к концу XIX в. функционировало 1690 благотворительных обществ, которые в свою очередь создали 700 благотворительных общественных заведений. К 1905 г. число первых возросло до 45 тыс., а вторых – до 6,5 тыс.244
Благотворительной деятельностью занимались медицинские и просветительские организации. Важную благотворительную роль в медицинской сфере сыграли «Харьковское медицинское общество» (1861) и «Общество русских врачей в память Н. И. Пирогова» (1883).
Первыми общественными формированиями, которые ставили своей целью повышение грамотности населения, стали общества, основанные в 1869 г. в Харькове и Москве («Харьковское общество распространения в народе грамотности» и московское «Общество распространения технических знаний»); в 1899 г. в Санкт-Петербурге было основано «Общество для распространения коммерческих знаний». Если к 1898 г. подобных обществ в России было только 135, то к 1905 г. их насчитывалось около 2 тыс.245.
Кроме того, создавались и организации творческого характера. Например, в 1883 г. в Петербурге начало свою деятельность «Общество для пособия нуждающимся сценическим деятелям». В 1894 г. оно было преобразовано в Русское театральное общество, которое, кроме взаимопомощи, ставило своей задачей распространение театрального искусства в России.
Таким образом, система местного самоуправления способствовала самоорганизации различных социальных общностей и развитию общественных организаций в Российской империи. Постепенно возникла необходимость введения этих общественных объединений в правовое поле, оформления их юридического статуса.
Как считает В. Н. Шеломенцев, по сравнению с Западной Европой, где общественные объединения начали активно участвовать в построении гражданского общества к середине ХIХ в., в России этот процесс был несколько сдвинут во времени, соответствующие условия возникли лишь в конце ХIХ – начале ХХ в.246 Однако это не совсем так. Перед революцией в России действовала уже целая сеть общественных объединений (по стране к 1909–1912 гг. было создано 4800 обществ, из них в Москве порядка 600 и в Санкт-Петербурге около 500). По мнению А. С. Тумановой, их появление было связано с теми сферами жизнедеятельности, где участия только государства было уже недостаточно, «общественные организации оспаривали исторически принадлежащую ему роль единственного выразителя интересов населения, подрывали его монополию в области регулирования социальных отношений, способствовали формированию пространства самостоятельной гражданской деятельности, осуществляемой независимо от власти»247. По сути дела, общественные формирования взяли на себя функцию дополнения деятельности органов государственной власти и самоуправления, способствовали формированию у подданных Российской империи гражданской активности и ответственности.
Важную роль в развитии общественных объединений сыграл изданный Николаем II Именной высочайший указ Правительствующему сенату о Временных правилах об обществах и союзах от 4 марта 1906 г.248
Роль органов судебной власти в деятельности общественных объединений по защите прав граждан
Правосудие в России – один из основных способов защиты прав и свобод граждан, а также способ демократического разрешения возникающих в обществе конфликтов. Право на судебную защиту гарантируется ст. 10 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 14 Международного пакта ООН о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и другими документами.
Российская Конституция 1993 г. устанавливает гарантии судебной защиты прав и свобод человека и гражданина. Согласно положениям Основного закона, решения и действия (или бездействие) государственных и муниципальных органов, должностных лиц и общественных объединений могут быть обжалованы в суде (ст. 46). На высшем конституционном уровне гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48). Содержание права на судебную защиту – предмет многих научных исследований361, а также диссертационных работ362. Право на судебную защиту неоднократно толковалось Конституционным Судом РФ, который неоднократно указывал на расширение возможностей граждан России в этом аспекте363.
Социальная функция судебной власти находит выражение в разрешении различных социальных конфликтов и обеспечении мирного и бесконфликтного развития общества и государства364. В правовом государстве судебная власть, выполняя публичные правозащитные функции, способствует также правовому просвещению, повышению правовой культуры граждан. Во всех законах, принятых в последние годы, направленных на развитие и конкретизацию данной конституционной нормы, установлено право граждан на судебную защиту своих прав, свобод и охраняемых законом интересов, реализуемое в форме предъявления иска или жалобы.
Суды обязаны рассматривать обращения не только граждан, но и общественных объединений. Применительно к общественным объединениям, по мнению О. В. Брежнева, судебный контроль выполняет две основные функции: с одной стороны, он ставит своей целью пресечение незаконных действий со стороны общественных объединений, а с другой – обеспечивает их государственную защиту, препятствует излишнему вмешательству государственных органов в их деятельность365.
Судебный контроль охватывает реализацию полномочий в связи с рассмотрением судами таких дел, как об обжаловании отказа в государственной регистрации общественного объединения, об оспаривании мер реагирования уполномоченных государственных органов (прокуратуры, органов юстиции), о ликвидации, запрете общественных объединений. Специфика правового регулирования судебного контроля за деятельностью общественных объединений заключается в том, что им посвященные юридические нормы лишь фрагментарно включаются в большое число разнообразных федеральных законов366. При этом исследователь Н. В. Чередина, ссылаясь на анализ практики Верховного Суда РФ, приходит к выводу об ограниченности пределов судебной защиты права на объединение, поскольку свобода их деятельности препятствует незаконному вмешательству суда во внутреннюю деятельность общественных объединений367.
В рамках продолжающейся судебной и административной реформы принят и с 15 сентября 2015 г. вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ, наделяющий Верховный Суд РФ, суды общей юрисдикции правом нормоконтроля при рассмотрении и разрешении административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций. Основная нагрузка по осуществлению нормоконтрольной деятельности в настоящее время ложится на суды общей юрисдикции (конечно, после Конституционного Суда РФ). Н. Ю. Хаманева совершенно права: «Действующая Конституция РФ определяет административное судопроизводство в качестве одной из форм правосудия (ст. 118 Конституции РФ). Она рассматривается как одна из форм контроля за законностью в сфере управления и как способ защиты субъективных прав граждан»368. При этом некоторые ученые обращают внимание на отсутствие концептуального единства ГПК РФ и КАС РФ, отмечают, что сохраняются проблемы соотношения предмета законодательного регулирования двух кодексов369.
Суды общей юрисдикции выступают основным звеном защиты прав граждан и в случае обращения общественных объединений. Например, имеет место практика обращения в суды общественных объединений потребителей с требованиями об изменении договоров. Подобное право объединений возникает на основании ч. 1 ст. 46 ГПК370 и Закона РФ от 7 февраля 1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей»371.
На основании ГПК организации вправе обращаться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц372. В частности, они могут, защищая права неопределенного круга лиц, предъявлять иски к продавцам, изготовителям, исполнителям, инициировать исключение или изменение каких-либо положений договора, если оно содержит дискриминационные или обременительные для потребителей условия.
В данном случае общественная организация выступает как «процессуальный истец» и не является участником спорного материального правоотношения. Она наделяется всеми процессуальными правами и на нее возлагаются все обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов (ч. 2 ст. 46 ГПК РФ)373. При этом ГПК использует формулировку «организация», а не «общественное объединение». В данном контексте возникает расхождение ГПК и Федерального закона «Об общественных объединениях».
Согласно Гражданскому кодексу РФ (ч. 1), с 1 сентября 2014 г. юридические лица создаются в организационно-правовых формах, которые предусмотрены для них главой 4 Кодекса (в редакции Федерального закона от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ): в форме потребительских кооперативов, общественных организаций, движений, товариществ, казачьих обществ и т.д.
Предлагаемые ГК РФ организационно-правовые формы юридических лиц, являющихся некоммерческими организациями, охватывают основные виды общественных объединений, закрепленные одноименным законом. В свете терминологии ГПК РФ («общественные организации») не вполне понятно, в какой мере эти положения распространяются на общественные движения, органы общественной самодеятельности и другие виды общественных объединений.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2012 г. № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей» субъектами обращения в суд по делам по спорам о защите прав потребителей могут быть не только граждане Российской Федерации, но и общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы), имеющие статус юридического лица. Закон о защите прав потребителей предусматривает возможность предъявления объединениями косвенных исков.
В целях осуществления своей уставной деятельности они вправе обратиться в суд в защиту прав и законных интересов конкретного потребителя (группы потребителей) только при наличии их соответствующей просьбы, выраженной в жалобе, поданной в письменной форме374.
Предметом такого иска может быть только одно требование: о признании действий в отношении неопределенного круга потребителей противоправными и о прекращении этих действий. В соответствии с законом объединения имеют право только на определенный вид косвенного иска – преобразовательный иск, решение по которому имеет правопрекращающее материально-правовое действие375.
Заявления прокурора, общественного объединения потребителей (их ассоциации, союза), имеющих статус юридического лица, о защите прав неопределенного круга потребителей рассматриваются судом с соблюдением общих правил подсудности, предусмотренных ст. 28 ГПК РФ, – по месту нахождения ответчика.
При удовлетворении судом требований, заявленных общественными объединениями потребителей (их ассоциациями, союзами) или органами местного самоуправления в защиту прав и законных интересов конкретного потребителя, 50 % определенной судом суммы штрафа взыскивается в пользу указанных объединений или органов независимо от того, заявлялось ли ими такое требование.
Проблема заключается в том, что суды не всегда исследуют доказательства, подтверждающие факт принятия общественным объединением мер по досудебному урегулированию спора. А если указанная процедура не соблюдена, это может послужить основанием для оставления искового заявления без рассмотрения.
Практика свидетельствует также о том, что дела о защите прав потребителей в районных судах зачастую рассматриваются длительные сроки, что дискредитирует саму процедуру судебного разбирательства. Поэтому предлагается упростить процедуру гражданского судопроизводства по делам о защите прав потребителей, когда требования потребителей бесспорны, очевидны и нет необходимости собирать дополнительные доказательства; необходимо выделить дела о защите прав потребителей в особое производство, законодательно закрепив в качестве максимального срока рассмотрения таких дел период времени – два месяца. С целью разгрузки районных судов полагаем возможным передать рассмотрение таких дел мировым судьям376.