Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы статуса муниципальных образований «городское поселение», «городской округ», «городской округ с внутригородским делением» и «внутригородской район» 18
1.1. Городские поселения, городские округа, городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы как виды муниципальных образований 18
1.2. Особенности правового статуса городских округов и городских округов с внутригородским делением, выполняющих функции административных центров субъектов Российской Федерации 36
Глава 2. Полномочия органов городского самоуправления в сфере жилищно коммунального хозяйства: понятийный аппарат и общая характеристика 49
2.1. История правового регулирования сферы жилищно-коммунального хозяйства в городах России 49
2.2. Понятие и признаки жилищно-коммунального хозяйства: вопросы правового регулирования 58
2.3. Полномочия органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства: понятие и виды 76
Глава 3. Особенности реализации органами городского самоуправления полномочий в сфере жилищно-коммунального хозяйства 92
3.1. Реализация органами местного самоуправления городских округов и городских округов с внутригородским делением, выполняющих функции административных центров субъектов Российской Федерации, полномочий в сфере жилищно-коммунального хозяйства 92
3.2. Взаимодействие органов городского самоуправления с управляющими компаниями в сфере жилищно-коммунального хозяйства 107
3.3. Механизм защиты прав граждан в жилищно-коммунальной сфере, созданный на муниципальном уровне 135
Заключение 159
Список литературы 167
- Особенности правового статуса городских округов и городских округов с внутригородским делением, выполняющих функции административных центров субъектов Российской Федерации
- Понятие и признаки жилищно-коммунального хозяйства: вопросы правового регулирования
- Взаимодействие органов городского самоуправления с управляющими компаниями в сфере жилищно-коммунального хозяйства
- Механизм защиты прав граждан в жилищно-коммунальной сфере, созданный на муниципальном уровне
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Тема полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее – ЖКХ) уже на протяжении нескольких десятилетий остается болезненной как для государственных институтов, так и для большинства российских граждан. Преобразования в сфере ЖКХ продолжаются, однако качественных изменений в отрасли, несмотря на постоянный высокий спрос на услуги, практически не происходит. С одной стороны, в ЖКХ появились новые высокотехнологичные механизмы в сферах теплоснабжения, водоотведения, капитального ремонта и управления жильем, с другой стороны, внедрить их повсеместно – задача трудная, долгосрочная, иногда практически неразрешимая. Системный кризис ЖКХ с каждым годом усугубляется: стоимость услуг неуклонно растет, при этом там, где не произошло внедрения новых технологий, их качество снижается, коммунальная инфраструктура приходит в упадок.
Важным шагом на пути преодоления кризиса стало бы в том числе исследование и решение проблем реализации полномочий именно органов городского самоуправления, поскольку правовое регулирование сферы ЖКХ начиналось с города. В городах большое количество многоквартирных домов и широко развита инфраструктура (что не всегда характерно для муниципальных районов и сельских поселений), – это выступает предпосылкой наибольшего объема полномочий в данной сфере именно у органов городского самоуправления.
В современной науке муниципального права отсутствуют исчерпывающие монографические работы, посвященные анализу проблем реализации полномочий органов городского самоуправления в сфере ЖКХ. В существующей отечественной научной юридической литературе зачастую рассматриваются только в общем виде полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ без их привязки к городам. В этой связи полномочия органов городского самоуправления в жи-лищно-коммунальной сфере, практика их осуществления нуждаются в углубленном исследовании.
В результате реализуемой в настоящее время муниципальной реформы появились новые для российского муниципального права термины – «городской округ с внутригородским делением» и «внутригородской район». Органы местной власти этих муниципальных образований обладают определенными полномочиями и в сфере ЖКХ, которые еще не подвергались специальному научному анализу.
Вопрос осуществления полномочий органов местного самоуправления в сфере ЖКХ весьма актуален для городов, которые выполняют функции административных центров субъектов Российской Федерации, поскольку в них сосредоточен значительный человеческий потенциал, управленческие связи, большинство промышленных предприятий, медицинские, культурно-просветительские и другие учреждения. В сложившихся условиях представляется обоснованным исследовать способы закрепления и практику реализации полномочий органов местного самоуправления городских округов и городских округов с внутригородским делением, выполняющих функции административных центров субъектов Российской Федерации, в сфере ЖКХ.
Органы городского самоуправления реализуют свои полномочия в сфере ЖКХ, помимо прочего, посредством тесного взаимодействия с управляющими организациями, осуществляющими управление многоквартирными домами. Вместе с тем в их взаимодействии достаточно часто возникают проблемы, для решения которых требуется совершенствование отдельных законодательных и подзаконных актов.
В статье 2 Жилищного кодекса Российской Федерации1 определено, что органы местного самоуправления обеспечивают защиту прав и законных интересов потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда, следовательно, особое значение для эффективной реализации полномочий органов местного самоуправления приобретает изучение механизма защиты прав граждан в сфере ЖКХ, созданного на муниципальном уровне.
1 Жилищный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 14.
Степень разработанности темы исследования. В рамках общих конституционно- и муниципально-правовых исследований рассматриваются вопросы правового статуса отдельных видов муниципальных образований, вопросы местного значения, полномочия и система органов местного самоуправления, в том числе в работах таких ученых, как С. А. Авакьян, М. В. Баглай, Н. С. Бондарь, Т. М. Бял-кина, В. И. Васильев, И. В. Выдрин, А. Ю. Докучаев, А. К. Захаров, В. В. Игна-тенко, С. Д. Князев, Е. И. Козлова, А. Н. Кокотов, А. Н. Костюков, О. Е. Кутафин, Л. А. Нудненко, Н. Л. Пешин, В. Д. Плесовских, Д. О. Тепляков, М. Ю. Тихомиров, В. И. Фадеев, Т. Я. Хабриева, Г. Н. Чеботарев, А. И. Черкасов, К. Ф. Шеремет, Н. Э. Шишкина, С. И. Шишкин, Е. С. Шугрина и др.
В рамках диссертационных исследований изучались вопросы правового статуса городских округов (А. Ю. Докучаевым, 2011 г., А. К. Захаровым, 2014 г.), проблемы административных центров субъектов Российской Федерации (С. И. Штань, 1999 г., С. В. Сабаевой, 2011 г.), а также влияние особенностей городского хозяйства на полномочия органов местного самоуправления городского округа в сфере муниципального бюджетного процесса (Д. О. Тепляковым, 2011 г.), однако в них не рассматривалась тема полномочий органов местного самоуправления в жи-лищно-коммунальной сфере.
Тематика ЖКХ является предметом научного анализа диссертаций по экономике (Г. С. Закревская, 1994 г., В. И. Занин, 2008 г., П. Н. Колесников, 2006 г., Е. В. Шухорова, 2008 г., М. Б. Рыбальченко, 2008 г., А. О. Кондрашов, 2012 г., О. Г. Тимчук, 2013 г. и др.), гражданскому праву (Ю. А. Кицай, 2012 г., М. В. Гулей, 2010 г., С. Ф. Должиков, 2008 г., Л. В. Хисамутдинова, 2012 г. и др.), административному праву (Л. П. Ягодина, 2008 г., Т. С. Плеханова, 2009 г., А. В. Широков, 2008 г. и др.).
Среди ученых, исследовавших проблемы в сфере ЖКХ с позиций конституционного и муниципального права, следует выделить В. В. Григорьева («Правовое регулирование городского хозяйства в Российской Федерации: конституционные и муниципальные аспекты», 2004 г.), А. А. Нефедова («Конституционно-правовой
механизм реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения», 2010 г.), Е. В. Шишкину («Жилищно-коммунальное хозяйство как предмет ведения органов местного самоуправления: му-ниципально-правовой аспект», 2011 г.), А. В. Стукалова («Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства», 2013 г.).
Вместе с тем в настоящее время отсутствуют комплексные диссертационные исследования, посвященные анализу полномочий органов городского самоуправления в сфере ЖКХ, в том числе в связи с поправками к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятыми 27 мая 2014 г., в результате которых вопросы местного значения городского и сельского поселения были разграничены, а также появились новые виды муниципальных образований.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, связанные с осуществлением органами городского самоуправления полномочий в жилищно-коммунальной сфере.
Предмет диссертационного исследования составляют теоретические положения по заявленной проблематике, совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность органов городского самоуправления в сфере ЖКХ, а также соответствующие правоприменительные акты.
Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ теоретических и практических вопросов, связанных с реализацией органами городского самоуправления полномочий в сфере ЖКХ, а также выработка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования в жилищно-коммунальной сфере.
Для достижения цели исследования были поставлены следующие задачи:
1. Обобщить и систематизировать имеющиеся взгляды по проблематике
реализации полномочий органами городского самоуправления в сфере ЖКХ, оценить эти взгляды с учетом современного правопонимания.
2. Разработать и обосновать элементы концепции, содержащей основные
теоретические знания о полномочиях органов городского самоуправления в сфере
ЖКХ, в том числе:
а) дать правовую характеристику понятиям «городское поселение», «го
родской округ», «городской округ с внутригородским делением» и «внутригород
ской район»;
б) сравнить полномочия органов городского самоуправления в сфере
ЖКХ с полномочиями органов местного самоуправления сельских поселений и му
ниципальных районов в этой же сфере;
в) обосновать необходимость закрепления вопросов местного значения,
относящихся к сфере ЖКХ (за исключением благоустройства), за городским окру
гом с внутригородским делением как муниципальным образованием «верхнего»
уровня;
г) исследовать в историческом аспекте правовое регулирование жилищно-
коммунального хозяйства в городах России;
д) уточнить и дополнить категориальный (понятийный) аппарат юридиче
ской науки авторскими определениями таких понятий, как «жилищно-коммуналь
ное хозяйство» и «полномочия органов городского самоуправления в сфере жи-
лищно-коммунального хозяйства»;
е) исследовать особенности правового регулирования полномочий в сфере
ЖКХ и проблемы их реализации органами местного самоуправления городских
округов, выполняющих функции административных центров субъектов Россий
ской Федерации;
ж) выявить проблемы, возникающие при взаимодействии органов город
ского самоуправления с управляющими компаниями в сфере ЖКХ;
з) исследовать созданный на муниципальном уровне механизм защиты
прав граждан в сфере ЖКХ.
3. На основе проведенного исследования сформулировать рекомендации,
направленные на совершенствование законодательства и деятельности органов го
родского самоуправления в сфере ЖКХ.
Методологической основой диссертации являются общенаучные методы: описание, системно-структурный подход, классификация, анализ и синтез, дедукция и индукция. Важнейшее место среди использованных в работе занимает диалектический метод познания и его требования всесторонности, полноты исследования, изучения явления в его развитии, взаимосвязи и взаимозависимости.
В исследовании используется метод сравнения: путем сопоставления предметов, явлений, их свойств установлены тождества и различия между ними (при изучении понятий «городское поселение», «городской округ», «городской округ с внутригородским делением» и «внутригородской район»; полномочий органов городского самоуправления в сфере ЖКХ, полномочий органов местного самоуправления сельских поселений и муниципальных районов в этой же сфере и т.д.).
Любое исследование невозможно без применения законов лингвистики в качестве основы для сравнения и анализа научных дефиниций, а также законов формальной логики (при изложении всего материала исследования, формулировании выводов). Данные законы позволяют глубоко проникнуть в суть исследуемого явления, выявить возможные противоречия. В этом же направлении используется и формально-юридический метод, позволяющий провести анализ смежных юридических конструкций и категорий.
Использование метода сравнительного правоведения способствовало выявлению общих и особенных черт юридических конструкций и дефиниций. В исследовании применяется и историко-правовой метод посредством ретроспективного изучения правовых актов, регламентирующих полномочия органов городского самоуправления в жилищно-коммунальной сфере. В работе также использованы и другие методы научного познания.
Эмпирическая база исследования. В диссертационной работе проанализирован значительный объем эмпирического материала, в том числе нормативные правовые акты, международные договоры, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации по очерченной проблематике. Исследовано региональное законодательство и осо-
бенно законы субъектов Российской Федерации о статусе административного центра, об общественных советах по вопросам ЖКХ и др. Проведен анализ муниципальных норм, регулирующих общественные отношения в жилищно-коммунальной сфере.
Автором активно изучались практика реализации органами городского самоуправления полномочий в сфере ЖКХ в субъектах Российской Федерации, решения и определения судов общей юрисдикции, арбитражных судов, публикации в периодической печати. Соискателем проведено анкетирование граждан, направленное на исследование мнения населения городов по вопросам ЖКХ и качеству реализации органами местного самоуправления своих полномочий в этой сфере (Забайкальский край, Иркутская, Новосибирская области, Республики Саха (Якутия) и Бурятия).
Нормативная база исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в работе, основаны на исследовании и оценке норм международных правовых актов, Конституции Российской Федерации и федеральных законодательных актов, подзаконных правовых актов Российской Федерации. Исследованы конституции, уставы субъектов Российской Федерации, законы и подзаконные правовые акты 57 субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты городских поселений, городских округов, муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов, регулирующие отношения в сфере ЖКХ. Большое внимание уделено муниципальным правовым актам преимущественно городских округов и городских поселений, а в отдельных случаях – муниципальных районов, регулирующим механизм защиты прав граждан в жилищно-коммунальной сфере, созданный на муниципальном уровне и др.
Научная новизна диссертации состоит в представлении комплексного исследования проблем правового регулирования и практики реализации полномочий органов городского самоуправления в жилищно-коммунальной сфере. Впервые в рамках диссертационного исследования проведен анализ основ правового статуса новых видов муниципальных образований: городского округа с внутригородским
делением и внутригородского района. Доказано, что разделение вопросов местного значения в сфере ЖКХ между городским округом с внутригородским делением и внутригородским районом противоречит принципу единства городского хозяйства.
Выявлены существенные признаки, характеризующие жилищно-коммунальное хозяйство, на основе которых предложено авторское определение понятия «жи-лищно-коммунальное хозяйство» и разработано доктринальное определение категории «полномочия органов городского самоуправления в сфере ЖКХ», что дополнило понятийный аппарат юридической науки.
Проанализированы сложившиеся в регионах России модели регулирования полномочий органов местного самоуправления городских округов, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, в сфере ЖКХ и определена наиболее оптимальная из них. Исследованы основные формы взаимодействия органов городского самоуправления с управляющими компаниями в сфере ЖКХ и выявлены возникающие в их взаимодействии проблемы. Дана характеристика механизма защиты прав граждан в жилищно-коммунальной сфере, созданного на муниципальном уровне.
Научная новизна настоящей работы конкретизируется в положениях, выносимых на защиту, в которых уточняются результаты исследования, вытекающие из поставленных задач.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Сделан вывод о том, что особенности обеспечения жизнедеятельности населения в сельских поселениях предполагают более узкий круг вопросов местного значения по сравнению с городскими поселениями. Выявлены отличия городского поселения от сельского, которые обусловливают неизбежные различия и в вопросах местного значения, установленных для городских и сельских поселений, что позволит учитывать организационные, материальные и иные возможности органов местного самоуправления в отдельных муниципальных образованиях по решению вопросов местного значения.
-
Предложено закрепить вопросы местного значения, относящиеся к сфере жилищно-коммунального хозяйства (за исключением благоустройства), за
городским округом с внутригородским делением (учитывая, однако, местную специфику), поскольку это обусловлено целостностью инфраструктуры и необходимостью сохранения единства городского хозяйства.
-
Доказана взаимосвязь развития правового регулирования полномочий в сфере жилищно-коммунального хозяйства с развитием города, позволяющая сделать вывод о том, что правовая регламентация жилищно-коммунальной сферы берет свое начало именно в городе и что полномочия в данной сфере всегда возлагались на местные органы власти.
-
Предложено авторское определение понятия «жилищно-коммунальное хозяйство» как отрасли хозяйственной деятельности по обеспечению в границах территории муниципального образования благоприятных и безопасных условий проживания населения, а также надежной и устойчивой работы систем жизнеобеспечения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими публично значимые функции.
-
С учетом предложенного автором определения понятия «жилищно-коммунальное хозяйство» в научный оборот предлагается ввести определение полномочий органов городского самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства как системы прав и обязанностей органов городского самоуправления, их должностных лиц, необходимых для решения вопросов местного значения, связанных с обеспечением благоприятных и безопасных условий проживания населения, а также надежной и устойчивой работы систем жизнеобеспечения в границах территории муниципального образования.
-
Выявлен наиболее оптимальный вариант регулирования и финансового обеспечения полномочий городских властей по выполнению функций административного центра субъекта Российской Федерации – комбинированная модель, при которой происходит делегирование муниципальным органам части государственных полномочий по выполнению функций столицы региона с предоставлением на эти цели субвенций из регионального бюджета наряду с софинансированием субъ-
ектом Российской Федерации расходных обязательств, возникающих при выполнении органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, в форме субсидий. Указанную модель можно рекомендовать для использования в субъектах Российской Федерации с учетом специфики местного самоуправления в конкретном регионе России.
-
Сделан вывод о том, что создание управляющих компаний в сфере жи-лищно-коммунального хозяйства в организационно-правовой форме унитарных предприятий при наличии аналогичных по профилю деятельности организаций в определенных случаях следует квалифицировать как нарушение Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», поскольку перечень случаев создания унитарных предприятий ограничен. Рекомендовано соответствующим органам (Прокуратуре Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службе России) при осуществлении контроля (надзора) за соблюдением российского законодательства обращать особое внимание на подобные нарушения.
-
В соответствии с действующим законодательством определение порядка проведения внеплановой проверки, предусмотренной ст. 165 Жилищного кодекса Российской Федерации, оставлено на усмотрение местных либо региональных властей. Предложено полномочия по регламентации процедуры проведения указанной проверки передать исключительно на региональный уровень. Поскольку проведение органами местного самоуправления внеплановой проверки деятельности управляющей организации, обслуживающей государственный и частный жилищные фонды – это полномочия органов государственного жилищного контроля, обосновано, что необходимо эти полномочия делегировать на муниципальный уровень с учетом императивных предписаний, установленных гл. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
-
Сделан вывод о том, что на сегодняшний день на муниципальном уровне сложилась определенная система органов, созданных для защиты прав
граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства, как типичных (традиционных), таких как представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-счетный орган муниципального образования, так и нетипичных (нетрадиционных): общественные советы по вопросам жилищно-коммунального хозяйства, комиссии по соблюдению жилищного законодательства и др. Практика функционирования нетипичных органов показывает, что они довольно эффективно могут осуществлять защиту прав граждан в жилищно-коммунальной сфере.
10. Контроль общественных советов по вопросам жилищно-коммуналь-
ного хозяйства в целях защиты прав граждан в жилищно-коммунальной сфере во многом носит формально-декларативный характер, поскольку либо такие советы обладают весьма номинальными полномочиями, либо не разработан сам порядок проведения таких проверок в некоторых муниципальных образованиях. Предложено для повышения роли таких общественных советов наделить их контрольно-надзорными полномочиями: правом направлять запрос на получение необходимой информации и документов, связанных с выполнением подконтрольными субъектами своих функций; полномочием по передаче своих решений для принятия мер в соответствующие органы и др.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что имеющиеся в работе теоретико-методологические положения и выводы будут способствовать дальнейшему развитию научного знания о понятии и содержании категорий: жи-лищно-коммунальное хозяйство, полномочия органов городского самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Полученные результаты могут быть использованы для дальнейших исследований в науке муниципального права, касающихся правового статуса новых видов муниципальных образований, полномочий органов местного самоуправления.
Положения и выводы исследования, концептуальные решения проблем реализации полномочий органов городского самоуправления в сфере ЖКХ позволили внести вклад в теорию развития полномочий городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в возможности их системного использования в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при реализации ими своих полномочий в сфере ЖКХ, в обеспечении более эффективной работы механизма защиты прав граждан в жилищно-коммунальной сфере, созданного на муниципальном уровне.
Результаты исследования могут быть использованы в дальнейших научных разработках по данной проблематике, а также в образовательной деятельности при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по конституционному праву России, муниципальному праву России, при преподавании специальных курсов по исследуемой тематике.
В работе содержится комплекс предложений по изменению и уточнению правовых норм Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. По отдельным вопросам обобщена практика правового регулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что позволит органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в дальнейшей деятельности учитывать имеющийся опыт. В ходе проведенного исследования выявлен наиболее благоприятный (с точки зрения защиты прав местного самоуправления) способ урегулирования, а также финансового обеспечения полномочий городских округов, которые выполняют функции административных центров субъектов Российской Федерации.
Степень достоверности результатов исследования. Выводы, сделанные в работе, подкрепляются ссылками на нормы действующего законодательства, сопровождаются их системным толкованием, а также примерами из судебной практики, данными анкетирования, отражающими потребности населения. Сравнительный анализ нормативных правовых актов разных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований проводился с учетом их иерархии, юридической силы. Более обоснованными полученные выводы делает и опора на современные теоретические разработки в области конституционного и муниципального права.
Апробация результатов исследования осуществлена по следующим направлениям:
– основные идеи, теоретические положения и практические рекомендации диссертации изложены в пятнадцати публикациях автора по теме исследования, четыре из которых были размещены в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования результатов диссертационных исследований;
– ключевые положения работы излагались на конференциях различного уровня: Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности в Российской Федерации» (Иркутск, 12 ноября 2011 г.); IV Международной научно-практической конференции «Право как основа современного общества» (Москва, 21 ноября 2011 г.); межвузовской научно-практической конференции «Государство и гражданское общество: механизмы взаимодействия» (Иркутск, 5–6 апреля 2012 г.); Международной студенческой научно-практической конференции «Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности в Российской Федерации» (Иркутск, 13–14 апреля 2012 г.); IV Международной заочной научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (Москва, апрель 2012 г.); Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы теории и практики государственного управления в Российской Федерации» (Иркутск, 20–21 сентября
-
г.); научно-практической конференции «Правовая политика современной России: реалии и перспективы» (Иркутск, 10 ноября 2012 г.); круглом столе с международным участием «Правозащитная деятельность органов государственной власти: проблемы и перспективы» (Иркутск, 7 декабря 2012 г.); Международной научно-практической конференции «Совершенствование законодательства в сфере защиты прав человека и гражданина: проблемы и перспективы» (Иркутск, 5 апреля
-
г.); XI Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых «Личность, общество, государство и право. Проблемы соотношения и взаимодействия» (Тюмень, 16 апреля 2015 г.);
– основные положения диссертационного исследования были обсуждены на заседании кафедры конституционного права и теории права Юридического института Иркутского государственного университета.
Структура диссертационного исследования определяется его целями и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения, списка литературы и приложения.
Особенности правового статуса городских округов и городских округов с внутригородским делением, выполняющих функции административных центров субъектов Российской Федерации
В настоящее время в связи с проведением в России муниципальной реформы при сохранении двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления последняя все же претерпела некоторые изменения: были введены новые муниципальные образования – городские округа с внутригородским делением (второй или «верхний» уровень наряду с муниципальными районами) и внутригородские районы (первый или «низовой» уровень наряду с городскими и сельскими поселениями).
Применительно к городам до реформы существовали такие муниципальные образования, как городские поселения и городские округа1. В результате реформы количество видов муниципалитетов увеличилось. Следовательно, есть основания говорить о том, что складывается такое понятие как городское самоуправление2. Как представляется, к органам городского самоуправления относятся органы местного самоуправления городских поселений, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов. Органы местного самоуправления внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований) городов федерального значения также относятся к органам городского самоуправления, однако в силу целого ряда особенностей указанных внутригородских муниципальных образований изучение полномочий их органов власти – предмет отдельных научных исследований1.
Законодатель путем проведения реформы обозначил, помимо всего прочего, необходимость реформирования именно сферы управления городами, наметил вектор на изменение общих правил реализации полномочий органами городского самоуправления. Вместе с тем, нужно отметить, что несмотря на реформирование местного самоуправления, сущностная природа муниципальных образований не претерпела значительных изменений.
Впервые термин «муниципальное образование» появился в ГК РФ 1994 г., в ст. 124 которого было определено: «… городские, сельские поселения и другие муниципальные образования (курсив мой – Е.Ш.) выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами»2.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции»3 (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) в содержательном отношении «муниципальное образование» – родовое понятие по отношению к более конкретным категориям: «городские поселения», «сельские поселения», «внутригородские районы», «муниципальные районы», «городские округа», «городские округа с внутригородским делением» и «внутригородские территории (внутригородские муниципальные образования) городов федерального значения».
Согласимся с И.Н. Ладиным в том, что такой подход представляется неудачным1. Законодатель, ограничиваясь перечислением разных видов муниципальных образований, не определил, что такое муниципальное образование, не раскрыл сущности муниципального образования как института местного самоуправления.
В отличие от действующего Закона прежний Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 содержал понятие муниципального образования, в котором законодателем были перечислены признаки муниципального образования.
Некоторые исследователи группируют указанные критерии, выделяя организационные (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материальные (наличие муниципальной собственности и местного бюджета)3. Однако это не полный перечень признаков, которые характеризуют территорию в качестве муниципального образования.
Более детальный перечень признаков муниципалитетов выделяется в науке муниципального права. В частности, по мнению Е.В. Белоусовой, признаки муниципального образования как публично-правового образования следует сформулировать следующим образом: наличие собственной населенной территории; реализация на данной территории принципа народовластия; наличие системы органов местного самоуправления; право устанавливать собственную символику; наличие устава муниципального образования и других местных правовых актов; собственная финансово-экономическая база; наличие собственной компетенции; возможность осуществления отдельных государственных полномочий4. Таким образом, перечисленные признаки характерны уже для образованного муниципального образования.
Поскольку в Федеральном законе № 131-ФЗ определено, что городской округ с внутригородским делением – это городской округ (его особая разновидность), а городской округ, в свою очередь, – это городское поселение, то, по сути, мы имеем дело с частными видами такой общей категории как городское поселение. В этой связи, сначала необходимо исследовать особенности городских поселений и городских округов, их сходства и различия, а затем перейти к анализу специфики новых видов муниципальных образований, введенных в результате проведения реформы местного самоуправления1, что позволит выявить специфику осуществления городского самоуправления в различных муниципальных образованиях.
Особенности городских поселений и городских округов в качестве видов муниципальных образований во многом обусловлены их конституционно-правовым статусом. Категория «правовой статус» в отечественной литературе используется не только в связи с вопросом о правах и свободах человека и гражданина2, но и также в отношении юридических лиц3, государства4 и иных публично-правовых образований (субъектов РФ5, муниципальных образований6).
Понятие и признаки жилищно-коммунального хозяйства: вопросы правового регулирования
Предприятия ЖКХ на местах были практически полностью лишены самостоятельности. Дотационный характер финансирования предприятий не стимулировал руководство к снижению производимых затрат, повышению качества обслуживания населения, внедрению в ЖКХ новейших достижений науки и техники. Убыточность определялась политикой замораживания квартплаты и коммунальных тарифов с целью обеспечения доступности коммунальных услуг для населения. Таким образом, к концу рассматриваемого периода назрела необходимость проведения муниципальной реформы, и в том числе реформы в сфере ЖКХ.
III период (1991 г. – наше время) – российский период. Данный период можно подразделить на три этапа. На первом этапе (1991-1995 гг.) в соответствии Законом СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1 союзные республики должны были принять свои законы о местном самоуправлении. В 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в Российской Федерации»2, в котором применительно к сфере ЖКХ было закреплено, что органы местного самоуправления специализируются на удовлетворении коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения.
Законом РСФСР «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 г. были перераспределены предметы ведения и полномочия представительных и исполнительных органов власти. Компетенция Совета и администрации теперь была различной в одних и тех же сферах деятельности. К полномочиям Советов в области ЖКХ относились вопросы установления цен и тарифов на услуги, оказываемые муниципальными предприятиями, и другие вопросы. В свою очередь, исполнительно-распорядительный орган организовывал эксплуатацию муниципального жилищного фонда, объектов коммунального хо 55 зяйства, входящих в состав муниципальной собственности; распределял муниципальный жилищный фонд; осуществлял контроль за надлежащей эксплуатацией жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства; обеспечивал бесперебойное коммунальное обслуживание населения, устойчивую работу объектов водо-, газо-, тепло-, энергоснабжения, а также принимал меры по обеспечению населения топливом. Помимо этого, к компетенции администрации относились вопросы организации благоустройства территории, привлечение на договорной основе к этой работе различных организаций и население; вопросы озеленения, охраны зеленых насаждений.1
Поскольку на законодательном уровне была сделана попытка провести принцип разделения властей, компетенции исполнительной и законодательной ветвей власти уже не пересекались. Вместе с тем, практика применения рассматриваемого Закона обнаружила правовые проблемы: многие полномочия не были подкреплены текущим законодательством, а значит, был затруднен механизм их реализации.
Распад СССР и демократические преобразования, начавшиеся в России на исходе ХХ века, обусловили необходимость перевода сферы ЖКХ на самоокупаемость, т.е. назрела потребность в поэтапной реформе указанной отрасли. К концу 1992 г. был принят Закон «Об основах федеральной жилищной политики»2, который ознаменовал первый этап реформирования отрасли и в котором были определены основные направления преобразования жилищно-коммунальной сферы.
Переход на рыночные отношения в жилищной сфере был связан с изменением условий финансирования жилищно-коммунальных услуг для населения при постепенном уменьшении уровня бюджетного дотирования ЖКХ. Также была закреплена процедура поэтапного перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг при сохранении адресной социальной защиты малообеспеченных семей. С принятием в 1993 г. Конституции РФ, закрепившей основы местного самоуправления, потребовалась законодательная конкретизация исходных начал местного самоуправления. Нужен был федеральный закон, регламентирующий указанную сферу.
На втором этапе (1995-2003 гг.) был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который закрепил новую модель местного самоуправления. В названном Законе закреплялись предметы ведения местного самоуправления. Это был первый системный подход к разграничению компетенции различных уровней государственных органов и муниципалитетов.
Согласно Закону от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к предметам ведения муниципальных органов власти в сфере ЖКХ законодатель отнес следующие сферы: содержание муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения топливом; благоустройство и озеленение; организация утилизации и переработки бытовых отходов.
Третий этап (2003 г. – наше время) характеризуется вступлением в силу Федерального закона № 131-ФЗ, иной структурой муниципальных образований: появляются городские округа, обладающие наибольшей компетенцией по сравнению с поселениями и муниципальными районами, в том числе в жилищно-коммунальной сфере; в жилищно-коммунальном секторе появляются новые субъекты – управляющие компании (как частные, так и публичные).
Взаимодействие органов городского самоуправления с управляющими компаниями в сфере жилищно-коммунального хозяйства
В соответствии со ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ отдельные государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления только при условии их финансового обеспечения за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций.
Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ согласно ст. 140 БК РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий РФ, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.
Проведенный анализ действующего законодательства субъектов РФ, регламентирующего статус административных центров, позволяет выделить несколько форм межбюджетных трансфертов для осуществления государственных полномочий муниципальными органами городских округов в связи с выполнением ими функций столиц субъектов РФ: субвенции и дотации.
В большинстве принятых субъектами РФ законов о статусе административного центра (см. законы Республик Адыгея, Алтай, Башкирия, Карачаево-Черкесия, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия, Тыва, Владимирской, Волгоградской, Вологодской, Калужской, Костромской, Курской, Тюменской, Челябин 97 ской областей, ЧАО и ЯНАО)1 финансирование государственных полномочий, делегированных местным властям городских округов, осуществляется в форме субвенций в связи с выполнением последними функций административных центров.
Такая компенсация происходит либо на основании предоставленных органами местного самоуправления расчетов для обоснования выделения из бюджета субъекта РФ субвенций на финансирование в следующем году расходов, связанных с осуществлением городом функции административного центра, либо в зависимости от численности постоянного населения в городе по официальным статистическим данным на последнюю отчетную дату. Так, в законе Вологодской области от 6 мая 1996 г. № 77-ОЗ «О статусе административного центра Вологодской области» в качестве приложения указана методика расчета годового норматива финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления муниципального образования «Город Вологда» для осуществления отдельных государственных полномочий. Она содержит арифметическую формулу: S= H х Ч, где: S – годовой норматив финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления муниципального образования «Город Вологда» для осуществления отдельных государственных полномочий; H – норматив на выполнение отдельных государственных полномочий (его определили в 341,7 руб.); Ч – численность постоянного населения в городе Вологде по официальным статистическим данным на последнюю отчетную дату2. Однако в некоторых субъектах РФ (Хабаровский край1 и Ханты-Мансийский автономный округ2) расходы на осуществление отдельных государственных полномочий городскими округами в связи с выполнением функций административных центров субъектов РФ финансируются за счет межбюджетного трансферта в форме дотации. Согласно БК РФ дотации – это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Дотация, как правило, идет на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования. Иными словами, дотации вообще не имеют целевого характера использования, а, следовательно, нельзя проконтролировать, для каких целей они расходуются, а, значит, и привлечь к ответственности за нецелевое использование средств.
Согласно Закону Хабаровского края от 23 апреля 1996 г. № 43 «О статусе города Хабаровска – административного центра Хабаровского края» к полномочию органов местного самоуправления городского округа «Город Хабаровск» в связи с осуществлением городом Хабаровском функций административного центра края относится обеспечение необходимых условий для организации приемов государственных делегаций, а также международных и межрегиональных мероприятий, проводимых по решениям Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, органов государственной власти края3. Форма, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджету городского округа на частичное возмещение фактически произведенных затрат в связи с проведением указанных мероприятий установлены постановлением Правительства Хабаровского края от 11 января 2012 г. № 1-пр. При этом дотация предоставляется бюджету городского округа в размере не более 50 процентов от общего объема фактически произведенных затрат в связи с осуществлением полномочий админи-1 О порядке предоставления из краевого бюджета иных межбюджетных трансфертов бюджету городского округа «Город Хабаровск» в форме дотации на осуществление городом Хабаровском функций административного центра Хабаровского края : постановление Правительства Хабаровского края от 11 янв. 2012 г. № 1-пр // Консультант стративного центра Хабаровского края на проведение вышеназванных мероприятий1.
Считаем, что вышеприведенные законоположения Хабаровского края ущемляют права местного самоуправления и не соответствуют Федеральному закону № 131-ФЗ. Во-первых, не определено, что понимать под полномочиями по обеспечению необходимых условий для организации приемов государственных делегаций. Во-вторых, в Федеральном законе № 131-ФЗ нет такого вопроса местного значения, а, следовательно, и полномочия, значит, это государственное полномочие, переданное на муниципальный уровень, которое полностью должно финансироваться из бюджета федерального или регионального.
В этой связи выбранная в вышеперечисленных субъектах РФ такая форма межбюджетного трансферта как дотация в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и БК РФ не может быть использована для финансирования затрат города, связанных с выполнением им государственных полномочий, переданных для осуществления функций административного центра. Для рассматриваемого случая больше подойдут субвенции.
Таким образом, предоставление финансовых средств на реализацию муниципальными органами отдельных государственных полномочий возможно только в форме субвенций, поскольку субсидии не предусмотрены в Федеральном законе № 131-ФЗ и БК РФ при передаче отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень и предоставляются только в целях софинансирования расходов, возникших при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Отдельные же государственные полномочия, передаваемые с регионального уровня на муниципальный, могут делегироваться только при условии их финансового обеспечения за счет субвенций. Это императивная норма, содержащаяся в Федеральном законе № 131-ФЗ и гарантирующая самостоятельность местных бюджетов и использование финансовых средств на реализацию «собственных» полномочий муниципальных органов.
Представляется целесообразным обратить внимание на ч. 6 ст. 53 Федерального закона № 131-ФЗ, запрещающую осуществлять расходование местных бюджетов на финансирование полномочий федеральных и региональных органов государственной власти. Вместе с тем в соответствии с ч. 5 ст. 19 названного Закона органы местного самоуправления на добровольной основе имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образова-ния.1
Модель вторая. В ряде случаев органы местного самоуправления городских округов могут реализовывать и свои полномочия, предусмотренные в Федеральном законе № 131-ФЗ, в рамках осуществления функций административного центра субъекта РФ. При этом органы государственной власти субъекта РФ софинан-сируют расходные обязательства, возникающие при выполнении органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Так, в целях развития населенного пункта, наделенного статусом административного центра Иркутской области, органы государственной власти Иркутской области, иные государственные органы Иркутской области в пределах своих полномочий могут оказывать содействие деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения на территории административного центра Иркутской области посредством оказания финансовой, организационно-методической, информационной и иной поддержки2
Механизм защиты прав граждан в жилищно-коммунальной сфере, созданный на муниципальном уровне
Иными словами, унитарные предприятия выполняют функции, которые по различным причинам не могут быть реализованы другими видами коммерческих организаций1. Необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам) – это единственный случай, под который подпадает создание управляющих компаний в форме государственных и муниципальных унитарных предприятий.
Как показывает практика, есть государственные и муниципальные унитарные предприятия как созданные до принятия Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», например, Федеральное государственное унитарное предприятие «Жилищно-коммунальное хозяйство Иркутского научного центра Сибирского отделения Российской академии наук» было создано в апреле 2002 г., так и после его принятия, в частности, муниципальное унитарное предприятие г. Хабаровска «Управляющая организация по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах» учреждено в 2007 г., а муниципальное унитарное предприятие г. Новосибирска «Жилищно-коммунальное хозяйство» – в 2011 г. и др.
Таким образом, на сегодняшний день есть примеры создания и функционирования управляющих организаций в форме государственных и муниципальных унитарных предприятий.
В то же время в современных условиях из хозяйственного оборота нельзя полностью исключить функционирование унитарных предприятий, поскольку снижение уровня их участия в предоставлении общественных услуг населению само по себе не обеспечивает притока инвестиций в муниципальные образования. Кроме того, муниципальные предприятия в жилищно-коммунальной и социальной сферах во многих небольших городах и поселках остаются единствен 112 ными хозяйствующими субъектами, за счет деятельности которых можно обеспечить отдельные функции муниципальных образований1.
Практика показывает, что существуют муниципальные образования, в которых органы местного самоуправления не могут обеспечить предоставление населению общественных услуг частным бизнесом в отдельных отраслях экономики и социальной сферы. Данная проблема особенно актуальна для небольших населенных пунктов, для населенных пунктов с низким уровнем социально-экономического развития, особым географическим положением, низкой плотностью населения и климатическими факторами.2 Схожей позиции придерживается Ю.А. Кицай, указывая, что такое положение дел может продлиться еще несколько десятилетий3.
Так, в Красноярском крае в районе Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальное унитарное предприятие «Жилищно-коммунальное хозяйство сельского поселения Хатанга» занимает ключевое место в хозяйственной деятельности сельского поселения, являясь социально-значимым предприятием на территории муниципального образования4.
Однако в настоящее время вызывает вопросы правомерность создания управляющих компаний в форме унитарных предприятий в достаточно крупных муниципальных образованиях, где в сфере ЖКХ есть немалое количество частных управляющих организаций.
Согласно Федеральному закону от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» такие предприятия могут реализовывать определенные товары и услуги по минимальным ценам5, что может создать дискриминационные условия (условия доступа на товарный рынок, условия производства, потребления, приобретения, продажи товара, при которых хозяйствующий субъект поставлен в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами)1, т.е. приводит к нарушению антимонопольного законодательства. Согласно п. 5.3.1.1. постановлению Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» Федеральная антимонопольная служба осуществляет контроль за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства2.
Кроме того, Прокуратура РФ согласно Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляет надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и др.3
Иными словами, Федеральная антимонопольная служба и Прокуратура РФ – это органы, которые в силу своих полномочий должны осуществлять контроль (надзор) за соблюдением органами государственной власти и органами местного самоуправления законодательства РФ, в том числе, при создании унитарных предприятий.
Таким образом, в Федеральном законе «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» установлен закрытый перечень случаев, когда унитарные предприятия могут создаваться, но на практике это правило нарушается. И в этой связи соответствующие органы (например, Федеральная антимонопольная служба, Прокуратура РФ) при осуществлении контроля (надзора) за соблюдением законодательства РФ должны обращать на эти факты внимание.