Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Нормативно-правовое регулирование взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами власти 16
1.1. Влияние Европейской хартии местного самоуправления на развитие законодательства Испании о местном самоуправлении 16
1.2. Правовое положение органов местного самоуправления по Конституции Испании 32
1.3. Разграничение полномочий по правовому регулированию деятельности органов местного самоуправления между государством и автономными сообществами 45
Глава II. Централизация и децентрализация в их взаимосвязи с деятельностью органов местного самоуправления 71
2.1. Этапы развития децентрализованного публичного управления применительно к деятельности органов местного самоуправления 71
2.2. Содержание принципа местной автономии в контексте соотношения централизации и децентрализации 98
2.3. Компетенция органов местного самоуправления в контексте реформы 2013 года 115
Глава III. Формы взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами власти 139
3.1. Правовая природа сотрудничества и координации как форм взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами власти 139
3.2. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их ответственность перед государством и автономными сообществами 154
Заключение 171
Библиографический список 179
- Влияние Европейской хартии местного самоуправления на развитие законодательства Испании о местном самоуправлении
- Разграничение полномочий по правовому регулированию деятельности органов местного самоуправления между государством и автономными сообществами
- Содержание принципа местной автономии в контексте соотношения централизации и децентрализации
- Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их ответственность перед государством и автономными сообществами
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Политические и правовые
преобразования, произошедшие в России после распада СССР и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, существенно повлияли на развитие системы публичного управления в нашей стране. Провозглашение в статье 1 Конституции 1993 года России демократическим государством стало основой ее становления на путь демократического развития.
Построение демократического государства в условиях перехода к новой системе публичного управления стало сложным политическим и правовым процессом, тогда как сама система публичного управления фактически имеет непрерывный характер, что обусловлено политической, экономической и социальной конъюнктурой правящих социальных групп.
Ключевым элементом современной демократической государственности
является признание самостоятельности и гарантированности местного
самоуправления, что имеет международное признание и закреплено в положениях Европейской хартии местного самоуправления.
Характеризуя значение местного самоуправления в процессе
демократизации политического управления в России, следует отметить, что его
становление и развитие является отражением процессов рецепции и заимствования
ряда правовых институтов российской правовой системой из практики правового
регулирования зарубежных государств. Современная российская модель местного
самоуправления при ее построении во многом опиралась на зарубежный опыт. В
тоже время следует отметить, что ментальность российского народа и
исторический опыт становления государственности обусловили то, что
заимствованные правовые институты не в полной мере оказались приемлемыми
для России, это во многом предопределило ее специфичный путь развития
местного самоуправления, учитывающий исторические, национальные,
территориальные и иные особенности.
Следует признать, что несмотря на значительный опыт развития местного самоуправления в России, актуальным остается поиск оптимальной модели правовых основ его организации и гарантирования. В этой связи актуализируется комплексное системное исследование зарубежного опыта правового регулирования местного самоуправления, особенно в государствах континентальной Европы, имеющих общие правовые истоки и принципы правового регулирования общественно-политических процессов и относящихся к одной правовой семье.
В связи с этим научный интерес представляет опыт построения модели местного самоуправления в Испании. Это обусловлено тем, что в Испании, как и в России, в течение XX века несколько раз менялась политическая система и вектор развития государства, что, безусловно, получило свое отражение на правовом регулировании местного самоуправления. При этом данные страны, несмотря на имеющиеся существенные исторические, территориальные и другие различия, при переходе к демократическому развитию государства, при построении системы местного самоуправления, по сути, имели общие подходы в правовом регулировании его становления и развития.
Рассматривая характерные черты местного самоуправления, есть основания утверждать, что и Россия, и Испания в сравнении с существовавшей до этого в государстве системой устройства власти с момента построения современной модели местного самоуправления поддерживали курс на децентрализацию власти. В связи с этим есть основания говорить, что в современный период именно степень децентрализации власти существенно влияет на взаимоотношения между государственными и местными органами и является одним из ключевых аспектов функционирования местного самоуправления.
Исследование опыта регулирования местного самоуправления в Испании представляет интерес также в связи с тем, что он в современной российской науке практически не изучен. В этой связи проведение комплексного теоретического исследования вопросов правового регулирования и взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами власти в Испании представляется достаточно актуальным и имеющим несомненный научный и практический интерес.
Степень научной разработанности темы. В современной отечественной
правовой науке вопросы правового регулирования и взаимодействия органов
местного самоуправления с государственными и региональными органами власти в
зарубежных странах исследуются достаточно давно. Существенное влияние на
развитие науки муниципального права в Российской Федерации и
законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении оказали научные труды ведущих отечественных ученых, среди которых выделяются работы С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, В.Б. Евдокимова, В.В. Еремяна, А.А. Клишаса, А.Н. Костюкова, О.Е. Кутафина, Н.Л. Пешина, Г.Ф. Скрипкина, В.И. Фадеева, А.Е. Черкасова, В.Е. Чиркина, Л.Т. Чихладзе, М.А. Штатиной, Е.С. Шугриной и ряда других авторов,
Однако, несмотря на наличие множества публикаций, посвященных проблемам взаимодействия органов местного самоуправления с иными органами публичной власти, в настоящее время в отечественной правовой науке отсутствуют системные комплексные научные исследования, посвященные рассмотрению данных проблем применительно к Испании.
Следует отметить, что в испанской правовой науке вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с региональными и государственными органами власти были исследованы в работах таких авторов, как Парехо Альфонсо, Сантьяго Гарсия Аранда, Хосе Мануэль Бандрес, Франсиско Соса Вагнер, Хуан Луис Веларде, Андрес Фернандес Диас, Франсиско Кааманьо Домингес, Ортзи Ибаньес, Сальвадор Креспо, Рафаэль Энтрена Куэста, Сантьяго Муньос Мачадо, Луис Ортега, Рикардо Риверо Ортега, Гарбиэль Эллориага Писарик, Кайетано Нуньес Риверо, Хавьер Гарсия Фернандес и ряда других ученых.
Цель исследования. На основе комплексного системного анализа правового регулирования и сложившейся правоприменительной практики раскрыть и охарактеризовать правовые основы регулирования взаимодействия органов местного самоуправления с региональными и государственными органами власти в Испании.
Задачи исследования. Для достижения указанной цели, в исследовании предполагается решить следующие задачи:
— выявить влияние Европейской хартии местного самоуправления на развитие законодательства Испании о местном самоуправлении;
— проанализировать Конституцию Испании и действующие нормативные
правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере взаимодействия
органов местного самоуправления с органами публичной власти Испании
регионального и государственного уровня;
— исследовать правоприменительную практику Конституционного суда
Испании и выявить степень влияния его решений на развитие правовых основ
взаимодействия органов местного самоуправления с органами власти Испании
разного организационного уровня;
— раскрыть основания и порядок разграничения полномочий по правовому
регулированию деятельности органов местного самоуправления между
государством и автономными сообществами в Испании;
— проанализировать этапы развития децентрализованного публичного
управления применительно к деятельности органов местного самоуправления в
Испании;
— обосновать сущность и содержание принципа местной автономии в
контексте соотношения централизации и децентрализации;
— охарактеризовать компетенцию органов местного самоуправления
Испании в контексте реформы 2013 года;
— раскрыть правовую природу сотрудничества и координации как форм
взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и
региональными органами власти Испании;
— исследовать сущностные характеристики и механизмы контроля за
деятельностью органов местного самоуправления и их ответственность перед
государством и автономными сообществами в Испании.
Объектом диссертационного исследования является совокупность
общественных отношений, возникающих в сфере взаимодействия органов местного самоуправления и региональных и государственных органов власти Испании при реализации их полномочий в различных сферах жизнедеятельности общества и государства.
Предметом диссертационного исследования являются нормы права, регулирующие общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия органов местного самоуправления и региональных и государственных органов власти Испании, основные принципы и механизмы, применяемые при осуществлении такого взаимодействия, правоприменительная судебная практика.
Методологическую основу исследования составляет совокупность методов научного познания. В ходе исследования были использованы общенаучные и специально-научные методы познания, такие как диалектический, диалектико-логический, анализа, синтеза, моделирования, структурно-функциональный, системно-логический, формально-догматический, системно-структурный методы, а также частно-научные методы: сравнительно-правовой и формально-юридический, исторического анализа и ряд других методов.
Особенностью диссертационной работы является сочетание сравнительно-правового и комплексного методов исследования. Данные методы использовались для познания и объяснения основных закономерностей становления и развития института взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами власти в Испании и сравнительно-правового анализа практики правового регулирования сотрудничества и взаимодействия органов местного самоуправления и иных органов публичной власти в Испании на разных
этапах их становления и развития. Указанные методы применялись в сочетании с
часто используемыми для познания и объяснения основных закономерностей
государственных и правовых явлений требованиями объективности,
всесторонности, историцизма и принципами конкретности и эмпирической обоснованности.
Теоретическую основу исследования составляют идеи и концепции,
сформулированные в научных исследованиях отечественных и зарубежных,
преимущественно испанских, ученых в области конституционного,
административного, муниципального права, конституционного судопроизводства, проблем взаимодействия органов публичной власти разного уровня, реформ местного самоуправления.
Нормативную основу исследования составляют Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Испании 1978 года, государственное законодательство и законодательство автономных сообществ Испании, решения Конституционного суда Испании.
Научная новизна и теоретическая значимость диссертационного исследования обусловлена комплексным системным исследованием правовых основ взаимодействия органов местного самоуправления с государственными органами власти и органами власти автономных сообществ Испании, и полученными научными результатами. В том числе в работе:
— выявлено влияние Европейской хартии местного самоуправления на
развитие законодательства Испании о местном самоуправлении;
— на основе анализа Конституции Испании и действующих нормативных
правовых актов охарактеризованы правовые основы регулирования общественных
отношений в сфере взаимодействия органов местного самоуправления с органами
власти Испании регионального и государственного уровня;
— исследована правоприменительная практика Конституционного суда
Испании и выявлена степень влияния его решений на развитие правовых основ
взаимодействия органов местного самоуправления с органами власти Испании
разного организационного уровня;
раскрыты основания и порядок разграничения полномочий по правовому регулированию деятельности органов местного самоуправления между государством и автономными сообществами в Испании;
обоснованы этапы развития децентрализованного публичного управления применительно к деятельности органов местного самоуправления Испании;
— выявлены сущность и содержание принципа местной автономии в
контексте соотношения централизации и децентрализации;
— охарактеризована компетенция органов местного самоуправления
Испании в контексте реформы 2013 года;
раскрыта правовая природа сотрудничества и координации как форм взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами власти Испании;
исследованы сущностные характеристики и механизмы контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их ответственность перед государством и автономными сообществами в Испании.
Научной новизной обладают основные выводы, вынесенные на защиту, в том числе:
1. Вывод о том, что на всём протяжении становления и развития института
местного самоуправления конституции Испании регулировали отдельные вопросы
правового положения органов местного самоуправления, территориальной
организации и структуры органов местного самоуправления. Для испанских
территориальных образований было свойственно стремление к
децентрализованному публичному управлению, такой подход характерен и
регионам, и местным территориальным образованиям.
Законодательство Испании определяет субсидиарный порядок установления
нормативных основ деятельности органов местного самоуправления
законодательством Испании и автономных сообществ, что обеспечивает в автономных сообществах создание механизмов реализации конституционно установленных гарантий деятельности органов местного самоуправления и устройство публичной власти на основе конституционных принципов единства нации и единого публичного управления.
2. Возможность установления особенностей организации местного
самоуправления для отдельных территорий предусмотрена Конституцией Испании,
это является подтверждением компромиссного характера основного закона, в
котором учтены интересы всех политических групп и национальных и
исторических территорий Испании. Конституция Испании устанавливает довольно
гибкую систему местного самоуправления, позволяющую, по мере необходимости,
расширять полномочия автономных сообществ по правовому регулирования
деятельности органов местного самоуправления. Это способствует достижению
одной из основных целей Конституции Испании — сохранению территориальной
целостности государства.
-
Определены этапы развития децентрализованного публичного управления в Испании и его влияние на деятельность органов местного самоуправления. Разработаны авторские критерии периодизации и раскрыты сущностные характеристики каждого из этапов.
-
Определено и охарактеризовано содержание принципа местной автономии применительно к Испании, по мнению автора, конституционное регулирование принципа местной автономии не ограничивается исключительно институциональной гарантией, в том числе в вопросе о пределах ограничения местной автономии.
-
Вывод о том, что предусмотренное Конституцией Испании регулирование вопроса о правовом положении органов местного самоуправлении является недостаточным для того, чтобы в полной мере защитить органы местного самоуправления от излишнего ограничения местной автономии. Установленное Конституцией Испании гибкое регулирование данного вопроса, позволяющее государственному законодателю определить основное содержание местной автономии, при его достоинствах, в условиях серьезного экономического и финансового кризиса продемонстрировало то, что местная автономия недостаточно защищена от конъюнктурных и, в силу этого, непоследовательных изменений законодательства о местном самоуправлении.
Это обусловливает принципиальную значимость конституционно-правового регулирования местного самоуправления применительно к Испании и в отношении других государств, поскольку конституция является нормативным правовым актом, определяющим принципы законодательства о местном самоуправлении и правоприменительную практику в данной сфере.
6. Определены основные недостатки правового регулирования, которые
негативно сказываются на защите принципа местной автономии в Испании:
— недостаточное конституционное регулирование содержания принципа
местной автономии;
— наличие большого количества ограничений, закрепленных в
Органическом законе «О Конституционном суде», преодоление которых
необходимо для реализации органами местного самоуправления права на
обращение в Конституционный суд Испании с заявлением о признании
нормативных правовых актов нарушающими местную автономию.
7. Вывод о правовом и фактическом различии подходов к организации
местного самоуправления в период до принятия Конституции Испании 1978 года и
в современный период.
В контексте взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами публичной власти Конституция Испании 1978 года положила начало строительству новой для Испании системы организации местного самоуправления, в рамках которой органы местного самоуправления при взаимодействии с органами власти государства и автономных сообществ выступают как самостоятельные субъекты, обладающие собственной исключительной компетенцией и не находящиеся де-юре и де-факто в иерархическом подчинении у государственных и региональных органов власти.
Принципиальным отличием современной системы местного самоуправления является то, что законодательство Испании при применении механизмов контроля и привлечения органов местного самоуправления к ответственности ограничивает возможности для вмешательства в их деятельность государства и автономных сообществ, как это было до принятия Конституции Испании 1978 года.
8. Определены основные формы взаимодействия органов местного
самоуправления с государственными и региональными органами власти, к числу
которых отнесены сотрудничество и координация. Ключевое различие между
указанными формами заключается в степени их негативного воздействия на
принцип местной автономии. Координация, целью которой является в первую
очередь обеспечение единого публичного управления в государстве, больше
ограничивает местную автономию, чем сотрудничество, в связи с чем возможности
ее применения ограничены законодательством.
9. Координация является результатом компромисса между двумя
противопоставляемыми принципами правового регулирования местного
самоуправления: принципом автономии и принципом единого публичного
управления в государстве, основной целью которого является защита
территориальной целостности государства – крайне актуальной для Испании.
Оказывая негативное воздействие на местную автономию, координация в то
же время позволяет сократить до минимума возможности для вмешательства в
деятельность органов местного самоуправления в рамках контроля со стороны
государства и автономных сообществ, поскольку координация частично заменяет
собой контрольную функцию, придавая ей более мягкую форму, чем при
потенциальном применении механизмов контроля. В условиях координации
полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления, остаются их
собственными законодательно закрепленными полномочиями, при этом
автономные сообщества и государство придают определенный вектор деятельности органов местного самоуправления. Таким образом достигается цель
координации – согласованное осуществление полномочий между органами публичной власти всех уровней в сферах, которые выходят за рамки исключительно местного значения.
10. Обосновано, что порядок осуществления контроля за деятельностью
органов местного самоуправления со стороны государства и автономных
сообществ непосредственно регламентируется государственным
законодательством и расширение возможностей осуществления контроля за
деятельностью органов местного самоуправления региональным
законодательством не допускается.
Осуществление контроля и применения мер ответственности к органам местного самоуправления ограничены законом, внесудебное вмешательство в деятельность органов местного самоуправления допускается в исключительных случаях с обязательным участием органов различных ветвей власти государственного и регионального уровней, а также с предоставлением органам местного самоуправления права на его обжалование в судебном порядке.
11. На основе комплексного системного анализа испанского
законодательства, правоприменительной практики и правовой доктрины
обосновано, что в Испании поддерживается определенный баланс между
централизованными и децентрализованными механизмами правового
регулирования деятельности органов местного самоуправления. Необходимость
достижения оптимального баланса между централизацией и децентрализацией
публичной власти обусловлена наличием противопоставленных друг другу
принципов местной автономии и единого публичного управления, что является
одной из основных задач любого государства при правовом регулировании
местного самоуправления.
Теоретическое значение диссертации обусловлено тем, что она является одним из первых комплексных системных исследований правовых основ взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами власти в Испании в рамках российской юридической науки.
Практическое значение для российской юридической науки и развития законодательства о местном самоуправлении имеет проведенное исследование опыта Испании по правовому регулированию взаимодействия органов местного самоуправления и органов публичной власти на основе баланса централизации и децентрализации власти. Выводы, содержащиеся в диссертации, представляют интерес для государственного строительства и устройства власти в контексте перехода от сильно централизованной модели публичного управления к модели децентрализованной, построения демократического государства.
Достигнутые в рамках настоящего исследования результаты могут быть применены для развития науки муниципального права в России и других рубежных странах, а также использованы в законотворческом процессе Российской Федерации и субъектов федерации при регулировании местного самоуправления и в образовательном процессе при чтении учебных курсов по организации и правовому регулированию местного самоуправления в зарубежных странах.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре муниципального права Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Российский университет дружбы народов».
Материалы исследования полно представлены в одиннадцати научных публикациях автора по теме диссертации, в том числе в четырех научных статьях автора, опубликованных в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации для опубликования результатов диссертационного исследования.
Основные положения и результаты исследования были представлены и
обсуждались в рамках научных конференций: Межвузовская научно-практическая
конференция с международным участием «День юриста» (Москва, Российский
университет дружбы народов, 2016 г.); Ежегодная студенческая конференция «We
speak legal English, German, French, Spanish» (Москва, Российский университет
дружбы народов, 2016 г.); Ежегодная межвузовская студенческая конференция
«Язык. Культура. Перевод = Language. Culture. Translation» (Москва, Российский
университет дружбы народов, 2017 г.); Всероссийская научно-практическая
конференция «Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в
Российской Федерации» (Москва, Российский университет дружбы народов, 2017
г.); IX научно-практическая конференция молодых ученых «Актуальные проблемы
юридической науки и практики: взгляд молодых ученых» (Москва, Академия
Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2017 г.); IX Международная
научно-практическая конференция «Правовое регулирование в условиях
современной государственности: вопросы теории и практики» (Саратов,
Саратовская государственная юридическая академия, 2018 г.); XVII
Международная научно-практическая конференция молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского права» (Москва, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2018 г.).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
Влияние Европейской хартии местного самоуправления на развитие законодательства Испании о местном самоуправлении
Практика правового регулирования исходит из того, что международные правовые акты во многих, если не во всех государствах признаются источниками права, влияющими на национальное законодательство. В условиях интеграции (в том числе правовой), происходящей в рамках Европейского союза, наднациональное законодательство приобретает еще большее значение. Для Испании, которая долгое время (в эпоху правления Франсиско Франко) была как бы в стороне от процесса развития идей о правовом регулировании местного самоуправления, данный вопрос приобретает дополнительную актуальность, что получило конституционно-правовую регламентацию. Согласно части 2 статьи 10 Конституции Испании1 нормы, обеспечивающие основные права и свободы, признаваемые Конституцией, должны толковаться в соответствии с Всеобщей декларацией прав человека, а также с иными ратифицированными Испанией международными договорами и соглашениями по тем же вопросам.
Одним из таких основных прав является закрепленное статьей 23 Конституции Испании право граждан участвовать в общественных делах непосредственно или через своих представителей, свободно избираемых на выборах, проводимых периодически путем всеобщего голосования. Принятие на себя международных обязательств посредством договоров осуществляется королем Испании в силу положений части 2 статьи 63 Конституции Испании.
Безусловно, основным и наиболее значимым международным документом в сфере местного самоуправления является принятая в 1985 году Европейская хартия местного самоуправления2, которая, как обоснованно отмечают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев: «..устанавливает важнейшие принципы, которые должны лежать в организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления»3. Значение Хартии в регулировании муниципальных общественных отношений отмечается в российской научной и учебной литературе, где указывается, что она «служит одним из основных источников муниципального права европейских государств и содержит в себе европейские стандарты развития местного самоуправления»4.
Оценивая значение содержания Европейской хартии местного самоуправления с точки зрения регулирования вопроса взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами публичной власти5, следует отметить, что хартия устанавливает ряд базовых принципов, на которых должно строиться такое взаимодействие.
Уже в преамбуле хартии определено, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя. Данное положение, во взаимосвязи с иными положениями преамбулы, определяющими, в частности, что существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, а также то, что право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам, разделяемым всеми государствами — членами Совета Европы, и это право наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне, позволяет нам сделать вывод о том, насколько высоко оценивается роль органов местного самоуправления не только в решении вопросов местного значения, но и в построении демократического государства в целом.
В этой связи следует согласиться с оценкой, данной В.И. Васильевым, о том, что «в местном самоуправлении заложен огромный демократический потенциал... Европейская хартия местного самоуправления подчеркивает, что именно на местном уровне наиболее непосредственным образом может быть обеспечено участие граждан в управлении государственными делами»6. Представляется, что степень реализации данных положений является своего рода лакмусовой бумажкой в определении эффективности государственного управления, степени развития демократии в государстве, гарантий прав и свобод человека. Притеснение органов местного самоуправления со стороны иных органов публичной власти в современном государстве должно восприниматься как серьезное нарушение прав и свобод человека.
Обоснованной является характеристика, данная М.В. Баглаем, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтином местному самоуправлению на основе положений Европейской хартии местного самоуправления, которые считают, что «концепция местного самоуправления исходит прежде всего из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств... Совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения»7.
Ряд ключевых положений, определяющих общий вектор развития взаимоотношений органов местного самоуправления с органами публичной власти государственного и регионального уровней, содержится также в основном тексте хартии. Так, пунктом 2 статьи 4 хартии устанавливается, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу. Данное положение дополняется пунктом 3 той же статьи, в соответствии с которым осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.
Таким образом, хартия, с одной стороны, предоставляет свободу действий местным органам власти в определенных законом пределах, а с другой стороны — закрепляет принцип решения вопросов наиболее близкими к гражданам органами власти во избежание чрезмерного сокращения этих пределов со стороны государства, в частности, путем принятия соответствующих законов и иных нормативных правовых актов, согласно которым органы местного самоуправления обладают полной свободой.
Кроме того, статья 6 хартии предоставляет органам местного самоуправления возможность самим, не нарушая законодательства, определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы эти структуры отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.
Большое внимание в хартии уделено регулированию вопросов о финансовых ресурсах местных органов. В определении понятия местного самоуправления прямо закреплено, что местное самоуправление — это прежде всего реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими. Характерным также является то, что регламентация и управление публичными делами осуществляется под ответственность местного самоуправления, что обусловливает закрепление финансовых аспектов деятельности органов местного самоуправления как одной из гарантий функциональной самостоятельности местного самоуправления.
Регламентации финансовых ресурсов местных органов посвящена статья 9 хартии, в которой закреплены такие основополагающие принципы, как:
— право органов местного самоуправления на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами для свободного распоряжения при осуществлении своих полномочий;
— соразмерность финансовых ресурсов и полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления;
— гибкость финансовых систем, на которых основываются органы местного самоуправления;
— избегание по возможности целевого субсидирования со стороны государства во избежание нарушения принципа свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции.
Важным аспектом взаимодействия между органами местного самоуправления и государственными и региональными органами публичной власти является контроль за деятельностью местных органов.
Разграничение полномочий по правовому регулированию деятельности органов местного самоуправления между государством и автономными сообществами
После принятия Конституции Испании 1978 года одним из дискуссионных вопросов в области правового регулирования деятельности органов местного самоуправления, их взаимодействия с органами власти государственного и регионального уровня стал вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между государством и автономными сообществами.
В связи с тем, что в Конституции Испании нет четкого определения уровня законодательного регулирования деятельности органов местного самоуправления, на волне перехода к децентрализованному управлению многие регионы Испании настаивали на том, что именно органы власти автономного сообщества должны иметь возможность осуществления правового регулирования вопросов деятельности органов местного самоуправления.
В этой связи профессор Университета Овьедо, бывший депутат и сенатор Хуан Веларде отмечал, что наличие государства, состоящего, как Испания, из автономий, ставит большой вопрос — кому должны принадлежать полномочия по регулированию местного самоуправления. Речь идет, полагал он, о наиболее привлекательных для новых территориальных автономий полномочиях, в этой связи неудивительно, что с самого начала процесса подготовки текста Конституции стоял вопрос с очевидным политическим подтекстом, и различные точки зрения по данному вопросу нашли свое логичное отражение в окончательной редакции Конституции. Ситуация, полагает Веларде, разрешилась так называемым «преднамеренным законодательным замалчиванием», поскольку не существует четкого законодательного закрепления полномочий по законодательному регулированию местного самоуправления ни за одним территориальным образованием — ни за государством, ни за автономными сообществами63.
Единственной конституционной нормой, как-то регулирующей вопрос об уровне правового регулирования деятельности органов местного самоуправления, является пункт 2 части 1 статьи 148 Конституции Испании 1978 года. Статья 148 Конституции Испании определяет предметы ведения автономных сообществ, и согласно пункту 2 части 1 данной статьи к предметам ведения автономных сообществ относится изменение границ муниципиев, находящихся на территории соответствующего автономного сообщества, а также регулирование иных вопросов деятельности органов местного самоуправления, относящихся к предметам ведения государства, регулирование которых автономными сообществами допускается законодательством о местном самоуправлении.
Часть 2 статьи 148 Конституции говорит о том, что по прошествии пяти лет автономные сообщества вправе расширять свои полномочия в пределах, установленных статьей 149 Конституции, посредством изменения соответствующих уставов автономии.
Следует отметить, что в статье 149 Конституции, закрепляющей перечень вопросов, относящихся к предмету исключительного ведения государства, не содержится положений о правовом регулировании деятельности органов местного самоуправления. Подобное регулирование вопросов местного значения вызвало немало критики среди испанских ученых. Так, Себастьян Мартин-Ретортилио отметил, что такое регулирование, несомненно, решает указанную проблему явно в пользу государства64, а Хосе Мануэль Артече указал на то, что, с его точки зрения, существует неприятное ощущение того, что малейшие признаки федерализма законодатель пытается задвинуть в угол65.
По мнению профессора мадридского университета Комплутенсе Сантьяго Мачадо, определенная часть конституционалистов хотела урегулировать вопрос о полномочиях в сфере местного самоуправления по образцу Конституции Испании 1931 года, в которой указанные полномочия не были закреплены ни за государством, ни за автономными сообществами, в силу чего автономные сообщества могли брать на себя больше полномочий в данной сфере. В этом случае такие полномочия были бы установлены соответствующими уставами66.
Таким образом, вопрос о разграничении полномочий между государством и автономными сообществами в сфере правового регулирования деятельности органов местного самоуправления на первых этапах после принятия Конституции Испании однозначно решен не был, и ряд видных представителей испанской правовой доктрины полагали, что такое разграничение должно было быть сделано в пользу автономных сообществ.
Проблема разграничения полномочий по регулированию деятельности органов местного самоуправления между центральными властями и регионами также признается весьма актуальной и в российской правовой доктрине местного самоуправления. Так, И.А. Кеня отмечает, что «среди наиболее проблемных зон поиска баланса в соотношении между федеральным и региональным законодательным регулированием обозначился институт местного самоуправления. Практика законодательного регулирования местного самоуправления свидетельствует о том, что проблема нахождения баланса между федеральными и региональными полномочиями в правовом регулировании местного самоуправления нуждается в серьезных научных исследованиях»67.
На необходимость нахождения такого баланса указывает и профессор Т.Я. Хабриева, по ее мнению: «Необходимо найти баланс в процессах саморегуляции и государственной регуляции местного самоуправления, оптимальное решение задачи разграничения компетенции по установлению правовых основ местного самоуправления. Главная задача здесь — добиться эффективности местного самоуправления с точки зрения интересов граждан. Это предполагает предварительное решение некоторых принципиальных вопросов конституционного уровня: о характере власти местного самоуправления, об отношениях его органов с органами государства, о пределах и формах государственного регулирования местного самоуправления и ряда других»68.
Говоря о правовом регулировании деятельности органов местного самоуправления, следует иметь в виду, что муниципальные правоотношения, как обоснованно указывает Н.А. Антонова, довольно разнообразны по своему содержанию, по субъектному составу и иным признакам, что, собственно, и порождает ряд проблем, поскольку такое регулирование осуществляется нормативными правовыми актами различных уровней69.
Для определения наиболее оптимального баланса между правовым регулированием деятельности органов местного самоуправления общегосударственным и региональными законодательством необходимо, в первую очередь, определить правовую природу местного самоуправления и органов местного самоуправления.
В этой связи заслуживает поддержки точка зрения И.А. Кени, которая указывает на то, что «юридическую природу местного самоуправления определяет круг взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, а также участие местного самоуправления в осуществлении государственных функций... Исходя из того, что конечная цель правового регулирования состоит в создании условий для эффективного функционирования права, в механизме правового регулирования общественных отношений особая роль предназначена принципам права... Вместе с тем, особенности содержания института местного самоуправления, статуса системы органов местного самоуправления требуют выделения специфических принципов»70.
Содержание принципа местной автономии в контексте соотношения централизации и децентрализации
Взаимодействие органов местного самоуправления с центральными и региональными органами публичной власти, как правило, основывается на определенных принципах, более конкретное содержание и основные характеристики которых раскрываются с развитием правоприменительной практики. Не случайно именно такая форма регулирования основных положений о местном самоуправлении, как установление ключевых принципов, была применена в Европейской хартии местного самоуправления. Такой подход находит свою поддержку и в отечественной доктрине160. В этой связи представляется необходимым проанализировать содержание принципа автономии в отношении деятельности органов местного самоуправления и определить допустимые возможности ограничения местной автономии.
Принцип автономии местных территориальных образований закреплен в статье 137 Конституции Испании, согласно которой организационно-территориальная структура государства включает муниципии, провинции и автономные сообщества. Все указанные территориальные образования пользуются автономией при решении вопросов, составляющих их соответствующий интерес. Таким образом, из статьи 137 Конституции Испании следует, что все территориальные образования, входящие в состав Испании, обладают автономией.
Следует отметить наличие разных подходов при характеристике автономии. Так, Франсиско Кабальеро указывает на то, что под автономией муниципиев понимается определенный результат, а именно власть, которой обладают муниципии в рамках, установленных законом. Уровень власти, которой обладают муниципии, можно определить исходя из совместного толкования норм Конституции Испании, уставов автономии, государственных и региональных законов, международных нормативных правовых актов (в первую очередь — Европейской хартии местного самоуправления)161. Конституция Испании занимает ключевое положение среди нормативных правовых актов, определяющих содержание местной автономии, являясь актом, обладающим высшей юридической силой. Конституционное регулирование местной автономии квалифицируется как институциональная гарантия в подходах испанской правовой доктрины и правовых позициях Конституционного суда Испании. В настоящее время данная терминология используется и в нормативных правовых актах162.
Как отмечает Сантьяго Гарсия Аранда, институциональная гарантия — это средство защиты, происходящее из немецкого права и инкорпорированное испанской доктриной административного права и довольно быстро принятое и примененное Конституционным судом Испании, который в своем постановлении 32/1981 от 28.07.1981 г. использовал данный инструмент для защиты местной автономии163.
На значение правовых позиций Конституционного Суда Испании в определении сущности и содержания принципа автономии как институциональной гарантии обращает внимание Сантьяго Гарсия Аранда, отмечая, что юридическо-политический порядок, установленный Конституцией Испании, обеспечивает существование определенных институтов, которые Конституция считает неотъемлемыми компонентами и сохранение которых признается необходимым для обеспечения конституционных принципов. Данные институты являются обязательным элементом конституционного строя, которые должны защищаться испанским законодательством. Однако в отличие от высших государственных институтов, чье правовое положение регулируется непосредственно Конституцией Испании, в случае с местными институтами их правовое положение регулируется обычным законодательством, для которого в этом случае не существует иных ограничений, кроме основных принципов, установленных Конституцией Испании. В сущности, институциональная гарантия не обеспечивает конкретное содержание или сферы компетенций, установленные раз и навсегда; она защищает институты в установленных Конституцией пределах и в рамках социального представления о местных институтах в конкретный период времени и в конкретном месте164.
Подтверждением такого значения постановлений Конституционного суда Испании в определении сущности и содержания местной автономии как институциональной гарантии является постановление 27/1987 от 27.02.1987 г165., которое содержит ряд правовых позиций, определяющих значение данного принципа:
— местная автономия характеризуется территориальным распределением власти государства в широком смысле этого слова, и ее следует понимать, как право местных сообществ на участие, через собственные органы, в решении вопросов, которые их затрагивают;
— власть, которой обладают органы местного самоуправления, в любом случае является властью ограниченной, которая не может быть противопоставлена принципу единства государства;
— содержание автономии определяется законодателем, включая сферы, в которых органы местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия, порядок взаимодействия с другими органами публичной власти, систему контроля;
— наделяя местные территориальные образования полномочиями, законодатель должен ограничивать их осуществление не более, чем это позволяет Конституция Испании, гарантирующая местную автономию;
— местные образования, реализуя свое право на автономию, действуют не только как независимые территориальные образования, но как составные части единого государства;
— государство должно установить формы взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами публичной власти для обеспечения согласованного решения вопросов, имеющих публичное значение;
— автономия органов местного самоуправления совместима с наличием контроля за законностью их действий при осуществлении ими своих полномочий, осуществляемого в случаях и в порядке, установленном законодательством, контроль не может быть неограниченным, ставящим органы местного самоуправления в подчинение или иерархическую зависимость от государственных или региональных органов публичной власти, он может быть конкретным, относящимся, как правило, к ситуациям, когда органы местного самоуправления осуществляют полномочия в той сфере, в которой у государственных или региональных органов имеется собственный конкретный интерес.
Сущностное содержание автономии как институциональной гарантии раскрывается также в постановлении 170/1989 от 19.10.1989, в котором Конституционный суд Испании указал, что «институциональная гарантия предполагает право местных сообществ принимать участие посредством своих органов в управлении столькими делами, сколько на них возлагается. Для осуществления такого участия представительные органы местных сообществ должны иметь полномочия, без которых невозможна никакая автономная деятельность. За пределами минимального содержания, которое обеспечивается институциональной гарантией, местная автономия является некой юридической концепцией, правовое содержание которой может быть различным; но такое содержание будет иметь юридическую силу только тогда, когда оно соответствует институциональной гарантии. В этой связи, говоря о конституционности нормативных правовых актов, следует прежде всего установить, соблюдена ли законодателем институциональная гарантия»166.
В постановлении 109/1998 от 21.05.1998 г. Конституционный суд Испании несколько обобщил подход к определению институциональной гарантии, сформированной Конституционным судом Испании ранее. Конституционный суд Испании отметил, что институциональная гарантия не предусматривает конкретное содержание компетенции органов местного самоуправления, однако гарантирует реальное существование органов местного самоуправления, а не их существование исключительно на бумаге»167.
Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их ответственность перед государством и автономными сообществами
Одним из вопросов, подлежащих исследованию для определения характера взаимоотношений органов местного самоуправления с государственными и региональными органами власти Испании, является анализ правовых и теоретических основ осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государства и регионов. Основания и пределы государственного контроля имеют концептуальное значение в гарантированности самостоятельности местного самоуправления с учетом того, что еще недавно Испания была централизованным государством, а местная автономия, которая сейчас является основным принципом деятельности органов местного самоуправления, во многом была фикцией. В этой связи вопрос о правовом регулировании механизмов контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны государства и автономных сообществ представляется крайне важным с точки зрения исследования взаимоотношений органов местного самоуправления с органами публичной власти иных уровней. Не случайно именно контролю за деятельностью органов местного самоуправления в Европейской Хартии местного самоуправления уделено большое внимание.
В контексте правового регулирования контроля со стороны органов государства разного уровня и сферы деятельности за деятельностью органов местного самоуправления значение имеют пределы его осуществления. В этой связи установлен правовой принцип, который был сформулирован Конституционным судом Испании в постановлении 27/1987 от 27.02.1987. В данном постановлении Конституционный суд Испании указал, что законодательство автономных сообществ не может нарушать пределы административного контроля за деятельностью местных образований, установленные базовым государственным законодательством, что является существенным элементом конституционной гарантии местного самоуправления. Из позиции Конституционного суда Испании следует, что уровнем законодательства, устанавливающим пределы осуществления контроля с сфере местного самоуправления, является уровень законодательства Испании, и законодательство автономных сообществ не вправе выходить за установленные базовым государственным законом пределы при регламентации ими контрольной деятельности региональным законодательством.
Вопрос о правовом регулировании механизмов административного контроля и, в частности, о том, может ли региональное законодательство расширять и дополнять механизмы, закрепленные в государственном законодательстве, был предметом дискуссии в связи с принятием Закона 7/1985. В данной дискуссии указание Конституционного суда Испании на то, что пределы административного контроля устанавливаются именно в базовом государственном законодательстве (в Законе 7/1985), представляется, сыграло существенную роль в развитии принципа местной автономии и в равномерном повышении степени самостоятельности органов местного самоуправления на территории всего государства. Есть все основания предположить, что не последнюю роль в принятии Конституционным судом такого решения сыграли основные принципы, закрепленные в Европейской Хартии местного самоуправления.
Таким образом, именно Законом 7/1985 установлены пределы контроля со стороны государства и автономных сообществ за деятельностью местных органов.
Одной из форм контроля в сфере нормотворчества органов местного самоуправления является закрепленное положение в пункте 2 статьи 6 Закона 7/1985, в соответствии с которым только суды осуществляют контроль за законностью актов и распоряжений органов местного самоуправления. Данное положение сильно контрастирует с тем, что было де-юре и де-факто в эпоху правления Франсиско Франко в Испании, когда государственные органы могли практически беспрепятственно вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления и отменять их акты во внесудебном порядке.
С учетом исторического опыта законодательно установлено, что вмешательство в деятельность местных органов допускается только в судебном порядке. При этом государственные и региональные органы власти могут инициировать судебные процессы по оспариваю действий и актов и по иным установленным законом основаниям в отношении органов местного самоуправления. Таким образом, закон гарантирует органам местного самоуправления невмешательство в их деятельность в административном порядке и право на справедливое судебное разбирательство. Следует отметить, что право на обжалование в судебном порядке правовых актов органов местного самоуправления восполняется правом самих органов местного самоуправление на обжалование в установленном законом порядке государственных и региональных правовых актов, в том числе в рамках конституционного судопроизводства.
Необходимо также обратить внимание на то, что статьей 4 Закона 7/1985 закреплен принцип презумпции легитимности и исполнимости правовых актов органов местного самоуправления, из которого следует, что неправомерность акта или решения должен доказывать орган или должностное лицо, оспаривающие акт органов местного самоуправления.
В целом обращает на себя внимание то, что возможность вмешательства в деятельность органов местного самоуправления очень строго регламентирована в Законе 7/1985, и можно сказать, что такой контроль носит точечный характер. Закон четко определяет, в каких ситуациях допустимо вмешательство в деятельность органов местного самоуправления. Это связано с тем, что подобное вмешательство нарушает местную автономию, и допустить такое нарушение законодатель может только в исключительных случаях. Произвольное же вмешательство в деятельность органов местного самоуправления превратило бы автономию в фикцию.
Кроме того, следует отметить, что ранее в проведенном исследовании было установлено, что механизмы, которые потенциально могли бы быть механизмами контроля, трансформированы законодателем в механизм взаимодействия – координацию. Это существенно ослабило возможность негативного влияния на местную автономию, поскольку координация хоть и оказывает влияние на автономию, но не настолько существенно, как при осуществлении контроля262.
Представляется, что развитие форм взаимодействия между органами местного самоуправления и государственными и региональными органами за счет сокращения контрольных механизмов за деятельностью органов местного самоуправления является одним из основных достижений испанского законодательства при регулировании взаимоотношений органов местного самоуправления с государственными и региональными органами. Это оказало положительное влияние на развитие местной автономии и имело существенное значение в контексте перехода к новой системе организации местного самоуправления.
Участие государственных и региональных органов власти в осуществлении контроля за деятельностью органов местного самоуправления носит строго регламентированный характер. Данный контроль основывается на обязанности органов местного самоуправления направлять государственным и региональным органам копии и/или краткое описание своих правовых актов.
Такую обязанность органов местного самоуправления можно рассматривать в нескольких ее проявлениях. Так, очевидно, что государство и автономные сообщества должны быть осведомлены о деятельности органов местного самоуправления, поскольку государственные, региональные органы власти и органы местного самоуправления, действуя автономно при решении определенных вопросов, являются частью единого механизма публичного управления. В этой связи осведомленность о деятельности друг друга является необходимым условием согласованности действий органов публичной власти при выполнении задач и функций государства.
Следует также отметить, что органы местного самоуправления имеют сведения о правовых актах, принимаемых автономными сообществами и государством, поскольку такие акты подлежат официальному опубликованию. В этой связи направление информации о своих правовых актах органами местного самоуправления само по себе не должно рассматриваться как разновидность контроля. В то же время очевидно, что применить механизмы контроля государственные и региональные органы власти могут только при должной информированности о деятельности органов местного самоуправления.