Реформирование муниципального права России в новейшее время Благов Юрий Владиславович

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Распределение полномочий по регулированию местного самоуправленияв Российской Федерации 16

1. Теоретико-правовые основы распределения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления 16

2. Современное состояние разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления 42

Глава 2. Реформирование территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации 58

1. Изменение территориальной организации местного самоуправления в рамках муниципальной реформы 2014–2016 гг. (на примере городских округов) 58

2. Укрупнение муниципальных образований в новейшее время 74

Глава 3. Реформирование организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации 85

1. Развитие института организационных моделей местного самоуправления в современной России (на примере городских округов) 85

2. Трансформация принципа выборности органов и должностных лиц местного самоуправления 112

Заключение 124

Список использованной литературы и нормативных правовых актов 129

Приложения

• Современное состояние разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления
• Изменение территориальной организации местного самоуправления в рамках муниципальной реформы 2014–2016 гг. (на примере городских округов)
• Укрупнение муниципальных образований в новейшее время
• Трансформация принципа выборности органов и должностных лиц местного самоуправления

Введение к работе

Актуальность темы исследования. 12 декабря 2013 г. Президент России В.В. Путин в послании Федеральному Собранию РФ заявил о необходимости изменений в системе местного самоуправления: «Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно... Районный уровень фактически выхолощен... Местная власть должна быть устроена так - а ведь это самая близкая власть к людям, - чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой.... Считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах»¹.

Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»² (далее - Федеральный закон № 136-ФЗ), в совокупности с Федеральным законом от 03.02.2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»³ (далее - Федеральный закон № 8-ФЗ), в Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴ (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) внесены кардинальные изменения в части компетенционных, территориальных и организационных основ местного самоуправления, в той или иной степени затронувшие всех лиц, проживающих на территории России.

Внесенные изменения повлекли за собой серьезное усиление органов государственной власти субъектов РФ в части изменения объема компетенции органов местного самоуправления, порядка их формирования, дальнейшего фактического лишения органов местного самоуправления самостоятельности. Названные изменения получили неоднозначную оценку и вызвали множество вопросов, споров, противоречий как в научной среде⁵, так и в муниципально-

¹ Российская газета. 2013. 13 дек.

² Собрание законодательства Российской Федерации, 02.06.2014, № 22, ст. 2770.
³Собрание законодательства Российской Федерации, 09.02.2015, № 6, ст. 886.

⁴ Собрание законодательства Российской Федерации, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

Баженова О.И. Современные проблемы организации муниципальной власти в городских округах: состояние и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 7; Баженова О.И. Об участии муниципальных образований в управлении развитием территории в контексте реформы городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3; Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006; Бялкина Т.М. О некоторых аспектах российского городского самоуправления в свете новой муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1; Ким Ю.В. Системные эффекты несистемных решений: о тенденциях развития системы

правовой практике⁶. Дискуссия активно продолжается, единая (консолидированная) позиция в отношении муниципальной реформы 2014 -2016 гг. до настоящего времени не сформулирована ни в научной среде, ни в сфере публичной власти в целом. В этой связи исследование новейшей эволюции муниципального права является крайне актуальным. Важно комплексно проанализировать и осмыслить муниципальную реформу 2014 -2016 гг., на основе проведенного анализа и осмысления предложить научному сообществу, законодателю, соответствующим органам государственной и муниципальной власти свои предложения по совершенствованию существующей модели местного самоуправления.

Степень научной разработанности темы. Муниципальная реформа 2014-2016 годов не была подвергнута комплексному исследованию и не получила должного научного осмысления в юридической литературе. В отечественной науке предприняты исследования по отдельным аспектам реформирования местного самоуправления. Значимый вклад в изучение теоретических и практических проблем реформирования местного самоуправления внесен монографическим исследованием А.Н. Костюкова «Российская муниципально-правовая политика»⁷ и его последующими

о

работами . Большое значение для исследовании проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления имеет монография Н.Л. Пешина «Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели»⁹. Вопросы реформирования отдельных институтов местного самоуправления (территориальной организации, организационных моделей, компетенции местного самоуправления, межмуниципального сотрудничества) в разное время были предметом внимания представителей наук конституционного и

местного самоуправления в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 5; Кожевников О. А. Дискуссионные вопросы права субъекта РФ перераспределять полномочия органов местного самоуправления в пользу органов государственной власти субъектов РФ через призму конституционно-правовой и экономической основы местного самоуправления // Муниципальное имущество: право, экономика, управление. 2016. № 1; Кокотов А.Н. Современная модель местного самоуправления в Российской Федерации // Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики: коллективная монография. / под ред. А.Н. Костюкова. Омск: Издательство Ом. гос. ун-та им. Ф.М. Достоевского, 2015; Костюков А.Н. Реформа в никуда... // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4; Костюков А.Н. Контрреформа местного самоуправления как государственная политика унижения городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2; Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997.

⁶ Мониторинг реализации Федерального закона № 136-ФЗ на территории Российской Федерации» (по
результатам опроса руководителей муниципальных образований и обзора принятых законов субъектов
Российской Федерации) // URL:; Доклад о состоянии местного
самоуправления в Российской Федерации: Современные вызовы и перспективы развития /под ред. Е.С.
Шугриной. -М.: Проспект, 2016.

⁷ Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика: монография. -М.: Юрлитинформ, 2012.

⁸ Костюков А.Н. Реформа в никуда...; Костюков А.Н. Новейшая эволюция муниципального права; Он же.
Контрреформа местного самоуправления как государственная политика унижения городских округов;
Костюков A.H., Маслов К.В. Местное самоуправление в решениях Конституционного Суда Российской
Федерации 2009 - 2014 годов // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 2; Костюков А.Н. Концепция
«единой фабрики» в организации местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное
право. 2015. №8идр.

⁹ Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития
конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007.

муниципального права: С.А. Авакьяна, Н.П. Алешковой, КВ. Арановского, СВ. Арбузова, О.И. Баженовой, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Е.В. Гриценко, М.В. Демидова, Н.В. Джагарян, М.Ю. Дитятковского, Е.П. Забелиной, А.В. Ильиных, А.И. Казанника, С.Д. Князева, О.А. Кожевникова, А.Н. Костюкова, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, А.А. Ларичева, И.И. Овчинникова, Р.А. Охотникова, Р.А. Ниматулаевой, Н.Л. Пешина, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Г.В. Трубилова, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, О.Е. Шишкиной, Е.С. Шугриной, В.Е. Чиркина и других ученых.

Близкие по объекту изучения диссертационные исследования провели С.А. Овсянников¹⁰ (2007 г.), О.Л. Казанцева¹¹ (2011 г.). Однако С.А. Овсянников исследовал реформирование местного самоуправления еще до полного вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ. О.Л. Казанцева рассматривала правовое положение местного самоуправления до его принципиального реформирования 2014 - 2016 гг., в исследовании делала акцент именно на взаимодействии органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, уделив значительное внимание местным финансам.

Анализ указанных общих и специальных исследований позволил определить предмет, приоритеты диссертационного исследования, а также переосмыслить полученные учеными результаты применительно к современным политико-правовым условиям.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся между органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами России в процессе реформирования муниципально-правовых институтов правовой организации местного самоуправления, территориальной организации местного самоуправления, института организационных основ местного самоуправления, института компетенции местного самоуправления.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты федерального, регионального и местного уровней, регламентирующие отношения, возникающие в сфере местного самоуправления в связи с проведением муниципальной реформы, и практика их применения, научные взгляды на данную проблему, тенденции и перспективы развития нормативного правового регулирования указанных отношений в современных политике-правовых условиях.

Целью диссертационного исследования является комплексный системный анализ теоретических и практических проблем правового регулирования местного самоуправления в условиях его глобального

¹⁰ Овсянников С.А. Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов
государственной власти Российской Федерации в контексте проведения муниципальной реформы: дис. ... канд.
юрид. наук. Саратов, 2007.

¹¹ Казанцева О.Л. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления в условиях государственно-правовой централизации: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск,
2011.

реформирования, разработка рекомендаций по их разрешению, по совершенствованию законодательства и практики его применения.

Для достижения поставленных целей в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:

1. исследовать теоретические основы разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления, выявить основные проблемы;

2. внести рекомендации по совершенствованию современной модели разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления;

3. проанализировать новейшее реформирование территориальных основ местного самоуправления (в части городских округов);

4. исследовать процесс укрупнения муниципальных образований в новейшее время;

5. рассмотреть реформирование организационных моделей местного самоуправления в современной России (на примере городских округов);

6) продемонстрировать трансформацию принципа выборности органов и
должностных лиц местного самоуправления.

Методологическая основа исследования. Исследование осуществляется путем применения как общенаучных, так и частнонаучных методов. В основе изучения лежит диалектический метод, в рамках которого местное самоуправление как социально-политическое явление рассматривается в его развитии и во взаимоотношениях со смежными явлениями.

В работе широко применяется метод системного анализа, и в силу этого исследование основывается на положении о том, что все отношения в сфере местного самоуправления, равно как и средства их регулирования, находятся в системной взаимосвязи.

В исследовании используются также иные общенаучные методы (анализ и синтез, индукция и дедукция, наблюдение, статистический метод, методы формальной логики) и частнонаучные методы (формально-юридический, сравнительно-правовой, контент-анализ).

Теоретическую основу исследования составили труды видных отечественных ученых в области теории государства и права, конституционного и муниципального права, работавших как в дореволюционный период (В.П. Безобразов, И.Д. Беляев, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, Б.Н. Чичерин и др.), так и в период советской власти (С.С. Алексеев, А.А. Безуглов, Г.В. Барабашев, Л.А. Велихов, Д.Л. Златопольский, B.C. Основин, В.А. Пертцик, К.Ф. Шеремет и др.) и в эпоху современного развития российской государственности (С.А. Авакьян, А.А. Акмалова, К.В. Арановский, И.В. Бабичев, С.Н. Братановский, А.В. Бутаков, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, М.Ю. Дитятковский, А.И. Казанник, М.Ю. Ким, СВ. Князев, Е.М. Ковешников, А.Н. Кокотов, Г.Н. Комкова, А.Н. Костюков, Н.И. Матузов, В.В. Невинский, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, А.Д. Селюков, А. С. Саломаткин,

б

Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеев и др.).

Особую ценность для исследования представляют труды ученых, непосредственно затрагивающих проблемы, исследуемые в диссертации: Р.В. Бабуна, О.И. Баженовой, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, А.А. Джагаряна, Н.В. Джагарян, Е.В. Гриценко, О.Л. Казанцевой, А.Н. Кокотова, О.А. Кожевникова, А.Н. Костюкова, Н.Л. Пешина, Н.И. Соломка, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Т.Н. Михеевой, О.А. Сомовой, А.А. Уварова, Н.А. Шевчика, Г.Н. Чеботарева, Е.С. Шугриной и др.

Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, муниципально-правовые акты, регулирующие компетенцию местного самоуправления, территориальную организацию местного самоуправления, модели и организацию местного самоуправления, перераспределение полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В ходе проведения данной работы было исследовано законодательство всех 85 субъектов Российской Федерации в рассматриваемых сферах.

Эмпирическую основу исследования составляют судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, данные интернет-ресурсов и социологических исследований в сфере компетенции местного самоуправления, территориальной организации местного самоуправления, моделей и организации местного самоуправления, перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация представляет собой комплексное исследование места и роли органов местного самоуправления в системе органов публичной власти, территориальной организации местного самоуправления, организационных моделей местного самоуправления, принципа выборности органов и должностных лиц местного самоуправления, теоретических и практических основ разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления е контексте проходящего е настоящее время этапа муниципальной реформы.

На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Вопросы местного значения различных видов муниципальных образований, закрепленные в ст.ст. 14, 15, 16, 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ, в большинстве своем дублируют друг друга. Дублирование прослеживается при сравнении распределения вопросов местного значения между муниципальным районом и поселением в одном случае, и городским округом с внутригородским делением и внутригородскими районами - в другом. Анализ положений Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об

общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) приводит к выводу о том, что полномочия органов государственной власти субъекта РФ во многом совпадают с вопросами местного значения муниципальных образований. Необходимо исключить подобное дублирование, каждый вопрос местного значения либо полномочие органа государственной власти должны быть четко закреплены за публично-правовыми образованиями только одного уровня.

2. Многие закрепленные в ст.ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона
№ 131-ФЗ права органов местного самоуправления городского, сельского
поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения,
по своей природе являются не переданными государственными полномочиями,
фактически осуществляемыми органами местного самоуправления, но без
передачи соответствующих материальных ресурсов и финансовых средств. Для
исправления данной неблагоприятной для местного самоуправления ситуации
необходимо права органов местного самоуправления на решение вопросов, не
отнесенных к вопросам местного значения, исключить из Федерального закона
№ 131-ФЗ и: 1) передать органам местного самоуправления в порядке ст.ст.
19-21 Федерального закона № 131-ФЗ как отдельные государственные
полномочия с одновременной передачей соответствующих материальных
ресурсов и финансовых средств те права, которые по своему характеру не
связаны с непосредственными интересами местного населения и носят
временный характер; 2) включить в компетенцию органов государственной
власти субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ те
права, которые по своему характеру не связаны с непосредственными
интересами местного населения и носят постоянный характер; 3) включить в
перечень вопросов местного значения соответствующего вида муниципального
образования те права, которые по своему характеру связаны с
непосредственными интересами местного населения и носят постоянный
характер с закреплением соответствующих материальных ресурсов и
финансовых средств.

3. Перераспределение полномочий между органами местного
самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации в том значении, которое придается этому понятию Федеральным
законом № 131-ФЗ, противоречит принципу организационного обособления
местного самоуправления в системе управления государством, принципу
самостоятельности решения населением вопросов местного значения.
Временное осуществление органами государственной власти отдельных
полномочий органов местного самоуправления допустимо только в случае
наступления обстоятельств, предусмотренных ч. 1 ст. 75 Федерального закона
№ 131-ФЗ. Ненадлежащее выполнение какого-либо закрепленного за
муниципальным образованием полномочия должно повлечь за собой изменение
непосредственно текста Федерального закона № 131-ФЗ, исключающее это

¹² Собрание законодательства Российской Федерации, 18.10.1999, № 42, ст. 5005.

полномочие из компетенции муниципального образования определенного уровня и передающее его в компетенцию муниципального образования иного уровня или в компетенцию субъекта РФ.

4. Введение двух новых видов муниципальных образований - городских
округов с внутригородским делением и внутригородских районов - не
соответствует цели приближения местной власти к населению, обеспечения
гражданину реальной возможности принимать участие в управлении
муниципалитетом, поскольку компетенция органов местного самоуправления
внутригородского района существенно ограничена в сравнении с компетенцией
органов местного самоуправления городского округа с внутригородским
делением. Следовательно, граждане по-прежнему лишены возможности
активного участия в осуществлении муниципальной власти.

5. Введение двухуровневой системы организации местного
самоуправления на уровне городских округов влечет фактическое включение
органов местного самоуправления городских округов в единую систему
органов государственной власти, а также ослабление муниципальной власти в
крупных городах России, ставит ее в зависимость от субъектов РФ, поскольку
нарушается принцип единства городского хозяйства, замедляется
экономическое развитие города, единое городское пространство разрывается на
внутригородские районы, не обладающие финансовой и функциональной
самостоятельностью.

6. Укрупнение муниципальных образований путем преобразования муниципальных районов и входящих в его состав городских и сельских поселений в городские округа по «упрощенной процедуре», а также введение нового вида муниципального образования - сельского округа - направлены на ликвидацию базового (поселенческого) уровня местного самоуправления, что противоречит ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, закрепляющей осуществление населением местного самоуправления, в первую очередь, на первичном -поселенческом уровне, и правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 01.12.2015 г. № 30-П¹³; ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, закрепляющей самостоятельное решение населением вопросов местного значения, поскольку упомянутые законопроекты подменяют согласие населения согласием представительного органа муниципального образования, который далеко не всегда адекватно представляет интересы населения соответствующей территории.

7. Определение организационной модели местного самоуправления уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации противоречит закрепленному в ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации праву населения самостоятельно определять структуру

¹³ Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2016. №2.

органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления должна определяться населением самостоятельно в уставе муниципального образования из числа вариантов, закрепленных в Федеральном законе № 131-ФЗ.

8. По результатам анализа законодательства 85 субъектов Российской
Федерации прослеживается тенденция к унификации организационных
моделей местного самоуправления на всей территории Российской Федерации к
двум моделям: «сити-менеджер» и «совет-комиссия», - устанавливаемым
законом субъекта Российской Федерации. Закрепление возможности
определять порядок формирования, полномочия, срок полномочий,
подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления уставом
муниципального образования в наибольшей степени соответствует
конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления.

9. Современная муниципально-правовая политика направлена на
максимальное ограничение прямых выборов глав муниципальных образований.
Избрание главы муниципального образования представительным органом
муниципального образования, как из числа депутатов этого представительного
органа, так и из числа представленных конкурсной комиссией по результатам
конкурса, не является выборами в том значении, которое придается этому
понятию Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации»¹⁴ (далее - Федеральный закон № 67-ФЗ). Выборы
предполагают прямое волеизъявление граждан. При избрании главы
муниципального образования представительным органом муниципального
образования, как из числа депутатов, так и из числа кандидатов,
представленных конкурсной комиссией, граждане РФ прямого участия в
данном процессе не принимают.

Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование новейшего и наиболее значимого за все последние годы этапа реформы местного самоуправления, предусматривающего коренное изменение территориальных, организационных и компетенционных основ местного самоуправления, позволившее выявить недостатки проходящей реформы и сформулировать выводы и предложения, которые могут быть использованы в процессе дальнейшего реформирования местного самоуправления. В диссертации содержатся предложения по преодолению выявленных теоретических и практических проблем в рассматриваемой области, внесению изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ и смежные законодательные акты.

Материалы настоящего диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке лекций, семинарских и практических занятий по предметам «Конституционное право», «Муниципальное право», «Городское самоуправление». Результаты работы также можно использовать в целях совершенствования законодательства в рассматриваемой области. Выводы и

Собрание законодательства Российской Федерации, 17.06.2002, № 24, ст. 2253.

рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в практической деятельности органов государственной и муниципальной власти.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в публикациях и выступлениях автора на Международных, Всероссийских и региональных научных конференциях:

VIII научно-практическая конференция «Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации» (Омск, Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского, Правительство Омской области, 22 ноября 2012 г.);

Международная научная конференция «Проблемы налогового правоприменения в странах Центральной и Восточной Европы» (Омск, Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского, Правительство Омской области, 23-24 сентября 2013 г.);

IX Международная научно-практическая конференция «Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики» (Омск, Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского, Правительство Омской области, 13 октября 2014 г.);

- Всероссийская научная конференция адъюнктов, аспирантов и
соискателей «Преемственность и новации в юридической науке» (Омск, Омская
академия МВД России, 31 марта 2015 г.);

- Всероссийская научная конференция молодых ученых и студентов
«Эволюция российского права» (Екатеринбург, 23-24 апреля 2015 г.);

IV Всероссийская научно-практическая конференция «Проблемы современного российского законодательства» (Иркутск, Иркутский государственный университет, 11 сентября 2015 г.);

Международная научно-практическая конференция, посвященная празднованию 57-летия непрерывного юридического образования в Дальневосточном федеральном университете и 96-летию непрерывного образования на Дальнем Востоке России «Перспективы развития юридической науки, практики и образования в Азиатско-Тихоокеанском регионе» (Владивосток; ДВФУ, 25 сентября 2015 г.);

Международная научная конференция адъюнктов, аспирантов и соискателей «Преемственность и новации в юридической науке» (Омск, Омская академия МВД России, 29 марта 2016 г.).

Ряд научно-исследовательских выводов опубликованы в рецензируемых научных журналах, в которых публикуются основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук. Всего по теме диссертации подготовлены монография и 11 научных статей.

її

Современное состояние разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления

Власть в самом общем смысле представляет собой «возможность навязать свою волю вопреки сопротивлению и независимо от того, на чем эта возможность основана»15. Власть как правовую категорию необходимо понимать как отношение двух или более субъектов, в котором воля одного субъекта преобладает над волей другого (других) субъектов, что позволяет властвующему субъекту побуждать подвластного субъекта (субъектов) к совершению либо несовершению определенного вида действий. В основе поведения подвластного субъекта не обязательно должно лежать принуждение, а вполне допустимо и самостоятельное совершение (либо несовершение) определенного вида действий.

Публичная власть характеризуется рядом специфических признаков. Во-первых, «публичная власть неразрывно связана с территориальными публичными коллективами, к которым относятся само общество в государственных границах страны, народ субъекта Федерации, муниципального образования, который представлен на выборах, референдумах, сельских сходах корпусом избирателей. Именно эти лица избирают представительные органы, выборных должностных лиц, решают вопросы, вынесенные на референдум, совершают другие действия, имеющие важнейшее публичное значение»16. Во-вторых, публичная власть осуществляется через органы публичной власти. В-третьих, в соответствии с действующим законодательством власть осуществляется публично, освещается в средствах массовой информации, граждане имеют право получения доступа к данной информации. В-четвертых, «публичная власть опирается на систему норм права – общеобязательных правил поведения, адресованных неопределенному кругу лиц, рассчитанных на многократное применение, санкционированных государством и обеспеченных силой государственного принуждения. Отличительным признаком публичной власти являются суверенное право и способность к применению легального принуждения. Оно реализуется легитимными публичными институтами, специальными средствами в установленных формах и процедурах»17. В-пятых, как правило, субъект и объект власти четко разделены. «В общефилософском значении сущность власти проявляется в отношении определенного субъекта к объекту воздействия, побуждении объекта воздействия действовать по воле субъекта воздействия»18. В-шестых, «публичная власть есть реальное выражение суверенности народа на различных уровнях территориальных публичных коллективов, и на каждом уровне такая власть имеет свои полномочия»19.

Целостная концепция публичной власти в Российской Федерации сформировалась на основании опыта функционирования институтов власти, начиная с принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, Федерального закона № 154-ФЗ, Федерального закона 184-ФЗ, Федерального закона № 131-ФЗ. Публичная власть в России в вертикальном разрезе состоит из трех уровней (видов) власти: государственной власти РФ (федеральная власть), государственной власти субъектов РФ (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть). В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, муниципальная (местная) власть является самостоятельным уровнем публичной власти. В науке вопрос о природе и характеристике местного самоуправления как вида публичной власти является дискуссионным. По мнению некоторых ученых, самостоятельность местного самоуправления предполагает значительную автономию муниципальной власти. Как пишет А.Н. Костюков: «Местное самоуправление является не просто формой децентрализации власти, самостоятельности местных органов, оно выражает идею самоорганизации самих местных жителей, это автономная деятельность самоорганизующегося населения. Местная автономия, разделение власти на государственную и местную – условие для обеспечения возможности реального самоуправления людей. Основным субъектом местного самоуправления являются не властные органы, а местные сообщества, сами люди, составляющие население самоуправляющихся единиц. Этот принцип составляет сердцевину философии самоуправления»20. В.А. Баранчиков отмечает, что «местное самоуправление в качестве публичной власти, в отличие от государства, входит в состав гражданского общества, является стержнем его формирования и развития»21. Напротив, Н.В. Постовой полагает, что «органы местного самоуправления являются в широком смысле слова продолжением государственного управления на местах, так как публичные полномочия присущи и органам государственной власти, и органам местного самоуправления, т.е. государственные начала самоуправления заложены в выполняемых им функциях. Государственность местного самоуправления проявляется в том, что государство регулирует распределение финансовых средств между органами местного самоуправления, предоставляя им субсидии на финансирование определенных полномочий. При условии наличия государства в обществе местное самоуправление становится зависимым от государства. Такой вывод подтверждает сама жизнь. Принимает государство реальный закон о становлении местного самоуправления – оно есть, не принимает – самоуправления быть не может»22. А.В. Бутаков определяет местное самоуправление в качестве одной из форм административной децентрализации

Изменение территориальной организации местного самоуправления в рамках муниципальной реформы 2014–2016 гг. (на примере городских округов)

Федеральный закон № 131-ФЗ продемонстрировал принципиально иной подход к распределению полномочий органов публичной власти в сфере местного самоуправления. Новый закон существенно урезал полномочия субъектов РФ по правовому регулированию местного самоуправления, стремясь решить максимально возможное число вопросов непосредственно в Федеральном законе № 131-ФЗ. Многие из тех отношений в сфере местного самоуправления, которые регулировались на уровне субъектов РФ, были урегулированы на федеральном уровне.

Анализ норм Федерального закона № 154-ФЗ свидетельствует о том, что субъекты РФ были уполномочены принимать собственные комплексные законы о местном самоуправлении и, кроме того, по большинству предоставленных полномочий субъекты РФ должны были принимать законы, регламентирующие соответствующую деятельность (например, Закон Омской области от 10.11.1995 № 34-ОЗ «О выборах в органы местного самоуправления Омской области»60, Закон Чувашской Республики от 16.03.1996 г. № 3 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике»61, Закон Республики Тыва от 03.04.1995 г. «О культуре»62, Закон Тюменской области от 15.04.1996 г. № 31 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тюменской области»63). Субъекты РФ могли развивать и конкретизировать нормы Федерального закона № 154-ФЗ, не вступая с ним в противоречие. Таким образом, правовые основы местного самоуправления в значительной части были закреплены в законах субъектов РФ. Такой подход означал существенную децентрализацию власти, возможность многовариантности построения местного самоуправления.

Перечень вопросов местного значения включал в себя 30 вопросов и был открытым. К их числу относились: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; комплексное благоустройство территории муниципального образования, социально-экономическое развитие территории и т.п. Кроме того статья 6 Федерального закона № 154-ФЗ наделяла муниципальные образования правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Таким образом, муниципалитеты были наделены довольно широкими полномочиями в сфере регулирования местного самоуправления, что соответствовало букве и духу Конституции РФ.

Федеральный закон № 131-ФЗ продемонстрировал принципиально иной подход к распределению полномочий органов публичной власти в сфере местного самоуправления. Новый закон существенно урезал полномочия субъектов РФ по правовому регулированию местного самоуправления, стремясь решить максимально возможное число вопросов непосредственно в тексте Федерального закона № 131-ФЗ. Многие из тех отношений в сфере местного самоуправления, которые регулировались на уровне субъектов РФ, были урегулированы на федеральном уровне.

Как уже упоминалось ранее, полномочия органов публичной власти в сфере местного самоуправления в Федеральном законе № 131-ФЗ сформулированы слишком расплывчато и туманно. Их содержание не позволяет определить реальный объем полномочий органов того или иного уровня публичной власти в сфере местного самоуправления, это возможно только путем анализа всего текста Федерального закона № 131-ФЗ в целом, а также отраслевых федеральных законов.

Статья 5 Федерального закона № 131-ФЗ закрепила за федеральными органами государственной власти четыре вида полномочий в области местного самоуправления:

1. Определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации. На сегодняшний день по-прежнему существует правовая неопределенность в вопросе о том, что именно следует считать общими принципами организации местного самоуправления. Федеральный законодатель не определил содержание понятия «общие принципы организации местного самоуправления». Следует согласиться с мнением И.В. Бабичева, который определяет общие принципы организации местного самоуправления как «законодательные основы и принципы законодательного регулирования местного самоуправления в их правовом, территориальном, организационном и экономическом аспектах, а также основы взаимодействия системы местного самоуправления с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов»64.

2. Правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления.

3. Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

4. Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном Федеральным законом № 131-ФЗ.

Анализ текста Федерального закона № 131-ФЗ позволяет выделить следующие полномочия органов государственной власти РФ в сфере местного самоуправления: 1) правовое регулирование обеспечения прав граждан на осуществление местного самоуправления (ст. 3 Закона); 2) осуществление полномочий государственных органов в области местного самоуправления, в том числе определение случаев и порядка осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 5, ч. 2 ст. 6 Закона); 3) правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления (ст.ст. 11–13 Закона); 4) закрепление перечня вопросов местного значения для разных типов муниципальных образований и определение полномочий органов местного самоуправления по их решению, а также установление принципов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления (ст.ст. 14–18 Закона); 5) правовое регулирование порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ и Российской Федерации (ст.ст. 19–21 Закона); 6) закрепление структуры органов местного самоуправления (ст.ст. 34–41 Закона); 7) правовое регулирование экономической основы местного самоуправления (ст.ст. 51–65 Закона); 8) правовое регулирование межмуниципального сотрудничества (ст.ст. 66–69 Закона); 9) правовое регулирование ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст.ст. 70–78 Закона);

Укрупнение муниципальных образований в новейшее время

В последнее десятилетие укрупнение муниципальных образований шло произвольно, без учета инфраструктурного и исторического единства объединяемых городских поселений. Все это привело к тому, что в некоторых субъектах РФ (Республика Якутия, Сахалинская, Свердловская и Мурманская области, Красноярский, Краснодарский, Приморский и Пермский края) статусом городского округа были наделены обширные, преимущественно неурбанизированные территории площадью в несколько тысяч квадратных километров и небольшой плотностью населения. Как указывают Д.М. Худолей, К.М Худолей: «населенные пункты, входившие в состав таких муниципальных образований, по своим объективным территориальным, экономическим и географическим характеристикам не могут признаваться прилегающей зоной города, которая имела бы единые цели и принципы развития, отраженные в генеральном плане соответствующего городского поселения, и обладала бы инфраструктурным единством с городской территорией»102.

Недостатки укрупнения муниципальных образований достаточно очевидны. Во-первых, недостаточно эффективно решаются вопросы местного значения городского округа из-за большой площади муниципального образования, различий в социальных, экономических, инфраструктурных характеристиках сельских населенных пунктов и административного центра (сложности с градостроительным проектированием, единой ставкой земельного налога, единого тарифа на транспортное обслуживание населения на всей территории городского округа и т.д.). Во-вторых, ограничивается право населения на осуществление местного самоуправления, поскольку достаточно проблематично организовать публичные слушания по бюджету городского округа в населенных пунктах, находящихся на значительном расстоянии друг от друга.

В-третьих, снижается доступность муниципальных услуг опять же в связи со значительным расстоянием между населенными пунктами. В-четвертых, вопрос бюджетной обеспеченности вновь созданного городского округа зачастую остается нерешенным. В-пятых, жители упраздняемых поселений могут лишиться льгот по ряду налогов, сборов и иных обязательных платежей. Преобразование муниципальных районов в городские округа на практике осуществляется путем присоединения сельских поселений к административному центру муниципального района и дальнейшего преобразования в городской округ. В новейшее время процесс укрупнения муниципальных образований не просто был продолжен, а получил новый законодательный импульс. Государственной Думой РФ 24 марта 2017 г. принят в третьем чтении, 29 марта 2017 г. одобрен Советом Федерации РФ, 3 апреля 2017 г. подписан Президентом РФ Федеральный закон от 03.04.2017 г. № 62 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления»103 (далее – Федеральный закон № 62-ФЗ). Закон предусматривает преобразование муниципальных районов и входящих в его состав городских и сельских поселений в городские округа по «упрощенной процедуре». Так, в соответствии с часть 3.1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ изложена в следующей редакции: «Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования».

Часть 7 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ изложена в следующей редакции: «Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований». Ранее действовавшая редакция ч. 7 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривала выявление мнения населения городского поселения и мнения населения муниципального района путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение (процедура голосования аналогична процедуре местного референдума). Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Трансформация принципа выборности органов и должностных лиц местного самоуправления

Как известно, порядок наделения полномочиями главы муниципального образования и его положение в системе органов местного самоуправления является главным критерием дифференциации различных организационных моделей местного самоуправления. Одним из принципов, закрепляющих формы осуществления населением права на местное самоуправление, является принцип выборности органов и должностных лиц местного самоуправления. Данный принцип обеспечивает конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

По мнению большинства специалистов в сфере конституционного и муниципального права, принцип выборности органов и должностных лиц местного самоуправления на разных исторических этапах был определяющим и традиционным не только для России, но и для зарубежных стран с развитыми моделями организации муниципальной власти.

Один из «отцов-основателей» современного российского муниципального права В.И. Фадеев определял местное самоуправление как «особый способ организации власти на местах, которому присущи такие признаки, как самостоятельность в решении вопросов местного значения, выборность органов и должностных лиц, материально-финансовая независимость»145. А.Н. Костюков также выделяет «принцип выборности органов и должностных лиц местного самоуправления в числе принципов, связанных с организационными формами осуществления муниципально-правовых отношений»146. Как отмечает Б.А.

Страшун, «местное самоуправление – это выборная власть. Выборы легитимируют власть местного самоуправления. Это один из признаков, отличающих местное самоуправление от государственной власти. Легитимация органов государственной власти осуществляется не только путем выборов»147. По мнению В.И. Васильева, «выборность является главным признаком местного самоуправления, если она не служит лишь демократическим прикрытием безвластия органов местного самоуправления, а служит одной из существенных гарантий реальности местного самоуправления»148. В.И. Васильев очень верно отмечает: «Выборы – средство создания органов муниципальной власти, главное начинается после выборов, когда органы местной власти приступают к решению насущных проблем городской или сельской жизни. И тут жители городов и сел должны иметь возможность напрямую утверждать свою волю. Наиболее существенные проблемы местной жизни могут и должны решаться самим населением. Если граждане приобщаются к решению финансовых и имущественных вопросов в городе, поселке, селе, у них укрепляется чувство хозяина своей жизни, чувство ответственности за устройство этой жизни. Преодолевается разрушительная для местного самоуправления привычка -безразличие, отступает уверенность в том, что все за тебя кто-то решит. А если эта привычка остается, не стоит надеяться на то, что местное самоуправление как таковое сохраняет какую-то перспективу. Ведь одно из основных его проявлений - решение вопросов местного значения под свою ответственность. А «своя» ответственность - это ответственность не только муниципальных органов, но и в известном смысле самого населения, выступающего главным субъектом самоорганизации местной жизни»149. Н.В. Постовой «выделяет наличие выборных органов местного самоуправления в качестве одного из обязательных признаков муниципального образования»150.

Поскольку муниципальная реформа 2014–2016 гг. затронула, в первую очередь, порядок наделения полномочиями глав муниципальных образований, кратко рассмотрим генезис принципа выборности на примере указанного должностного лица.

Принцип выборности органов и должностных лиц местного самоуправления был закреплен в первых российских законах о местном самоуправлении. Так, в соответствии со ст. 30 Закона РСФСР 1550-1 глава местной администрации избирался сроком на пять лет путем всеобщих прямых и равных выборов на территории соответствующего Совета при тайном голосовании. В период поэтапной конституционной реформы выборность органов и должностных лиц местного самоуправления фактически была отменена вплоть до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года и основанного на ней законодательства.

Федеральный закон № 154-ФЗ в целом также закреплял принцип выборности органов и должностных лиц местного самоуправления, хотя и предусматривал некоторую вариативность. В соответствии со ст. 16 Федерального закона № 154-ФЗ глава муниципального образования избирался гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава.

Аналогичные положения были закреплены в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ151. В соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования либо избирался на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава; в случае избрания на муниципальных выборах либо входил в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и являлся его председателем, либо возглавлял местную администрацию. С 2006 года в российскую политико-правовую практику был внедрен и стал активно вводиться в крупных российских городах институт сити-менеджеров как должностных лиц, выполняющих основные, конкретные управленческие задачи на местах. Фактически сити-менеджер заменил собой мэра, хотя последний формально и оставался главой муниципального образования.