Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика системы местного самоуправления
1.1. Понятие системы местного самоуправления 14
1.2. Принципы функционирования системы местного самоуправления 41
1.3. Население как субъект местного самоуправления 53
Глава II. Органы местного самоуправления
2.1. Понятие и виды органов местного самоуправления 74
2.2. Принципы образования органов местного самоуправления 94
2.3. Компетенция органов местного самоуправления 112
2.4. Правоприменительная деятельность органов местного самоуправления 135
Заключение 148
Библиография 158
- Понятие системы местного самоуправления
- Принципы функционирования системы местного самоуправления
- Понятие и виды органов местного самоуправления
- Принципы образования органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Строительство Российской государственности на демократической основе предполагает формирование эффективной системы местного самоуправления, без которой невозможно достичь гармоничного развития гражданского общества и правового государства.
Система местного самоуправления, являясь соответствующим уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, направлена в первую очередь на обеспечение и защиту совместных интересов населения, где доминирующую роль должны играть органы и должностные лица местного самоуправления.
Конституцией Российской Федерации утверждено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, формируются населением самостоятельно. Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской хартии местного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовать.
Для создания основ эффективного функционирования местного самоуправления необходимо осуществить децентрализацию власти с тем, чтобы локальные вопросы решались местными органами самостоятельно и под свою ответственность. Этот принцип позволяет превратить систему управления в наиболее пригодную к обеспечению интересов населения на местах.
К сожалению, на текущем этапе в силу незавершенности демократических преобразований российского общества и государства так и не сложилось единого подхода относительно перспектив развития местного самоуправления, что является сдерживающим фактором для создания эффективно функционирующих органов. К подобным причинам можно отнести экономические (неразвитость экономических отношений), финансовые (ограничение местных доходов), социальные (резкое снижение уровня жизни), политические (недоверие населения аппарату власти) трудности.
Выступая на заседании Президиума Государственного Совета России (21 февраля 2001г.) Президент Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул: «...надежды на то, что регионы своими законодательными актами разовьют и уточнят порядок деятельности местной власти, к сожалению, на практике не оправдывались. Как правило, субъекты Российской Федерации в основном пытались ограничить самостоятельность муниципалитетов и, в свою очередь, натолкнуть на их сопротивление»1.
До сих пор не существует единого взгляда относительно перспектив местного самоуправления. В общественном мнении на этот счет преобладают два взаимоисключающих друг друга направления: независимость местных самоуправляемых структур от государственных органов, возможность автономиза-ции местного самоуправления и включение органов местного самоуправления в систему государственной власти. Сохраняющийся разброс мнений ученых-государствоведов вызван отсутствием целостной концепции роли местного самоуправления в государственном строительстве.
Поэтому для современной науки весьма актуальными являются исследования сущности системы местного самоуправления, необходим анализ различных направлений теоретической мысли относительно настоящего и будущего местного самоуправления и системы организации ее органов.
Для нормального функционирования органов местной власти необходимо сделать прочными правовую, финансово-экономическую основу местного самоуправления. Назрела необходимость создания моделей построения органов местного самоуправления, адекватных особенностям правовой системы переходного периода.
Все вышеизложенное и побудило автора к комплексному системному анализу местного самоуправления в системе местного самоуправления.
Степень разработанности проблемы исследования. В юридической литературе проблематика системности в местном самоуправлении занимает одно из ведущих мест.
Исследованию проблем посвящены труды ученых в области философии, управления, теории государства и права и местного самоуправления. К примеру, в работах философов И.В. Блауберга, З.М. Оруджева, В.Н. Садовского, B.C. Тюхтина, А.И. Уемова, Э.Г. Юдина дается общее понятие системы. Однако недостаточно анализируются объективные закономерности социальной системы, компонентом которой является местное самоуправление. Для анализа феномена управления были использованы труды в области социального и государственного управлений Ю.П. Аверина, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, А.К. Белых, A.M. Омарова, И.М. Слепенкова, В.П. Фофанова.
Интерес непосредственно к местному самоуправлению в России возник во второй половине XIX века. Именно данный период и начало XX века характеризуются фундаментальными исследованиями в этой области. Неоценимый вклад в становление и развитие теории муниципального права внесли: В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Л.А. Велихов, Б.Б. Веселовский, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин.
Были переведены на русский язык и опубликованы труды выдающихся государствоведов Г. Еллинека, Л. Штейна и др.
Опираясь на труды по общественному самоуправлению начала XX века, советские и современные авторы продолжили исследование проблем местного самоуправления. Известны статьи и монографии С.А. Авакъяна, Г.В. Барабаше-ва, Б.Н. Габричидзе. Но только в 80-90-е годы заметен повышенный интерес к местному самоуправлению. Среди ученых, внесших серьезный вклад в становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации, следует назвать С.А. Авакъяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Р.В. Бабуна, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Л.В. Гильченко, А.Т. Воронина, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, А.Е. Козлова, А.Н. Кокотова, В.А. Баранчикова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, М.К. Маликова, П.С. Мамута, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, И.И. Овчинникова, Н.И. Химичеву, М.А. Чернышева, К.Ф. Шеремета, А. Широкова, Е.С. Шуг-рина, С.Н. Юркову и др.
В настоящее время проблема органов местного самоуправления в системе местного самоуправления чаще становится предметом диссертационных исследований. Наиболее значимые среди них работы И.В. Бабичева «Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие» (М., 2000); Р.Ф. Шафикова «Правовое обеспечение и повышение эффективности местного самоуправления в Российской Федерации» (М., 2000); Е.С.Четвертаковой «Организационно-правовые особенности местного самоуправления в малых городах России» (на материалах Уральского региона) (Челябинск, 2000); К.И. Амирбекова «Юридическая защита местного самоуправления, ответственность его органов и должностных лиц» (М., 2001); М.Ю. Дитятковского «Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» (Екатеринбург, 2001); Н.П. Седых «Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (на опыте Санкт-Петербурга и Ленинградской области) (Санкт-Петербург, 2001); М.А. Кулушевой «Конституционно-правовое регулирование местного самоуправле ния в Российской Федерации» (Саратов, 2001).
Автор попытался комплексно проанализировать систему местного самоуправления на основе достижения науки государственного и муниципального права, философии, отдельных разработок в сфере теории государства и права, финансового и административного права, а также нормативных актов Российской Федерации, Республики Башкортостан и других субъектов.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе развития, становления, функционирования системы местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования являются основные правовые, экономические организационные аспекты деятельности элементов в системе местного самоуправления.
Целью исследования является теоретическое осмысление системы местного самоуправления. Очевидной стала целесообразность определения форм и методов разрешения актуальных проблем, складывающихся в процессе осуществления местного самоуправления органами местного самоуправления, и разработка путей решения данных проблем, выработка рекомендаций по совершенствованию местного самоуправления на основе обобщения зарубежного и российского опыта реформирования местной власти.
Для достижения поставленной цели в диссертации осуществляется постановка и разрешение следующих основных задач:
изучить местное самоуправление как систему с присущими свойствами и признаками;
раскрыть юридическую природу системы местного самоуправления как социального образования с присущими системными качествами социальной системы, деятельности социального управления и особого рода власти;
выявить системообразующие элементы системы местного самоуправления, связи и отношения между ними;
описать признаки и содержание правового статуса основного субъекта местного самоуправления - населения муниципального образования, с помощью которого формируются органы местного самоуправления;
охарактеризовать признаки органов местного самоуправления и определить их место в системе местного самоуправления;
провести классификацию органов местного самоуправления по различным основаниям;
исследовать различные модели построения структуры органов местного самоуправления;
проанализировать принципы функционирования системы местного самоуправления и принципы образования органов местного самоуправления;
изучить компетенцию органов местного самоуправления и особенность ее регулирования собственными нормативными актами;
раскрыть содержание правоприменительной деятельности органов местного самоуправления и результата этой деятельности - издание акта применения права;
сформулировать практические рекомендации, направленные на совершенствование функционирования и построения структуры органов местного самоуправления.
Методологическая основа исследования. В основе методологии представляемого исследования лежит метод системного подхода к изучению и объяснению правовых явлений и их системного анализа. Автор диссертационной работы исходит из основных положений о местном самоуправлении как о целостной системе.
Автором использованы общие методы научного познания, в том числе методы эмпирического исследования: наблюдение (например, за практикой деятельности органов местного самоуправления); сравнение (например, норм, регулирующих те или иные отношения в системе местного самоуправления);
методы теоретического исследования (например, восхождение от абстрактному и конкретному в суждениях - система - система местного самоуправления — система органов местного самоуправления); методы, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследования (например, анализ путем разложения предмета исследования на составные части, разработки различных классификаций, без которых невозможно получить подробное, полное представление о рассматриваемых явлениях, и синтез, с помощью которого автором выделяются наиболее существенные свойства и закономерности функционирования органов местного самоуправления в системе местного самоуправления, формируются обобщающие выводы). Применение логических законов позволяет выявить причинно-следственные связи между отдельными социально-экономическими и правовыми явлениями. В работе применяются также частные методы научного познания, такие как исторический, сравнительно-правовой (например, при обобщении практики деятельности органов местного самоуправления и моделей структуры в различных субъектах Российской Федерации), формально-юридический метод (например, при анализе текстов нормативно правовых актов).
Теоретическую основу исследования составляют современные концепции общей теории управления обществом, государством, системного анализа, конкретизированного в теории права и муниципального самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровнях. К исследованию привлекались материалы и источники из разных сфер обществоведения: философии, социологии, финансов, экономики, общей теории государства и права, государственного и муниципального права, финансового права.
Многие суждения автора основаны на данных периодической печати, материалов научных семинаров и конференций.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, ус тавы, положения ряда городов Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления и т.п.
Научная новизна диссертационного исследования. В рамках обозначенных целей и задач исследования в диссертации предпринята попытка комплексного изучения правовых, организационных аспектов деятельности органов местного самоуправления в системе местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие выводы и положения, которые представляются новыми или содержат элементы новизны:
в ходе систематизации теоретико-правовых подходов к определению системы местного самоуправления раскрыто юридическое содержание употребляемого в диссертации термина «система местного самоуправления» применительно к нынешним условиям, предполагающее целостное социальное образование, составленное из определенных взаимодействующих элементов, среди которых основное место занимает население; подробно рассмотрены признаки системы местного самоуправления - целостность, самодостаточность, устойчивость, структурная и функциональная организованность;
в результате обобщения отечественного и зарубежного опыта раскрыта юридическая природа системы местного самоуправления как: а) социального образования с присущими системными качествами социальной системы; б) деятельности социального управления; в) особого рода власти;
выделены и раскрыты принципы системы местного самоуправления на основе анализа принципов управления, принципов самоуправляемых систем и собственных принципов местного самоуправления, закрепленных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Предложены всеобщие и частные принципы системы местного самоуправления. К всеобщим относятся закономерности, отношения и взаимосвязи функционирования местного самоуправления как системы. К частным - принципы, выявляющие общие закономерности для всего местного самоуправления и лежащие в основе образования одного из основных элементов системы — органов местного самоуправления;
на основе теоретико-правового анализа сформулировано авторское определение слагаемых системы местного самоуправления — это элементы, связи, отношения и структуры;
исходя из правовой природы и публичного характера системы местного самоуправления раскрыт существенный элемент - население с определенным правовым статусом, которое решает существенные вопросы организации своей жизни как непосредственно, так и через формируемые им органы местного самоуправления, а также сформулировано понятие «муниципальные права граждан»;
российское законодательство признает население особым субъектом, однако право местного самоуправления осуществляется им как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления, и в связи с этим определено, что местное самоуправление - это право и способность органов местного самоуправления управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах населения;
описаны признаки органов местного самоуправления — как элементы системы, посредством которых осуществляется право населения на местное самоуправление, проведена классификация органов;
раскрыты принципы образования органов местного самоуправления, где доминирующими должны стать: преемственность и сменяемость, ответственность органов и их должностных лиц, законность, децентрализация, приоритет прав и свобод гражданина;
на основе анализа отечественного и зарубежного опыта формирования аппарата местной власти предлагаются различные модели построения структуры органов местного самоуправления с учетом плотности населения, историче ских и культурных традиций;
описаны предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, которые составляют ее компетенцию, определено, что передача отдельных государственных полномочий должна осуществляться на основе заключаемого с органами государственной власти договора;
выдвинуты аргументы в пользу того, что органы местного самоуправления, как и государственные, осуществляют реализацию права путем применения норм и конкретным отношением, субъектом и результатом этого является правоприменительный акт, обладающий общеобязательностью, властностью и обеспеченностью.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в ней, могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния проблем, связанных с развитием системы местного самоуправления в Российской Федерации, совершенствованием органов местного самоуправления. Выводы, предложения и рекомендации диссертанта могут быть приняты к сведению, учтены или использованы при организации системы местного самоуправления в деятельности населения и органов местного самоуправления, в правотворческом процессе органов местного самоуправления и населения. Кроме того, они могут представлять интерес при подготовке лекционных курсов, в проведении практических и семинарных занятий по курсу «Муниципальное право России» и спецкурсов, а также в процессе обучения муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования:
1. Результаты исследований доложены на научно-практических конференциях в 1999-2000 гг.
- Республиканская научно-практическая конференция «Проблемы совершенствования деятельности органов местной власти Республики Башкортостан» 12 ноября 1999 г.
Региональная научно-практическая конференция «Проблемы профессиональной деонтологии» 14-15 декабря 1999 г.
Республиканская научно-практическая конференция «Республика Башкортостан в составе обновляющейся Российской Федерации: десять лет государственного развития» 06 октября 2000 г.
Результаты исследований использованы при чтении лекции для студентов юридического факультета БГУ Стерлитамакского филиала по курсу «Административное право» на темы: «Органы местного самоуправления как субъекты административного права», «Полномочия органов местного самоуправления в разных сферах общества».
Теоретические положения и выводы диссертации представлены в семи опубликованных статьях.
Структура работы определена последовательно с взаимосвязью цели и задач исследования.
Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения и списка использованной литературы.
Понятие системы местного самоуправления
Анализ местного самоуправления как системы является объектом серьезного исследования.
Отправным пунктом выработки особого понятия системы местного самоуправления является абстрактно-общее понятие системы. Для того чтобы раскрыть основные признаки и принципы системы местного самоуправления, необходимо «решить одну из коренных проблем, что понимается под «системой»1, необходимо найти формулировку системы, которая могла быть приемлема для многих2.
Детальный анализ понятия «система» был дан в философской литературе И.В. Блаубергом, В.Н. Садовским и Э.Г. Юдиным. Рассмотрев многочисленные определения системы (Л. Берталанфи, Р. Фейджина, А. Холла, С. Бирга и др.) в связи с разработкой общей теории систем, они пришли к выводу, что термин «система» необходимо относить к чрезвычайно широкому классу предметов, т.к. он касается «таких объектов, которые представляют собой органичные целые»3. По убеждению В.Н. Садовского, это прежде всего комплекс взаимосвязанных элементов. В этом же направлении исследует систему и В.П. Фофанов, отмечая, что главное в системе - это «определенный качественно специфический способ взаимодействия, который и развертывается через относительно обособленные и взаимообусловленные элементы»4. Э.Г. Юдин отмечает не только взаимосвязанные, но и «действующие элементы» .
По мнению В.Н. Садовского, система включает в себя ряд признаков (подсистема, элемент, структура, взаимодействие, свойство, связь и др.), специфические системные «свойства» (целостность, интеграция, самоуправление, обратная связь, стабильность и т.п.) и «поведение системы» (сфера, функционирование, деятельность, изменение, целенаправленность и др.) .
B.C. Тюхтин определяет систему как множество связанных между собой компонентов той или иной природы, упорядоченное по отношениям, обладаю-щую вполне определенными свойствами . При этом он выделяет ряд характеристик системы - наличие компонентов, системообразующих связей и отношений, организацию и структуру, состояние и поведение .
З.М. Оруджев исследует понятие системы через ее структуру, функции, элементы, сложность, классификацию и действие4.
Приведенные определения системы, её признаки, характеристики, черты далеко не идентичны.
В первом случае речь идет о системе как об органичных целых (И.В. Блауберг, В.Н. Садовский, Э.Г. Юдин), системы рассматриваются и как совокупности взаимосвязанных элементов (В.П. Фофанов).
Во втором случае определение системы осуществляется через изучение ее как формализованного, структурно-функционального образования (B.C. Тюхтин).
В третьем случае представлено структурно-управленческое понимание системы (З.М. Оруджев).
Во всех случаях фиксируется лишь такой момент системы как структура. Однако система представляет собой единство структуры и функции, и ее исследование не исчерпывается изучением порознь ее составляющих, а должно «включать исследование взаимозависимости структуры и функции» .
Изучив значительное число советских и зарубежных работ по системным исследованиям, А.И. Уемов предложил свое определение системы в виде совокупности объектов, с помощью которых реализуются определенные отношения с заданными свойствами, а также множества образований, обладающих заранее определенными свойствами с установленными между ними взаимосвязями. При этом он определил следующие признаки, которые включил в понятие «система»: целостность, самоуправляемость системы; наличие в последней структур, элементов, которые в свою очередь могут рассматриваться как системные образования; взаимосвязь системы и ее внешней сферы и ряд других признаков2.
Однако и этот подход, и вышеприведенные определения, по всей вероятности, не могут в полной мере удовлетворить настоящее исследование, поскольку они в недостаточной степени учитывают специфики социального управления. В первых трех случаях основное внимание уделено общефилософским, теоретическим подходам к определению системы. В последнем говорится об основных логических конструкциях системного целого. При этом недостаточно анализируются объективные закономерности развития социальной системы, ее частей и взаимозависимостей. При отсутствии этих и других моментов вряд ли можно четко охарактеризовать понятие и содержание системы местного самоуправления.
С точки зрения совершенствования системы социального управления и информации чрезвычайно важно дать такое определение системы местного самоуправления, которое охватывало бы значительное число явлений и процессов, их признаков.
В этом смысле можно утверждать, что под системой местного само- управления следует иметь в виду прежде всего набор или совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих в направлении поставленных целей частей, то есть подсистем, элементов, которые образуют единое целостное социальное образование, обладающее специальными системными интегративными качествами и признаками самоуправляемости и информационной направленности. В этой связи напомним утверждение В.Г. Афанасьева о том, что всякая целостная система - это прежде всего множество определенным образом расположенных и взаимосвязанных в направлении определенных целей частей, элементов, главным отличительным признаком которых является наличие системных ин-тегративных качеств и признаков1.
Однако и в данном случае определение системы как комплекса взаимодействующих компонентов оставляет в тени суть системного исследования: система всегда изучается как элемент другой системы, охватывающей данную в качестве своего элемента, и такое ее изучение направлено на познание особенностей и поведения как результата взаимодействия и общественных элементов. Объект рассматривается в системном исследовании как комплекс взаимодействующих элементов именно для того, чтобы изучить поведение этого объекта как целостного образования.
В силу этого система местного самоуправления — это не только некоторое целостное социальное образование, обладающее специальными системными качествами, составленными из определенных взаимодействующих элементов, но и есть такая совокупность элементов, которая обладает определенным поведением в составе другой, более сложной системы - социальной. Следовательно, перед нами стоит задача рассмотреть систему местного самоуправления не столько как множество взаимосвязанных, интегрированных структурой элементов строение, сколько как строение, осуществляющее преобразование причинных воздействий из общества и изнутри системы местного самоуправления в соответствующие изменения объекта как целого.
Анализ философских теорий о системных исследованиях и концепций местного самоуправления позволил автору сделать вывод, что при изучении местного самоуправления как системы наблюдается недооценка системного метода исследования, так как объект изучался чаще всего с позиций исторического метода, хотя о необходимости системного подхода к исследованию местного самоуправления в юридической литературе говорится немало. Так, например, Л.С. Мамут считает, что «...при изучении самоуправления необходимо сочетать принцип историзма с системным подходом, так как самоуправление в любом обществе это просто система»1.
О системном подходе пишет и Е.С. Четвертакова: «Он служит надежной гарантией против односторонности в самоуправлении, выделении какой-то одной группы проблем, части или стороны единого процесса самоуправления иногда даже несущественной»2.
Принципы функционирования системы местного самоуправления
Проблема принципов системы местного самоуправления во многих своих аспектах не разработана. В научной литературе исследованию подвергались принципы самоуправляемых систем , принципы социального управления2, принципы самоуправления народа и принципы местного самоуправления, получившие свое первоначальное правовое закрепление в Европейской хартии о местном самоуправлении, а затем в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Анализ Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. показал, что, во-первых, наметился отказ от упрощенной трактовки принципов как просто основных правил, норм поведения, основных положений; во-вторых, принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления; в-третьих, принципы предопределяют построение и функционирование местного самоуправления.
Если основываться только на принципах местного самоуправления, значит оставить в тени суть данного исследования. Наша задача - определить принципы системы местного самоуправления, присущие ей системные и управленческие признаки.
В этом плане интересны работы Б.С. Украинцева, В.Г. Афанасьева, Г.В. Атаманчука, которые выделяют принципы управления и считают, что «самоуправление выступает как необходимый вид управления».
Принципы системы местного самоуправления представляют собой научные положения, которые фиксируются нормативно (Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами, Уставами муниципальных образований) и отражают организацию и функционирование системы местного самоуправления.
Принципы охватывают не все закономерности, отношения и взаимосвязи в системе местного самоуправления, а только обнаруженные и выявленные сознанием и практикой. Существуют такие закономерности, которые мы еще не знаем или знаем плохо. Видимо, этим и объясняются недостатки и проблемы, связанные с осуществлением местного самоуправления.
Развиваются средства познания, обнаружения закономерностей, отношений и взаимосвязей системы местного самоуправления. Поэтому даже познанные и нормативно закрепленные принципы не есть нечто раз и навсегда данное. Необходимо, чтобы представители юридической науки, изучающие местное самоуправление, выделяли принципы, считаясь с тем, что сказано по поводу принципов управления. Ведь управление - это единое, хотя и очень сложное явление, и его объективные закономерности, отношения и взаимосвязи лежат в основе всех его компонентов и элементов, обуславливают их специфику. Значит, обнаруживая и выделяя специфическое, нельзя одновременно упускать из виду общее.
Поэтому думается, что в качестве принципов местного самоуправления могут выступать лишь те закономерности и взаимосвязи, которые имеют управленческую природу, непосредственно связаны с организацией и функционированием системы местного самоуправления, включены в механизм формирования и реализации управляющих воздействий.
Важно, чтобы эти закономерности, отношения и взаимосвязи, имеющие устойчивый, постоянно проявляющийся характер и значимые для всего процесса управления, заключали в себе специфику местного самоуправления и отражали качественное отличие его от других типов социального управления.
Следовательно, можно выделить следующую систему принципов: а) все общих принципов; б) частных принципов.
В первую группу входят закономерности, отношения и взаимосвязи функционирования системы местного самоуправления. В этом плане для изучения принципов системы местного самоуправления интересны работы Б.С. Украинцева, раскрывающего принципы функционирования самоуправляемых систем, и В.Г. Афанасьева, рассматривающего принципы управления. Принципы, выделенные авторами, применимы и к местному самоуправлению, так как оно: 1) является самоуправляемой системой; 2) входит в систему управления как компонент.
Система местного самоуправления как самоуправляемая принадлежит к числу открытых. Она активно извлекает из внешней среды энергию в большем количестве, чем это необходимо для компенсации роста энтропии, обусловленного необратимыми процессами внутри самоуправляемой системы, тем самым обеспечивая регулярное взаимодействие своих элементов и подсистем. При взаимодействии с внешней средой система местного самоуправления переходит от менее вероятных состояний к более вероятным в каком-то отношении состояниям. Для того чтобы процесс самоуправления не прерывался, система местного самоуправления должна возвращаться к маловероятным состояниям, то есть от большей упорядоченности и организации к меньшей.
Возобновление и поддерживание своей упорядоченности и элементов является ведущей тенденцией процесса самоуправления. С исчезновением этой тенденции система местного самоуправления разрушается.
Следовательно, одним из ведущих и всеобщих принципов системы местного самоуправления является принцип активного самоуправления на основе большей упорядоченности системы и ее элементов за счет извлекаемой из внешней среды энергии.
Значение внешней среды отметил еще В.Г. Афанасьев: «Среда - важный фактор интеграции объединения компонентов систем. Воздействие среды спо собствует сохранению и развитию целостной системы лишь в определенных пределах, выход за которые приводит к серьезному нарушению структуры целого и, в конечном счете, к его разрушению»1.
Утверждая важное значение внешней среды и, следовательно, этого принципа функционирования системы местного самоуправления, нельзя забывать, что это значение нельзя абсолютизировать.
Понятие и виды органов местного самоуправления
Органы местного самоуправления могут выступать в качестве единого объекта исследования со своим внутренним строением, и поэтому его можно именовать подсистемой системы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления имеют как общие черты, присущие им как особому виду организации людей, так и специальные, которые регламентированы в системе местного самоуправления. Они характеризуются следующими общими чертами: органы местного самоуправления - органы власти народа, осуществляя свои функции, они реализуют его власть; могут действовать как от своего имени, так и от имени государства; обладают собственной компетенцией; несут ответственность перед государством и населением; их положение, структура и деятельность регламентированы правом. Как основной элемент системы местного самоуправления органы местного самоуправления обладают специальными чертами.
1. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, взаимодействуют с ними на основе права.
2. Компетенция органов местного самоуправления, как совокупность властных полномочий, определяется законами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и уставом муниципального образования.
3. Реализуя исходные полномочия, закрепленные в законодательно правовых актах, взаимодействуя с другими элементами системы, они распоряжаются имуществом, принимают местный бюджет и выполняют другие исполнительно-распорядительные функции. Характер полномочий органов местного самоуправления, закрепленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволил сделать вывод, что их правовой статус характеризует их как государственные органы. Не могут быть иными, кроме как государственными, например, полномочия органов местного самоуправления принимать решения, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их организационно-правовых форм; принимать меры административной ответственности; устанавливать местные налоги и сборы. Все это непременный атрибут государственности .
Значительный объем полномочий может иметь государственно-властный характер. И это подтверждается нормой Федерального закона, в которой указывается, что в ведении муниципального образования находятся вопросы местного значения, и органы местного самоуправления для решения последних наделяются государственными полномочиями. При наделении их данными полномочиями государство передает соответствующим органам необходимые материальные и финансовые ресурсы, при этом осуществляя контроль за законностью действий и решений. Органы местного самоуправления самостоятельны при решении вопросов по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью.
4. Органы местного самоуправления имеют ряд гарантий, предусмотренных Федеральным законом.
Наибольший интерес при рассмотрении органов местного самоуправления имеет вопрос об их классификации. Органы местного самоуправления классифицируются по способу образования, по объему полномочий, по способу принятия решений, в зависимости от исполнения функций.
А. По способу образования органы местного самоуправления делятся на выборные и другие органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что наличие выборных органов местного самоуправления муниципального образования обязательно. Среди них выделяются: представительные органы местного самоуправления и выборные должностные лица, которые осуществляют исполнительно-распорядительные функции.
Общими признаками этой группы органов являются: все они формируются населением; ответственность несут перед избравшим их населением; наличие их является обязательным.
Представительный орган может образовываться только на основе избрания депутатов, при этом предусматривается мажоритарная, пропорциональная или смешанная («ротация») избирательные системы. Этот порядок исключает возможности образования районных органов местного самоуправления из органов городских и сельских поселений, как это было предусмотрено Положением «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы» .
Члены представительного органа местного самоуправления обычно избираются гражданами прямым тайным голосованием чаще всего по мажоритарной системе. Срок полномочий до 4 лет. При продолжительности срока деятельности может проводиться ротация. Например, во Франции генеральные со-веты обновляются каждые три года .
Представительные органы местного самоуправления, как правило, однопалатные, редко состоят из двух палат (например, муниципальное собрание Нью-Йорка)3.
Основными организационно-правовыми формами работы представительного органа являются пленарные заседания и заседания постоянных комиссий. Первое заседание созывается, как правило, через две недели после опубликования общих итогов выборов, если избрано не менее 50% от общего числа установленного состава представительных органов.
Очередные заседания проводятся не реже шести раз в год, в ряде муниципальных образований - один раз в квартал. Внеочередные заседания созываются по инициативе не менее 1/3 депутатов, главы муниципального образования, одного процента населения муниципального образования, обладающего активным избирательным правом.
Заседания правомочны, если на них присутствует не менее 50% от общего установленного состава представительного органа. Заседания проводятся открыто и гласно. Заседания бывают пленарными, когда в работе сессии принимают участие все депутаты совместно, и проводимые по комитетам и комиссиям, когда депутаты обсуждают вопросы в каждом комитете или комиссии.
Представительный орган местного самоуправления в соответствии с законом Республики Башкортостан «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» от 25 декабря 2000 года может быть распущен.
Принципы образования органов местного самоуправления
Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в Европейской хартии местного самоуправления. Принятая Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. основываются на положениях Хартии, закрепляют общие правила местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации1. Автор, анализируя их, выделяет принципы образования органа местного самоуправления.
Основные принципы формирования органов местного самоуправления рассматриваются в литературе по местному самоуправлению . Наибольший интерес представляет работа А. Воронина, который выделяет принципы формирования структуры управления муниципальным образованием. Анализ данных работ позволил автору систематизировать закономерности, основные начала образования органов местного самоуправления, представленные в этих работах. Принцип целевой организации муниципального образования. Он предполагает два основных способа наделения органа местного самоуправления полномочиями: а) возложение определенных обязанностей со стороны государства через Закон и б) со стороны населения через Устав муниципального образования .
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. определяет предметы ведения местного самоуправления в целом, указывая вопросы местного значения и предметы, которые находятся в ведении муниципального образования. Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно, и органы местного самоуправления наделяются в соответствии с ним собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.
Он включает определение компетенции органа местного самоуправления и ответственность органа местного самоуправления перед государством и населением.
Принципы определения компетенции органа местного самоуправления провозглашены в Европейской хартии местного самоуправления. Согласно Хартии: 1) основные полномочия органа местного самоуправления устанавливаются конституцией, законом. Однако это положение не исключает предоставления органу местного самоуправления в соответствии с законом отдельного конкретного полномочия; 2) органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции других органов власти; 3) осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам; 4) предоставленные органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иными органами власти, центральными или региональными, только в пределах, установленных законом; 5) при делегировании полномочий центральными или региональными органами местные советы должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.
Конституция Российской Федерации закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12) и запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом.
Принцип ответственности органа местного самоуправления предполага-ет: а) эффективное осуществление задач, отнесенных к ведению муниципального образования; б) учет и защиту интересов населения муниципального образования; в) тесную связь населения, органов и должностных лиц местного самоуправления.
Реализация данного принципа связана с использованием различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые закреплены в уставе муниципального образования. Речь идет о контроле за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, а не о целесообразности или качестве принимаемых муниципальными органами решений по вопросам местной жизни.
Принцип ответственности органов и должностных лиц автор рассматривает в контексте ответственности субъекта власти. В данном случае он включает: комплекс норм и требований, определяющих качество руководства тех или иных субъектов власти; систему развития духовно-нравственных мотивов, стимулов к добросовестному выполнению долга у субъекта власти; способность общества предупреждать и устранять безответственность, произвол и беззаконие из действий и поведения субъектов; сама ответственность обеспечивает наибольшие результаты на благо граждан и общества1.
Ряд авторов признаёт, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные правовые последствия за принятые противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций , то есть в этом случае выделяется негативная ответственность. По мнению Н.Н. Черногора, понятие «юридическая ответственность органов местного самоуправления» гораздо шире и не сводится только к неблагоприятным последствиям .
При определении ответственности мы согласны с М.А. Красновым, который считает, что «это не только средство, предотвращающее нарушение правовых норм, но и средство, стимулирующее активное поведение субъектов права, средство воспитания у него сильных внутренних регуляторов, как наиболее эффективных гарантов общественного поведения» .
За ненадлежащее осуществление своих полномочий в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может наступить ответственность в виде утраты доверия, досрочного прекращения полномочий. М.А. Краснов выделяет две меры публично-правовой ответственности органов местного самоуправления: 1) официальное предупреждение о возможном роспуске; 2) досрочное прекращение полномочий. Последнее должно осуществляться только специализированной судебной инстанцией, так как это чрезвычайно серьезное и дорогостоящее событие и крайняя мера1.
Несмотря на то, что Федеральным законом предусмотрена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением за утрату доверия, в уставах муниципальных образований (республики Мордовия, Карелии, Костромская, Тверская области и др.) подобная ответственная практическая не предусмотрена или отсутствует механизм ее реализации. Субъектами Федерации в нарушение закона не установлен порядок отзыва населением депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (Республики Саха (Якутия), Татарстан, Кемеровская, Московская, Саратовская области и др.). Как следствие, этот вид ответственности не предусмотрен в уставах муниципальных образований, что влечет снижение уровня ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, поскольку население лишается возможности контролировать их деятельность.