Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Право на протест как объект конституционно-правовой науки 14
1. Дефинирование права на протест 14
2. Право на протест как форма активности гражданского общества 31
3. Конституционное закрепление права на протест в зарубежных странах 54
Глава 2. Конституционные формы реализации права на протест 71
1. Индивидуальная форма реализации права на протест 71
2. Коллективная форма реализации права на протест 92
3. Специфическая форма реализации права на протест 110
Заключение 128
Список использованных правовых источников и литературы 139
- Дефинирование права на протест
- Конституционное закрепление права на протест в зарубежных странах
- Индивидуальная форма реализации права на протест
- Специфическая форма реализации права на протест
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена сложившейся дихотомией восприятия формы и содержания протестных правоотношений. В современном российском обществе и государстве во многом под влиянием средств массовой информации акции протеста представляются, как правило, в деструктивном ключе. При этом содержание протестных правоотношений по своей юридической природе и с учетом интегративного подхода к пониманию права на протест значительно шире, в том числе за счет объединения ресурсов иных конституционных прав.
Реализация индивидуальными и коллективными субъектами права на протест в интересах личности, общества и государства содействует развитию гражданского общества и сказывается на оценке степени его зрелости, что в совокупности способствует приобретению Россией качества правового государства.
В Конституции Российской Федерации термин «протест», его производные и смежные понятия не использованы ни применительно к правам человека, ни в связи с формами реагирования органов власти. При этом ряд зарубежных стран конституировал протест (противодействие, сопротивление, противостояние) в этих и иных смыслах, даже возведя его в обязанность (Греция). Тем самым созданы конституционно формализованные стимулы для доктринальной разработки права на протест с учетом его прямых и интерпретированных трактовок.
Необходимо отметить, что право на протест не нашло своего отражения в российском законодательстве. Это, полагаем, связано именно с негативным восприятием такого рода рефлексии на современные события, явления и процессы. При этом граждане нередко и справедливо протестно реагируют на решения государственных органов, защищая свои интересы. Так, только в 2016 г. по официальной информации Уполномоченного по правам человека массовые протесты были обусловлены проблемами социально-экономического характера, дефицитом гарантий обеспечения достойных условий труда, невыплатой повышенной стипендии нуждающимся студентам первого и второго курсов в Алтайском государственном медицинском университете, строительством горнодобывающего предприятия на базе Еланского и Елкинского рудопроявлений в Воронежской области др.1
По данным Центра экономических и политических реформ (ЦЭПР) в I квартале 2016 г. было зафиксировано 44 трудовых протеста, а уже в конце 2016 г. – 692.
Актуальность темы поддерживается также тем, что в конституционно-правовой науке отсутствуют исследования, непосредственно посвященные
1 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 г.
// Документ опубликован не был; (дата обращения 11.11.2017 г.).
2 Мониторинг социально-экономических горячих точек (в сфере трудовых отношений). III квартал
2016 года: двукратный рост напряженности // (дата обращения 11.11.2017 г.).
праву на протест в его прямых и интерпретированных трактовках. Разработки преимущественно связаны с протестными отношениями в политическом контексте.
Приведенные выше доводы и определили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертации обусловлена значимостью конституционного права на протест в системе прав и свобод человека и гражданина.
Среди отечественных и зарубежных ученых, разрабатывающих в рамках юридической и иных гуманитарных наук понятийные и содержательные аспекты протестных отношений и права на протест, можно указать С.А. Авакьяна, Г.И. Вайнштейна, В.В. Горьковенко, В.В. Костюшева, А.В. Кученкову, М.В. Мархгейм, Р.В. Прудентова, М.А. Риэккинен, М.Р. Сабитова, Д.Р. Салихова, А.А. Троицкую, С.Н. Шевердяева и др.
Значительный вклад в исследование различных вопросов содержания
субъективных прав, сопряженных с реализацией права на протест, внесли та
кие ученые, как И.А. Алебастрова, Н.В. Артамонова, И.С. Борзова,
О.В. Брежнев, В.Н. Бутылин, Р.С. Буянтуева, С.В. Васильева, В.В. Вискулова,
Е.М. Гиляров, Н.В. Гришин, Н.В. Джагарян, О.Н. Доронина, С.Е. Заславский,
К.А. Иванова, А.П. Князев, О.А. Коврижных, А.В. Колосовский,
А.В. Косарев, Е.А. Крашенинников, Н.В. Кузьминых, М.М. Курячая,
А.Е. Любарев, С.В. Масленникова, Т.А. Николаева, А.Е. Новикова,
А.А. Остроумов, М.С. Павлова, И.В. Рукавишникова, А.А. Уваров,
А.И. Ухтияров, Е.Н. Хазов, Н.М. Чепурнова, В.В. Шабуня и др.
Объектом диссертационного исследования выступили общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией права на протест с учетом его прямых и интерпретированных трактовок.
Предмет диссертационного исследования составили конституционные и иные юридические нормы, регулирующие право на протест в его прямых и интерпретированных трактовках, а также конституционно-концептуальные разработки, касающиеся протестных правоотношений.
Цель диссертационного исследования связана с раскрытием доктри-нальных, видовых и регулятивных аспектов права на протест в конституционной теории и практике.
Достижению заявленной цели послужило решение следующих задач:
– дефинирование права на протест;
– характеристика права на протест как формы активности субъектов гражданского общества;
– обобщение конституционного опыта закрепления права на протест в зарубежных странах;
– раскрытие содержания индивидуальной формы реализации права на протест;
– рассмотрение коллективной формы реализации права на протест;
– исследование специфической формы реализации права на протест;
– формулирование предложений, направленных на совершенствование законодательной конкретизации и реализации конституционного права на протест.
Методологическая основа исследования представлена совокупностью научных методов, позволяющих достичь заявленной цели в ее теоретической, регулятивной и практической составляющих.
Исходя из диалектического подхода к исследованию общественных явлений и процессов, были привлечены системный, анализа и синтеза, логический и иные общенаучные методы, а также ряд частнонаучных. Так, с помощью формально-юридического метода проанализирован и обобщен правовой материал, касающийся дефинирования права на протест. В этой связи применен также лингво-юридический метод.
Использование методов конкретного социально-правового и сравнительно-правового исследования позволило отразить как российский, так и зарубежный опыт конституционного закрепления права на протест.
Историко-правовой метод позволил раскрыть развитие отдельных аспектов коллективной и индивидуальной форм реализации права на протест.
Потребовалась также опора на статистические, социологические и другие методы познания с целью дополнительной аргументации и иллюстрирования соответствующих конституционно-правовых положений.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована
с учетом разработок и выводов таких авторов, как Ю.Е. Аврутин,
П.А. Астафичев, М.В. Баглай, Г.А. Борисов, Л.В. Бутько, В.В. Гриб,
В.А. Кряжков, И.Н. Куксин, В.В. Лазарев, В.О. Лучин, Г.В. Мальцев, С.В. Нарутто, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Е.Е. Тонков, В.А. Туманов, Н.Ю. Хаманева, В.Е. Чиркин и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили
Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные законы от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Арбитражный от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ, Гражданский от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ и Уголовный от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ процессуальные кодексы, Налоговый (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ и Трудовой от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ кодексы Российской Федерации, а также кодексы административного судопроизводства от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ и об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ; федеральные законы от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 19 июня 2004 г.
№ 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», законы РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» (ред. от 13.07.2015 г.); подзаконные нормативные правовые акты, касающиеся регулирования права на протест с учетом его прямых и интерпретированных трактовок.
Проанализированы также международные правовые акты, в содержании которых закреплены соответствующие принципы и нормы.
Для выявления и обобщения зарубежного опыта закрепления права на протест использовались конституции и конституционные акты стран Западной и Восточной Европы, Северной и Южной Америки.
Эмпирическая основа диссертационного исследования сформирована на основе судебной практики, аналитических и статистических материалов, имеющих отношение к различным аспектам права на протест с учетом его прямых и интерпретированных трактовок.
Особую значимость имели итоговые решения Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся исследуемой проблемы.
Научная новизна диссертации заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
– разработана новая научная идея о праве на протест в конституционной теории и практике, дополняющая понятийный, содержательный и видовой аспекты теории прав человека;
– предложены прямая и интегративная модели конституционного закрепления права на протест в странах Западной и Восточной Европы, Северной и Южной Америки; направления совершенствования законодательной конкретизации и реализации конституционного права на протест;
– доказаны целесообразность рассмотрения конституционного права на протест как современного способа самоидентификации российского гражданского общества и его институтов; отличительные черты конституционного права на протест;
– введены в научный оборот авторские трактовки конституционного права на протест; конституционной индивидуальной, коллективной и специфической (электорально-опосредованной) форм реализации права на протест.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны.
1. Авторское понятие и свойства конституционного права на протест, отличающиеся от сложившихся в конституционно-правовой науке и практике интегративным подходом к трактовке с учетом политических и иных аспектов.
Конституционное право на протест – это доктринально сформулированная и нормативно предусмотренная возможность каждого индивидуально и коллективно выражать и представлять собственную позицию в интересах личности, общества и государства, в том числе путем интеграции ресурсов иных конституционных прав.
Отличительные черты конституционного права на протест – это:
– опосредованность оценкой (позитивной или негативной) и собственной позицией по поводу интересов личности, общества и государства;
– реализация субъективного права на протест посредством иных конституционных прав;
– наличие потенциала правовой защиты иных конституционных прав;
– принадлежность к группе прав первого поколения.
2. Авторские аргументы в пользу того, что конституционное право на
протест выступает современным способом самоидентификации российского
гражданского общества и его институтов, прежде всего, через:
– создание общественных объединений различных видов и направлений деятельности, включая социально-ориентированные некоммерческие организации;
– реализацию гражданских инициатив с использованием сети Интернет, в частности, ресурса «Российская общественная инициатива»;
– осуществление общественного контроля со стороны граждан (инспектирование и экспертирование);
– осуществление общественного контроля со стороны общественных объединений, включая профессиональные союзы и общественные объединения потребителей;
– противодействие коррупции;
– деятельность негосударственных средств массовой информации.
3. Выявленные на основе анализа конституций стран Западной и Во
сточной Европы, Северной и Южной Америки две принципиальные модели –
прямого и интегративного – закрепления права на протест.
Модель прямого закрепления права на протест отличается использованием в конституционных формулировках непосредственно слова «протест» в сопряжении с его характеристиками как мирного (Хорватия), публичного (Македония) или процессуального (Словения и Эстония) или его синонимов – противодействие (Литва), сопротивление (Аргентина, Гватемала, Германия, Греция, Португалия, Словакия, Чехия), противостояние (Венгрия).
Модель интегративного закрепления права на протест отличается отражением в конституционных формулировках его смысла через конституционное право на петиции (Австрия, Андорра, Бельгия, Болгария, Боливия, Бразилия, Венесуэла, Гаити, Гондурас, Дания, Испания, Италия, Колумбия, Ко-ста-Рика, Лихтенштейн, Люксембург, Мексика, Монако, Нидерланды, Никарагуа, Румынии, США, Швейцария) и конституционное право на манифестации (Андорра, Италия).
Установлено также, что в конституциях Албании, Боснии и Герцеговины, Доминиканской Республики, Ирландии, Исландии, Кипра, Кубы, Латвии, Норвегии, Польши, Сан-Марино, Финляндии, Швеции; в конституционных актах Великобритании и Канады нет упоминаний о праве на протест в прямой и опосредованной формулировках.
4. Предложенная автором трактовка конституционной индивидуальной
формы реализации права на протест в России. Она выражена совокупностью
конституционных и иных конкретизирующих их норм, регулирующих отно
шения, связанные с осуществлением индивидуальными субъектами своих
прав в интересах личности, общества и государства, путем:
– самозащиты (в смысле ч. 2 ст. 45 Конституции России);
– одиночного пикетирования (в смысле ст. 31 Конституции России);
– обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (в смысле ст. 33 Конституции России);
– обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (в смысле ч. 2 ст. 46 Конституции России);
– обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (в смысле ч. 3 ст. 46 Конституции России).
5. Предложенная автором интерпретация коллективной формы реали
зации права на протест и ее типичные разновидности. По мнению диссертан
та, коллективная форма реализации права на протест предстает в триединстве
обеспечения прав и свобод личности; осуществления непосредственной и
представительной демократии, стабилизации социально-экономических ос
нов конституционного строя.
Типичные виды конституционной коллективной формы реализации права на протест в Российской Федерации сопряжены с:
– политической оппозицией (в смысле ч. 3-5 ст. 13, ч. 1 ст. 30 Конституции России);
– пикетированием группой лиц (в смысле ст. 31 Конституции России);
– коллективными обращениями (в смысле ст. 33 Конституции России);
– трудовыми спорами и правом на забастовку (в смысле ч. 4 ст. 37 Конституции России).
-
Выделенная диссертантом электорально-опосредованная специфическая индивидуальная форма реализации права на протест. Она представляет собой активные действия или бездействие индивидуальных субъектов, которые в совокупности оказывают влияние на результаты голосования и выборов посредством бойкота/неучастия в голосовании; голосования «против всех»; порчи избирательных бюллетеней; выноса их с избирательных участков.
-
Предложения, направленные на совершенствование законодательной конкретизации и реализации конституционного права на протест:
– содержательная унификация в нормативных правовых актах определений «общественные обсуждения» и «общественные (публичные) слуша-
ния» в соответствии с нормами Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»;
– дополнение ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ отдельным пунктом следующего содержания: «7. В случае если решение, действие (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих нарушают права и свободы двух и более граждан, организаций, может быть подана коллективная жалоба по правилам статьи 41 настоящего Кодекса».
Теоретическая значимость диссертационного исследования обоснована тем, что:
– доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об изучаемом явлении;
– изложены концептуальные положения о праве на протест в конституционной теории и практике;
– раскрыты индивидуальная, коллективная и электорально-
опосредованная конституционные формы реализации права на протест;
– изучено развитие конституционно-правового регулирования права на протест в Российской Федерации и зарубежных государствах;
– проведена модернизация интегративного подхода к пониманию права на протест в конституционной теории.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что его результаты могут быть использованы в законотворческой и иной нормотворческой деятельности, правоприменительной практике государственных органов, их должностных лиц; при разработке и преподавании конституционного права России и зарубежных стран, специальных курсов, касающихся теории прав человека, теории правозащитной деятельности, а также при разработке сопряженных с темой учебных и учебно-методических пособий.
Степень достоверности проведенного исследования права на протест в конституционной теории и практике, обоснование и формулирование предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в данной сфере опосредованы использованием научных трудов и применением апробированных методов и методик, соблюдением научно-методологических требований, анализом официальных источников юридической практики, нормативных актов, обобщением изученной научной литературы.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры конституционного и международного права Юридического института НИУ «БелГУ», а
также в процессе участия в научно-практических конференциях различных уровней.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные положения которой изложены в 13 научных статьях, 5 из которых опубликованы в российских рецензируемых научных журналах, 1 в журнале, индексируемом в наукометрической базе Scopus. Общий объем публикаций составил более 5 п.л.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами, а также логикой развития проблемы и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных правовых источников и литературы.
Дефинирование права на протест
Раскрытие цели диссертационного исследования опосредовано авторской постановкой вопроса о том, что право на протест является одним из важнейших конституционных прав личности.
Юридическая конструкция «право на протест» или сопряженные аналогичные формулировки в настоящее время используются в текстах конституций лишь некоторых стран. Однако данный факт не является подтверждением того, что подобного рода субъективное право в государстве не признается и не гарантируется. Ведь конституционное право России и большинства зарубежных стран исходит из формулы, согласно которой перечисление в конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод личности.
Вследствие отсутствия в законодательстве четкой дефиниции права на протест, в юридической науке также наблюдается многообразие подходов к интерпретации этого, на наш взгляд, фундаментального, с учетом требований времени, понятия.
Так, к праву на моральный протест в контексте нравственных оснований права обращался Г.В. Мальцев4. Исследователи позиционируют также демократию протестных отношений5 и протестные отношения6, в том числе в конституционном праве7, право на политический протест8, рассматривают содержание и эффективность реализации права на протест9. Выделяется также право на публичный протест10 в контексте обязанности государства его гарантировать.
Как утверждается, академику П.Л. Капице принадлежит наблюдение, что «в основе творческого труда всегда лежит чувство протеста». «Это является дополнительным призывом к разработке конституционных аспектов протеста в связи с традиционными субъективными правами, а также к возможному смысловому обособлению права на протест»11.
В последнее десятилетие произошло немало значимых событий в политической жизни России и других стран мира, на которые оказали большое влияние протестные акции, что не могло не сказаться и на активности членов юридической среды. К такой форме протеста, как забастовка, пришлось прибегнуть бывшим работникам угледобывающих предприятий группы компаний ООО «Кингкоул» в Ростовской области, которым работодатели задолжали более 300 млн. руб.
В 2016 г. отсутствие прозрачной очереди на жилье и предоставления свободного жилищного фонда города Москва нуждающимся привело к акциям протеста по стороны многодетных матерей.
С февраля по июль 2016 г. в Алтайском государственном медицинском университете не выплачивалась повышенная стипендия нуждающимся студентам первого и второго курсов. В итоге эта ситуация в декабре 2016 г. вылилась в протесты студентов: была запущена петиция, студенты открыто возмущались на своих страницах в социальных сетях, были подключены СМИ12.
В первом полугодии 2017 г. резонансным событием стали антикоррупционные выступления 26 марта и 12 июня. Они стали закономерными в условиях высокой социальной напряженности, сложившейся к настоящему времени. Этим же фактором объясняется и всплеск протестной активности в Москве, где на фоне подготовки к принятию законопроекта о реновации прокатилась волна протестов горожан, вылившаяся в массовый митинг на проспекте им. академика Сахарова 14 мая 2017 г.
На протяжении 2016 г. и в начале 2017 г. протестная активность в стране была высока – речь идет, прежде всего, не о политическом протесте как таковом, а о протестных акциях, связанных с самыми разными конкретными проблемами, волнующими население, – невыплаты зарплат, требования обманутых вкладчиков и дольщиков, рост тарифов ЖКХ, застройка территорий, недовольство предпринимателей условиями регулирования их деятельности (наиболее яркие примеры – протест кубанских фермеров, протесты дальнобойщиков против системы «Платон») и т.д. Однако следует учитывать, что все эти протестные выступления по конкретным вопросам зачастую политизируются (из-за невнимания властей к проблемам и / или из-за противодействия властей по отношению к протестующим), а также со временем выходят на уровень более общих требований.
Всего во втором квартале 2017 г. было зафиксировано 378 протестов, из которых: 205 были связаны с социально-экономической тематикой (без учета трудовых протестов); 148 – это политические протесты (с учетом антикоррупционных протестов 12 июня) и 25 – это трудовые протесты.
Во II квартале 2017 г., по сравнению с I кварталом, число протестных акций с 284 увеличилось до 378. Такие были зафиксированы практически во всех регионах страны (более чем в 90 % регионов). Протестные акции обманутых дольщиков и вкладчиков, митинги против повышения тарифов ЖКХ и против системы «Платон» прошли во множестве регионах страны, причем в некоторых регионах они состоялись неоднократно.
Всего в первом полугодии 2017 г. было зафиксировано 662 протеста, из которых: 372 были связаны с социально-экономической тематикой (без учета трудовых протестов); 244 – это политические протесты (с учетом антикоррупционных протестов 26 марта и 12 июня) и 46 – это трудовые протесты13.
И это только небольшая часть событий недавнего времени. Протестные движения лишь набирают свои обороты. В некоторых ситуациях люди не видят иного выхода, кроме как выступить с акцией протеста, чтобы «достучаться» до государства и его официальных передставителей. Такая протестная активность не могла не повлиять на развитие интереса среди ученых-правоведов.
Право на протест и его практическое выражение традиционно изучается такими науками как философия, социология, политология, при этом в рамках юриспруденции протестным отношениям внимания практически не уделяется. Наличие элемента юридической науки в праве на протест является неоспоримым, так как у данных отношений есть ряд аспектов, неразрывно связанных с конституционным регулированием этого права.
Для того чтобы установить суть понятия «право на протест», необходимо рассмотреть составляющие его элементы. Так, согласно толковому словарю В.И. Даля, протест есть не что иное, как «гласное объявление несогласия своего, оглашаемое возражение, заявление, опровержение о незаконности какого-либо дела, непризнание, отрицание»14. В словаре С.И. Ожегова определение протеста аналогично предыдущему: «решительное возражение против чего-либо; заявление о несогласии с каким-либо решением»15. Слово протест было заимствовано из латинского языка, в котором «protestor» означает «публично доказываю»16. Право в субъективном смысле – это вид и мера возможного поведения лица, группы лиц, организации и иных субъектов юридических правоотношений. Исходя из вышерассмотренного, можно определить право на протест как возможность публично представить собственную позицию в интересах личности, общества и государства, как правило, в связи с определенными действиями или решениями.
Как нами уже было замечено, понятие «право на протест» входит в предмет не только юриспруденции, но и иных наук. Для установления всестороннего содержания понятия необходимо рассмотреть дефиниции, используемые в теории других наук.
С точки зрения политологии протест обладает особым значением для политической системы, для действующего режима правления. Политический протест есть не что иное, как негативная реакция индивида (группы индивидов) на выработавшуюся в государстве политическую стратегию, политическую общественную ситуацию или же определенное действие отдельных органов государства и политических оппонентов. Основным фактором, провоцирующим протестные движения, является слабая приверженность индивидов преобладающим в обществе ценностям, низкая степень отождествления с объявленными политическими целями режима, неудовлетворенность сформировавшейся системой взаимоотношений гражданина и государства, опасение за свое будущее. С точки зрения политологии протест зачастую вызван неэффективными технологиями и неактуальными стратегиями реализации власти17.
Американский политолог У. Милбрайт подразделяет политическое участие на конвенциональное, т.е. легальное и неконвенциональное, выходящее за рамки закона, норм морали, нравственности. Однако, политический протест ученый выносит за рамки своей классификации, наделяя его особым положением. Он считает протест открыто демонстрируемым выражением отрицания как самой политической системы, так и отдельных ее элементов. К политической системе в целом, ее отдельным элементам, нормам, ценностям, принимаемым решениям в открыто демонстрируемой форме18.
Конституционное закрепление права на протест в зарубежных странах
Для последовательного установления содержания предлагаемого права на протест, считаем, целесообразным обратиться к опыту закрепления данного права с учетом предложенного нами интегративного подхода. Полагаем, это оправданно в силу того, что сравнительно-правовые исследования в сочетании с традиционными историческим и нормативным наполнениями права позволят:
- раскрыть явления правовой действительности, ранее не входившие в проблематику правоведения, и превысить национальные рамки своей правовой системы;
- под особым углом зрения раскрыть ряд традиционных проблем юриспруденции на основе современных мировых тенденций развития права.
Сравнительное правоведение является значимым в научном и практическом аспектах:
1) в юридической науке, направленной, прежде всего к национальному праву. Обращение к сравнительному правоведению способствует установлению путей решения однотипной проблемы в разных странах, позволяет учитывать позитивный и негативный правовой опыт;
2) на основе сопоставления правовых систем современности сравнительное правоведение призвано раскрыть многообразие юридического мира в его соответствующих вопросах, устанавливая приоритет общечеловеческих ценностей для развития права в цивилизованных обществах. Настоящему времени имманентна усиливающаяся тенденция взаимозависимости государств;
3) потенциал применения сравнительного правоведения для международного сотрудничества, оформления единого мирового правового пространства. Необходимость международного сотрудничества, глобальные проблемы современности опосредуют пристальное внимание к основным правовым системам мира, обусловливают новое видение существующих правовых проблем и направлений их решения. В этом аспекте возрастает роль сравнительного правоведения как способа исследования и оценки юридических сфер, в рамках которых происходит это сотрудничество;
4) формирует благоприятную среду, обеспечивающую плодотворное сотрудничество юристов из разных стран;
5) выступает одним из инструментов познания основных тенденций правового развития в современную эпоху.
В силу представленных аргументов, полагаем, сопоставление различных вариантов правовых решений в отражении зарубежными конституциями права на протест, позволит нам в последующем сделать выбор в пользу наилучшей, оптимальной модели с учетом вызовов современности. Сравнительно-правовое исследование также способствует углублению содержательного понимания права на протест.
В качестве объектов исследования выступят конституции стран Западной и Восточной Европы, Северной и Южной Америки.
Анализ конституций указных государств связан с обнаружением в их тексте норм, которые закрепляют право на протест непосредственно или с учетом авторского интегративного подхода – с учетом политических и иных аспектов. При этом в фокусе научного внимание находятся такие юридически конструкции как «протест», «сопротивление», «мятеж». Также в тексте зарубежных конституций обращено внимание на закрепление типичных проявлений права на протест в форме манифестаций и петиций в связи с тем, что как раз они и являются теми конституционными правами, которые позволяют выразить представить собственную позицию в интересах личности, общества и государства.
Уточним, что с помощью свободы манифестаций граждане могут выразить собственное отношение к политическим и общественным проблемам, защитить свои права и свободы, потребовать от государства принятия определенных решений. Реализуя данную свободу, граждане обсуждают проблемы, которые представляют общественный интерес, выражают поддержку политике властей или выступают против нее, стремясь сделать свою позицию по тому или иному вопросу достоянием общественности81.
Термин «манифестация» используется учеными либо в качестве синонима терминов «демонстрация», «шествие», либо как универсальное понятие в отношении любого выступления под открытым небом (реже оно охватывает также и собрания), а именно: митингов, демонстраций, шествий, пикетирования.
Свободу манифестаций складывает комплекс индивидуальных прав граждан: «право идти, куда ему вздумается, если он не совершит этим правонарушение, и говорить все, что он захочет, если в его словах не будет заключаться никакой клеветы и ничего мятежного»82. Указанные права принадлежат всем гражданам и пользование ими не подлежит никаким ограничениям, за исключением установленных в законе и являющихся необходимыми для демократического общества83.
Необходимо отметить, что свобода манифестаций – важный элемент народовластия, одно из направлений непосредственного участия граждан в управлении делами государства при помощи выражения собственного мнения, обсуждения важнейших вопросов жизни страны и общества (общегосударственного и местного значения).
Свободу манифестаций также следует рассматривать как форму волеизъявления граждан, оценки ими происходящих событий и способ воздействия на государственные органы, общественные и иные организации. Ю.И. Скуратов, отмечая это, к числу правомочий граждан, сопряженных с реализацией права на свободу манифестаций, указал право требования. В частности, одним из правомочий, входящих в эту группу, является право требовать предоставления общественных зданий, улиц и площадей как необходимых материальных предпосылок проведения массовых мероприятий84.
Посредством свободы манифестаций осуществляются иные политические права и свободы, принимаются коллективные обращения, обязательные к рассмотрению органами власти и управления, реализуются народная инициатива проведения референдума, предвыборные мероприятия, изучается общественное мнение85.
Что касается права на петицию, то данная формулировка характерна для зарубежных правовых систем. Обычно это право закреплено в конституциях как субъективное право гражданина, а в некоторых странах предоставлено каждому, включая иностранцев. Типично используемый законодателем и доктриной термин «петиция» охватывает такие ее разновидности как обращение, заявление, ходатайство, требование (жалоба). Они гарантируют определенную деятельность государственных органов прежде всего в правозащитной сфере, а также информируют публичную власть о сложившемся понимании какой-либо общественно значимой проблемы или интереса. В последнем случае право подачи петиции трансформируется в свободу выражения своего мнения.
Доктрины большинства западных стран (к примеру, Австрия, Германия и др.) трактуют петиции или обращения к публичным властям в качестве формы реализации участия граждан в делах общества и государства, влияния отдельных лиц или коллективов на процесс принятия политических и правовых решений.
С учетом представленных уточнений, укажем результаты анализа зарубежных конституций относительно заявленного предмета.
Итак, в первой группе государств были проанализированы американские конституции. Сразу отметим, что заявленных искомых норм не обнаружено в Конституционных актах Канады, конституциях Доминиканской Республики и Кубы.
В Конституции Боливии в ст. 6 зафиксировано индивидуальное и коллективное право каждого лица обращаться с петициями86.
Уточним, что в связи с особенности формирования государственности в американских странах, для их конституций (в отличие от основных законов государств, представляющих иные континенты) характерно использование термина мятеж. Так, в ст. 4 Конституции Боливии указано, что народ совещается и правит не иначе, как через своих представителей и через органы власти, созданные законом. Всякое военное формирование или собрание лиц, которое присваивает себе права народа, виновно в мятеже.
Аналогичные установления (в части права на петиции и фиксацию мятежа) содержатся в Конституции Коста-Рики87. В ее ст. 27 гарантированы свобода петиций как индивидуальных, так и коллективных на имя любого должностного лица или официального учреждения, а также право получения незамедлительного ответа на петицию.
В Политической Конституции Перу содержится лишь норма, сопряженная с мятежом: никакое лицо, организация, Вооруженные Силы, Национальная Полиция или группа людей не может присваивать себе реализацию этих полномочий. Осуществление таких действий представляет собой восстание или мятеж (ст. 45)88.
Индивидуальная форма реализации права на протест
Опыт современного государственного и общественного развития в России свидетельствует о востребованности реализации субъективного права на протест. Несмотря на то, что оно непосредственно не закреплено в отечественной Конституции, мы, отстаивая позицию его обособления, в рамках данного участка работы обратим внимание на его индивидуальные формы проявления и, естественно, с учетом предложенного интегративного подхода.
В первую очередь, здесь целесообразно рассмотреть право на самозащиту, которое в ч. 2 ст. 45 Конституции России определено как право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, незапрещенными законом. Особенностью самозащиты является правомочия лица по самостоятельному осуществлению выбора вида и формы защиты и в случае нарушения или посягательства на права и законные интересы непосредственно прибегнуть к самозащите не запрещенными законом способами128.
В этой связи самая распространенная форма – это обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции России). Интегрируя право на обращение в реализации права на протест, возможно его проявление через заявления, предложения и жалобы.
Уточним, что заявления и предложения не всегда носят отрицательный характер, их содержание может выражать несогласие с существующим положением дел в той или иной сфере, а также необходимость корректировки. Данные цели могут стоить и перед публичными властными органами. К примеру, сейчас очень распространены предложения граждан по благоустройству, при этом такие задачи стоят и перед властными органами различных уровней.
Так, в 2017 г. в рамках партийного проекта «Городская среда» в регионах организован прием предложений граждан по благоустройству дворов. Этот проект направлен на поэтапное обустройство дворовых территорий, знаковых мест отдыха в центрах субъектов и муниципалитетов на основании инициатив граждан129.
Местное самоуправление, отреагировав на соответствующую установку, нормативно определило порядок и сроки представления, рассмотрения и оценки предложений граждан, организаций о выборе, например, парка, подлежащего благоустройству в 2017 г. (Администрация города Горно-Алтайска)130.
В отдельных муниципальных образованиях даже были созданы специальные общественные комиссии по оценке и обсуждению предложений граждан, организаций и проектов по благоустройству территории131.
Достаточно распространен прием предложений от граждан по проектам муниципальных правовых актов. На муниципальном уровне устанавливается порядок приема, рассмотрения и учета таких предложений. Как правило, указывается адрес направления предложений и требования к их форме (лично, по почте и e-mail) и содержанию132.
Вместе с тем, через жалобу гораздо чаще реализуется право на протест в связи с тем, что она может содержать категоричное несогласие, решительное возражение, возмущение и включать выраженное намерение в правозащитных целях сопротивляться всеми не запрещенными законом способами133.
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» определил жалобу как просьбу гражданина восстановить или защитить его нарушенные права, свободы или законные интересов либо права, свободы или законные интересы других лиц (ст. 4).
Однако в юридической литературе отсутствует унифицированный подход к содержательному наполнению жалобы. Так, встречаются ограниченно-смысловые дефиниции. К примеру, по мнению Ю.М. Козлова неразрывно связанные друг с другом право гражданина на обжалование незаконных действий органов государственного управления и обязанность соответствующего государственного органа составляют в совокупности институт права жалобы134.
Схожим является и мнение Н.Ю. Хаманевой о том, что жалоба тождественна обращению гражданина в связи с действиями (бездействием), решениями юридических или физических лиц (должностными лицами, государственными или муниципальными служащими и т.д.), нарушившими субъективные права или законные интересы135.
В аналогичной содержательной плоскости лежит подход Г.А. Шевчука, указывающего, что жалоба появляется при нарушении прав и законных интересов граждан, то есть когда между гражданином и властью складываются «негативные» отношения. Подачей жалобы преследуется цель защиты и восстановления нарушенных прав и законных интересов, но сама жалоба эти нарушения не устраняет136.
В рамках расширительно-смысловых дефиниций, следует привести мнение В.Н. Бутылина (жалобой определена форма, в рамках которой реагируют на факты нарушения прав и охраняемых законных интересов граждан; средство, устраняющее и предотвращающее такие нарушения, а также восстанавливающее нарушенные субъективные права)137. Б.В. Маслов дефинирует жалоба в качестве требования гражданина о восстановлении его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц138 и др.
Право на обращение отличается множественностью адресатов, которых условно можно разделить на судебные и несудебные. Таким образом, институт обращения во всем его видовом многообразии является полиотраслевым и характерен для конституционного, административного, налогового, процессуальных и иных отраслей права. Безусловно, каждая правовая отрасль на законодательном уровне корректирует с учетом собственной специфики правила подачи, рассмотрения и разрешения жалоб.
Применительно к заявленной теме, продемонстрируем возможность обращения с жалобой в специальный правозащитный орган – Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.
Создание института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и включение его в конституционно-политическую систему являются одним из направлений деятельности государства по развитию демократических институтов, которые предназначены для дальнейшего укрепления статуса личности, гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина139.
Одной из главных особенностей Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является практически полное отсутствие у него каких-либо силовых функций. Он не правомочен на вынесение государственно-властных решений. Его деятельностью не отменяется и не пересматривается компетенция органов власти, деятельность которых связана с защитой и восстановлением нарушенных прав и свобод. Можно сказать, что этот конституционно-правовой институт в большей степени является публично-правовым средством защиты, т.е. «властью авторитета» (authority), так как лишен каких-либо признаков «власти силы» (power)140.
Рассмотрение жалоб граждан Российской Федерации и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленное ст. 15 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ141 и принятие мер к восстановлению нарушенных прав обратившихся заявителей – первоочередная задача Уполномоченного.
О востребованности обращения к российскому омбудсмену свидетельствует официальная статистика, отраженная в его ежегодных докладах.
Так, 2016 г. зарегистрировано более 68 тыс. единиц входящей корреспонденции, поступившей к Уполномоченному, что на 6,1 % больше, чем в 2015 году. Из общего числа документов 62,45 % составили обращения граждан, в которых они жалуются на действия государственных и муниципальных органов, их служащих, указывают на имеющие место недостатки в защите прав и свобод человека и гражданина, высказывают предложения по повышению эффективности правозащитной деятельности. Это почти наполовину больше, чем в 2015 г.
Ситуация с соблюдением прав и свобод человека в российском обществе оценивается скептически. Неудовлетворенность населения уровнем соблюдения прав и свобод человека сохраняется, что является тревожным показателем, свидетельствующим о необходимости повышать их защищенность. В ходе социологического опроса 46 % респондентов указали, что, по их мнению, права человека в России не соблюдаются142.
Кроме того, в соответствии со ч. 2 ст. 33 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады, посвященные отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации. В настоящее время насчитывается 6 таких докладов, один которых был сформирован в 2017 г. и посвящен соблюдению и защите прав граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства143. В 2016 г. отмечалась общая тенденция роста количества жалоб граждан на предполагаемые нарушения их прав и законных интересов в жилищной сфере, в особенности по вопросам ЖКХ.
Из числа поступивших Уполномоченному в 2016 г. 42 549 обращений жалобы по проблемам соблюдения жилищных прав граждан составили 7 183 (17 %); теме ЖКХ посвящено почти каждое четвертое обращение.
Специфическая форма реализации права на протест
Выборы являются не только существенным признаком, обязательным атрибутом демократии, но и ее необходимым исходным условием.
В соответствии с законодательством для современной России высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти являются демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной и муниципальной власти, а также референдум. Исходя из установлений Конституции, российское государство гарантирует свободное волеизъявление граждан на выборах и референдуме, защиту демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме. Безусловно, открытые, равные, честные выборы являются основой для развитой зрелой демократии225.
По сути, выборы олицетворяют собой главный политический институт, позволяющий народу выступать реальным источником власти226. В этой связи научный интерес представляет корреляция активности населения при реализации заявленной формы прямой демократии с легитимностью власти, которая формируется по итогам выборов. Критерием для заявленной корреляции в контексте решения цели диссертационного исследования, на наш взгляд, может выступить использование графы «Против всех». Подчеркнем при этом, что данное не отрицает предложенный нами интегративный подход, а лишь позволит раскрыть сущность реализации права на протест применительно к значимым электоральным правоотношениям.
Итак, по мнению С.А. Авакьяна, голосование за графу «Против всех» можно рассматривать как выражение права на народовластие227. Однако голоса, отданные за графу «Против всех», учитываются в контексте придания легитимности власти: чем выше процент голосов, отданных против всех кандидатов, тем менее легитимна будет власть228.
Конституционная природа голосования «против» (без ссылки на усмотрение законодателя) подтверждалась и Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 января 2002 г. № 1-П229. В этом документе подчеркнуто, что подлинно свободные демократические выборы на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, предопределяют, в частности, право лиц свободно выражать свое отношение к кандидатам по средством голосов «за» или «против».
В советский период развития нашей страны графа «Против всех» в бюллетенях отсутствовала, а протестное волеизъявление осуществлялось путем вычеркивания всех фамилий из бюллетеня. Естественно, такое голосование не поощрялось. К примеру, на выборах в Верховный Совет СССР в соответствии с Положением от 9 июля 1937 г.230 бюллетени содержали надпись: «Оставьте в избирательном бюллетене фамилию одного кандидата, остальных вычеркните», умалчивая о возможности вычеркивания всех фамилий. Однако даже в столь репрессивный период представленная формулировка находила своих сторонников231. На выборах 1989-1992 гг. графа «Против всех» в избирательных бюллетенях по-прежнему отсутствовала. Вместе с тем, избирателям уже прямо разрешался соответствующий вид голосования. В протоколы избирательных комиссий вносилась специальная графа, учитывающая количество бюллетеней, поданных против всех кандидатов232. В данном случае правовые нормы очень точно отразили наблюдавшиеся в обществе настроения. Так, на выборах народных депутатов СССР в 1989 г. доля избирателей, вычеркнувших все фамилии, в некоторых случаях превысила 50 %233.
В современной России бюллетени впервые были дополнены такой графой Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г. № 1557, утвердившим Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.234 На законодательном уровне строка «Против всех» появилась в середине 1994 г. с принятием Федерального закона от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ235.
Позднее графа «Против всех» была отменена в связи с вступлением в силу Федерального закона от 12 июля 2006 г. № 107-ФЗ236. С одной стороны, данное обосновывалось необходимостью повышения политического сознания и активности избирателей, ответственности кандидатов и политических партий в ходе избирательных кампаний, а с другой, – нежеланием тратить бюджетные средств на повторные выборы для с признания выборов недействительными237. Некоторые исследователи подчеркивают, что исключение графы было опосредовано не политической коллизией, а юридической238.
В условиях отсутствия заявленной графы существуют различные политические и гражданские группы, которые призывают к протестным формам голосования. Такие формы можно свести к трем разновидностям:
– бойкот (неучастие в голосовании) – отказ от голосования на выборах или референдуме, предпринятый значительной группой избирателей. Он отличается своей демонстративностью и массовостью239.
Если гражданин отказывается от своего права и обязанности участвовать в выборах, то он лишает себя права контролировать исход голосования. Действительно, невозможно «украсть» голос у того, кто не явился на избирательный участок или умышленно испортил свой бюллетень. В связи с этим отказ от участия в выборах объективно нельзя признать нормальным, ответственным поведением добросовестного гражданина. В целом ряде демократических стран неявка зарегистрированного избирателя на выборы совершенно логично признается административным правонарушением240.
Неучастие в выборах может приобретать значение определенного политического решения, т.е. бойкота, но нередко оно выявляет элементарную апатию или пробелы в электорально-правовой культуре.
Причины неявки избирателей на выборы могут заключаться в241:
– низкой политической и правовой культуре населения, обусловливающей безразличное отношение к политическому процессу и отчуждению от него;
– причинах общесоциального и общеполитического характера. Чаще всего они выражены в длительных экономических трудностях, на решение которых итоги выборов не оказывают значительного влияния; низком уровне доверия к действующей власти; невысоком престиже депутатов в глазах населения;
– причинах несовершенства законодательства и работы избирательных комиссий;
– причинах, опосредованных особенностями конкретной избирательной кампании (неинтересные кандидаты, неинтересная агитация и т.п.);
– причинах случайного характера (погода, состояние здоровья и т.п.).
Учитывая сказанное, следует разграничивать бойкот выборов и явление абсентеизма. Последнее – содержательно более объемное понятие и предполагает неявку на выборы по различным причинам, в том числе, и в порядке бойкотирования.
Исходя из анализа причин абсентеизма, по мнению А.А. Галкина, необходимо обособление категории абсентеистов – граждан, которые не принимают участия в голосовании. К первой категории отнесены лица, не участвующие в выборах по объективным причинам (физическая немощь, внезапная болезнь и иные обстоятельства личного характера, делающие невозможным посещение избирательного участка).
Вторую составляют те, у кого нет особых оснований для недовольства сложившейся в обществе ситуацией и не стремится к серьезным переменам, считают для себя излишним участие в избирательном процессе. По мнению М.В. Баглая и В.А. Туманова, это так называемый пассивный абсентеизм242.
Третья категория наполнена так называемыми активными абсентеистами (избирателями, имеющими определенную политическую позицию, следуя которой, они рассматривают воздержание от участия в выборах как форму негативного политического действия). К примеру, активный абсентеизм может быть опосредован отрицательным отношением ко всем кандидатам на выборах или в постановке вопроса, вынесенного на референдум и т.п. Двухуровневая система выборов усугубляет активный абсентеизм еще и тем, что многие избиратели, чьи кандидаты не прошли во второй тур, теряют интерес к выборам. Именно по этой причине, главным образом, отмечен высокий процент абсентеизма на парламентских выборах. Типично, во втором туре голосования он выше, чем в первом.