Право граждан на обращение в органы исполнительной власти Российской Федерации (конституционно-правовой аспект) Мещерягина Вероника Александровна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Теоретические и конституционно-правовые основы права граждан на обращение 19

1. Право граждан на обращение как субъективное право, его соотношение с иными конституционными правами и свободами граждан 19

2. Структура и содержание субъективного права граждан на обращение 45

3. Конституционно-правовое регулирование права граждан на обращение в органы исполнительной власти Российской Федерации 69

Глава 2. Реализация и обеспечение права граждан на обращение в органы исполнительной власти Российской Федерации 96

1. Доступ к информации о деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в содержании конституционного права граждан на обращение 96

2. Реализация права граждан на обращение в связи с предоставлением государственных услуг органами исполнительной власти Российской Федерации 125

Заключение 153

Библиографический список 159

Таблица 1. Анализ соотношения права на обращение с иными конституционными правами и свободами граждан исходя из предметного содержания и закрепления в Конституции РФ 197

Таблица 2. Содержание конституционного права на обращение, на основании Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации 199

Таблица 3. Соотношение права на доступ к информации и права на обращение 201

Приложение 4. Проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в Российской Федерации» с пояснительной запиской 203

• Право граждан на обращение как субъективное право, его соотношение с иными конституционными правами и свободами граждан
• Конституционно-правовое регулирование права граждан на обращение в органы исполнительной власти Российской Федерации
• Доступ к информации о деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в содержании конституционного права граждан на обращение
• Реализация права граждан на обращение в связи с предоставлением государственных услуг органами исполнительной власти Российской Федерации

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Современной тенденцией демократического развития Российской Федерации является активное внедрение в правовую реальность модели «электронной демократии» как особой формы взаимодействия государственных органов с народом посредством вовлечения граждан в управление делами государства с использованием новейших информационно-коммуникационных технологий.

Это, с одной стороны, позитивным образом влияет на укрепление институтов гражданского общества, с другой - усложняет существующую конституционную модель участия граждан в управлении делами государства, так как имеющиеся конституционные формы гражданского взаимодействия в целях формулирования и выражения своих интересов (митинги, шествия, пикеты, собрания, забастовки, коллективные и индивидуальные обращения в органы власти) призваны расширить область выявления и складывания политической воли народа¹, но юридически не адаптированы к реалиям современного информационного общества.

Об этом говорит П. У. Кузнецов, отмечая, что многие классические юридические понятия и конструкции общего характера оказываются «ветхими» правовыми инструментами, поскольку они не всегда охватывают ситуации информационной действительности и поэтому не могут создать эффективный механизм правового обеспечения защиты интересов субъектов информационного общества .

Поскольку информационное общество представляет собой форму организации публичной власти, направленную на оказание публичных услуг гражданам в рамках развитой информационной среды, то исследование конституционного права на обращение (ст. 33 Конституции РФ) приобретает особую актуальность. Это обусловлено стремительным расширением сферы правоотношений, для которых подача обращения является обязательным юридическим фактом (при предоставлении государ ственньгх услуг, обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления), а также появлением новьгх видов обращений - электронных общественных инициатив, отзывов о качестве предоставления го суд ар ственньгх и муниципальных услуг и других, ставших результатом развития волеизъявлений граждан в сети Интернет.

Важность рассматриваемого в работе конституционного права граждан на обращение отмечал в своих правовых позициях

Парламентское право России учебное пособие / Т М Баженова, С В Бендюрина, И В Захаров и др , отв ред А Н Еокотов, Уральская государственная юридическая академия — Екатеринбург Учеб изд,2008 С 84

Кузнецов П У Административная реформа в контексте формирования электронного правительства терминологические проблемы//Российский юридический журнал 2012 №3 С 39 -- 40

Конституционный Суд Российской Федерации, отождествляя его с правом на участие гражданина в управлении делами государства (ч. 1 ст. 31, ч. 1 ст. 130 Конституции РФ), а также с возможностью защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ)³.

Более того, в своем Постановлении от 18 июля 2012 г. № 19-П Конституционный Суд Российской Федерации рассматривая нормы Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», расширил перечень адресатов обращений граждан путем внедрения правовой новеллы - «организация, осуществляющая публично значимые функции», которую законодатель перенес в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»⁴ без каких-либо уточнений и дополнений.

Таким образом, востребованным является изучение конституционного права на обращение как действенного правового инструментария реализации индивидуальной и коллективной воли в условиях развивающегося информационного общества. Для этого требуется определить содержание конституционного права на обращение, которое в совокупности с другими слагаемыми соответствующего механизма оказывает наиболее эффективное воздействие на происходящие социальные процессы.

Для того, чтобы конкретизировать предметную плоскость
рассматриваемой проблематики, представляется необходимым

проанализировать современные тенденции реализации конституционного права на обращение в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации.

Органы исполнительной власти Российской Федерации, в силу универсального и предметного характера своей деятельности, оказывают существенное влияние на все основные направления жизнедеятельности общества, и подавляющее число обращений направляются именно им. Тем не менее, высокий уровень востребованности органов исполнительной власти как адресатов обращений порождает и целый спектр негативных факторов, которые необходимо учитывать в процессе исследования:

сложность и избыточность современного законодательства

об обращениях, включающего (применительно к органам исполнительной власти) не только Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан», но и Федеральные законы «Об организации предоставления

³ Данная правовая позиция, в частности, выражена в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 3 мая 1995 года № 4-П, от 2 июля 1998 года № 20-П и от 20 апреля 2006 года № 4-П, определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2005 года №42-0, от 13 июня 2006 года № 272-0 и № 274-0 и др [Электронный ресурс] Режим доступа URLhttp //www garantru (цата обращения 02122017)

Федеральный закон от 02 05 2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [Электронный ресурс] Режим доступа URL http // www garantru (цата обращения 02 12 2017)

государственных и муниципальных услуг», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоупр авления»;

обширность ведомственного нормативно-прав ово го регулирования института обращений;

опережающее нормотворчество органов исполнительной власти по вопросам новых видов обращений;

сложность разграничения отдельных видов обращений (прежде всего, обычных и досудебных жалоб, а также заявлений и запросов информации);

увеличение количества злоупотреблений правом на обращение.

С учетом изложенного, актуальность настоящего исследования для науки конституционного права связана с высоким теоретическим и практическим потенциалом анализа особенностей реализации права на обращение в органы исполнительной власти Российской Федерации в условиях современного информационного общества. Существует необходимость юридической адаптации права на обращение к новым формам организации публичной власти, направленным на оказание публичных услуг в рамках развитой информационной среды.

Степень научной разработанности. Конституционное право на обращение представляет собой обширный по содержанию комплексный правовой институт. Этот факт предопределил обилие исследований, направленных на изучение отдельных аспектов рассматриваемого конституционного права в различных отраслях российского права.

Так, в рамках исследований по административному праву основной акцент смещается на анализ проблематики принятия и рассмотрения административных жалоб. Помимо этого, рассматриваются вопросы концептуальных основ административно-прав ово го института обращений граждан, разрешение административно-правовых споров по обращениям и особенностей административно-правовой защиты органами государственной власти и органами местного самоуправления права на обращение (работы Б. В. Маслова, Н. Г. Кипер, А. В. Новикова, С. В. Калининой, Ю. В. Сидорова, Н. М. Голик и других).

С позиции процессуального права обращения граждан изучались как возможность обжалования в суде неправомерных решений органов публичной власти и должностных лиц (например, исследования М. Б. Карасевой, А. В. Юдина).

Для цивилистической науки характерно рассматривать право на обращение как способ получения публичных услуг (об этом упоминается в работе С. В. Васильевой).

Имеющиеся исследования конституционного права на обращение в конституционно-прав о в ой плоскости преимущественно сфокусированы на

анализе становления и развития законодательства о праве граждан на обращение в России, его понятии, содержании и месте в системе иных прав и свобод (Ю. Н. Алистратов, А. К. Абельдинов, А. А. Дворак, М. А. Миронов, Н. А. Рудакова, С. А. Широбоков, А. П. Любимов, М. В. Скрябина, Е. А. Сергеев, А. В. Савоськин, Т. А. Николаева, В. И. Ремнёва, Э. Р. Курманов, И. А. Кравец, К. В. Подъячев, Л. А. Жеребцова, Л. А. Липчанская и другие).

Однако, не умаляя значения имеющихся научных работ авторов в части развития института обращений граждан, отметим, что в указанных работах проблемы, касающиеся юридической природы права на обращение как субъективного права, структуры его правомочий, места в системе всех без исключения конституционных прав и свобод, злоупотребления правом на обращение, исследованы не в полной мере.

Более того, вышеуказанные исследования проводились до внесения поправок в статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях⁵, которые были внедрены на основании правовых позиций Конституционного Суда РФ, изложенных в Постановлении от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», и объективно не могут учитывать законодательные новеллы последних лет.

Поэтому, несмотря на имеющиеся исследования права граждан на обращение, комплексное исследование современного состояния данного права граждан, в частности, в органы исполнительной власти Российской Федерации в таком аспекте, осуществляется впервые.

Объектом диссертационного исследования являются

общественные отношения, связанные с реализацией конституционного права на обращение в органы исполнительной власти Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования составляет

организационно-прав о вой механизм реализации права на обращение в органы исполнительной власти Российской Федерации в совокупности его теоретических основ, нормативно-прав о во го регулирования и правоприменительной практики.

Цель настоящей работы заключается в комплексном изучении теоретических основ, нормативно-право в ого регулирования, существующей практики подачи и рассмотрения обращений в органах исполнительной власти Российской Федерации и направлена на выработку предложений по

Федеральный закон от 7 мая 2013 г № 80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5 59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [Электронный ресурс] Режим доступа URLhttp //www garantru (дата обращения 02122017)

совершенствованию существующего механизма реализации

конституционного права на обращение в органах исполнительной власти Российской Федерации.

В соответствии с указанной целью были поставлены следующие задачи:

1. Рассмотреть право на обращение как субъективное право и его соотношение с иными конституционными правами и свободами в Российской Федерации.

2. Проанализировать структуру и содержание конституционного права на обращение.

3. Уточнить конституционно-правовое регулирование конституционного права граждан на обращение в органы исполнительной власти Российской Федерации.

4. Установить особенности доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации как составной части конституционного права на обращение.

5. Выявить теоретические и практические аспекты реализации права граждан на обращение в связи с предоставлением государственных услуг органами исполнительной власти Российской Федерации.

6. Разработать предложения по повышению качества правового регулирования конституционного права на обращение, которые могут стать положительным импульсом для дальнейшего развития института конституционного права на обращение и совершенствования системы государственного управления в целом.

Методология исследования. Для решения поставленных задач был применен диалектический метод познания и его требования всесторонности, полноты исследования, изучения явления в его развитии, взаимосвязи и вз аимоз ависимости.

Также использовались общенаучные методы: научный анализ (описание, классификация, объяснение), синтез, дедукция и индукция, абстрагирование, структурно-функциональный метод.

Исходя из проблематики исследования были избраны специальные методы: формально-юридический, метод юридического конструирования, формально-логический, системный, технико-юридического анализа, статистический метод и другие.

Среди специальных методов научного познания особое место занимают сравнительно-правовой метод и метод правового моделирования, благодаря которым на основе модели Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» было осуществлено сопоставление структурных элементов правоотношений в сфере доступа к информации в заявительном порядке и права на обращение с целью

последующей выработки оптимальной законодательной конструкции.

Исторический метод позволил определить право на обращение как стихийно возникшее социальное явление и уяснить его основные тенденции при оформлении в качестве самостоятельного конституционно-правово го института.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых-юр истов в области теории государства и права, конституционного права, административного права: С. А. Авакьяна, Е. С. Аничкина, А. В. Безрукова, М. В. Баглая, П. В. Витрука, Б. Н. Габричидзе, Н. А. Дурново, Д. М. Евстифеева, В. Д. Зорькина, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, О. Е. Кутафина, М. И. Кукушкина, Е. А. Казьминой, О. А. Кожевникова, А. А. Кондрашева, В. А. Кочева, А. Т. Карасева, В. В. Киреева, П.У Кузнецова, Л. В. Лазарева, В. А. Лебедева,

A. А. Ливеровского, С. В. Нарутто, В. В. Невинского, С. Э. Несмеяновой,

B. Н. Руденко, М. С. Саликова, Е В. Титовой, Л. А. Тереховой,
Ю. А. Тихомирова, К. Б. Толкачева, В. Е. Чиркина и других. Были
использованы труды и зарубежных авторов: Л. Дюга, Г. Еллинека,
Т. К. Хартли, Ф. Люшера, П. Лерхе, К. Черри и других.

При рассмотрении общих вопросов, связанных с субъективными правами, их содержанием, автор опирался на труды отечественных и зарубежных исследователей: С. С. Алексеева, С. Н. Братуся, Г. С. Гуревича, Ю. И. Гревцова, В. Ф. Котока, Е А. Коробовой, С. Ф. Кечекьяна, И. Д. Левина, Л. А. Морозовой, А. А. Малиновского, М. Н. Марченко, А. В. Малько, П. И. Матузова, В. С. Нерсесянца, С. М. Петрова, В. М. Сырых,

C. С. Студеникина, В. Ю. Синюгина, Г. А. Туманова, Ю. К. Толстого,
Р. О. Халфиной, Е М. Хохловой, Г. Ф. Шершеневича и других.

Центральное значение в теоретическом исследовании проблематики реализации конституционного права граждан на обращение в органы исполнительной власти имею труды Ю. Н. Алистратова, А. П. Аринина, О. П. Булакова, С. В. Васильевой, А. А. Дворака, М. В. Карасевой,

A. В. Капранова, И. А. Кравца, А. П. Любимова, Е. И. Лысковой,
М. А. Миронова, К. В. Подъячева, И. Е. Попова, Э. А. Памфиловой,
П. А. Рудаковой, В. И. Ремнева, А. В. Савоськина, М. В. Скрябиной,
С. Г. Соловьева, Н. Ю. Хаманевой, С. А. Широбокова, А. В. Юдина и других.

Проблемы регулирования информационных отношений и закрепления права на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, отражены в целом ряде научных исследований. К числу отечественных авторов, чьи работы посвящены правовому регулированию информационных отношений и праву на доступ к информации, относятся: А. С. Агеев, О. В. Афанасьева, И. Л. Бачило, И. Ю. Богдановская, Н. Б. Баранова, А. А. Венгеров, Р. Г. Вахрамеев, Е В. Гриценко, 3. Р. Гаджиева, П. У. Кузнецов, В. В. Комарова,

B. А. Копылов, И. У. Кулдыбаева, С. Н. Лисицкая, В. Н. Монахов,

И. Ю. Павлов, Ю. Г. Просвирнин, П. О. Силаев, Л. К. Терещенко, С. Н. Шевердяев, А. Е. Шаститко и другие.

Анализируя проблематику государственных услуг как разновидности публичных услуг в органах исполнительной власти Российской Федерации, автор опирался на труды таких ученых, как: И. У. Кулдыбаева, Е. А. Карловская, В. И. Крусс, Г. В. Субботин, В. А. Толмачев, Е. В. Морозова, А. Е. Шаститко, В. А. Шестаков, В. И. Фадеев и других.

Эмпирическая основа исследования сформирована с учетом судебной практики, аналитических и статистических данных, касающихся регулирования отдельных аспектов конституционно-право в ого института обращений граждан Российской Федерации. В том числе в работе использованы материалы, размещенные на официальных сайтах органов исполнительной власти.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой комплексное изучение содержания конституционного права граждан на обращение и особенностей его реализации в органах исполнительной власти в соотношении с законодательством о предоставлении государственных услуг и доступа к информации о деятельности органов власти.

Впервые научной проработке подвергается содержание субъективного права на обращение как двух составляющих: вида и меры дозволенного или возможного поведения. Подробно раскрыта структура его правомочий.

Проводится авторское соотношение конституционного права на обращение со всеми правами и свободами в рамках их классификации по предметному содержанию и закреплению в Конституции РФ.

Выстроена классификация качественных и количественных характеристик злоупотребления правом на обращение, которая может быть использована правоприменителем при рассмотрении обращений граждан.

В целях устранения недостатков правового регулирования права на обращение разработан проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в Российской Федерации».

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

7. Сформулировано авторское определение субъективного права граждан на обращение как юридически закрепленной и обеспеченной судебными и внесудебными средствами защиты возможности управомоченного лица или группы лиц реализовать свое волеизъявление в законодательно установленной форме с целью достижения определенного результата в рамках конституционного правоотношения с органами власти и организациями, осуществляющими публично-значимые функции.

8. На основании проведенного сравнительного анализа конституционного права на обращение с иными конституционными правами

и свободами (исходя из их классификации по предметному содержанию и закреплению в Конституции РФ) сделан вывод о том, что конституционное право на обращение можно отнести и к личным, и к политическим, и к социальным и к экономическим правам, поскольку обращения являются обязательным условием реализации подавляющего большинства конституционных прав граждан. Установлено, что оно является комплексным и универсальным конституционным правом, позволяющим субъектам удовлетворять свои интересы и реализовать свою волю независимо от конкретного содержания самого обращения. Только рассматривая объем конституционного права на обращение в широком смысле (т. е. как возможность субъекта удовлетворить свои интересы и реализовать свою волю независимо от публично-прав о вой (политической) составляющей его требований), можно говорить о допустимой и достаточной мере возможного поведения личности, действующей с целью удовлетворения своих потребностей.

Более того, ни Конституция РФ, ни решения Конституционного Суда РФ, не дают оснований каким-либо образом сужать предмет обращения, ограничивая его лишь вопросами публично-правового характера.

3. Выявлено, что термин «публично значимые функции»
должен толковаться расширительно и адаптироваться к специфике
конкретных правоотношений, исходя из задач и функций, объема прав и
обязанностей организации, очерченных законодательством или условиями
договора с государственными и местными органами.

Предложено следующее определение организаций, осуществляющих публично значимые функции: это организации, компетентные осуществлять отдельные функции органов государственной власти и органов местного самоуправления на основании законодательства и (или) договора с соответствующими органами с целью содействия в реализации прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Предложено конкретизировать признаки организаций, реализующих публично значимые функции на уровне ведомственного правового регулирования, а также разработать нормативно-правовой механизм регулирования подачи и рассмотрения обращений в данных организациях.

4. Предложена авторская классификация злоупотреблений
правом на обращения: деяния качественного характера (направление
обращения, содержащего нецензурные либо оскорбительные выражения,
угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его
семьи; указание в обращении заведомо ложных сведений, направление
письменного обращения заявителем не от своего имени); деяния
количественного характера (нечитаемость текста в письменном обращении;
отсутствие обязательных реквизитов обращения; направление обращения, в
котором содержится вопрос, на который неоднократно давались письменные
ответы по существу).

5. Определено, что сложившееся ведомственное нормативно-правовое регулирование права на обращение является прогрессивным. При этом опережающее нормотворчество органов исполнительной власти может быть актуально для законодателя. Например, в части установления обязанности рассмотрения обращения в сокращенные сроки (в случаях, не терпящих отлагательств); регламентации работы с нетрадиционными обращениями, например, содержащими аудиозаписи и (или) видеозаписи, ссылку (гиперссылку) на контент интернет-сайтов; возможность осуществления личного приема по предварительной записи и др.

6. На основании проведенного сравнительного анализа структурных элементов правоотношений в сфере доступа к информации в заявительном порядке и правоотношений в сфере обращений граждан (основываясь на модели соответствующих правоотношений, содержащихся в Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»), установлено, что их юридическое содержание и их субъектный состав схожи. На основании этого сделан вывод, что доступ к информации в заявительном порядке является примером пересечения двух правоотношений: правоотношений в сфере доступа к информации и правоотношений в сфере обращений граждан, разграничить которые возможно на основании объекта правового регулирования и субъектного состава. При доступе к информации в заявительном порядке объектом правоотношения выступает только ответ на обращение, содержащий информацию. Ее сущностными признаками являются: источник предоставления, предметность, зависимость от спектра полномочий адресата. В отличие от конституционного права на обращение, доступ к информации в заявительном порядке не может направляться в организации осуществляющие публично-значимые функции.

Доказана необходимость сохранения нормативного определения термина: «запрос информации» в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», но распространить на процессуальные аспекты его рассмотрения нормы Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации».

7. Установлена необходимость развития института отзывов граждан о качестве предоставления государственных услуг, где право на обращение обеспечивает слияние объективных (указанных в стандартах административных регламентов) и субъективных (связанных с потребностями индивида) критериев оценки качества предоставления государственных услуг.

8. Доказано, что существующие недостатки в практическом применении Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений

граждан Российской Федерации» обусловлены следующими факторами:

недостаточной юридической техникой понятийно-категориального аппарата, обозначенного Федерального закона;

имплементацией правовых позиций Конституционного Суда РФ, повлекшей необходимость соединения в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» традиционного обращения граждан с нетрадиционным обращением объединений граждан и юридических лиц, которое не всегда может быть реализовано путем внесения микропоправок;

недостаточной разработанностью процедурных аспектов принятия, регистрации и рассмотрения обращений органами государственной власти, местного самоуправления, организациями, выполняющими публично значимые функции, а также их должностными лицами, приводящей к смежному правовому регулированию предмета Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» с иными законами и подзаконными актами.

Для преодоления возникающих проблемных аспектов реализации и защиты конституционного права граждан на обращение разработан проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в Российской Федерации».

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в диссертации выводы расширяют теоретические представления об особенностях института обращений граждан. Они способствуют выработке рекомендаций по законодательному совершенствованию порядка рассмотрения обращений, позволяют отграничить конституционное право на обращение от смежных социально-правовых явлений. Сформирована концепция научного понимания содержания права граждан на обращение как субъективного конституционного права, что дополняет существующую научную базу для последующих исследований в этой сфере. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы при преподавании курсов «Конституционное право России», «Муниципальное право», «Механизм реализации и защиты прав человека», «Обеспечение прав человека в Российской Федерации».

Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения могут быть использованы в нормативной регламентации права на обращение в деятельности различных органов исполнительной власти Российской Федерации. Кроме того, результаты исследования применимы и в качестве методических материалов при составлении и реализации основных и специальных учебных программ, разработке учебников и учебных пособий.

Апробация результатов исследования осуществлена по

следующим направлениям:

результаты исследования обсуждались и рецензировались на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД России;

основные концептуальные положения и выводы диссертации были отражены в 22 опубликованных статьях по теме исследования, в том числе 7 статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ;

ключевые положения работы обсуждены на научно-практических конференциях, в частности: VI Международном Форуме «Юридическая неделя на Урале» 2014 г. (Екатеринбург), Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы государства и общества в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина» 2014 г. (Уфа), IX Международной научно-практической конференции студентов и молодых ученых «Проблемы реформирования российской государственности» 2014 г. (Екатеринбург), XII Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями» 2014 г. (Барнаул), VI Международной научно-практической конференции «Молодежь в XXI веке: философия, право, педагогика и менеджмент» 2014 г. (Екатеринбург), XIII Всероссийском молодежном форуме «Global Russian Challenge: между Востоком и Западом» 2014 г. (Екатеринбург), Всероссийской конференции «Основные тенденции реализации конституционных положений в системе национального права» 2014 г. (Екатеринбург), Международной студенческой научно-практической конференции на иностранных языках «Актуальные проблемы профессиональной сферы в современном мире» 2015 г. (Екатеринбург), XIII Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Эволюция российского права» 2015 г. (Екатеринбург), Межвузовской научной конференции адъюнктов, аспирантов и соискателей «Преемственность и новации в юридической науке» 2015 г. (Омск), Круглом столе «Защита прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект» в рамках VII Международного форума «Юридическая неделя на Урале» 2015 г. (Екатеринбург), XIV Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов: «Актуальные вопросы публичного права» 2015 г. (Екатеринбург), X Всероссийской конференции студентов и молодых ученых «Проблемы реформирования российской государственности» 2015 г. (Екатеринбург), Школе Уральского Федерального Округа по качеству юридического образования 2015 г. (Екатеринбург), Уральском форуме конституционалистов 2015 г. (Екатеринбург), Региональном юридическом форуме молодых ученых «Проблемы обеспечения, реализации, защиты конституционных прав и свобод человека» 2015 г. (Екатеринбуг), XIV Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с

преступлениями и иными правонарушениями» 2016 г. (Барнаул), Десятой сессии Европейско-Азиатского правового конгресса «Право, политика и экономика в современном мире: вызов 21 века» 2016 г. (Екатеринбург), Научной конференции с международным участием «Эволюция российского права. К 80-летию кафедры истории государства и права Уральского государственного юридического университета» 2016 г. (Екатеринбург), Всероссийской научно-теоретической конференции «Перспективы государственно-прав о в ого развития России в XXI веке» 2016 г. (Ростов-на-Дону), Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы го су дарственно-прав ово го развития на современном этапе» 2016 г. (Екатеринбург), Уральской школе аспирантов юридических ВУЗов 2016 г. (Екатеринбург), Научно-методическом семинаре «Особенности преподавания конституционно-правовых дисциплин в условиях сочетания бакалавриата, магистратуры и аспирантуры» 2016 г. (Екатеринбург), XIV Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями» 2016 г. (Барнаул), XV Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Эволюция российского права» 2017 г. (Екатеринбург).

Структура исследования. Цели и задачи исследования определили его структуру и содержание. Работа состоит из двух глав, объединяющих 5 параграфов, введения и заключения, списка использованных источников и литературы, нормативных правовых актов и судебной практики.

Право граждан на обращение как субъективное право, его соотношение с иными конституционными правами и свободами граждан

Конституционная норма, непосредственно регламентирующая право на обращение в Российской Федерации, сформулирована следующим образом: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» . За этим лаконичным предложением скрывается глубокая по содержанию категория. Ее объем особенно наглядно подчеркивает существующий спектр научных подходов к пониманию юридической природы конституционного права на обращение, которое рассматривается как:

- личное субъективное право, составная часть правового статуса человека и гражданина2;

- средство (осуществления и охраны прав личности; укрепления связи органов государственной власти, органов местного самоуправления с населением3; разрешения противоречий в общественной и политической жизни ; общественного контроля за деятельностью органов власти; внесения предложений по совершенствованию работы органов публичной власти );

- состояние, которое достигается при взаимодействии человека и гражданина с органами публичной власти: состояние защищенности, состояние свободы (в зависимости от удовлетворяемого интереса1);

- форма (участия граждан в управлении делами государства и общества2; общественного контроля за законностью в деятельности органов публичной власти3; непосредственной демократии4; волеизъявления5);

- гарантия участия граждан в управлении делами государства6;

- источник аналитической информации, необходимой для рационализации деятельности органов и должностных лиц ;

- инструмент охраны прав граждан8.

С каждым из приведенных мнений можно согласиться, хотя их нельзя назвать бесспорными, так как они отражают лишь отдельные грани права на обращение как субъективного права и правового института. Комплексный же подход к пониманию юридической природы конституционного права на обращение позволяет в более полном объеме осветить особенности данного правового феномена как крайне сложного правового образования.

Рассматривая право на обращение как субъективное право, необходимо обозначить существенные признаки последнего. В научной литературе категория «субъективное право» раскрывается через единство двух составляющих: вида (качественное измерение, т. е. того, какую возможность заключает в себе субъективное право)1 и меры (количественное измерение, т. е. того, в каких пределах возможность может быть реализована) дозволенного или возможного поведения2.

Если обратиться к толковым словарям, то можно увидеть аналогичные подходы: вид - классификационная единица в систематике, объединяющая разряд предметов, явлений с одинаковыми признаками, входящими в состав более общего разряда3. Категория «мера» определяется как граница, предел проявления чего-либо ; единство качественных и количественных характеристик объекта, при котором преодоление границ количественного предела влечет изменение качества объекта и наоборот5.

Таким образом, при определении конституционного права как права субъективного требуется охарактеризовать объем его качественных и количественных характеристик как самостоятельного элемента общественных отношений, а также раскрыть его как классификационную единицу в системе иных конституционных прав и свобод.

Вид возможного или дозволенного поведения предстает как конкретное требование, обращенное к обязанному лицу, способ обеспечения его интересов, побуждающая сила активного поведения управомоченного . Поэтому вид субъективного права на обращение - это самостоятельные действия индивида по направлению волеизъявления в законодательно определенной процессуальной форме.

Рассматривая волевой элемент субъективного права на обращение, можно прийти к выводу, что он неразрывно связан с другой категорией - «интерес» - в последнее время привлекающей все более пристальное внимание ученых-правоведов.

Можно согласиться с мнением С. М. Петрова и Г. А. Туманова утверждающих, что интерес с объективной стороны - реализация данных субъекту возможностей удовлетворения потребности во вне, интерес с субъективной стороны - потребность, осознаваемая через необходимость ее удовлетворения . В данной связи Д. М. Евстифеев характеризует термин «законный интерес» как разновидности интереса, соответствующего действующему законодательству. В таком понимании законный интерес, во-первых, не требует обязательного отражения или закрепления в правовых нормах, во-вторых, не обязательно подлежит реализации посредством участия заинтересованного субъекта в правоотношении, в-третьих, его реализация не обусловлена особенностями правового статуса личности .

Таким образом, в рамках субъективного права на обращение под категорией «интерес» можно понимать опосредованный внешними условиями, а также внутренними (внутрисистемными) факторами процесс формирования и оформления потребностей, побуждающих субъекта вступать в правовые отношения посредством направления обращений с целью их удовлетворения.

Вопрос о мере субъективного права (его пределах) является одним из наиболее дискуссионных в теоретических исследованиях. Как правомерно отмечает Ю. К. Толстой, «о мере возможного поведения говорят отнюдь не для сравнения одного субъективного права с другим, а для определения тех пределов, в каких управомоченный может действовать» . Ориентир в определении пределов любого субъективного права сформулирован ст. 4 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г.1: «Свобода состоит в возможности делать все, что не наносит вреда другому: таким образом, осуществление естественных прав каждого человека ограничено лишь теми пределами, которые обеспечивают другим членам общества пользование теми же правами. Пределы эти могут быть определены только законом». По данному вопросу А. А. Малиновский занимает схожую позицию: «Законодатель, предоставляя субъекту конкретное право, всегда определяет его пределы через нормативно-правовые акты. Главное требование, которое здесь предъявляется, - непротиворечивость частных интересов интересам общества»2.

На основании изложенного полагаем, что пределы субъективного права (возможное поведение) устанавливаются управомочивающими нормами, а его границы (дозволенное поведение) - запрещающими нормами и определяются законодателем либо нормотворцем.

Данная особенность породила различные подходы к определению меры (пределов) субъективного права на обращение в научной литературе. Это предопределено декларативностью конституционной нормы (ст. 33), где отсутствует четкое указание на цель подачи обращения, его предмет, форму, содержание. А также несовершенством законодательной техники Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», где базисный термин «обращение гражданина» не несет в себе содержательной нагрузки, каких-либо признаков данного правового явления, а лишь перечисляет разновидности его форм и видов3.

При узком подходе субъективное право на обращение имеет публично-правовую направленность, т. е. затрагивает вопросы, составляющие конституционные начала управления делами государства, эффективного решения задач, стоящих перед обществом и государством в лице их органов, организаций, хозяйствующих субъектов, включая надлежащие обеспечение и защиту прав и свобод (имеет политическую направленность в широком смысле). Вопросы сугубо частного характера (частной жизни как сферы исключительно личностного самоопределения) в таких обращениях не должны ставиться1. Схожей позиции придерживается и Ю. Н. Алистратов, определяющий конституционное право на обращение как способ непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющий целью решение общественно значимых вопросов, оказание влияния на принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления решения, контроль над действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с интересами субъектов волеизъявления2.

Вышеуказанные мнения представляются спорными. Для того чтобы понять пределы субъективного права на обращение, определим объем его качественных характеристик как классификационной единицы в системе иных конституционных прав и свобод.

Конституционно-правовое регулирование права граждан на обращение в органы исполнительной власти Российской Федерации

Переходя к рассмотрению конституционно-правово го регулирования права на обращение в органах исполнительной власти, подчеркнем, что содержательный объем термина «орган исполнительной власти» в теории рассматривается в узком и широком значениях, что во многом предопределено ч. 1 ст. ПО Конституции РФ, где лишь обозначен статус Правительства РФ как высшего органа, осуществляющего исполнительную власть в России .

При расширительном подходе к указанной категории, в ее содержание может быть включена система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность ; системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивающих их поступательное развитие на основе законодательства Российской Федерации и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнитель но-распорядитель но го характера3.

Тем не менее, учитывая правовые позиции Конституционного Суда РФ , к органам исполнительной власти как органам государственной власти, следует отнести особую политическую организацию, наделенную необходимыми материальными средствами, государственно-властными полномочиями (компетенцией), в том числе правом принятия правовых актов внешнего действия, имеющую четкую организационную структуру .

Поэтому, при определении организационной структуры органов исполнительной власти, следует ориентироваться на положения Указа Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»2, в соответствии с которым органы исполнительной власти состоят из Федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

Под нормативно-правовым регулированием понимается воздействие норм права (системы правовых норм), других специально-юридических средств на поведение людей и на общественные отношения в целях их упорядочения и прогрессивного развития .

При этом нормы права разной юридической силы построены в соподчиненном и согласованном порядке в рамках их иерархии. Последняя представляет собой основной способ объективного объединения нормативных актов по содержательным признакам в структурно упорядоченную единую систему4. В научных исследованиях наибольшее распространение получило определение понятия «система», выдвинутое В. Н. Садовским: «Система есть множество взаимодействующих или взаимосвязанных элементов»5.

В этой связи правомерно отмечал О. Е. Кутафин о том, что иерархическая структура является выражением разности юридической силы отдельных видов источников конституционного права, и именно верховенство Конституции РФ по отношению ко всем нормативным правовым актам и верховенство закона по отношению ко всем другим, нижестоящим в иерархии нормативным правовым актам, придает им коррелятивные отношения и целостность системы .

Конституционно-правовое регулирование конституционного права на обращение в Российской Федерации сообразовывается с общепризнанными принципами и нормами международного права . Имплементация последних повлекла разделение российского законодательства в сфере обращений граждан на две относительно самостоятельные формы: судебную и внесудебную (досудебную или административную), что непосредственно отражено в ст. 33 и ст. 46 Конституции РФ.

На ступень ниже в системе нормативно-правовых актов конституционного права на обращение располагаются все федеральные конституционные законы: Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» - ходатайство о разрешении дела в слушании и об оглашении материалов дела (ст. 47.1 и ст. 65), жалобы на нарушение законом конституционных прав и свобод (ст. 97); Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»4 - жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления (ст. 16), жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 15) и др.

Также к системе нормативно-правовых актов конституционного права на обращение следует отнести все федеральные процессуальные кодексы (АПК РФ1, ГПК РФ2, УПК РФ3, КоАП РФ4).

Законодателю потребовалось достаточно продолжительное время для осознания важности и неотъемлемости права на обращение и принятия федерального закона, содержащего специальные нормы, регулирующие правоотношения в сфере досудебных (внесудебных) обращений. Поэтому даже после принятия Конституции РФ 1993 г. порядок работы с обращениями граждан продолжал регламентироваться Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» , который действовал в части, не противоречащей Конституции РФ.

В данной связи для нормативно-правово го регулирования конституционного права на обращение особенное значение имеет Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». К сожалению, универсальность названного федерального закона имеет негативный отпечаток, связанный с проблематичностью отражения в одном правовом акте столь объемной и сложной структуры общественных отношений. В ч. 2 ст. 1 названного закона указано, что порядок регулирования обращений распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Такой подход нельзя считать достаточно обоснованным, поскольку на основании ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» он указан как «скелетный закон» и должен устанавливать общие принципы и стандарты работы с обращениями, обладать императивностью и авторитетом.

Здесь важно еще и то, что помимо Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в России действует более ста федеральных законов и множество подзаконных актов, в той или иной мере регламентирующих порядок подачи и рассмотрения обращений. Проблема законодательства об обращениях заключается не в обилии актов, регламентирующих право на обращение, а в отсутствии их системы .

Во многом эта ситуация предопределена следующими факторами: отсутствием легального определения термина «обращение»; обширностью предмета правового регулирования права на обращение; особенностью адресата обращения (например, обращение за бесплатной юридической помощью к физическим и юридическим лицами, являющимися участниками государственной системы бесплатной юридической помощи); наличием специального статуса инициатора обращения (например, заявления инвесторов на рынке ценных бумаг2, запрос общественной палаты3, обращения подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей4); наличием определенного юридического состояния (обращения о нарушении закона, поступившие в период избирательной компании5) и т. д., подпадающих под смежное правовое регулирование различных законов.

Проблематичным является не столько факт дробления предмета обращения, сколько сопутствующие этому изменения процедуры его подачи и рассмотрения. Ярким примером данного противоречия выступают положения Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации»1, устанавливающие специфическую разновидность обращения - запрос Общественной палаты Российской Федерации, предмет которого законодателем не уточнен, что позволяет толковать его расширительно. При этом, в исключительных случаях, определяемых Общественной палатой, адресат обязан давать ответ не позднее чем через четырнадцать дней. Ответ должен быть подписан исключительно тем должностным лицом, которому направлен запрос, либо лицом, исполняющим его обязанности .

Другой пример: ч. 1 ст. 21 Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» , в которой предмет обращения указан прямо, однако может трактоваться максимально расширительно (бесплатная юридическая помощь оказывается гражданину, обратившемуся за такой помощью по следующим предметам: вопросу, имеющему правовой характер; вопросу, который не получил ранее разрешения вступившим в законную силу судебным постановлением и др.).

Доступ к информации о деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в содержании конституционного права граждан на обращение

Конституция РФ не содержит словосочетания «право на информацию», а законодательное определение термина «информация» не имеет указания на перечень возможных правомочий в отношении объекта информационных прав, что вынуждает ученых-правоведов разрабатывать самые различные подходы к их определению.

При узком подходе ученые отождествляют право на информацию с нормой ч. 4 ст. 29 Конституции РФ: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом»1, либо связывают право на информацию с правом на доступ к ней , при этом относя право на информацию к группе конституционных прав, чаще - политических3.

Более широкие подходы к определению объема конституционного права на информацию исходят из тезиса, что данное конституционное право находится в неразрывном единстве с целым комплексом иных конституционных прав и свобод, и чаще относят его к группе «вспомогательных» информационных прав и свобод, способствующих осуществлению иных субъективных прав1.

Можно сделать вывод об отсутствии единого универсального субъективного права на информацию, которое может присутствовать в иных, «неинформационных» правоотношениях. В этих случаях оно занимает лишь вспомогательную, обеспечительную функцию и не входит в ядро юридического содержания таких правоотношений. Информационные правоотношения отличаются многообразием, представляют собой результат действия норм как публичного, так и частного права.

Право на доступ к информации выступает элементом конституционного права на информацию и вбирает в себя правомочия поиска и получения информации, связанных как две стороны одного действия (намерение и его реализация в рамках су бъектно-объектных отношений)2. При этом доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления является основной формой реализации человеком и гражданином конституционного права на информацию, поскольку без поиска и получения информации гражданин не может эффективно участвовать в процессе управления государством3, а также осуществлять дополнительные действия с информацией: хранение, обработку, передачу и др.

Аналогичное понимание доступа к информации встречается в правовых позициях Конституционного Суда РФ, где указано, что «информация ... в силу непосредственного действия статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации должна быть доступна гражданину, если собранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а законодатель не предусматривает специальный правовой статус такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты» .

Исходя из того, что доступ к информации имеет важное значение для реализации конституционны прав и свобод, законодательство, регулирующее обеспечение доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, характеризуется многоуровневостью и обширностью: Конституция РФ (ч. 4 ст. 29, ч. 5 ст. 29, ч. 1 ст. 24), Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ст.ст. 2, 3, 5, 8 и др.); Федеральный закон «Об экспортном контроле»3 (ст. 13); Федеральный закон «О техническом регулировании»4; Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (ст. 17); Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации»6 (ст.38); Постановление Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»1; Утвержденное Постановлением Правительства от 3 ноября 1994 г. № 1233 Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти2 и др.

Несмотря на то, что в действующем законодательстве имеется достаточно обильный перечень нормативно-правовых актов, регулирующих отдельные аспекты доступа к информации, законодателем были приняты специализированные законы, регулирующие отношения в сфере доступа к информации о деятельности органов власти. Такими законами явились Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»4.

Способы предоставления информации раскрываются в ст. б Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», к ним относятся: обнародование (опубликование); размещение в сети «Интернет»; ознакомление через библиотечные и архивные фонды; присутствие физических и юридических лиц на заседаниях коллегиальных государственных органов; предоставление пользователям информацией по их запросу и др.

В соответствии с п. 4 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», запрос - «это обращение пользователя информацией в устной (в том числе по телефонам справочных служб) или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа».

Наиболее распространенной формой реализации доступа к информации является запрос информации, который можно отнести к разновидности классического заявления.

Под «заявлением» в тексте Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации», понимается «обращение гражданина по поводу реализации принадлежащих ему прав и свобод, закрепленных Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации».

Запрос информации обладает всеми признаками «классического» заявления: форма (ч. 4 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»); требования к содержанию (ч. 2 ст. 18 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»); сроки регистрации, рассмотрения и перенаправления (ч. 5, 4, 7 ст. 18 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»); возможность направления запроса через представителя (ч. 1 ст. 18 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»).

В положениях ведомственного нормативно-правового регулирования органов исполнительной власти устанавливаются дополнительные требования к запросам информации. Впрочем, данные требования носят уточняющий характер и никаких существенных различий с «классическими» обращениями не привносят. Так, в п. 4 Приказа Федеральной налоговой службы от 06.03.2012 г. № ММВ-7-6/1411 имеется требование указывать в запросе информации предпочтительный способ ее получения (непосредственно через уполномоченного представителя, по почте, в электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет).

Тем не менее спорным - с точки зрения конституционных основ -видится указание в п. 123 Приказа Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 22.12.2005 № 803 «Об утверждении регламента федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучию человека» возможности отказать в предоставлении информации, если запрос содержит вопросы правовой оценки актов, принятых данной службой или аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией2. Ведь перечень информации, в предоставлении которой может быть отказано заявителю, фактически превращается в оценочную категорию.

Реализация права граждан на обращение в связи с предоставлением государственных услуг органами исполнительной власти Российской Федерации

Слово «услуга» употребляется в Конституции РФ дважды: ч. 1 ст. 8 и ст. 74, где ее содержание не раскрывается, но сам факт перечисление услуги в одном ряду с такими категориями как «товары» и «средства» позволяет говорить о ней как о разновидности некой материальной деятельности.

В настоящее время «услуга» перестает быть исключительно гражданско-правовой категорией и получает бурное развитие в публичных отраслях российского права, где используется в следующих словосочетаниях: «публичная услуга», «социальная услуга», «государственная и муниципальная услуга». По данному факту В. А. Кочев отмечает: «В публичной жизни экономика «социализируется». В этом качестве экономика переводится в сферу политэкономических отношений, являемых в регулятивном срезе как публично-право вой экономический порядок. Последний составляет предметно-объектную область конституционного права, его экономико-политического сектора» .

Не в даваясь в глубокий научный дискурс, скажем, что сущностное различие между публичной и государственной услугами весьма условны, поскольку публичная услуга - понятие родовое, а государственные и муниципальные услуги - видовое. Публичная услуга является наиболее широким понятием, включающим в себя все виды услуг в обществе: это социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан, обеспеченные нормами права. Именно по этой причине В. И. Фадеев предлагал следующее их определение: «Публичная (государственная или муниципальная) услуга представляет собой деятельность соответствующего государственного или муниципального органа управления, осуществляемую по обращению заявителя, в рамках компетенции этого органа и направленную на удовлетворение потребностей заявителя, которым может выступать как физическое, так и юридическое лицо, в разных сферах общественной жизни» .

Переходя к рассмотрению понятия «государственная услуга», отметим его расширительное понимание в науке конституционного права. В отличие от административно-право вой трактовки данного термина государственные услуги являются не видом властной деятельности (особой формой или методом осуществления функции органа власти), а связаны с установленными государственно-властными полномочиями (компетенцией) органа власти. Предоставляя государственные услуги населению, органы публичной власти непосредственно, в особой форме, обеспечивают реализацию функций государства, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а обязанность государства - их признавать, соблюдать и защищать2.

Поэтому государственные услуги нельзя рассматривать изолированно, придавая им смысловую нагрузку, отраженную лишь в федеральном законодательстве: минимальные государственные социальные стандарты3; деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности ; деятельность по реализации функций органа исполнительной власти, возникающая по волеизъявлению лица и влекущая наступление позитивных последствий для у слуго получателей .

Таким образом, предоставление государственных услуг населению необходимо изучать в контексте конституционных принципов непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов (ст. 18 Конституции РФ), а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина признавать обязанностью государства (ст. 2 Конституции РФ). Предоставление государственных услуг надлежит рассматривать в механизме реализации не только социальной, но и всех иных профильных функций современного демократического государства: политической, экономической, социальной, экологической и информационной.

Размышляя диалектически, можно отметить взаимозависимость функции государства и конституционных основ построения социального демократического государства: задачи, которые стоят перед обществом на определенном этапе развития, воздействуют на существенные изменения в составе и выражении функций государства. Они меняются в свете исторических условий, уровня развития общества, потребностей и интересов населения.

Предоставление государственных услуг - это сложносоставной процесс, в котором реализация права на обращение выступает необходимым юридическим фактом, что отражено в ч. 2 ст. 4 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Государственные услуги предоставляются в заявительном порядке и, соответственно, должны характеризоваться свободой волеизъявления инициатора обращения. В данной связи В. А. Толмачева, отмечает высокий антикоррупционный потенциал заявительного порядка предоставления государственных услуг, которые, по мнению автора, базируются на потребностях заявителей и позволяют им реализовать право на свободу волеизъявления. В практическом плане - ограждающую заявителей от нежелательного навязывания предоставления государственных услуг1.

Иной позиции придерживается Е. В. Морозова, которая полагает, что обращение заявителя хоть и является основанием оказания государственной услуги, но может быть обусловлено как личной заинтересованностью получателя (получение социального пособия), либо может носить обязательственный характер (получение паспорта), тем не менее, в обоих случаях ключевое значение имеют потребности получателя государственной услуги .

Добровольность волеизъявления предлагает выделять в качестве критерия разделения государственной услуги в конституционно-правовом понимании (как реализации государственно-властных полномочий, отраженных в компетенции государственного органа) от функции органа государственного управления А. Е. Шаститко: «При обращении лица к органам исполнительной власти за получением блага на добровольной основе в зависимости от личной необходимости, а не в порядке исполнения принятых государством правил, имеет место «публичная услуга». Если же это благо «навязано» государством и не вытекает из индивидуальных нужд лица, т.е. присутствует элемент принуждения в рамках и на основе законов со стороны государства и его органов, то налицо функция государственного управления» . Схожей точки зрения придерживается и В. И. Крусс: «Государство не вправе выбирать: оказывать или нет законодательно установленную услугу, отозваться или нет на обращение «заказчика»; не может оно и «предлагать» услуги, законом не предусмотренные, а главное - неконституционные» .

Поэтому полномочия представляют собой совокупность правовых возможностей государства оказывать воздействие на общественные отношения с целью их упорядочивания и стимулирования развития, а функции и услуги органов исполнительной власти конкретизируют их полномочия, определяют виды деятельности, ориентированные на определенный результат. Объем и характер полномочий определяет набор функций и услуг органа исполнительной власти. Полномочие может быть реализовано путем исполнения одной или нескольких функций и услуг.

Видится, что организационный механизм предоставления государственных услуг предполагает добровольность волеизъявления, при котором для заявителя имеет значение не сам факт обращения, а конкретное благо, получить которое не представляется возможным иначе как вступлением в правоотношения в сфере государственных услуг. Поэтому возникновение этих правоотношений возможно лишь на основании юридического факта -добровольного обращения гражданина. При этом наличие юридически установленного требования о составлении волеизъявлений (обязательность) нельзя считать отсутствием добровольности, поскольку внутреннее побуждение в любом случае инициировано личным интересом на получение желаемого блага и говорить о принуждении составить заявление не представляется возможным. Чтобы подтвердить данный тезис, хотелось бы отметить, что в российском законодательстве распространены случаи, когда право на обращение трансформируется в реализацию требования. В качестве примера можно привести уведомление, закрепленное в ч. 7 ст. 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»2, которое, являясь обращением, выступает обязательным элементом организационной процедуры публичного мероприятия в соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».