Содержание к диссертации
Введение
1. Конституционный статус избирателя в Российской Федерации 18
1.1. Активное избирательное право и его реализация гражданами Российской Федерации 18
1.2. Соотношение общего и специального конституционно-правовых статусов избирателя 40
2. Особенности реализации активного избирательного права отдельными категориями граждан 59
2.1. Предоставление активного избирательного права гражданам, находящимся в местах лишения свободы по приговору суда: соотношение европейского конвенционного и российского конституционного правопорядка 59
2.2. Реализация активного избирательного права гражданами, содержащимися под стражей по подозрению и обвинению в совершении преступлений 78
2.3. Особенности участия в выборах граждан Российской Федерации постоянно проживающих или временно находящихся на территории иностранного государства 94
2.4. Проблемы реализации активного избирательного права гражданами, являющимися инвалидами 111
3. Обеспечение реализации активного избирательного права отдельными категориями граждан 134
3.1. Законодательное закрепление специального статуса отдельных категорий избирателей 134
3.2. Совершенствование деятельности избирательных комиссий и избирательных процедур, расширяющих возможности реализации активного избирательного права 150
3.3. Ответственность за нарушение избирательных прав отдельных категорий граждан 168
Заключение 188
Список использованных источников и литературы 193
- Активное избирательное право и его реализация гражданами Российской Федерации
- Предоставление активного избирательного права гражданам, находящимся в местах лишения свободы по приговору суда: соотношение европейского конвенционного и российского конституционного правопорядка
- Проблемы реализации активного избирательного права гражданами, являющимися инвалидами
- Ответственность за нарушение избирательных прав отдельных категорий граждан
Активное избирательное право и его реализация гражданами Российской Федерации
Демократия – это политический режим, в основе которого лежит метод коллективного принятия решений с равным воздействием участников на исход процесса1. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ2 наше государство является демократическим. А единственным источником власти является многонациональный народ Российской Федерации, который может участвовать в управлении делами государства непосредственно или через своих представителей. «Представление о народе как исходном и конечном пункте демократической легитимации является базовым в понимании демократии»3. Однако принцип народовластия характеризует Российскую Федерацию не только как демократическое государство, но и как государство конституционное. Это проявляется, прежде всего, в том, что Конституция РФ содержит критерии позволяющие оценивать свободное осуществление народом власти, а также порядок формирования самостоятельных и независимых органов публичной власти, призванных обеспечивать в своей деятельности представительство и реализацию интересов народа.
Конституция РФ не раскрывает понятия «народ», «многонациональный народ», но анализ ее статей позволяет сделать вывод о том, что народ представляет собой совокупность равных граждан с гарантированными для всех правами и свободами. Поэтому можно говорить о том, что народовластие осуществляется народом путем волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума) и в форме свободных выборов.
Право избирать своих представителей в органы государственной власти и органы местного самоуправления (активное избирательное право) и право быть избранным в эти органы (пассивное избирательное право) являются необходимой и существенной составной частью конституционного права граждан РФ. «Будучи элементом конституционного статуса избирателя, избирательные права являются в то же время и элементом публично-правового института выборов, в них отражается как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти»1.
Следовательно, государство обязано не только проводить демократические выборы, но и устанавливать нормативно-правовые и организационные механизмы, позволяющие реализовать политические права граждан и участвовать в управлении делами государства.
В рамках этого параграфа мы рассмотрим активное избирательное право, так как реализация этого права позволяет:
- конкретному гражданину, выступающему в качестве избирателя, отдать свой голос в поддержку того или иного кандидата;
- государству - обеспечить выражение воли многонационального народа РФ;
- обществу – соблюсти баланс законных интересов каждого гражданина;
- выборным органам народного представительства - получить необходимую демократическую легитимацию.
Таким образом, активное избирательное право, предусмотренное Конституцией РФ и федеральными законами, относится к основным правам и свободам гражданина, а также является важнейшим элементом его конституционного статуса.
Активное избирательное право базируется на конституционных принципах свободного и добровольного участия избирателей в выборах на основе всеобщего и равного избирательного права. Указанные конституционные принципы корреспондируют к избирательным стандартам, закрепленным в международных нормах:
- ст. 21 Всеобщей декларации прав человека1;
- ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах2;
- ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод3;
- ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления4,
- ст. 1 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ5 и многих других.
Нормы указанных актов позволяют реализовать в полной мере не только право гражданина участвовать непосредственно в управлении страной, но и обеспечивать устойчивое развитие демократического государства. Всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании в совокупности со свободными, справедливыми, регулярными выборами, являются важнейшими принципами избирательного права, сформулированными международными организациями и воспринятыми всеми демократическими странами, обеспечивающими на конституционной основе политические права человека.
Основополагающие принципы избирательного права получили закрепление в федеральном законодательстве – в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»1 (далее – Федеральный закон «Об основных гарантиях»). Принципы реализации гражданами избирательных прав имеют универсальное значение для всех видов выборов в Российской Федерации и должны неукоснительно обеспечиваться органами государственной и муниципальной власти. Более того, реализуя эти основные принципы, государство получает возможность:
- обеспечить и защитить электоральные права граждан;
- гарантировать демократический и легитимный процесс свободного, равноправного и основанного на Конституции РФ волеизъявления граждан;
- создавать условия для свободного осуществления гражданских, политических и иных прав.
Именно поэтому О.Е. Кутафин и Е.И. Козлова принципы избирательного права называют «ядром основных гарантий избирательных прав граждан»2. Признавая значимость всех принципов избирательного права, мы рассмотрим только те из них, которые оказывают воздействие на реализацию гражданами своего активного избирательного права.
Основополагающие принципы – всеобщее и равное избирательное право – означают, что каждый гражданин, достигший возраста 18 лет, имеет возможность без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений участвовать во всех выборах и референдумах путем голосования. Однако некоторые конституционалисты считают, что предусмотренный законодательством принцип всеобщности на практике реализуется не в полной мере, так как в них «участвуют далеко не все избиратели»1. Более того, О.Е. Кутафин рассуждая об отмене в 2006 г. «порога явки избирателей»2, подчеркивал, что минимальный порог явки усложняет избирательный процесс. Однако, выборы будут признаны состоявшимися «даже в том случае, если в день голосования на избирательный участок придет только одни человек»3. Анализируя выборы депутатов Государственной Думы РФ VII созыва, проходившие 18 сентября 2016 г., можно говорить о низкой явке избирателей – 47,8% (менее 50). Из 111 724 5344 зарегистрированных избирателей не участвовали в выборах 58 256 695.5
Предоставление активного избирательного права гражданам, находящимся в местах лишения свободы по приговору суда: соотношение европейского конвенционного и российского конституционного правопорядка
Активное избирательное право не является абсолютным, и отдельные категории граждан могут быть ограничены, а некоторые и лишены этого права. При этом ограничение активного избирательного права направлено на формирование самостоятельного и ответственного избирателя. В этой связи законодатель во всех странах ограничивает возможность участия в выборах граждан, не достигших определенного возраста. Лишение же активного избирательного права является, как правило, карательной мерой (за исключением случаев недееспособности) и связывается с противоправным поведением лица.
В России лишение избирательных прав у лиц, совершивших преступления исторически является традиционным. Впервые нормативное закрепление лишения избирательных прав получило при Екатерине II. Так, в ст. 52 Грамоты на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 г. «исключался из общества градского» и лишался избирательного права гражданин, «который опорочен судом или которого явный и доверие нарушающий порок всем известен, хотя бы и судим еще не был» 1. С этого времени норма о лишении избирательных прав практически всегда присутствовала в избирательном законодательстве. Как правило, вновь принимаемый нормативный акт лишь расширял или сужал перечень лиц, лишаемых избирательных прав.
Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г1. содержало три статьи (6, 7, 8), ограничивающие участие в выборах. Ст. 7 оговарила невозможность участия для лиц, совершивших преступления. Причем статья устанавливала:
а) перечень преступлений «влекущих за собой лишение или ограничение прав» и не давала возможности участвовать в выборах лицам, «когда они судебными приказами не оправданы, хотя бы после состоявшегося осуждения они и были освобождены от наказания за давностью, примирением»;
б) возможность лишения избирательных прав лиц, которые «отрешены по судебному приговору от должности – в течении трех лет со времени отрешения»;
в) невозможность участия в выборах лицам, «состоящим под следствием или судом» по обвинениям, предусмотренным вышеобозначенными пунктами;
е) санкцию за «пороки», но она распространялась только на лиц, лишенных за них духовного сана.
После революции лишение и ограничение избирательных прав приняло массовый характер. Даже появился такой термин как «лишенчество». Красильников С.А. исследуя данный послереволюционный феномен отмечал: «Лишенчество» ограниченно входило частью в разветвленную систему ограничительно дискриминационных мер, направленных против различных категорий и групп послереволюционного общества»2. В ст. 65 Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г3. содержался значительный перечень лиц, которые «не избирают и не могут быть избраны». Замыкал этот перечень пункт «ж», в котором были указаны лица, «осужденные за корыстные и порочащие преступления». Для данной категории граждан срок лишения активного избирательного права мог быть установлен или законом, или приговором суда.
Конституция РСФСР от 11 мая 1925 г1. в ст. 65 и Конституция РСФСР от 21 января 1937 г2. в ст. 139:
- лишают права избирать и быть избранными лиц, совершивших определенные виды преступлений;
- срок лишения гражданина избирательного права устанавливается исключительно приговором суда.
В соответствии с Уголовным кодексом РСФСР от 22 ноября 1926 г3. суд принимал решение о поражении в политических правах при вынесении приговора на срок более одного года. При этом лишение избирательного права назначалось в качестве основного или дополнительного наказания и распространялось «на все время отбытия заключения и сверх того – на срок, определенный приговором».
Учитывая то, что Конституции 1925 и 1937 гг., были приняты во время проведения массовых репрессий, когда действовала презумпция неблагонадежности отдельных категорий граждан, норма о лишении избирательных прав по приговору суда не может рассматриваться как защищающая политические права граждан. Нудненко Л.А. подчеркивает, что эти нормы «устанавливали открытую дискриминацию … и не имели ничего общего с гуманизмом и демократией»4. Скорее это был инструмент, утверждающий публичные интересы и защищающий суверенитет государства.
Окончание политических репрессий в СССР было ознаменовано в том числе принятием Закона СССР от 25 декабря 1958 г. «Об отмене лишения избирательных прав по суду»1. Законом вносились конституционные изменения, распространяющие «лишение избирательных прав на тех граждан, которые не подвергаются данному наказанию по решению суда, хотя и отбывают наказание в виде лишения свободы»2. Следующая Конституция РСФСР от 12 апреля 1978 г3. в ст. 92 устанавливала всеобщность выборов и лишала избирательного права лишь «признанных в установленном законом порядке умалишенными».
Несмотря на то, что Конституции 1918 г., 1925 г., 1937 г. лишали граждан избирательных прав дифференцировано – лишь за отдельные виды преступлений, а с 1958 г. – конституционного запрета на лишение избирательных прав вообще не существовало, заключенные, содержащиеся в местах лишения свободы, но не лишенные политических прав реализовать их не могли. Так, в Инструкции о выборах городских и сельских советов и о созыве съездов советов, утвержденной декретом ВЦИК 13 октября 1925 г4, в Положении о выборах в краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые советы депутатов трудящихся РСФСР, утвержденные Указом Президиума ВС РСФСР от 8 октября 1947 г5. содержались правило, не включать в избирательные списки лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы. После того как в 1659 г. Указ Президиума ВС РСФСР утратил силу1 лишение осужденных, находящихся в изоляции от общества, избирательных прав осуществлялось без нормативно-правового обоснования, в качестве «обычной практики».
Законом РСФСР от 27 октября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР»2 в Конституцию был возвращен запрет на участие в выборах лиц, «содержащихся с по решению суда либо с санкции прокурора в местах лишения свободы». Закон РСФСР от 1 ноября 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР»3 закрепил норму, которая не допускает к выборам лиц, «отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда». Эта норма, ограничивающая избирательные права осужденных, является актуальной. Она нашла отражение и в действующей в настоящее время Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.
Проблемы реализации активного избирательного права гражданами, являющимися инвалидами
Конституция РФ, международные избирательные стандарты, гарантируют каждому гражданину РФ без каких-либо ограничений равный объем прав и возможностей при формировании выборных органов публичной власти. Однако, федеральные законы от 12 июня 2002 г. № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», от 10 января 2003 г. № 19 «О выборах Президента РФ», от 22 февраля 2014 г. № 20 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, опосредующие проведение выборов в Российской Федерации, а также гарантирующие и защищающие избирательные права граждан РФ, не в полной мере способны обеспечить права отдельных категорий избирателей. Среди данной группы избирателей особо необходимо выделить избирателей- инвалидов, так как они сталкиваются с трудностями самостоятельной реализации своих прав.
Прослеживая взаимосвязь инвалидов с обществом и государством в исторической ретроспективе, можно выделить периоды, в которых практиковалось физическое уничтожение инвалидов или изоляция «неполноценных членов» общества. И только сравнительно недавно человечество осознало необходимость интеграции лиц с ограниченными возможностями в общество, создания для них безбарьерной среды. В настоящее время каждое демократическое государство признает необходимость создания условий, при которых люди с ограниченными возможностями смогут вести полноценную жизнь. Однако, признание прав инвалидов государством не гарантирует проведение последовательной политики по их реализации.
Выявляя особенности формирования отношения общества и государства к инвалидам, как правило, обращают внимание на две модели инвалидности: медицинскую и социальную.
В рамках медицинской модели инвалид рассматривается как человек, у которого возможности его личной жизнедеятельности в обществе ограничены из-за его физических, умственных, сенсорных или психических отклонений1. То есть человек в рамках данной модели выступает:
- объектом медицинского вмешательства;
- лицом, которое из-за имеющихся заболеваний, не может полноценно участвовать в социальной жизни, и нуждается в поддержке государства и помощи общества.
Если правовая система государства воспринимает инвалида с точки зрения медицинской модели, то нормативно инвалид будет восприниматься иждивенцем, в отношении которого предусмотрены социально-дотационные меры. Акцентируясь на недостатках человека, медицинская модель подталкивает инвалида к социальной изоляции.
Социальная модель инвалидности начала оформляться одновременно с международно-правовым закреплением прав данной категории граждан. К наиболее значимым международным актам в этой области можно отнести:
- Декларацию о правах инвалидов (1975)1;
- Всемирную программу действий в отношении инвалидов (1982)2;
- Конвенцию о профессиональной реабилитации и занятости инвалидов (1983)3;
- Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов (1993)4;
- Конвенцию о правах инвалидов (2006)5 и др.
Перечисленные акты, принятые для защиты прав инвалидов, первоначально закрепили принадлежность инвалидам прав человека и гражданина, а затем обязали государства обеспечивать инвалидам равные возможности реализации этих прав. Так, Стандартные правила говорят о том, что, несмотря на заболевание лица, его возможности не должны быть ограничены. А государства обязаны преодолевать «недостатки окружения и многих аспектов деятельности общества», которые ограничивают возможности инвалидов участвовать в жизни общества наравне с другими. Именно такое отношение общества и государства к инвалидам относится к социальной модели. Данная модель, «не отрицая необходимости надлежащего лечения и мер реабилитации, видит истоки проблематизации инвалидности в недостаточном внимании, которое государство и гражданское общество уделяют особенностям инвалидов»1.
В рамках социальной модели человек, имеющий системные заболевания, не чувствует себя иждивенцем, обременяющим общество и государство. Инвалид стремится активно участвовать в политической, экономической, культурной сферах жизни общества, и по возможности преумножать его блага. А инвалидность становится проблемой не только одного человека или группы людей, а всего общества в целом.
Таким образом, социальная модель инвалидности позволяет:
- переместить акцент с заболевания человека, на обеспечение максимального объема его прав;
- воспринимать и уважать права инвалидов, учитывая специфику их заболевания и их потребности;
- исключить любую дискриминацию по признаку инвалидности;
- обязать государства создать механизмы реализации прав инвалидов, а также обеспечить возможность их всестороннего участия во всех сферах жизни путем устранения социальных барьеров и ограничений.
Несмотря на всемирное признание и конституционное закрепление за инвалидами общего объема прав человека и гражданина2, на практике их обеспечение сталкиваются с трудностями. Кроме того, в обществе сохраняются предрассудки в отношении инвалидов, что приводит к дискриминации и отчуждению последних. Всемирный доклад об инвалидности 2011 г.1, опубликованный Всемирной организацией здравоохранения, еще раз обратил внимание на факторы, затрудняющие участие инвалидов в социальной жизни. Авторы Доклада к подобным барьерам относят: разработку государственной политики, не учитывающей потребности инвалидов, предубеждения и предрассудки общества по отношению к данным лицам; недостаток социальных услуг, предоставляемых инвалидам; недостаточное финансирование программ, обеспечивающих лицам с ограниченными возможностями реализацию их прав и др. Мы считаем, что подобная ситуация связана с тем, что не все государства воспринимают инвалида с точки зрения социальной модели, а общество не спешит отказываться от отношенческих и средовых барьеров.
На сегодняшний день более 1 млрд. людей в мире являются инвалидами, это 14% от всего населения планеты2. По данным Федеральной службы государственной статистики на 2017 г., в Российской Федерации проживает 12 259 000 человек3 с ограниченными возможностями. Из них 11 804 176 – являются избирателями, что составляет примерно 11 % избирателей страны4. Все эти граждане являются членами нашего общества и нуждаются в государственной поддержке.
Ответственность за нарушение избирательных прав отдельных категорий граждан
Права и свободы человека и гражданина Конституцией РФ провозглашаются высшей ценностью. Одновременно с этим на государство возлагается обязанность их признания, соблюдения и защиты. В этой связи любое провозглашенное Конституцией РФ или иным законом право, чтобы не быть декларативным, должно быть обеспечено соответствующими механизмами защиты.
На необходимость создания надлежащих механизмов защиты указывает и Конституционный Суд РФ. Так, в Постановлении от 2 июля 1998 г. № 20 говорится, что органы государственной власти обязаны в случае нарушения прав обеспечивать их быстрое и полное восстановление. «Неприятие своевременных мер к выявлению и устранению нарушений должно расцениваться как невыполнение государством и его органами своей конституционной обязанности.
Поэтому задачей федерального законодателя является создание надлежащих … механизмов, которые позволяли бы гражданам, чьи права и свободы оказались нарушенными, добиваться их реальной защиты»1.
Исследуя конституционно-правовую природу защиты прав граждан О.А. Снежко считает, что защиту необходимо рассматривать как «комплексную правовую категорию, которая служит надежной гарантией реализации прав граждан»2. Соглашаясь с данной точкой зрения считаем, что Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» рассматривает гарантированность реализации гражданами РФ их конституционного права на участие в выборах и референдуме, через их практическое осуществление, охрану и защиту избирательных прав в случае их нарушения.
Конституция РФ в своих нормах предусмотрела многочисленные гарантии реализации прав и свобод человека и гражданина, которые в полной мере применимы и для реализации избирательных прав в комплексе и активного избирательного права в частности:
- ст. 17 устанавливает соответствие прав и свобод человека и гражданина общепризнанным международным стандартам;
- ст. 18 определяет, что права и свободы должны определять смысл, содержание законов, а также деятельность всех органов государственной власти;
- ст. 45 гарантирует государственную защиту прав и свобод, а также возможность каждого человека защищать их всеми законными способами;
- ст. 46 гарантирует каждому судебную защиту его прав;
- ст. 55 запрещает принимать законы умаляющие права и свободы человека и гражданина;
- ст. 80 наделяет Президента РФ широкими полномочиями, в соответствии с которыми он обязан выступать гарантом прав и свобод.
При этом текущее законодательство должно регламентировать не только порядок осуществления прав и свобод человека и гражданина, но и предусмотреть в своих нормах реализацию конституционных гарантий осуществления конкретных прав и свобод. Л.Д. Воеводин, исследуя реализацию конституционных прав и свобод граждан отмечает, что гарантии предназначены для «создания возможностей более полного претворения прав и свобод личности … неукоснительной охраны и защиты этих прав и свобод от нарушений со стороны органов государства, так и отдельных граждан»1. Избирательные права, являясь важнейшими правами современного демократического правового государства должны охраняться и защищаться от любых нарушений. А.Н. Кокотов и И.В. Захаров, рассматривая систему норм, направленных на защиту избирательных прав, выделяет следующие группы:
- устанавливающие порядок обжалования решений, действий, нарушающих избирательные права граждан;
- закрепляющих меры восстановления прав избирателей;
- предусматривающие меры юридической, в том числе уголовной, административной ответственности за избирательные правонарушения2.
Таким образом, нормы Закона «Об основных гарантиях», и других актов, предусматривающих защиту избирательных прав шире, чем меры юридической ответственности за их нарушение. Однако для нашего исследования представляется необходимым проанализировать меры юридической ответственности за нарушение активного избирательного права. Изучая понятие юридической ответственности, мы сталкиваемся с широкой палитрой взглядов характеризующих это явление. Связано это с его сложностью и многоаспектностью. Однако традиционно под данным термином понимается государственное воздействие на правонарушителя, установление для него отрицательных последствий личного или имущественного характера (негативная ответственность). Например, Р.А. Ромашов под юридической ответственностью понимает «форму правового воздействия, связанную с возложением на субъектов права обязанности претерпевать определенные лишения (неблагоприятные последствия), предусмотренными санкциями юридических норм и обеспеченными мерами государственного принуждения»1. Д.В. Орлов, изучая избирательные правонарушения приходит к выводу, что наступающая за них юридическая ответственность обладает рядом признаков:
- совершение правонарушения в сфере реализации избирательных правоотношений;
- применение по отношению к правонарушителям санкций, предусмотренных законом;
- установление реализации санкций уполномоченными должностными лицами в определенной процессуальной форме2.
Законодатель, определяя порядок реализации гражданами активного избирательного права, обязан установить за нарушение избирательных прав, правил организации и проведения выборов меры государственного принуждения. При этом могут использоваться различные виды юридической ответственности: конституционно правовая, административная и уголовная. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 10 февраля 2017 г. № 2 подчеркивает, что «конституционные требования справедливости и гуманизма предопределяют необходимость дифференциации юридической ответственности в зависимости от существенных обстоятельств, влияющих на выбор той или иной меры государственного принуждения»1. Конституционный Суд РФ говорит о выборе применения уголовной или административную ответственности. При этом многие исследователи, в том числе Н.А. Трусов и Т.В. Горева утверждают, что по отношению к правонарушениям, совершенным в сфере избирательных правоотношений «привлечение к конституционной ответственности может сопровождаться и привлечением к уголовной либо к административной ответственности»2. С.А. Авакьян, рассматривая подобные ситуации говорит о совмещенных составах правонарушения, которые вызывают два вида ответственности. «Санкции других отраслей права применялись не за конституционно-правовые составы правонарушений. Налицо были фактически два вида правонарушений»3. Например, подлог на выборах, является основанием для признания этих выборов недействительными, т.е. влечет наступление конституционно-правовой ответственности, одновременно к виновным лицам может применяться в зависимости от обстоятельств административная или уголовная ответственность.