Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и виды принципов организации и функционирования муниципальной службы 18
1.1. Сущность и структура правовых принципов 18
1.2. Классификация правовых принципов: позитивистский, предметный и функциональный подходы 36
1.3. Виды принципов организации и функционирования муниципальной службы как комплексного межотраслевого института 51
Глава 2. Содержание и реализация принципов организации и функционирования муниципальной службы 80
2.1. Общеправовые принципы организации и функционирования муниципальной службы 80
2.2. Отраслевые принципы организации и функционирования муниципальной службы 107
2.3. Специальные принципы организации и функционирования муниципальной службы 130
Заключение 169
Библиографический список 178
- Сущность и структура правовых принципов
- Виды принципов организации и функционирования муниципальной службы как комплексного межотраслевого института
- Отраслевые принципы организации и функционирования муниципальной службы
- Специальные принципы организации и функционирования муниципальной службы
Сущность и структура правовых принципов
Говоря о принципах муниципальной службы, прежде всего, нужно отметить, что современное законодательство, регулирующее служебные отношения, в большинстве своем содержит специальные нормы, закрепляющие систему принципов, лежащих в основе формирования и функционирования того или иного вида службы. Например, статья 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»5 содержит общий перечень принципов построения и функционирования системы государственной службы в целом. В статье 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Феде-рации»6 («Принципы гражданской службы») данная система принципов конкретизируется применительно к гражданской службе – одному из видов государственной службы. Более того, «свою» систему принципов закрепляют даже законы о регулировании служебных отношений в конкретных государственных органах, например, Федеральный закон от 23.05.2016 № 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»7.
В этой связи, не является исключением и муниципальная служба: Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» также содержит статью 4, которая закрепляет основные принципы муниципальной службы. Данный подход, безусловно, имеет свои «плюсы» и «минусы»: в частности, позитивным эффектом является системный характер формирования правовой основы служебных отношений, основанный на единых принципах.
С другой же стороны возникает вопрос об аутентичности данных принципов, легально закрепленных законодательством действительной системе основных начал построения и функционирования соответствующих служебных отношений. Данный вопрос может быть поставлен в различных плоскостях или аспектах. Во-первых, все ли принципы непосредственно «участвующие» в регулировании соответствующих отношений названы в данных перечнях? Так, например, в упомянутой статье 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» отсутствует принцип законности, однако, вряд ли у кого-то возникнет сомнение, что данный принцип обладает как прямым воздействием на формирование служебных отношений, так и выступает их непосредственным регулятором.
Во-вторых, некоторые из названных принципов обладают общим характером, т.е. в терминологии теории права относятся к общеправовым, а значит, их содержание в рамках служебных отношений имеет определенную специфику, модифицируется применительно к регулируемой системе общественных отношений.
В-третьих, существуют и, так называемые, «неписанные» принципы, которые явно не сформулированы в виде конкретной нормативной формулы, но раскрываются посредством системы регулятивных правил.
Здесь еще следует отметить, что институт муниципальной службы обладает значительной спецификой по сравнению с государственной службой того или иного вида. В частности, данный институт является комплексным и – с одной стороны входит в систему служебного права, а с другой – в нем проявляется специфика отрасли муниципального права. В этой связи и специфика правового регулирования муниципальной службы даже по самому первому впечатлению значительно отличается от регулирования государственно-служебных отношений. Например, – здесь значительный массив служебных отношений регулируется нормами трудового законодательства, которое в отличие от служебного, обладает существенно большей степенью «частноправовых» начал.
В связи с изложенными аргументами, нам представляется неверным удовлетвориться лишь содержательным анализом заявленных в статье 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» принципов, оставив в стороне их сущность, структуру и формы проявления. Иными словами, логика подобного исследования, на наш взгляд, должна, прежде всего, охватывать вопрос – что есть принцип права – и, уже исходя из этого, мы можем переходить к вопросу о выделении конкретных принципов муниципальной службы.
Этимологически слово принцип происходит от латинского «principium», что в буквальном переводе означает «основа» или «первоначало». Определенный семантический дуализм можно увидеть уже в рамках обыденного понимания слова «принцип». Так, например, согласно толковым словарям русского языка «принцип» может обозначать, с одной стороны, какое-либо убеждение, нравственный императив, которому следуют, а с другой, – основную закономерность существования или функционирования чего-либо. «В первом случае принципы понимаются в субъективном значении, потому что являются положениями, которые устанавливаются субъектами для определенных целей, или убеждениями, которые имеют индивидуальные истоки своего формирования у каждой отдельной личности. А во втором случае принципы рассматриваются в объективном значении, так как особенности, сущность того или иного явления присущи именно самому явлению и в целом не зависят от субъективных предпочтений и установок»8.
В юридической науке, несмотря на разнообразие взглядов и точек зрения относительно правовой природы и функционального значения принципов права, формальные определения данного феномена, как правило, весьма сходны.
Так, например, С.С. Алексеев полагал, что данный термин обозначает «выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни»9. По мнению В.Н. Карташова принципы права представляют собой «исходные нормативно-руководящие начала (императивные требования и т.п.), определяющие общую направленность, качество и эффективность правового регулирования общественных отношений»10. А.Л. Бобылев полагает, что принципы права следует понимать как ведущие начала, определяющие идеи правового воздействия на общественные отношения11.
Другие авторы рассматривают принципы права как «руководящие идеи, характеризующие содержание права, его сущность и назначение в обществе. С одной стороны, они выражают закономерности права, а с другой – представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют во всей сфере правового регулирования и распространяются на всех субъектов»12. О.И. Цыбулевская понимает под принципами права основополагающие начала, ключевые идеи права, определяющие и выражающие его сущность13. М.Н. Марченко отмечает, что принципы права представляют собой основные идеи, исходные положения или ведущие начала процесса его формирования, развития и функционирования14.
Таким образом, в отечественной правовой науке термин «принцип права» традиционно раскрывается через понятия «идеи» или «начала». Причем зачастую авторы, использующие данные обозначения рассматривают их как синонимы. Так, например, А.Ф. Черданцев характеризует правовые принципы как основные руководящие идеи (начала), которые пронизывают право, характеризуют его содержание15. П.М. Рабинович использовал формулу – «руководящие начала (идеи)»16.
В этом смысле вызывает интерес анализ соотношения научных понятий «принцип» и «идея». Идея с позиции гносеологии рассматривается как исходная мысль и центральное положение научной теории, которое объединяет, входящие в данную теорию понятия и суждения. В этом смысле О.М. Сичивица отмечает, что «принцип, будучи обобщением фактов, может в то же самое время использоваться при построении теории как основная ее мысль, т.е. играть роль идеи»17. Очевидно, что понятия «принцип» и «идея» соединяет их когнитивная составляющая – способность выступать особой формой теоретического знания.
По нашему мнению, все эти характерные черты «принципа-знания», которые отмечаются в методологической литературе, вполне применимы и в отношении принципов права.
Во-первых, принципы права так же выполняют интегративную функцию по отношению к той или иной системе правового регулирования. Например, в статье 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» в качестве одного из ее принципов закрепляется стабильность муниципальной службы. Данный принцип можно рассматривать с одной стороны, как стабильность организации муниципальной службы, а с другой в качестве стабильности кадрового состава. В первом случае речь идет о механизмах, обеспечивающих устойчивость нормативно-правовой основы служебных отношений, преемственность используемых моделей (конкурсный отбор, аттестация и т.п.), а во втором, – о закреплении законодательных гарантий от произвольных перестановок на службе и необоснованных увольнений (установление исчерпывающего перечня случаев заключения срочного трудового договора, закрепление ограничений переводов муниципальных служащих и изменений по инициативе представителя нанимателя и др.).
Во-вторых, правовые принципы также обладают содержательными характеристиками, т.е. имеют «идеальную» составляющую (принцип-идея). В юридической литературе неоднократно подчеркивалось, что принципы права представляют собой особый вид юридического знания. Принцип-идея представляет собой «основное, исходное изложение учения, мировоззрения, программы, первооснова процесса, научного подхода и т.д.»18. Рассматривая принципы конституционного права, Н.А. Богданова характеризует их как идеи, имеющие фундаментальное значение для развертывания конституционно-правового знания, в основе которых лежит та или иная мировоззренческая позиция, закономерность, выявленная практикой, или сформулированное умозрительно положение, являющееся плодом научной мысли19.
Виды принципов организации и функционирования муниципальной службы как комплексного межотраслевого института
Принципы муниципальной службы – это «...отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы»70. «Сущность принципов муниципальной службы отражает закономерности организации публичного управления, традиции, нормы нравственности и права. Принципы учитывают сложившиеся в обществе основы разделения труда и организации управления, а также сочетание коллегиальности и единоначалия в системе муниципального управления»71.
В первом параграфе настоящей главы диссертации нами был сделан вывод о полиэлементном характере правовых принципов. В частности нами были выделены такие составляющие сущности правовых принципов как принцип-норма, принцип-идея, принцип-начало, а также нормативные модели реализации принципа, выражающиеся в системе норм-правил поведения. Все они в той или иной степени представлены в сфере правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации.
Принципы отражают степень правовых и социальных явлений муниципальной службы РФ, представляющих концептуальную конструкцию ее построения, организации и функционирования, объективные закономерности развития. Природа принципов основывается на закономерностях построения и функционирования муниципальной службы как публично-правового, социального и организационного институтов. Объективность этих принципов обусловлена социальной сущностью и социальным предназначением местного самоуправления. Принципы определяют, в конечном счете, характер деятельности и поведения муниципальных служащих, охватывают общие закономерности построения, разделения труда, иерархической структуры построения муниципальной службы, административно-процессуальные механизмы ее прохождения72. По мнению А.В. Гусева главная роль принципов как государственной, так и муниципальной службы заключается в том, что «… на их основе определяется общая целевая направленность, «идеология» правовых норм. В то же время, некоторые из принципов… пока остаются декларативными, и необходимо создание специальных правовых механизмов для их действительной реализации»73.
Вместе с тем, следует иметь в виду, «каждый в отдельности принцип муниципальной службы отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны, т.е. соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из них отрицательно сказывается на выполнении дру-гих»74. А.В. Воронин обоснованно указывает «единую адресную цепочку реализации принципов»75: в системе организации службы; в конкретном органе местного самоуправления; в профессиональной деятельности муниципальных служащих.
Указанное обстоятельство требует в рамках нашей диссертационной работы не только выявления всех принципов муниципальной службы Российской Федерации, но и их классификации, с целью в последующих частях работы определить как взаимовлияние этих принципов, так и общесистемное их воздействие на организацию и функционирование муниципальной службы.
На первый взгляд, задача, или, точнее, первая ее составляющая, кажется вполне тривиальной. Есть ли необходимость «выявлять» принципы муниципальной службы Российской Федерации, если все они исчерпывающим образом определены в базовом Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»? Действительно, в соответствии со ст. 4 указанного законодательного акта основными принципами муниципальной службы являются:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
4) стабильность муниципальной службы;
5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
10) внепартийность муниципальной службы.
Обратившись к трудам тех российских ученых, которые в своих работах рассматривали принципы муниципальной службы (все или отдельные), мы также видим, что в ряде случаев они идут по пути воспроизведения вышеприведенных законодательных положений, относя к принципам муниципальной службы лишь те из них, которые прямо указаны в ст. 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»76.
Нам, однако, такой подход видится не совсем верным. Во-первых, обратим внимание на то, что сама формулировка ст. 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» свидетельствует о закреплении в ней только основных принципов муниципальной службы. Из этого, как минимум, следует, что, помимо указанных в законе, могут существовать и иные принципы муниципальной службы – «неосновные». Что же это за принципы? Как представляется, речь, например, может идти о принципах, которые характеризуют не весь институт муниципальной службы, а только отдельные ее субинституты (субинституциональные принципы). Подробнее о них будет сказано ниже.
Однако – во-вторых – на наш взгляд, в ст. 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» не названы некоторые принципы, которые однозначно характеризуют институт российской муниципальной службы и которые очень сложно не отнести к основным. Так, например, среди принципов муниципальной службы не назван принцип законности. Но значит ли это, что законность не действует на муниципальной службе? Как справедливо отмечает Н.В. Постовой, в перечне принципов муниципальной службы не закреплен принцип законности при осуществлении муниципальной службы, который дан в ст. 12 Закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»77.
Тот же Н.В. Постовой выделяет и некоторые другие принципы муниципальной службы, прямо не указанные в Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»: принцип взаимодействия с государственной гражданской службой, который дан в ст. 5 этого же Закона; добросовестности и добропорядочности при осуществлении муниципальной службы78.
Принцип взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы выделяется также в качестве основного принципа института муниципальной службы и Е.Ю. Киреевой79.
Законность как основной принцип муниципальной службы называет и А.В. Москалев. Помимо него, он также дополняет законодательный перечень принципов муниципальной службы принципами верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий; гласности в осуществлении муниципальной службы; подконтрольности должностных лиц населению и представительному органу местного самоуправления80.
Отраслевые принципы организации и функционирования муниципальной службы
В параграфе 1.3 данного исследования мы отмечали, что муниципальная служба представляет собой комплексный межотраслевой институт, а поэтому наследует некоторые отраслевые правовые принципы, по меньшей мере, трех отраслей права: муниципального, административного и трудового права. Разумеется, здесь (так же как и с общеправовыми принципами) нельзя говорить о прямой рецепции соответствующих принципов, а скорее о преломлении или проекции отраслевых принципов, с учетом специфики института муниципальной службы.
Как мы уже говорили выше, одним из принципов муниципального права является учет исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления. В этой связи в статье 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепляется принцип единства основных требований к муниципальной службе при учете исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы
Сразу бросается в глаза, что это суперпозиция двух принципов: а) единство основных требований к муниципальной службе и б) учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы. Причем эти два принципа находятся между собой в диалектическом единстве, т.е. складываясь в единую суперпозицию, ограничивают друг друга.
Интересно, что в ранее действующем Законе от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» наименование данного принципа было выражено несколько иначе – принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций. В этой формулировке единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе и необходимость учета исторических и иных местных традиций, связанные сложным союзом «а также» выступают в качестве равнозначных императивов. В действующем Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» акцент несколько смещается благодаря использованию предлога «при», который, в том числе, употребляется для обозначения сопутствующего условия или действия (словарь Ушакова). Таким образом, нормативная формула данного принципа указывает на то, что необходимо учитывать исторические и иные местные традиции при прохождении муниципальной службы, однако, при том условии, чтобы обеспечивалось единство основных требований к муниципальной службе.
Вторая особенность законодательной формулировки данного принципа в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» по сравнению с ранее действующим Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», заключается в указании, что учет исторических и иных местных традиций осуществляется именно при прохождении муниципальной службы. На это обстоятельство обращает внимание Р.М. Усманова, которая отмечает, что «прохождение муниципальной службы – это порядок поступления на службу, нахождения муниципального служащего на службе, порядок прохождения аттестации и сдачи квалификационного экзамена, а также порядок ее прекращения»179.
Нужно сказать, что хотя данная позиция в доктринально-теоретическом плане и имеет право на существование, однако она не вполне согласуется с «буквой» закона: глава 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», к которой апеллирует Р.М. Усманова, называется «Порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения». Перечислительный характер употребления категорий «поступление на муниципальную службу», прохождение муниципальной службы», «прекращение муниципальной службы» свидетельствует, на наш взгляд, о том, что данные понятия рассматриваются как отличные друг от друга акты. Иными словами, законодатель не включает в прохождение муниципальной службы порядок поступления на службу и ее прекращения. Как нам представляется, указание на учет исторических и иных местных традиций только в отношении прохождения муниципальной службы, т.е. исключая поступление на муниципальную службу и ее прекращение вполне обоснован, поскольку поступление на муниципальную службу, а также основания и порядок прекращения служебных отношений тесно связаны с реализацией принципа равного доступа к муниципальной службе, который как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, вытекает из ряда конституционных положений (см. параграф 2.1. Общеправовые принципы муниципальной службы). Реализация права равного доступа к муниципальной службе очевидно должна обеспечиваться на основе единых требований и условий.
Еще до принятия Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» В.А. Козбаненко отмечал, что обеспечение права граждан на равный доступ к муниципальной службе предполагает установление единого порядка поступления на муниципальную службу, увольнения с муниципальной службы, упорядочение и систематизацию регулирования вопросов, связанных с муниципальной службой180. При этом с учетом особого статуса такого института публичной власти, как местное самоуправление, исторические и иные местные традиции могут влиять на организацию муниципальной службы в отдельных муниципальных образованиях.
Если говорить о нормативной редукции данного принципа, то приходится признать, что на федеральном уровне об учете исторических и иных местных традиций законодатель говорит только применительно к наименованию должностей муниципальной службы (статья 7 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»). Нужно заметить, что каких либо существенных особенностей, связанных именно с учетом исторических или иных местных традиций, принятые в субъектах Российской Федерации реестры должностей муниципальной службы практически не содержат.
Нужно сказать, что некоторые авторы полагают, что учет традиций может осуществляться в рамках вопросов самостоятельного регулирования органов местного самоуправления, а также субъектами Российской Федерации в пределах своей компетенции в сфере муниципальной службы.
Как отмечает Р.М. Усманова, «нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами осуществляется конкретизация условий прохождения муниципальной службы, что позволяет учесть исторические и иные местные традиции»181. В частности, автор приводит в пример нормативное закрепление в актах органов местного самоуправления таких традиций как наставничество, принесение клятвы при поступлении на муниципальную службу, вручение знаков служащих муниципального образования и др. Закрепление этих и иных традиций основано на том, что вопросы правовой регламентации прохождения муниципальной службы регулируются не только нормативными актами органов государственной власти различного уровня, но и непосредственно муниципальными правовыми актами. Следует согласиться с теми авторами, которые отмечают, что подобная модель правового регулирования муниципальной службы сама по себе «позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы, ее регулировании исторические и иные местные традиции»182.
Например, согласно статье 26 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», виды поощрения муниципального служащего и порядок его применения устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. При этом указанные виды поощрений могут устанавливаться муниципальным образованием на основе учета исторических и иных местных традиций. Так, согласно Положению о формах и порядке поощрений в муниципальном образовании «Город Майкоп» одним из видов такого поощрения выступает присвоение почетного звания «Почетный гражданин муниципального образования «Город Майкоп» (города Майкопа)183.
В этой связи возникает вопрос: является ли приведенная выше норма элементом нормативной редукции принципа учета исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы? Представляется, что ответ на этот вопрос должен быть отрицательным, поскольку данная норма содержит лишь потенциальную возможность реализации данного принципа, осуществление которой целиком и полностью зависит от наличия необходимости принять во внимание существующие местные традиции, установки правотворческого органа муниципального образования и т.п. Принцип же учета исторических и иных местных традиций в данном случае (как в приведенном выше примере) носит инструментальный характер, т.е. детерминирует сознание управомоченного субъекта.
Специальные принципы организации и функционирования муниципальной службы
Как мы уже отмечали в рамках первой главы диссертационного исследования, специальные принципы муниципальной службы отличают ее от иных видов социально полезной деятельности. К примеру, принципы профессионализма и компетентности, внепартийности и др. отграничивают деятельность муниципальных служащих от обычной трудовой, поскольку для последней они не являются характеризующими. В то же время, например, первый из этих принципов является одновременно и принципом государственной службы, что придает ему межинституциональный характер. Связано это с тем, что и государственная, и муниципальная служба являются публичными видами служебной деятельности, что требует их организации на схожих (хотя и не вполне тождественных) подходах. При этом реализация указанных принципов на государственной (в том числе, государственной гражданской) и на муниципальной службе могут различаться.
В первую очередь в связи с этим обратим внимание на принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих. Данный принцип отражает сущность муниципальной службы как профессиональной деятельности204. В то же время, как мы уже отмечали в первой главе диссертации, законодатель чаще всего закрепляет в законе не полные формулировки правовых принципов, а лишь их наименования. Касается это и принципа профессионализма и компетентности. Из названия его «принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих» не становится сразу ясно: что такое «профессионализм муниципальных служащих»? что такое «компетентности муниципальных служащих»? как они соотносятся? посредством каких норм реализуются на муниципальной службе (нормативные редукции)?
Для ответа на эти вопросы необходимо проанализировать профессионализм и компетентность муниципальных служащих более подробно. При этом, в научной литературе профессионализма и компетентность муниципальных служащих изучены сравнительно мало. Учитывая отмеченную выше взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы, представляется возможным для проведения анализа обратиться к пониманию профессионализма и компетентности государственных служащих.
Применительно к государственной службе данный принцип означает, что, во-первых, государственный служащий должен исполнять свои должностные обязанности на профессиональной основе, осуществлять свою служебную деятельность за денежное вознаграждение; во-вторых, государственный служащий должен быть компетентным сотрудником, качественно выполнять свои должностные обязанности и постоянно совершенствовать уровень своей квалификации205. Кроме того, он предполагает, что государственные служащие должны осуществлять свои полномочия, в том числе в сфере кадрового обеспечения государственных органов, на профессиональной основе и повышать уровень своей квалификации206.
Несмотря на то, что профессионализм и компетентность на законодательном уровне закрепляются как единый принцип государственной службы (и как единый принцип муниципальной службы), две его составляющие требует отдельного исследования.
В научной литературе профессионализм определяется как: «глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в какой-то области общественно полезной деятельности, предполагающее, прежде всего, знание (наличие образования) особенностей соответствующей управляемой сферы»207. Применительно к государственной службе профессионализм это – «высший уровень психофизиологических, психических и личностных изменений, происходящих в процессе длительного выполнения человеком служебных обязанностей, обеспечивающих качественно новый, более эффективный уровень решения сложных профессиональных задач в особых условиях»208. Его также трактуют как глубокое знание государственными служащими определенных вопросов в различных сферах управления, правомочность их обсуждать и решать209.
В то же время, например, А.В. Гапанович предлагает рассматривать принцип профессионализма с двух сторон. С одной стороны, данный принцип обязывает служащих и лиц, претендующих на замещение должностей государственной службы, иметь необходимый уровень и вид профессионального образования, соответствующего должностным полномочиям, профессиональный стаж, знания, навыки (уровень квалификации). Второй составляющей принципа профессионализма служащих является осуществление постоянной профессиональной деятельности, т.е. профессии210.
Очень часто в правоприменительной практике профессионализм рассматривается с позиции компетентности, поскольку эти понятия логически связаны между собой211. Профессионализм государственных служащих предполагает наличие у них компетентности, т.е. знания ими дела, наличия необходимого образования, стажа, навыков, систематического регулярного выполнения функций, операций, решения дел, стабильности служебных отношений, регулярного получения оплаты за свой труд, политическую нейтральность, лояльность служащего, ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых ими решений212. Таким образом, компетентность выступает в качестве одной из форм проявления профессионализма и определяет качественные характеристики деятельности, т.е. то, как реализует должностные обязанности служащий и каких результатов он достиг за определенный период213.
При этом под компетентностью собственно понимается «интегральная характеристика личности, определяющая ее способность решать проблемы и типичные задачи, возникающие в реальных жизненных ситуациях, в различных сферах деятельности, на основе использования знаний, учебного и жизненного опыта и в соответствии с усвоенной системой ценностей»214. Применительно к государственной службе компетентность рассматривают также как уровень профессиональных достижений государственного служащего, первооснову его профессионализма, позволяющую решать поставленные перед ним профессиональные задачи215.
Из вышеизложенного создается впечатление, что профессионализм и компетентность, если не синонимы, то, по крайней мере, явления одного порядка, характеризующие одни и те же черты государственных и муниципальных служащих. Действительно, большинство авторов сходятся во мнении, что, и профессионализм, и компетентность, в конечном счете, предполагают наличие у служащих знаний, умений и навыков, необходимых для успешного исполнения должностных обязанностей. Однако, в таком случае, чем же они отличаются? А.С. Балдина полагает, что профессионализм – это более объемное понятие, включающее в себя компетентность в качестве первоосновы и характеризующее готовность к профессиональному выполнению служебных задач и функций в определенной сфере государственной деятельности, независимо от того, в каком именно органе государственный служащий работает216. Но в таком случае встает уже другой вопрос: если профессионализм более широкое понятие, включающее в себя компетентность как составную часть, зачем использовать в законодательстве оба этих термина? Не будет ли более правильно говорить только о принципе профессионализма государственных служащих, имея в виду, что компетентность входит в него в качестве составного элемента?
Нам представляется, что, используя в законах о государственной гражданской и о муниципальной службе термин «профессионализм и компетентность» как единое целое, законодатель имел в виду профессионализм в узком смысле: не как требование к уровню знаний, умений и навыков служащих, а лишь как требование к осуществлении государственной и муниципальной службы на профессиональной основе. Совершенное правильно в этом плане указывает Е.Ю. Киреева, что «содержание рассматриваемого принципа заключается, во-первых, в том, что муниципальный служащий исполняет должностные обязанности на профессиональной основе за денежное вознаграждение, а, во-вторых, в том, что сам служащий должен быть компетентным сотрудником органа местного самоуправления, качественно осуществляющим свои полномочия»217.