Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы муниципального заказа как института муниципального права Российской Федерации 12
1. Понятие муниципального заказа и его содержание 12
2. Принципы и формы размещения муниципального заказа 26
3. Правовые основы муниципального заказа в Российской Федерации 48
Глава 2. Механизм муниципального заказа - важнейший элемент права муниципального заказа в Российской Федерации 59
1. Порядок подготовки, формирования и размещения муниципального заказа 59
2. Договор муниципального заказа и его роль в механизме муниципального заказа 78
3. Контроль над исполнением муниципального заказа 100
Глава 3. Совершенствование правового регулирования муниципального заказа в Российской Федерации 112
1. Проблемы правового регулирования муниципального заказа на федеральном уровне 1 12
2. Правовое регулирование муниципального заказа на уровне муниципальных образований и пути его совершенствования 123
Заключение 154
Библиографический список 160
- Понятие муниципального заказа и его содержание
- Принципы и формы размещения муниципального заказа
- Порядок подготовки, формирования и размещения муниципального заказа
- Проблемы правового регулирования муниципального заказа на федеральном уровне
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
В условиях рыночных отношений особое значение приобретает проблема разработки и внедрения новых методов государственного и муниципального управления. Одним из таких методов, позволяющих наиболее эффективно распоряжаться бюджетными средствами, является муниципальный заказ позволяющий внедрить конкурсные начала в процесс осуществления расходов муниципальных образований. В то же время ключевой проблемой применения муниципального заказа становится его правовое обеспечение.
Актуальность вопроса о формировании и размещении муниципальных заказов муниципальными образованиями обусловлена целым рядом обстоятельств. Важнейшими из них являются особый характер средств, получаемых для оплаты размещаемых заказов (средств налогоплательщиков) и вследствие этого необходимость их экономного и контролируемого расходования, соблюдение принципа свободной конкуренции между предпринимателями как основного условия рыночной экономики. Этот принцип, закрепленный в Конституции РФ, других законах и подзаконных актах, государственные органы и органы местного самоуправления обязаны реализовывать в своей практической деятельности.
В странах с рыночной экономикой проблема размещения публичных заказов была поставлена очень давно, еще с начала 20 века. Была осмыслена необходимость понимания основополагающей роли государства в условиях рынка, специфики его задач и компетенции, особого характера средств, используемых на финансирование государственных и муниципальных заказов. Осуществлялись поиски путей наиболее экономного хозяйствования там, где государственные и муниципальные органы вступают в гражданско-правовые отношения. Были сделаны первые попытки правового регулирования договоров публичного заказа (подряда). В России же
4 рассматриваемый вопрос до недавнего времени вообще не стоял на повестке дня, что объективно было связано с социалистической, планово-распределительной экономикой бывшего СССР. Но в последние годы, даже при отсутствии должного правового регулирования на федеральном уровне, многие муниципальные образования на свой страх и риск сделали серьезные шаги по внедрению муниципального заказа и по созданию собственной нормативной базы по его реализации. Выделились в обособленную группу и получили дальнейшее развитие нормы, регулирующие отношения, связанные с применением этого нового для России способа эффективного распоряжения бюджетными средствами. В связи с этим стало возможным говорить о возникновении права муниципального заказа. Особую актуальность теме придают изменения в правовом регулировании объема полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, в перераспределении расходных обязательств.
Степень научной разработанности темы
Несмотря на актуальность и социальную значимость рассматриваемой проблемы, комплексного исследования всего круга вопросов права муниципального заказа до настоящего времени не проводилось. Это, очевидно, обусловлено тем, что внедрение самой практики муниципального заказа в хозяйственную деятельность органов местного самоуправление произошло сравнительно недавно. Таким образом, институт муниципального заказа следует признать новым и требующим серьезного научного осмысления.
В то же время следует сказать, что в отечественной юридической науке последних 15 лет появился целый ряд интересных работ, в которых содержатся концептуальные основания для правоведческого анализа самой категории «муниципальный заказ». Это работы О. Берга, П.И. Блусь, В.М. Бушуевой, И. Бабичева, Е.Г. Власовой, А.Н. Костюкова, Г.А. Малицкого, Э.Маркварта, Е.И. Николаенко, П. Ореховского, А. Прониной, И. Черновой. В недавно вышедшем учебнике Шугриной Е.С. «Муниципальное право»
5 впервые целый параграф посвящен муниципальному заказу. В то же время можно отметить, что пока отсутствуют исследования, носящие характер целостного анализа категории «муниципальный заказ» и его правового обоснования. В предлагаемой работе акцент делается на систематизацию и обобщение накопленного муниципальными образованиями опыта и на этой основе разработку способов совершенствования механизма применения муниципального заказа как института муниципального права.
Методологической базой исследования явились научные достижения как в общей теории права, так и гражданского, муниципального и конституционного права.
В области общей теории государства и права основополагающее значение для науки имеют труды Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, С.Н. Бабурина, М.И. Байтина, В.В. Борисова, A.M. Васильева, В.М. Горшенева, Ю.И. Гревцова, М.П. Евтеева, А.Н. Иодковского, В.Б. Исакова, О.С. Иоффе, Д.А.Керимова, В.М. Корельского, Н.М. Коркунова, СМ. Корнеева, А.И. Королева, В.Н. Кудрявцева, Т.В. Кухарука, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, Е.Н. Лукашевой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.Ф. Мещеры, С.А. Муромцева, А.В. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, В.Д. Перевалова, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, В.Н. Протасова, Ф.М. Решетникова, Р.К. Русинова, И.О. Самощенко, Л.И. Спиридонова, М.Г. Стоякина, Н.Н. Тарасова, Л.Б. Тиуновой, Ю.А. Тихомирова, Ф.Н. Фаткуллина, P.O. Халфиной, А.Ф. Черданцева, Р. Штаммлера, Л.С Явича.
По конституционному и муниципальному праву в данной работе используются положения и выводы таких ученых, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, В.А. Баранчиков, И.Н. Барциц, А.А. Белкин, Н.А. Богданова, Н.С Бондарь, В.В. Бойцова, Т.М. Бялкина, Б.Н. Габричидзе, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, СА. Глотов, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, А.И. Казанник, Ю.Д. Казанчев, СД. Князев, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешников, Е.И. Колюшин, А.Н. Кокотов, А.Н.Костюков, М.А. Краснов, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, Н.В. Лазебная, В.О. Лучин, Л.А.
Морозова, В.В. Невинский, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, B.C. Основин, В.А. Пертцик, А.Н. Писарев, М.И. Пискотин, А.Е. Постников, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, В.А. Сивицкий, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев, А.А. Торшенко, Г.Н. Чеботарев, Н.Н. Черногор, В.Е. Чиркин, В.И. Фадеев, Н.А. Шевелева, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина.
В работе используются фундаментальные правовые категории, особый вклад в разработку которых внесли С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, О.В. Берг, И.В. Блауберг, Р.Л. Иванов, М.В. Карасева, Ю.М. Козлов, А.И. Коробеев, Ю.А. Крохина, Л.А. Николаева, А.С. Пашков, Г.И. Петров, В.Н. Садовский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, В.Н. Скобелкин, О.В. Смирнов, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.Г. Тосунян, Н.Ю. Хаманева, А.Н. Широков, Э.Г. Юдин, В.А. Юсупов.
В работе использованы материалы статей, диссертаций и авторефератов И.В. Бабичева, О.А. Бабошина, Н.А. Богдановой, В.В. Балораменского, Н.С. Бондаря, В.В. Бойцовой, О.Н. Ванеева, И.В. Выдрина, А.Г. Гладышева, И.В. Глазуновой, Е.В Гриценко, М.Ю. Дитятковского, П.Б. Евграфова, Н.А. Емельянова, С.Д. Князева, Б.А. Кириллова, А.А. Кондрашева, М.А. Краснова, A.M. Медведева, В.И. Михайлова, СИ. Мокрого, О.А. Мотяковой, Л.Н. Недокушевой, Н.Б. Орешкиной, Н.Л. Пешина, В.В. Пылина, Д.Д. Рагулина, А.А. Саломаткина, А.А. Сергеева, С.Г. Соловьева, Л.В. Сониной, Д.Л. Суркова, А.Н. Туляй, Н.Л. Туманова, В.И. Фадеева, Н.Э. Шишкиной, СИ. Штань, Е.С. Шугриной, В.Р. Щербакова.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования выступает право муниципального заказа как один из институтов муниципального права и весь объем правоотношений, связанных с планированием, формированием, размещением и финансированием муниципального заказа. Предметом диссертационного исследования являются теоретические суждения о муниципальном заказе, федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие право муниципального заказа,
7 нормативные договоры в сфере муниципальных финансов, а также научные изыскания в области права муниципального заказа как института муниципального права.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования - комплексный анализ теоретических и практических правовых проблем функционирования муниципального заказа и определение основных направлений (путей и способов) совершенствования правового регулирования муниципального заказа.
Для достижения этой цели в диссертации были поставлены и решались следующие задачи:
выстраивание понятийного ряда категории права муниципального заказа, анализ содержательной стороны понятия «муниципальный заказ»;
выявление особенностей правовой природы муниципального заказа;
выявление и исследование составляющих системы муниципального заказа, принципов и форм его размещения;
обобщение и анализ содержания основных этапов процедуры реализации муниципального заказа: планирование, формирование, размещение, финансирование, заключение договора, контроль за исполнением; комплексный анализ состояния правового регулирования муниципального заказа в России на современном этапе и выявление правовой базы его применения как на федеральном уровне, так и на уровне муниципальных образований;
систематизация правоприменительной практики и анализ нормативно-правовых актов органов местного самоуправления о муниципальном заказе и разработка путей и способов совершенствования правового регулирования муниципального заказа.
Методологическую основу проводимого исследования составляют выступающие в единстве, обеспечивающие концептуальную целостность исследования диалектический, социологический, логико-правовой,
8 сравнительно-правовой, историко-правовой, системно-структурный методы. В работе используются индуктивный и дедуктивный способы исследования, движение от абстрактного к конкретному, от общего к частному.
Эмпирическая база исследования.
В диссертации изучается нормативно-правовая база, включающая в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные нормативно-правовые акты, правовые акты муниципальных образований (около пятидесяти нормативно-правовых актов). Использованы проект федерального закона «Об основах муниципального заказа» и программы развития местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования.
Научная новизна исследования определяется почти полной не изученностью вынесенной в его заглавие проблемы. Данная работа становится одним из первых общетеоретических исследований в области муниципального права, посвященных рассмотрению всей системы муниципального заказа и проблеме совершенствования его правового регулирования. В ней впервые осуществлен комплексный анализ всего круга проблем, связанных с правом муниципального заказа как института муниципального права.
Положения, выносимые на защиту
Проведенное исследование позволило обосновать и вынести на защиту следующие основные положения и выводы, отражающие научную новизны диссертации:
1. Муниципальный заказ является одним из основных организационно-
управленческих инструментов, позволяющих эффективно распоряжаться
бюджетными средствами муниципального образования. Право
муниципального заказа - новый, еще окончательно не сложившийся институт
муниципального права.
2. Муниципальный заказ - это размещаемое на конкурсной основе
предложение органа местного самоуправления хозяйствующему субъекту
9 выполнить работу (предоставить услугу, поставить товар) в соответствии с законодательно закрепленными за ним функциями и оплачиваемую из средств местного бюджета. В более широком понимании муниципальный заказ следует рассматривать как упорядоченную систему договорных отношений между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, предназначенную для рационального использования средств местного бюджета.
3. Механизм муниципального заказа представляет собой совокупность
нормативно-правовых актов, закрепляющих реализацию политики
муниципального заказа на местном уровне. В нормативных актах должны
быть определены права и обязанности субъектов муниципального заказа
(заказчик, координатор и исполнитель), его основные этапы: этап
определения потребностей муниципального образования, муниципальных
нужд с учетом всех приоритетов, формирование сводного реестра
предложений, осуществление процедуры размещения муниципальных
заказов, заключение контракта и контроль над его исполнением.
4. Договор муниципального заказа обеспечивает экономическую и
правовую основу для взаимоотношений между органами местного
самоуправления как заказчика и организациями, выполняющими функции
поставщика. Договор должен увязывать интересы заказчика, поставщика и
потребителя товаров и услуг.
5. Контроль над исполнением муниципального заказа занимает одно из
важнейших мест в системе муниципального заказа, так как цель этой
системы должна состоять в своевременном выявлении обстоятельств,
ведущих к срыву выполнения муниципального заказа, и устранения их. В
нормативно-правовых актах должны быть четко регламентированы порядок
взаимодействия и обязанности каждого из участников контроля.
6. В современных условиях крайне необходимо совершенствование
нормативно-правовой базы муниципального заказа, главным образом,
принятие Федерального закона «Об основах муниципального заказа в РФ».
10 Правовое регулирование должно осуществляться как на федеральном уровне, так и на уровне местного самоуправления. Федеральным законом должны устанавливаться общие принципы функционирования муниципального заказа, единообразные и однозначно трактуемые способы его размещения. На уровне муниципального образования должна разрабатываться развернутая система нормативно-правовых актов, регулирующая все возможные правоотношения в области муниципального заказа.
7. В ходе проведенного исследования обосновывается необходимость принятия также Федерального закона, определяющего принципы закупок за счет средств бюджетов всех уровней, способы размещения государственных и муниципальных заказов и порядок их применения, критерии выбора исполнителей таких заказов. Предлагается внести изменения в Кодекс об административных правонарушениях и Уголовный кодекс РФ, касающиеся составов правонарушений и санкций за реализацию государственных и муниципальных закупок с нарушением законов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Теоретическая значимость результатов исследования определяется его направленностью на разработку теоретико-правовых основ муниципального заказа, его формирования, размещения, контроля над исполнением на уровне Российской Федерации и муниципальных образований.
Практическая значимость работы:
Разработанные в ходе исследования теоретические положения и практические рекомендации могут быть использованы для совершенствования нормативно-правовых актов муниципальных образований, практики применения механизма муниципального заказа органами местного самоуправления. Результаты исследования можно применить в практической деятельности структурных подразделений органов местного самоуправления, занимающихся формированием муниципального
заказа, а также в учебном процессе и научных исследованиях по вопросам муниципального права.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные теоретические положения и практические выводы, рекомендации и предложения были доложены автором и получили одобрение на научно-практических конференциях и семинарах Всероссийского и регионального уровня. По теме диссертации опубликовано пять статей.
Структура и объем диссертации обусловлены ее целями и поставленными задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие муниципального заказа и его содержание
Для достижения целей и решения задач, поставленных в диссертационной работе, необходимо разработать теоретико-правовые основы муниципального заказа. Очевидно, что наиважнейшей проблемой в данном случае становится проблема определения этого понятия и выявления его содержания.
Слово «заказ» означает поручение на изготовление чего-нибудь по чьей-либо просьбе, требованию, поручение исполнить или доставить что-либо1. Это значение применимо и при определении понятия «муниципальный заказ» как поручения на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд в целях решения вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. При этом согласно ст.ЗЗ Федерального закона от 08.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на оказание услуг, необходимых для удовлетворения социально-культурных и бытовых потребностей населения, осуществлять функции по закупке товаров, работ, услуг на основе муниципального заказа и организовывать торги.
Проанализируем наиболее концептуальные определения понятия «муниципальный заказ». Это понятие является в науке дискуссионным.
В большинстве случаев муниципальный заказ определяется как форма хозяйственно-договорных отношений между органами местного самоуправления и предприятиями, организациями, учреждениями, направленных на удовлетворение нужд населения в сфере услуг, производство товаров народного потребления, поддержание стабильного функционирования отраслей местного хозяйства, социальную защиту малообеспеченных слоев населения .
Еще одним важным структурообразующим определением понятия муниципальный заказ представляется такое определение: муниципальный заказ - это система отношений между органом местного самоуправления и исполнителем (поставщиком, подрядчиком) муниципального заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления и предусмотренных в составе расходов местного бюджета .
Более узкое определение понятия, на наш взгляд, предлагают О.Е. Кутафин и В.Н. Фадеев. Они придерживаются мнения, что муниципальный заказ - это договор органа местного самоуправления с хозяйствующим субъектом на выполнение определенного вида работ, финансируемых из местного бюджета или муниципальных внебюджетных фондов . Если согласиться с этой точкой зрения, то является правомерным понимание муниципального заказа как совокупности договоров, заключаемых муниципальным образованием в целях удовлетворения муниципальных нужд, при этом формирование муниципального заказа - это его планирование, выбор исполнителей и заключение договоров муниципального заказа4. Но если иметь в виду, что слово договор синонимично слову контракт, то в определении муниципального заказа как совокупности заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета мы не обнаружим ничего нового,1 на что уже обращалось внимание в юридической науке.
До недавнего времени федеральное законодательство не содержало ответа на вопрос, каково содержание понятия муниципальный заказ. С 1 января 2000 года вступил в действие Бюджетный кодекс РФ. П. 4 ст. 72 Кодекса содержит норму, в соответствии с которой государственный или муниципальный заказ представляет собой совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета .
В то же время в Проекте Федерального закона «Об основах формирования муниципального заказа», утвержденного палатами Федерального Собрания, но отклоненного Президентом РФ, дается следующее определение: «Муниципальный заказ - это соглашение (договор), заключенное между заказчиком муниципального заказа и исполнителем (поставщиком, подрядчиком) муниципального заказа в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в составе расходов местного бюджета» .
На первый взгляд, эти определения могут показаться однотипными, однако при внимательном прочтении становится очевидно, что в них имеются существенные различия. Так, если в Бюджетном кодексе РФ муниципальный заказ - это совокупность соответствующих контрактов, то в Проекте федерального закона муниципальный заказ отождествляется с соглашением (договором), заключенным между «заказчиком» и «исполнителем». При этом в Проекте говорится о формировании, размещении и исполнении муниципального заказа, то есть соглашение между сторонами заключается по результатам размещения муниципального заказа. Другими словами, в данном случае муниципальный заказ - это соглашение, заключаемое по результатам размещения муниципального заказа. Допущена логическая ошибка, а именно: понятие муниципального заказа определено через самое себя. В Бюджетном кодексе РФ эта ошибка не столь очевидна.
Между тем ясно, что понятия, данные в федеральных законах, имеют принципиальное значение, так как после вступления их в действие муниципальные образования, имеющие собственные нормативные акты, регулирующие рассматриваемые отношения, будут вынуждены привести их в соответствие (или даже уже сделали это) с вышеназванными законами. Например, в г. Сургуте муниципальный заказ определяется именно как «соглашение (договор), заключенное между администрацией города и исполнителем муниципального заказа, муниципальные торги состязательная процедура, предусматривающая выбор исполнителя муниципального заказа на основе аукциона или конкурса» . Необходимо отметить, что в субъектах Федерации таких нормативных актов нет.
Тем более некорректно писать о муниципальном заказе следующим образом: «органы местного самоуправления заключают различные гражданско-правовые сделки с контрагентами на конкурсной основе»2, так как на основе размещения муниципального заказа заключаются именно договоры, а сделка более широкое понятие, чем договор.
Э. Маркварт считает, что под муниципальным заказом следует понимать обеспеченное средствами муниципального бюджета или внебюджетных фондов муниципального образования поручение муниципального образования на поставку товаров, оказание услуг или выполнение работ, необходимых для обеспечения потребностей муниципального образования . При этом он особо (и вполне справедливо) подчеркивает, что у многих глав муниципалитетов и чиновников до сих пор нет точного представления о том, что же такое муниципальный заказ, и, соответственно, каждый говорит о том, что он сам подразумевает под этим термином2.
Определение муниципального заказа, данное Э. Марквартом и солидарным с ним рядом исследователей, строится на том, что содержание этого понятия должно вытекать из основных целей деятельности и функций местных органов власти. Эти цели кратко можно сформулировать как обеспечение жизненно важных потребностей проживающего на территории муниципального образования населения. И тогда муниципальный заказ действительно должен представлять собой документально оформленное и финансируемое из муниципального бюджета поручение хозяйствующему субъекту выполнить работы, поставить товары или оказать услуги, направленные на удовлетворение нужд местного населения3.
Принципы и формы размещения муниципального заказа
Эффективное правовое регулирование принципов и форм размещения муниципального заказа является одним из важнейших факторов продуктивного функционирования всей структуры муниципального заказа. Так как принципы устанавливаются нормами права, то можно вести речь о принципах правового регулирования муниципального заказа.
В теории права принципы любой отрасли права рассматриваются как её основополагающие идеи, начала и закономерности1. В системе каждый принцип обеспечивает функционирование всех остальных, и нарушение одного принципа ведет к искажению всей системы2. Принципы муниципального права, с одной стороны, тесно связаны с общеправовыми принципами , а с другой, определяют функционирование всей системы местного самоуправления, в том числе муниципального заказа.
Общепринятые в мировой практике принципы осуществления закупок и размещения заказов в настоящее время сформулированы в законодательстве отдельных стран и зафиксированы в таких международных документах, как Директивы ЕС, Многостороннее Соглашение о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации, документы Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества.
Систематизируя материалы названных документов и публикаций на эту тему4, дадим характеристику каждому из них.
Принцип транспарентности означает доступность относящейся к закупкам информации для всех потенциальных участников и общественности. «Транспарентность», т.е. «гласность», «открытость», является сильнодействующим средством против коррупции. Напомним, что основной до недавнего времени документ, регулирующий процедуры конкурсного отбора поставщиков продукции для государственных нужд -Положение об организации закупки товаров, работ и услуг - был утвержден Указом Президента «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Само название Указа однозначно говорит о его целевой направленности.
Принцип подотчетности и соблюдения процедур подразумевает строгое соблюдение закупающими организациями установленного порядка проведения закупок, включая применение методов, соответствующих объемам и характеру приобретаемых товаров и услуг. Вся относящаяся к закупкам документация должна быть доступна для государственного и общественного контроля; в случаях, требующих режима секретности, должен быть разработан регламент доступа к такой документации.
Принцип открытой конкуренции. Открытая конкуренция поставщиков и подрядчиков является наиболее действенным инструментом повышения эффективности закупок и приводит к обоюдовыгодным ценам. Этот принцип вытекает из самой сути рыночного товарного механизма. Проведение конкурсных торгов является мерой, которая призвана стимулировать конкуренцию путем максимального привлечения потенциальных претендентов к получению заказа на поставку товаров или выполнение работ. Максимальная концентрация претендентов на получение заказа -необходимое условие обеспечения конкуренции, но еще не достаточное. Необходимо также сформировать конкурентную среду, т.е. создать условия, позволяющие всем участникам эффективно участвовать в состязании.
Принцип справедливости (равноправия) как раз создает равные возможности для всех предприятий и фирм на получение заказов на поставку продукции или услуг для государственных нужд, а также равного и справедливого отношения ко всем потенциальным поставщикам и подрядчикам при квалификационном отборе, в ходе проведения конкурсов и определения победителей. Этот принцип подразумевает, что условия проведения торгов, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее и не могут быть изменены в ходе проведения конкурса. Категорическим требованием процедур закупок и заказов является недопущение дискриминационных мер по отношению к кому-либо из участников.
Принцип экономичности конкурсных процедур означает, что сами процедуры конкурсных торгов должны осуществляться с минимальными затратами. В мировой практике одним из основных путей удешевления конкурсных торгов является унификация подготовки конкурсной документации и конкурсных предложений, проведения квалификационных отборов, выбора системы оценки конкурсных предложений, выявления победителя и заключения контракта.
В дополнение к этим основополагающим принципам размещения муниципального заказа, на наш взгляд, необходимо рассматривать принцип добровольности как отражающий юридическую природу отношений, возникающих при размещении муниципального заказа и заключении договоров муниципального заказа.
Данные основополагающие принципы размещения муниципального заказа необходимо использовать при разработке и совершенствовании нормативных правовых актов, регламентирующих основы муниципального заказа на разных уровнях власти Российской Федерации, а также при применении на практике системы муниципального заказа муниципальными образованиями.
В процессе применения муниципального заказа используются различные формы его размещения.
Термин «форма» имеет несколько значений, но самым универсальным является следующее: форма - это внешнее выражение чего-либо, обусловленное определенным содержанием, сущностью, это тип, устройство, способ организации чего-либо1. Используя это определение формы, выделим сложившиеся на практике способы применения муниципального заказа и сделаем попытку дать им теоретико-правовую оценку.
Все основные формы размещения муниципального заказа закреплены нормативно в федеральных законах. Заключение договора на торгах в значительной мере охватывается положениями Гражданского кодекса Российской Федерации. В данном случае муниципальное образование является равноправным субъектом гражданско-правовых отношений, о чем подробно писал О.В.Берг. Порядок проведения открытого конкурса, закрытого конкурса, а также двухэтапного конкурса устанавливается в Федеральном законе от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».
Порядок подготовки, формирования и размещения муниципального заказа
К настоящему времени в целом определилось понимание механизма муниципального заказа как совокупности правил, положений, процедур, закрепляющих на местном нормативно-правовом уровне реализацию политики муниципального заказа
Договорные отношения как основа механизма муниципального заказа строятся на общеправовых и общеэкономических принципах формирования, размещения и исполнения муниципального заказа. Эти принципы формирования механизма муниципального заказа разработаны в Бюджетном кодексе РФ, Гражданском кодексе РФ, Федеральных законах РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г. и от 06.10.03 г., Законе РФ «О финансовых основах местного самоуправления», Указе Президента РФ №305 от 08.04.97 г. «О реорганизации и первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов».
Порядок подготовки, формирования и размещения муниципального заказа должен осуществляться на основе Положения о муниципальном заказе, или на основании иного нормативного правового акта. Эти документы должны устанавливать основания для формирования муниципального заказа, порядок создания конкурсной комиссии, способы и условия размещения муниципального заказа, источники и порядок его оплаты, на что указывается во многих научных статьях и итоговых документах научных конференций по проблемам управления муниципальным образованием1.
В научной литературе достаточно глубоко изучены многие важные вопросы, касающиеся порядка подготовки, формирования и размещения муниципального заказа. Например, в разработках Г.А. Малицкого и Е.Г. Власовой большое внимание уделяется проблеме публичности актов органов местного самоуправления, необходимости действовать в интересах всего населения, а значит, необходимости тщательного, корректного и контролируемого размещения заказов, особенно если иметь в виду особый характер средств, используемых для их оплаты (средства налогоплательщиков).
Муниципальный заказ формируется на основе социальных норм -показателей необходимой бюджетной обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении. Его целями являются развитие добросовестной конкуренции, эффективное и открытое расходование средств местных бюджетов, содействие обеспечению занятости населения и приоритета российского товаропроизводителя. В результате перехода на муниципальный заказ и казначейское исполнение бюджета удается произвести инвентаризацию реальных расходов бюджета в максимально детализированной форме. Не случайно существует предложение формировать единый план муниципального заказа, в котором бы сводились в отраслевом и товарном разрезах все расходы муниципальных образований2.
Мэр города Омска в своем выступлении на межрегиональной конференции, посвященной муниципальному заказу как одному из инструментов эффективного управления муниципальным образованием, подчеркнул, что муниципальный заказ открывает большие возможности для внедрения новых управленческих технологий на уровне местной власти1. В новых экономических условиях это должно обеспечить:
создание основы для планирования деятельности муниципальных образований (стратегического и текущего);
введение управления бюджетными ресурсами на всех стадиях, от планирования до фактического расходования, с разработкой системы эффективного контроля над публичностью этих процессов, содействие развитию рыночных отношений через выработку правил и процедур, обеспечивающих стабильность взаимоотношений при закупке продукции между властью и хозяйствующими субъектами рынка.
В ряде исследований устанавливается связь между муниципальным за казом и развитием малого бизнеса . Муниципальный заказ позволяет малому бизнесу не ограничиваться торгово-посреднической деятельностью, а проникать в реальный сектор экономики. По имеющимся данным наибольшее количество контрактов заключается местными (муниципальными) органами самоуправления, именно на этом уровне малые предприятия выполняют больше всего заказов.
В механизме муниципального заказа как совокупности правил, положений, процедур, регулирующих порядок планирования, формирования, размещения, а также исполнения и контроля над исполнением муниципального заказа, можно выделить следующие основные этапы:
Определение потребностей муниципального образования. Отраслевые комитеты, управления, отделы администрации муниципального образования направляют свои предложения (заявки) на удовлетворение муниципальных нужд, например, в жилищно-коммунальном хозяйстве, социальной сфере, в сфере инженерной и транспортной инфраструктуры.
По заявкам принимаются решения согласно нормативно установленным правилам. Определение муниципальных нужд и формирование муниципального заказа с учетом приоритетов в рамках принимаемых муниципальных программ. Формирование муниципального заказа осуществляет заказчик на основе утверждаемых представительным органом местного самоуправления муниципальных программ, направленных на решение вопросов обеспечения жизнедеятельности населения. В рамках этого этапа происходит подготовка, согласование и утверждение бюджета и сводного проекта потребностей. Одновременно утверждается местный бюджет на предстоящий финансовый год.
Формирование сводного реестра предложений органов городского самоуправления на осуществление закупок с учетом выделенного финансирования. На данном этапе проводится подготовка материалов к размещению муниципальных заказов, объем которых определен решениями представительных органов власти территории. Осуществление процедуры размещения муниципальных заказов. В рамках данного этапа происходит составление заявок на размещение муниципального заказа в соответствии с планом муниципального заказа и размещение поступивших заявок на конкурс, методом запроса котировок или у единственного исполнителя.
Создание электронной базы данных «Поставщик», позволяющей отслеживать конъюнктуру рынка, обоснованность цен. Заключение муниципального контракта (договора) на поставку товаров, работ или услуг на основании решения конкурсной комиссии (при размещении через Департамент муниципального заказа) или прямого договора на поставку товаров, работ или услуг. Регистрация договоров. Контроль над исполнением договоров муниципального заказа: со стороны исполнителей муниципального заказа - за своевременным финансированием заказчиком предоставляемых товаров, работ или услуг, со стороны заказчика - за своевременными поставками товаров, работ или услуг исполнителем муниципального заказа.
Специалисты в области применения муниципального заказа придают особое значение вопросу об обязанности органов местного самоуправления как муниципальных заказчиков вести реестры закупок, что существенно облегчает задачу установления контроля над целевым использованием выделенных средств. Порядок ведения реестров закупок определяется федеральными законами и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. В реестрах закупок должны быть указаны следующие сведения: краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг, наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг, цена и дата закупки1.
Проблемы правового регулирования муниципального заказа на федеральном уровне
С выходом Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» в стране стала работать гораздо более эффективная система расходования бюджетных средств с использованием института муниципального заказа. Стало очевидно, что институту муниципального заказа нет альтернативы как инструменту финансового обеспечения удовлетворения нужд муниципального образования из средств местного бюджета. Система муниципального заказа быстро зарекомендовала себя как действенная антикоррупционная мера, так как выбор исполнителя муниципального заказа через конкурсные процедуры обеспечивает лучшие условия исполнения контракта, объективность и гласность процесса, предотвращает возможные злоупотребления.
Наиболее существенной на сегодняшний день представляется проблема гармоничного встраивания нормативной правовой базы муниципального заказа в существующую российскую правовую систему. На федеральном уровне определены общие правила осуществления закупок продукции для государственных нужд, которые были рекомендованы к использованию и для муниципальных закупок. В итоге муниципальные образования обрели основание для разработки нормативно-правовых документов местного уровня, учитывающих специфику местных условий. Это позволило конкретизировать процедуры закупок в зависимости от вида продукции, определять взаимодействие структурных подразделений муниципального образования при организации закупок, обеспечивать введение порядка предварительного планирования предстоящих конкурсов, что, в свою очередь, обусловило необходимость внедрения новых методов муниципального управления.
Однако, несмотря на то, что во многих муниципальных образованиях существуют собственные нормативные правовые акты о муниципальном заказе, учитывающие особенности данного муниципального образования, они носят частный характер и оставляют неурегулированными значительную часть правоотношений в вопросах формирования, размещения и реализации муниципального заказа. До настоящего времени федеральными органами власти не приняты жизненно важные для местного самоуправления нормативные правовые акты в части закупок продукции для муниципальных нужд, в то же время нормативные акты, касающиеся закупок для государственных нужд, требуют существенных доработок.
Для эффективного исполнения муниципального заказа необходимо, чтобы существовали единые правила игры, тем более для тех муниципальных образований, которые заключают контракты с находящимися на других территориях муниципальными учреждениями или предприятиями. Необходимо создание единого правового механизма размещения муниципального заказа для всех муниципальных образований, поскольку отсутствие единых концептуальных подходов не только не обеспечивает осуществление антикоррупционных мер, но и тормозит развитие местного самоуправления.
Многие ученые, так или иначе затрагивающие в своих публикациях проблему правового регулирования муниципального заказа, отмечают, что «в целях превращения муниципального заказа в эффективный правовой механизм организации поставки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд необходимо законодательное регулирование отношений по муниципальному заказу. Правомерность принятия специального федерального закона по этой проблеме основывается на пункте «н» ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, на федеральных законах о местном самоуправлении. Согласно им, формирование и организация размещения муниципального заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг осуществляются на основании федеральных законов.
Детальное регулирование основ муниципального заказа в федеральном законе повысит эффективность осуществления хозяйственной и экономической деятельности муниципальных образований1. Федеральный закон о муниципальном заказе необходим для выработки общих дефиниций, принципов и порядка осуществления закупок, урегулирования разногласий в процессе проведения конкурса.2.
Ю.А. Тихомиров также считает, что понятие муниципальный заказ и его юридическое содержание должны быть предметом отдельного федерального акта, что, по его мнению, вытекает из конституционных полномочий государства обеспечивать в законодательном порядке соблюдение на всех уровнях интересов населения3.
А.Н. Костюков и СВ. Арбузов, учитывая тот факт, что почти 2/3 всех осуществляемых от имени власти закупок приходилось и приходится на муниципальный уровень, считают, что исключать на федеральном уровне правовое регулирование основ муниципального заказа, по меньшей мере, непоследовательно и нецелесообразно. «Сторонники развития института муниципального заказа уже давно пришли к общему мнению о необходимости предусмотреть на федеральном уровне правовое регулирование основ муниципального заказа. Это можно сделать в отдельном федеральном законе «Об основах муниципального заказа» либо в едином федеральном законе о государственных и муниципальных закупках» .
Законодательные акты о муниципальном заказе действуют во всем мире, хотя, конечно, принимаются они на более низком уровне власти. В России же, учитывая обстоятельства перманентной вражды между губернаторами и главами муниципальных образований, принятие закона именно на федеральном уровне представляется наиболее оптимальным вариантом.
В федеральном законе о муниципальном заказе целесообразно определить основные, единые, унифицированные правила закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд, включающие в себя достаточно широкий круг способов закупки, а также общие процедуры применения каждого их них. В то же время органам местного самоуправления следует предоставить право самостоятельно выбирать способы закупки из разрешенных законом и устанавливать границы их применения.
Несмотря на то, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступающий в силу с 1 января 2006 г. (за исключением статей вступающих в силу со дня официального опубликования), содержит большую по объему статью о муниципальном заказе (ст. 54), нежели предыдущий Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ, в нем по-прежнему не определены основные понятия института муниципального заказа, не расшифровано содержание терминов «муниципальный заказ», «муниципальные нужды».