Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы вопросов местного значения и проблемы их нормативного регулирования 17
1. Историко-правовая ретроспектива предметов ведения органов местного самоуправления в России 17
2. Определение вопросов местного значения как предмета ведения органов местного самоуправления: конституционно-правовой аспект 46
3. Классификация вопросов местного значения как предмета ведения органов местного самоуправления 77
Глава 2. Решение органами местного самоуправления вопросов местного значения 133
1. Полномочия представительного органа муниципального образования по решению вопросов местного значения 133
2. Полномочия главы муниципального образования по решению вопросов местного значения 152
3. Полномочия местной администрации по решению вопросов местного значения 172
Заключение 186
Список литературы 198
- Историко-правовая ретроспектива предметов ведения органов местного самоуправления в России
- Классификация вопросов местного значения как предмета ведения органов местного самоуправления
- Полномочия представительного органа муниципального образования по решению вопросов местного значения
- Полномочия местной администрации по решению вопросов местного значения
Историко-правовая ретроспектива предметов ведения органов местного самоуправления в России
История развития местного самоуправления в России неразрывно связана с эволюцией общественно-политических отношений, процессом оптимизации власти, сосуществованием принципов централизации и децентрализации управления. Именно перманентное противодействие централизации и децентрализации в значительной степени влияло и продолжает влиять на организацию и осуществление местного самоуправления.
Как политико-правовое явление местное самоуправление возникло достаточно давно. Весьма вероятно, что архаичная община как форма организации самоуправления была характерна для самых различных регионов Земли, в том числе и для Руси1. Самоуправление остается главным элементом системы управления обществом до возникновения государства. Однако с развитием общества задачи управления значительно усложнились.
До формирования в Древней Руси системы государственного управления власть сосредотачивалась в руках народного собрания – вече. Главной его задачей была реализация функции коллективного управления, непосредственного принятия решений2. Раскрывая взаимосвязь общинного управления с государственным, В.П. Безобразов пришел к выводу, что они соотносятся как частное и общее, а потому власть общины не следует отделять от единого механизма государственного управления3.
Противоположной точки зрения придерживался К.С. Аксаков, полагавший, что община строго придерживалась своей компетенции, и не допускала своего «смешения с государством»4. Таким образом, уже на ранних этапах формирования институтов государственной власти и местного самоуправления большую актуальность приобретали вопросы определения степени зависимости местных органов от органов государственной власти.
В X-XI вв. на территории Руси активизировались процессы, связанные с деградацией родоплеменного строя и постепенным развитием государства, а, значит, и развитием механизмов вечевого публичного управления. Важным представляется вопрос о соотношении вечевого (общинного) самоуправления с государственным управлением. Если в период зарождения государственной власти община и её органы управления не входили в систему органов государственного управления, то ко второй половине XI в. общинные собрания были имплементированы в систему государственных органов того времени, которые образовали достаточно устойчивую систему управления «князь-вече-боярская дума»5. В данной системе управления сложился определенный механизм сдержек и противовесов. Пожалуй, главная функция вече того времени, надежно закрепившая его в системе органов управления – это возможность по своей воле призывать князей и смещать их по каким-то причинам. Сферы деятельности вече изменялись в ходе общественно-политического развития на Руси: если первоначально вече определялось как нерегулярное общее собрание горожан для решения важнейших вопросов (назначение/смещение князя), то со временем вече преобразовалось в орган управления, который в оперативном порядке решал разнообразные вопросы управления и развития города (заключал договор с князем, принимал правовые акты, собирал войско, распоряжался городской землей и т.д.).Таким образом, деятельность вече связывалась с осуществлением представительных, законодательных, исполнительных, судебных функций, в перечни которых, однако, не было четко фиксируемых хозяйственных вопросов, того, что позднее в российской научной литературе и в законодательстве стали называть «местными делами». Круг таких дел в тот период времени не сложился на практике, не получил он и документального подтверждения.
Новый этап в развитии местного самоуправления связан с периодом становления и развития Русского централизованного государства в XVI в., во время правления Ивана IV Грозного. В рассматриваемый период, в ходе проведенных губной (30-е гг. XVI в.) и земской (50-е гг. XVI в.) реформ, началось формирование подлинных основ, структур и элементов местного управления. В волостях и городах властные полномочия были сосредоточены в руках земских старост. К их ведению относилось проведение выборов, контроль за мерами и весами, раскладка податей и повинностей. Собрание земских старост было уполномочено выносить судебные решения по мелким уголовным делам и гражданским спорам6. Выше по иерархии располагались двое губных старост, уполномоченных проводить расследование и судебное разбирательство по тяжким правонарушениям, с правом вынесения смертных приговоров7.Профессор Б.Н. Чичерин отмечал следующее по этому поводу: «Водворяется господство частного права и появляется необходимость в механизмах защиты новых интересов»8. Представитель центральной власти в регионе – воевода ведал вопросами охраны правопорядка и контролировал боеспособность войска от имени государя, но при этом свои властные полномочия соотносил с полномочиями представителей общественного самоуправления в иных предметных сферах деятельности9.
Итак, в XVI в. произошло разделение сфер деятельности между государственными и местными органами управления. Данное обстоятельство способствовало стабилизации системы местного управления как института власти. Эта система была организационно оформлена в виде представительных и иных органов, должностных лиц, институционально и функционально к ней принадлежащих.
Очередные изменения в структуре местного управления произошли 30 января 1699 г., с изданием Петром I указа «Об учреждении Бурмистерской Палаты» и началом первой областной реформы10. К компетенции бурмистров относились контроль за сбором податей, суд над посадскими людьми по делам частного и государственного обвинения, а также по коммерческим (купецким) процессам11.
В целях усиления финансово-хозяйственной базы местных органов власти, в 1719 г. Петром I была проведена вторая областная реформа. Губернии России разделялись на 50 провинций, подразделявшихся на уезды. Власть в них была сосредоточена в руках земских комиссаров, осуществлявших полицейское и финансовое руководство уездами.
В 1721 г. Петр I учредил в Санкт-Петербурге Главный магистрат, к обязанностям которого относилось образование во всех городах Российской империи должности магистратов, ведавших учреждением полиции, контролем за соблюдением правосудия и увеличение количества мануфактур. Магистраты наделялись рядом административных полномочий по отношению к выборным властям города12.В 1728 г. по указу Петра II магистраты были упразднены, а решение городских дел было возложено на ратуши во главе с ежегодно избираемыми бурмистрами. В 1743 г. магистраты были восстановлены, но их компетенция в основном ограничивалась финансовыми вопросами: сбор податей, кабацкая, соляная и таможенная службы13.
Таким образом, областная и магистрская реформы, фактически привели к концентрации властных полномочий у представителей самодержавной власти на местах – губернаторов. Это предопределило становление в их окружении системы бюрократических учреждений, затруднявших эффективную деятельность местных органов власти. Значительный прогресс в развитии российского самоуправления связан с периодом правления Екатерины II. По мнению отечественных исследователей, принятие Учреждения о губерниях 1775 г., Жалованных грамоты дворянству и городам 1785 г., послужило становлению общероссийского законодательства о местном самоуправлении14.
Жалованная грамота городам 1785 г. (далее – Грамота, Грамота на права и выгоды городам Российской империи)15 во многом обязана своим появлением обострению сословных конфликтов в городах России в конце XVIII в.
В результате реформы 1785 г. компетенция органов городского самоуправления расширилась за счет имплементации в неё социальных и хозяйственных положений. Субъекты городского самоуправления отвечали за решение таких вопросов, как развитие торговли и промышленности, продовольственного дела, санитарного состояния, общего благоустройства. Для решения вверенных им дел органы городского управления наделялись самостоятельной финансовой базой. В соответствии со ст. 152 Грамоты на права и выгоды городам Российской Империи все средства, полученные городскими властями от сборов с хозяйственной деятельности, могли расходоваться на содержание магистратов, постройку и ремонт зданий, содержание городских школ и иных общественных заведений.
Классификация вопросов местного значения как предмета ведения органов местного самоуправления
В целях обеспечения надлежащего нормативного закрепления вопросов местного значения как предмета ведения органов местного самоуправления в России, необходимым представляется провести анализ действующих нормативных актов, посвященных их правовому регулированию. Верным решением представляется дать характеристику вопросам местного значения, с учетом их классификации по группам, сформированным в предыдущем разделе данного исследования: 1) финансово-экономические вопросы; 2) вопросы жилищно-коммунального хозяйства и торговли; 3) вопросы дорожно-транспортного обеспечения и строительства; 4) социальные вопросы; 5) административные вопросы; 6) муниципальный контроль.
1. Начать анализ следует с финансово-экономических вопросов местного значения. Эти вопросы (составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального образования, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом) следует признать основополагающими. Отметим, что в настоящее время в сфере нормативного регулирования этих вопросов наблюдаются существенные дефекты, препятствующие их надлежащему решению.
Для выработки предложений по их устранению следует определить экономическую основу местного самоуправления. Первый перечень муниципальной собственности в Российской Федерации был закреплен Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт 78 Петербурга и муниципальную собственность»143. Приложение № 3 к данному Постановлению закрепляло достаточно объемный перечень объектов, составляющих новый вид собственности в России: жилищный и нежилой фонд, объекты инженерной инфраструктуры, предприятия розничной торговли и общественного питания, учреждения культуры и спорта и т.д. Примечательно, что передача бывших объектов федеральной собственности и государственной собственности субъектов РФ носила императивный характер. Напротив, обратный механизм передачи объектов муниципальной собственности в государственную, согласно п. 1 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», мог осуществляться только с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда. Таким образом, в начале 1990-х гг. законодатель пытался придать прочность экономической основе нового вида публичной власти, обеспечить местную власть необходимой базой для решения вопросов местного значения. В дальнейшем перечень муниципальной собственности был закреплен в ФЗ № 154 и включал в себя средства местного бюджета, имущество органов местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения, земли и другие природные ресурсы и т.д. (ч. 1. ст. 29 ФЗ № 154).Наконец, принятый в 2003 г. ФЗ № 131 не только расширил перечень муниципальной собственности, но и предусмотрел его классификацию по видам муниципальных образований.
Согласно первоначальной редакции ч. 2, 3 ст. 50 данного закона в собственности поселений и муниципальных районов «могли находиться» самые разнообразные виды имущества, максимальный перечень включал 23 вида имущества (от автомобильных дорог до архивных фондов, от земельных участков до объектов культурного наследия и т.д.). Для закрепления собственности городских округов устанавливалась максимально диспозитивная норма – к их собственности могло относиться любое имущество, закрепленное в ст. 50 ФЗ № 131 или иное имущество, необходимое для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
Разумеется, данные нормативные предпосылки для значительного расширения муниципальной собственности привели к конфронтации с региональной властью, не желавшей утрачивать свой экономический базис. Например, Е.Ф. Целищева отмечает, что предпосылками для сужения базы муниципальной собственности явились следующие факторы: 1) передача в 2003 г. отдельных полномочий в сфере социальной политики, образования и здравоохранения на уровень региональной власти с последующей передачей имущества из муниципальной собственности в региональную; 2) реализация нормы ч. 5 ст. 50 ФЗ № 131, требовавшей от муниципальных образований добровольного перепрофилирования или отчуждения имущества, не предназначенного для решения вопросов местного значения. В результате за период с 2009 по 2012 гг. в России произошло значительное сокращение муниципального имущества, главным образом за счет сокращения числа муниципальных учреждений социальной сферы, общее количество которых сократилось за три года на 14,7%, в сфере здравоохранения на 39,7%, спорта на 51,9%144. Также сокращению базы муниципального имущества способствовала приватизация (выкуп) муниципального имущества субъектами предпринимательской деятельности, введенная законодательством в 2008 г.145 Наконец, изменения 2014 г. в ФЗ № 131 упразднили перечни видов муниципального имущества, содержащиеся в ст. 50 данного закона, что привело к пробелам в централизованном нормативном регулировании имущества муниципальных образований.
Разумеется, столь существенные удары по экономической основе местной власти вынуждали муниципалитеты искать новые средства зашиты своей собственности. Значительную помощь местной власти оказал Конституционный Суд РФ, который в своем Постановлении от 30 июня 2006 г. № 8-П отметил, что передача собственности от одного субъекта публичной власти другому предполагает необходимость волеизъявления субъекта публичной власти на такую передачу, достижение договоренности между субъектами публичной власти о передаче имущества и запрет на принудительное отчуждение имущества146. И.В. Выдрин дает следующую характеристику данному конституционному акту: «Данное постановление, должно было стать надежной защитой муниципальной собственности. К тому же оно пришлось весьма кстати, поскольку практическая реализация федеральных законов в середине 2000-х гг., с размахом разграничивающих различные предметы ведения и полномочия, привела к многочисленным конфликтам между ними»147. Анализируя сложившуюся судебную практику по данным спорам, Е.С. Шугрина отмечает позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в определении от 2 ноября 2006 г. № 450-О, согласно которой при осуществлении правового регулирования разграничении полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления должен быть соблюден принцип соразмерности финансово-экономических ресурсов местного самоуправления предоставленным ему полномочиям148. Следует отметить, что в судебной практике арбитражных судов встречается ряд позитивных примеров учета позиции главного органа конституционной юстиции России по защите муниципальной собственности. Однако можно встретить и весьма неординарные судебные прецеденты. Например, рассматривая спор между администрацией г. Екатеринбурга и органами государственной власти Свердловской области по поводу передачи некоторых объектов городского хозяйства областной исполнительной власти в связи с разграничением предметов ведения и полномочий, Арбитражный суд Свердловской области в своем определении от 6 апреля 2007 г. оставил без удовлетворения заявление Администрации г. Екатеринбурга о пересмотре своего решения от 6 июля 2006 г. по вновь открывшемся обстоятельствам, к которым заявитель относил определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. № 542-О. Суд арбитражной юстиции отказался признавать доводы Конституционного Суда РФ, так как данные определения «могут разрешать самые различные вопросы и не содержат итогового решения по делу…»149. В результате, по меткому замечанию И.В. Выдрина данный «имущественный спор приобрел оттенок конкуренции различных судебных инстанций, однако положительно на судьбе имущественного комплекса Екатеринбурга он так и не сказался»150. Данный судебный прецедент наглядно демонстрирует негативные последствия попыток принудительного изъятия собственности муниципальных образований.
Полномочия представительного органа муниципального образования по решению вопросов местного значения
Проведенная в предыдущей главе идентификация вопросов местного значения в качестве предмета ведения органов местного самоуправления, позволяет проанализировать особенности их реализации.
Отметим, что вопросы местного значения, представляя собой определенную часть общественной жизни, в свою очередь могут быть подразделены на отдельные группы публичных отношений, достаточно стабильные по своей природе (отношения экономического, социального, административного характера и т.д.). При этом, изменения правового характера, направленные только на одну группу таких публичных отношений, могут привести к преобразованию всей совокупности вопросов местного значения. Поэтому особую значимость представляет собой процесс влияния на эти отношения со стороны субъектов местного самоуправления, изменяющий данные отношения, которые, с точки зрения Конституции и законодательства Российской Федерации, должны обеспечивать эффективность реализации местного самоуправления.
Анализ доктринальных источников и нормативных правовых актов, регулирующих предметы ведения органов местного самоуправления показал, что реализация предметов ведения подразумевает под собой оказание воздействия на них со стороны органов власти. При этом данное воздействие реализуются через полномочия органов власти, что обусловлено содержанием данной правовой категории. Такой точки зрения придерживается Конституционный Суд РФ. В одном из своих решений он отметил, что самостоятельность местного самоуправления устанавливается Конституцией РФ и законодательством, и включает в себя предметные сферы деятельности местного самоуправления и полномочия по решению вопросов местного значения273. Поэтому детальный анализ решения вопросов местного значения представляется невозможным без рассмотрения полномочий органов местного самоуправления, направленных на решение данных вопросов.
Прежде всего, необходимо отметить, что полномочия, как и предметы ведения, являются сложной правовой категорией. По форме закрепления полномочия местного самоуправления подразделяются на следующие группы: конституционные полномочия, закрепляемые Конституцией РФ, а также конституциями и уставами субъектов России; законодательные полномочия, которые закреплены в «базовом» федеральном законе № 131-ФЗ и иных федеральных законах, в законах субъектов Федерации о (об особенностях организации) местном самоуправлении; уставные полномочия, определенные уставами муниципальных образований; регламентные полномочия, содержащиеся в регламентах представительных и исполнительных органах местного самоуправления274.
Таким образом, полномочия органов местного самоуправления следует понимать как закрепленные федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами права и обязанности органов местного самоуправления по решению вопросов, составляющих предметы ведения органов местного самоуправления, в пределах территории муниципального образования. Отметим, что в ст. 17 ФЗ № 131 всего установлено 14 полномочий по решению вопросов местного значения, в то время, как вопросы местного значения объединены в гораздо более объемные группы (около 40 вопросов местного значения, в зависимости от типа муниципального образования). Закрепление иных полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с ФЗ № 131 и уставами муниципальных образований275, по нашему мнению, не является достаточной мерой для восполнения законодательного пробела в соотношении вопросов местного значения с полномочиями органов местного самоуправления по их решению. Следовательно, на уровне действующего федерального законодательства, посвященного регулированию местного самоуправления, наблюдается пробел по установлению эффективной взаимосвязи между предметами ведения местного самоуправления и полномочиями по их решению.
В составе полномочий органов местного самоуправления следует выделить отдельные государственные полномочия, предусмотренные главой 4 ФЗ № 131. Указанные полномочия определены ч. 1 ст. 19 ФЗ № 131 как полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным в соответствии с ФЗ № 131 к вопросам местного значения. Исходя из толкования ст. 132 Конституции России следует, что если законом будет предусмотрена передача всей совокупности государственных полномочий, то данная ситуация может негативно сказаться на решении органами местной власти вопросов местного значения. Следовательно, данный механизм передачи полномочий от государственной власти местному самоуправлению должен иметь определенные нормативные пределы.
Итак, совокупность полномочий органов местного самоуправления, раскрывается следующим образом:
- права и обязанности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
- права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения;
- права органов местного самоуправления на осуществление отдельных государственных полномочий.
В результате полномочия органов местного самоуправления корреспондируют их предметам ведения, установленные федеральным законом, а именно: вопросам местного значения; вопросам, не отнесенные к вопросам местного значения; отдельным государственным сферам деятельности.
Подчеркнем, что дисбаланс в нормативном соотношении вопросов местного значения и полномочий по их решению, закрепленных в ФЗ № 131, по нашему мнению обусловлен, в том числе правовым пробелом в закреплении функций органов местного самоуправления. Автором поддерживается позиция профессора А.Ф. Малого, отмечающего следующее: «Юридическая наука достаточно активно оперирует понятием «функция». Данная категория не всегда используется законодателем при формировании компетенции государственных органов, должностных лиц, но всегда подразумевается при закреплении за участниками правовых отношений определенных полномочий»276. Следовательно, устранение данного пробела будет способствовать систематизации полномочий органов местного самоуправления, так как именно через функции органа публичной власти происходит установление взаимосвязи между его предметами ведения и полномочиями, закрепляемыми за органами власти для их реализации.
По содержанию различают представительские, нормотворческие, организационно-распорядительные, контрольные – те полномочия, посредством которых органы местного самоуправления выполняют соответствующие функции организационного, представительского, регулирующего и контрольного свойства. Реализация данных полномочий осуществляется посредством осуществления нормотворческой, организационно-распорядительной и контрольной деятельности органов местного самоуправления. В рамках данного подхода В.Т. Батычко предлагает следующую классификацию полномочий муниципальных органов: полномочия по управлению, включающие в себя полномочия по сбору, обработке, анализу информации, передаче информации другим органам, по прогнозированию, планированию и учету. Полномочия по организации, включающие властные действия по обеспечению и организации чего-либо, координации деятельности субъектов управления. К полномочиям по руководству относятся полномочия по созданию, назначению, регулированию, непосредственному или опосредованному руководству и стимулированию (созданию условий). К полномочиям по применению административно-правовых режимов относятся полномочия по участию органов местного самоуправления в разрешительной системе (квотирования, лицензирования, аттестации, выдачи разрешений и т.п.). Полномочия по контролю могут рассматриваться и как осуществляемые муниципальными органами власти самостоятельно, и осуществляемые совместно с органами государственной власти или иными властными структурами277.
Полномочия местной администрации по решению вопросов местного значения
По сравнению с представительным органом и главой муниципального образования, местная администрация обладает весьма существенным отличием в реализации полномочий по решению вопросов местного значения – ФЗ № 131 не закрепляет какие-либо полномочия местной администрации (ни по решению вопросов местного значения, ни какие-либо иные). В соответствии с нормами ФЗ № 131 местная администрация наделяется уставом муниципального образования двумя видами полномочий: по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий.329 По нашему мнению, используемый в федеральном законодательстве способ закрепления полномочий по решению вопросов местного значения местной администрации является некорректным: в соответствии с положениями ФЗ № 131 наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных ФЗ № 131330.
Таким образом, законодатель подчеркивает особую ценность данных органов при реализации местного самоуправления, формирует из данных органов «ядро» системы органов муниципальной власти. Развивая указанную идеологему, законодатель закрепляет полномочия представительного органа и главы муниципального образования. Логически обоснованным представляется аналогичное закрепление полномочий местной администрации в ФЗ № 131, однако законодатель оставил данный вопрос без внимания, посчитав достаточным закрепить механизм наделения полномочиями местную администрацию уставами муниципальных образований. Таким образом, федеральным законодателем нарушен баланс нормативного закрепления полномочий по решению вопросов местного значения, что не может ни влиять на эффективность решения вопросов местного значения.
Примечательно, что нормативное регулирование правового статуса местной администрации, в ФЗ № 131, содержит ряд иных правовых дефектов, которые затрудняют процесс реализации полномочий по решению вопросов местного значения.
Прежде всего, законодатель не посчитал нужным дать законодательное определение местной администрации как органа местного самоуправления, но, при этом, использует сложную формулировку «местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования)» для её идентификации. Необходимость использования «двойной» трактовки для определения данного органа местной власти требует объяснения.
Профессор С.А. Авакьян считает, что в наличии в ФЗ № 131 категорий "представительный орган" и "исполнительно-распорядительный орган" можно видеть зачатки разделения властей на муниципальном уровне.331Несомненно, данная позиция является логичной и обоснованной, тем не менее, отметим, что Конституция Российской Федерации закрепляет обязательность принципа разделения властей только для государственной власти в Российской Федерации.332 Вопрос о конституционно-правовой связи принципа разделения властей с принципом гарантированности и независимости системы органов местного самоуправления, также провозглашенного Конституцией России,333 представляется весьма интересным и важным в процессе дальнейшего государственного строительства, однако в виду отсутствия каких-либо разъяснений со стороны Конституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу, на сегодняшний день, верным представляется считать оба данных принципа равнозначными в системе основ конституционного строя российского государства. Таким образом, по нашему мнению, распространять требование о разделении властей на уровень местного самоуправления представляется некорректным.
Отметим, что точка зрения об отсутствии необходимости в «двойном определении» органов местного самоуправления находит свое подтверждение среди современных исследователей местного самоуправления. Например, профессора А.Н. Кокотов и А.С. Саломаткин полагают, что термины «местная администрация» и «исполнительно-распорядительный орган муниципального образования» можно считать равнозначными, следовательно, не требуется «смысловая перегрузка» определения местной администрации334. Профессор И.В. Выдрин отмечает, что термин «местная администрация» вообще не упоминался в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., следовательно, приоритетным является его актуальное законодательное закрепление335.
Таким образом, верной представляется позиция, согласно которой конкретизация местной администрации как «исполнительно распорядительного органа» является излишней, в виду отсутствия законодательной характеристики деятельности иных органов местного самоуправления, а, следовательно, требующей исключения из ФЗ № 131336. Далее следует сформулировать определение местной администрации как органа местного самоуправления.
С учетом вышерассмотренных положений ФЗ № 131, посвященных идентификации правового статуса местной администрации,337 в определении местной администрации также должны быть учтены такие особенности, как руководство её деятельностью главой местной администрации на принципах единоначалия, порядок замещения данной муниципальной должности и т.д.
Заслуживает внимание определение, предложенное Елькиной А.В., согласно которому, местная администрация – это самостоятельный, обязательно формируемый орган муниципального образования, возглавляемый главой местной администрации на принципах единоначалия и наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для реализации отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, организующий исполнение решений представительного органа и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций338. Отметим, что данное определение весьма подробно раскрывает сущность местной администрации как самостоятельного органа местного самоуправления, раскрывает основные элементы его компетенции.
Тем не менее, по нашему мнению, актуальное определение местной администрации, прежде всего, должно содержать в себе раскрытие модели формирования её главы, с учетом действующих требований ФЗ № 131, и полностью раскрывать реализацию полномочий по решению вопросов местного значения данного органа местного самоуправления.
На основании изложенного, предлагается следующее определение местной администрации – это самостоятельный орган местного самоуправления, подотчетный представительному органу муниципального образования, возглавляемый главой местной администрации на принципах единоначалия, назначаемым по конкурсу, либо избираемым на муниципальных выборах, реализующий нормотворческую, организационную, иные функции органов местного самоуправления, и наделенный уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, по решению отдельных вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения и полномочиями для реализации отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Сформулированное определение соответствует нормам ФЗ № 131, отражает отличительные особенности организации местной администрации муниципального образования как самостоятельного органа местного самоуправления, а также отражает все многообразие его полномочий. Далее следует рассмотреть особенности нормативного закрепления полномочий местной администрации муниципального образования в Российской Федерации, с учетом норм ФЗ № 131.
Одной из актуальных проблем реализации полномочий по решению вопросов местного значения, характерной, прежде всего для местной администрации, в силу осуществляемых ею функций, является перераспределение полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ.