Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации Пискунова Екатерина Александровна

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Понятие и основы национальной государственности: историография проблемы

1. «Государство» и «государственность»: проблема терминологического соотношения и определения 14

2. Доктрина политико-правового консерватизма об основах российской государственности: общая характеристика 23

Глава II. Государственно-охранительная идеология XIX в. о ценностях русской государственности

1. Идеи Н. М. Карамзина о специфике российского государственного строя

2. Формула русской национальной государственности С. С. Уварова ..

3. Самобытность российской государственности в представлении К. П. Победоносцева 72

Глава III. Этическая концепция русской государственности в конце XIX - начале XX вв .

1. Концепция монархической государственности Л.А. Тихомирова 95

2. Этико-правовая концепция русской государственности в начале XX века в представлениях П.Е. Казанского, В.Д. Каткова Н.А. Захарова 106

Заключение 123

Библиографический список 129

• Доктрина политико-правового консерватизма об основах российской государственности: общая характеристика
• Формула русской национальной государственности С. С. Уварова
• Самобытность российской государственности в представлении К. П. Победоносцева
• Этико-правовая концепция русской государственности в начале XX века в представлениях П.Е. Казанского, В.Д. Каткова Н.А. Захарова

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Парламентаризм, как политико-правовое явление, первоначально возникший в Западной Европе и, впоследствии, получивший толчок к своему дальнейшему развитию в Северной Америке, имеет уже многовековую историю. России в этом смысле повезло меньше, хотя идеи парламентаризма, парламентский настрой временами возбуждали общество и даже фрагментарно проявлялись в практике в царствование Александра II и Николая II, в правление которого и появился первый парламентский институт - Государственная дума. В Советском государстве идея парламентаризма пришлась не ко двору и, прежде всего, по идеологическим причинам. Последнее, 3-е издание Советского энциклопедического словаря даже в 1984 году фиксировало, что парламентаризм - это «система государственного руководства обществом со стороны буржуазии, при которой чётко разграничены функции законодательных и исполнительных властей при привилегированном положении парламента. При парламентаризме правительство образуется парламентом из числа членов партии, имеющей большинство в парламенте, и ответственно перед ним»¹. Противовесом «буржуазному» парламентаризму стали советы депутатов (депутатов трудящихся - в Конституции СССР 1936 г. , народных депутатов - в Конституции СССР 1977 г. ), которые представляли собой систему представительных органов «от Москвы - до самых до окраин», сосредотачивавших в своих руках и законодательные, и исполнительные функции власти. Это можно было бы расценивать как шаг

Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. A.M. Прохоров, 3-е изд. - М.: Сов. энциклопедия, 1984 -С. 967.

Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) (ред. 05.12.1936) // [Электронный ресурс] 1ЖГ: (дата обращения 04.01.2015).

Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята Верховным Советом СССР 07.10.1977) (ред. 07.10.1977) // [Электронный ресурс] URT: (дата обращения 04.01.2015).

вперед к прямому народоправству, но в условиях советского тоталитарного строя эта идея могла быть реализована только формально.

В свете вышесказанного отметим, что верховенство закона, самостоятельность и независимость законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти друг от друга дают основание признать тот факт, что государственное строительство Российской Федерации началось и продолжается на принципах парламентаризма, несмотря на то, что в Конституции РФ, по справедливому замечанию О.Н. Булакова, «термин парламентаризм не употребляется, однако, в работах российских ученых исследуется его содержание в сравнительном ракурсе, а также предполагается применение и воплощение его принципов в российскую действительность»⁴. Парламентаризм как государственный режим в нашей стране не сложился, однако самостоятельность органов законодательной власти, их функции и предметы ведения позволяют заявить о парламентской сущности подобных органов, в том числе и органов на уровне регионов.

Нам представляется необходимым отметить, что неоценимая роль в создании государственно-правовой системы современной России принадлежит российским регионам. Напомним о том, что посыл к парламентаризму в условиях политического кризиса 1993 г. в России и в течение последующего переходного периода формирования федеральных законодательных представительных органов государственной власти в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации исходил, и в не меньшей степени, от регионов России, которые подписали Федеративный договор 1992 года, и в которых процесс формирования органов государственной власти шел полным ходом. Наконец, отметим еще одно обстоятельство. Децентрализация власти посредством передачи части властных полномочий федеральных органов власти властным структурам

Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / под общ. ред. О.Н. Булакова. - М.: Эксмо, 2005 - С. 45.

субъекта РФ, во-первых, повышает их политико-правовой статус, во-вторых, формирует для них модуль «делай как я» в отношении муниципальных и общественных структур, и задает новый вектор развития, направленный на создание гражданского общества, и роль, отводимая в этом процессе субъектам Российской Федерации, представляется чрезвычайно важной и значимой.

Таким образом, в современной России 2010-х все основополагающие принципы построения государства и общества - верховенство закона, разделение властей, децентрализация государственных полномочий имеют место быть и в теории, и на практике. В соответствии с принципом разделения властей законодательная ветвь власти не только приобретает самостоятельное и независимое от исполнительной власти положение, но и потенциальную возможность играть ведущую роль в политике созидаемого нового российского государственного устройства на основах парламентаризма. Именно потенциальную возможность, поскольку реальная возможность ограничена действиями исполнительной власти.

В соответствии с принципом федерализма активная роль на государственно-правовом поле отведена субъектам Российской Федерации, и о том, что эта роль исполняется, было уже отмечено выше. Главным доказательством тому может служить то обстоятельство, что законодательный процесс в России осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.

Выбор темы исследования не является случайным по следующим причинам:

- во-первых, регионы - субъекты федерации России - постепенно начинают наращивать свой экономический и политический вес, реализуя самостоятельно либо с помощью федерального центра задачи по привлечению инвестиций, организации производства и выпуска продукции в оборонном, энергетическом, машиностроительном, металлургическом, сельскохозяйственном секторах и других отраслях экономики;

во-вторых, казалось бы, определенный Конституцией РФ политико-правовой статус субъектов федерации все же пока не является достаточно стабильным, о чем свидетельствуют прецеденты территориальных изменений, внесения изменений в порядок избрания глав регионов, участия в выборах политических партий и др.;

в-третьих, сами по себе, если учитывать географическое, социально-экономическое, демографическое и др. положение региона, такие нюансы, как название законодательного органа, его количественный состав, организация законодательной процедуры и т.п., являются объективными обстоятельствами и только подчеркивают его конституционно-правовую самостоятельность. Однако проявляющиеся в законодательной практике регионов разночтения с соответствующими федеральными законами вряд ли могут способствовать усилению единства и целостности государства и общества, избежать ущемления законных прав и свобод граждан Российской Федерации вне зависимости от их проживания в конкретном регионе. Так, например, по данным Министерства юстиции РФ, за период с января по ноябрь 2014 года 62% законопроектов законодательного органа Удмуртской Республики не соответствовали нормам федерального законодательства, тогда как, по Приволжскому федеральному округу, в который входит этот субъект федерации, и по России в целом эта цифра составила 18%⁵;

в четвертых, наметившееся в последние годы усиление активности населения в общественно-политической деятельности, оказывает свое воздействие и на законодательный процесс. Такие явления, как возникновение новых институтов гражданского общества (общественные палаты, общественные движения), появление новых процедур воздействия гражданского общества на политику государства (общественная экспертиза, общественное обсуждение законопроектов), объективно ведут к усложнению

⁵ [Электронный ресурс] URL: (дата обращения 04.01.2015).

законодательного процесса и по форме, и по содержанию, расширяя сложившиеся представления о его стадиях (этапах);

- в-пятых, сравнительная новизна такого предмета исследования, как региональный законодательный процесс, вызывает к нему повышенный интерес ученых-правоведов, однако и в трудах мэтров отечественного правоведения, и в работах начинающих исследователей эта проблема ещё не получила полного осмысления.

Степень научной разработанности темы. Как уже отмечалось, проблематика вопросов, связанных с организацией законодательного процесса в субъектах РФ, вызывает повышенное внимание исследователей. Однако в большей степени в литературе рассматривается статус органов, осуществляющих парламентский законодательный процесс в субъектах РФ, нежели сам процесс.

Достаточно подробная характеристика законодательных

(представительных) органов субъектов РФ, их конституционно-правового статуса содержится в учебниках, учебных пособиях, энциклопедиях и справочниках по конституционному праву, в числе которых необходимо отметить, прежде всего, учебники под редакцией С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева.

Пока еще дискуссионный вопрос о состоянии парламентаризма в современной России, о степени парламентарности органов государственной власти стал для исследователей стимулирующим фактором, что и отразилось выходом значительного количества научных работ по этой теме, принадлежащих таким авторам, как О.Н. Булаков, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Г.А. Гаджимагомедов, В.Д. Горобец, И.В. Гранкин, Г.П. Ивлиев, П.В. Крашенинников, А.П. Любимов, Э.Г. Липатов, СВ. Нарутто, Л.А. Нудненко, В.И. Павлушкин, Д.В. Пажетных, СВ. Поленина, А.Е. Постников, Г.Д. Садовникова, А.Х. Саидов, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, А.Н. Шохин и другие.

Вопросы, связанные с деятельностью современных законодательных органов в России в сравнении с аналогичными органами в зарубежных странах, рассматриваются в трудах Д.А. Ковачева, Б.С. Крылова, В.В. Маклакова, А.А. Мишина, Б.А. Страшуна и других авторов.

Вопросы статуса, компетенции законодательных органов субъектов Российской Федерации затрагивали Е.Б. Абросимова, О.В. Афанасьева, А.С. Автономов, А.А. Захаров, В.В. Иванов, В.А. Кряжков, А.Ф. Малый, Ж.И. Овсепян, Е.М. Орлова, И. А. Полянский и другие.

Теория правотворчества, аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, а также проблемы, являющиеся смежными с проблематикой настоящего исследования представлены в трудах С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, СМ. Бекетовой, Т.А. Васильевой, О.А. Гаврилова, Б.В. Дрейшева, И.А. Дудко, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, В.А. Лебедева, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, Н.В. Ройзман, А.С. Пиголкина, В.Н. Синюкова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, А.Ф. Шебанова.

Диссертантом были изучены также разработки таких зарубежных авторов, как Р. Давид, Р. Леже, Р. Лукич, А. Нашиц, Н. Неновски.

Проблемы регионального законодательного процесса привлекают внимание молодых ученых, и, в этой связи, необходимо отметить диссертационные исследования Ю.И. Анденюк, СМ. Бекетовой, Л.Б. Бутхановой, В.И. Захаровой, И.И. Киреева, О.А. Коротковой, А.В. Кочеткова, В.А Купина, Е-Д. С. Третьяковой, Е.А. Холодиловой и других.

Объект исследования.

Суммируя вышесказанное, диссертант полагает, что региональный законодательный процесс представляет собой актуальную тему для исследования, объектом которого становятся общественные отношения, складывающиеся по поводу реализации парламентского законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Это отношения, складывающиеся на всех стадиях законодательного процесса в субъектах Российской Федерации: осуществление права законодательной инициативы,

подготовка законопроекта к рассмотрению законодательным органом в пленарном заседании, обсуждение законопроекта и принятие закона, санкционирование, официальное опубликование, так и отношения, относимые к факультативной составляющей, то есть общественное обсуждение и общественная экспертиза законопроектов, отклонение закона высшим должностным лицом субъекта РФ, создание согласительных комиссий.

Предмет исследования.

Правовое регулирование законодательного процесса в субъектах РФ, составляет предмет диссертационного исследования. Следует также отметить, что принятие законов субъекта Российской Федерации посредством проведения референдума не охватывается настоящим исследованием ввиду специфики и нераспространенности данного явления.

Цель исследования. Исходя из этого, диссертантом обозначается цель исследования - на основе анализа теории и практики организации законодательного процесса в субъектах РФ выявить его современные характеристики, обозначить перспективы совершенствования и повышения эффективности законодательной деятельности в регионах России.

Задачи исследования. В соответствии с поставленной целью диссертант обозначает задачи исследования:

- определить содержание понятий «законодательный процесс»,
«законодательная деятельность», «законодательная процедура»,
«законодательная инициатива» и других базовых категорий в исследовании
законодательного процесса субъектов Российской Федерации;

проанализировать принципы регионального законодательного процесса;

- исследовать правовое регулирование законодательного процесса в
субъектах Российской Федерации;

определить стадии законодательного процесса в субъектах Российской Федерации;

- провести сравнительный анализ оформления стадий законодательного
процесса в субъектах РФ и определить перспективы развития регионального
законодательного процесса;

- определить и обосновать свою позицию по ряду дискуссионных
вопросов;

сформулировать рекомендации по совершенствованию и оптимизации регионального законодательного процесса.

Методологическая основа исследования. Исходя из темы диссертации, определенных целей и задач, а также характера источниковедческой базы, методологическую основу исследования составили:

сравнительно-исторические методы, позволяющие изучить накопленный опыт правотворчества и правоприменения, сопоставить его с современной нормативной регламентацией отношений, складывающихся в ходе законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, и, на этой основе, выявить тенденции и перспективы эволюции законодательного процесса и его правового регулирования;

общелогические методы, позволяющие произвести сравнительный анализ документов, выявить общее и различия, определить тенденции подходов к теоретическому освоению проблемы законодательного процесса в субъектах РФ и его реализации на практике;

структурно-системные методы, позволяющие представить объект исследования в целостном виде, имеющим определенную структуру, а также взаимосвязи между его элементами, то есть, законодательный процесс в регионах представляется, с одной стороны, в совокупности важнейших элементов соответствующих региональных правовых систем, и, с другой -как подсистема целостной правовой системы России;

метод функционального анализа, позволяющий изучить эффективность законодательного процесса и его соответствия практике социально-экономической и культурной жизни;

- статистический метод, позволяющий использовать количественные характеристики при анализе законодательного процесса;

метод моделирования, позволяющий выстроить возможные перспективы развития законодательного процесса в обозримом будущем.

Ведущими частнонаучными методами диссертант избрал сравнительно-правовой и формально-юридический методы.

Сравнительно-правовой метод позволяет проводить сравнительный анализ регионального законотворчества и законоприменения, способствует поиску наиболее рациональных решений проблем законодательного процесса субъектов Российской Федерации, помогает учесть опыт различных регионов, федерации, а также зарубежный опыт.

Применение сравнительно-правового метода в ходе диссертационного исследования структурировалось следующим образом:

1) сбор нормативно-правовых актов, регулирующих региональный
законодательный процесс;

1. распределение собранного материала по стадиям законодательного процесса и по отдельным проблемам (вопросам) внутри указанных стадий;

2. сопоставление нормативно-правовых решений по одним и тем же проблемам (вопросам) и выявление общего, особенного и единичного, а также выяснение степени распространенности того или иного решения среди субъектов Российской Федерации (использование указанного решения во всех субъектах Российской Федерации, в большинстве, в ряде, в некоторых, в отдельных субъектах Федерации, в единичном регионе);

3. анализ и оценка сравниваемых нормативно-правовых решений с точки зрения их законности и практической целесообразности;

5) выявление позитивного опыта в нормативном регулировании
законодательного процесса субъектами Российской Федерации, разработка
предложений и рекомендаций по совершенствованию указанного
регулирования.

и

Таким образом, сравнительно-правовое исследование стимулирует дальнейшее развитие, совершенствование законодательства и, тем самым, имеет непосредственный «выход» на прогнозирование и планирование законодательной деятельности, на обеспечение ее научной обоснованности.

Учитывая то обстоятельство, что законодательный процесс в регионах субъектов нормативно упорядочен, это позволяет подвергнуть его формальному анализу: выяснить, какие требования предъявляются к тем или иным участникам законодательного процесса, к их действиям на его различных стадиях, какими правовыми актами эти действия легитимируются.

Помимо этого, формально-юридический метод позволяет глубже понять смысл исследуемых норм права и законодательных процедур.

Нормативная основа исследования:

- Конституция Российской Федерации, конституции и уставы
субъектов Российской Федерации, федеральные конституционные законы,
федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, относящиеся
к теме исследования, конституции отдельных зарубежных государств;

регламенты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных органов субъектов Российской Федерации;

- иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации;

Кроме того, для сравнительного анализа были привлечены отдельные акты, утратившие силу: Конституция РСФСР 1978 года, Регламент Верховного Совета РСФСР, Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 25 марта 1994 года, а также проекты федеральных законов «О нормативных правовых актах Российской Федерации», «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов», «О порядке реализации права законодательной инициативы», «О Конституционном Собрании РФ».

Эмпирическая основа исследования.

Основой послужили отдельные решения высших судов, относящиеся к предмету исследования, справочные и аналитические материалы сайтов органов государственной власти, а также данные социологических опросов, проведенных автором в ходе исследования.

Научная новизна исследования. Несмотря на то, что проблемы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации все больше и чаще привлекают внимание специалистов, что и было отмечено выше, обобщающих работ на эту тему не так уж много. Предлагаемое диссертационное исследование является одним из немногих, всецело посвященных этой теме. Соискатель поставил своей целью сосредоточиться только на проблеме законодательного процесса в субъектах РФ и максимально скрупулёзно проанализировать её во всех её составляющих с учётом новых общественных отношений, и полагает, что с этой точки зрения диссертационное исследование имеет свою новизну и практическую значимость.

По мнению диссертанта, научная новизна заключается также в том, что нашло свое отражение в положениях, вынесенных на защиту.

Положения, выносимые на защиту.

1. В целях оптимизации законодательного процесса в Российской Федерации на любых его уровнях следует прийти к единому пониманию дефиниций, связанных с ним, как то: что такое законодательный процесс, законодательная процедура, законотворческий процесс, законопроектный процесс, законодательная деятельность, правотворческий процесс, конструирование закона. Понятие законодательного процесса в субъектах Российской Федерации определяется в диссертации как деятельность указанных законодательством Российской Федерации, региональным законодательством субъектов связанная с реализацией права законодательной инициативы, обсуждением, в том числе, с привлечением общественности, принятием, подписанием и официальным опубликованием, изменением и отменой законов субъектов Российской Федерации.

2. Осуществление законодательного процесса должно опираться на современные принципы, одним из которых является принцип эффективности законодательного процесса. Его закрепление с указанием критериев эффективности в регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а возможно и в регламентах палат федерального парламента, послужит основой для оценки качества деятельности этих органов населением и самими этими органами, а значит, будет способствовать повышению качества законодательных актов, ими принимаемых.

3. Осуществление гражданами права законодательной инициативы как действительного механизма демократии может быть легче реализовано именно в законодательном процессе в субъектах Российской Федерации. Представляется, что включение граждан в перечень обязательных субъектов права законодательной инициативы, содержащийся в части 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», станет важным шагом на пути развития демократии. Более того, учитывая возможные сложности в реализации указанного права гражданами, стоит при этом шире использовать возможности института законодательного предложения, распространить имеющуюся практику отдельных регионов на все субъекты федерации.

4. С целью достижения высокого уровня юридической техники в законодательном процессе в субъектах Российской Федерации представляется целесообразным создание методических рекомендаций по юридической технике с учетом позитивного опыта, накопленного регионами, на уровне парламентских ассоциаций, например, Парламентской Ассоциации Северо-Запада России, Парламентской Ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье», Южно-Российской Парламентской Ассоциации.

5. Установление авторства закона, в том числе коллективного,
способствовало бы ответственному поведению инициаторов
законодательного процесса, повышению качества законопроектов и как
следствие, принимаемых законов. Поэтому, думается, указание авторства
законопроектов в публикуемых сообщениях о них должно получить большее
распространение в законодательной деятельности субъектов Российской
Федерации.

6. На наш взгляд, для устранения возможности принятия недоработанного закона, требуют закрепления в регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации условия, при которых временной промежуток между чтениями законопроекта на пленарных заседаниях может быть сокращен.

7. Развитие интернет-технологий, таких как видеоконференцсвязь, интернет-голосование и других, фактически уже используемых в законодательном процессе следовало бы облечь в правовую форму, путём закрепления в регламентах региональных парламентов.

8. В целях устранения разночтений в законодательстве субъектов Российской Федерации необходимо изменить положения частей 1 и 2 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» таким образом, чтобы этап подписания нормативно-правового акта высшим должностным лицом именовался иным термином нежели «обнародование», а термин «обнародование» был заменен на «официальное опубликование». Это должно бы послужить посылом для приведения законодательства субъектов Российской Федерации к единообразной терминологии.

9. Нужно признать, что отношения по общественному обсуждению законопроектов и их общественной экспертизе оформились в отдельную

факультативную стадию законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Нормативно определены участники, формы, результаты данной деятельности. Однако закрепление этих отношений в настоящее время носит фрагментарный характер, поэтому они ждут еще своего целостного регулирования.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Во-первых, исследование может внести свой посильный вклад в дальнейшее развитие теории конституционного права в целях оптимизации правового регулирования деятельности государственных органов власти на региональном уровне;

Во-вторых, исследование может быть полезным для студентов, аспирантов, преподавателей, изучающих, преподающих или исследующих конституционное право в общем, а также применительно к конкретным регионам, или к регионам России в целом;

В-третьих, анализ современного состояния законодательного процесса на российском региональном уровне, выявленные проблемы и сформулированные предложения по его совершенствованию могут быть приняты во внимание, учтены, или использованы в практической работе парламентов в субъектах РФ для укрепления целостности правовой системы России, развития подлинного федерализма, формирования в Российской Федерации правового государства, повышения правовой культуры региональных законодателей.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Основные результаты были апробированы в научных публикациях автора; в выступлениях на конференциях, в частности на III и IV международных научно-практических конференциях «Актуальные проблемы совершенствования законодательства

и правоприменения», г. Уфа, 2013, 2014, 2015 годов, международной

научно-практической конференции, посвященной 20-летию со дня принятия Конституции Российской Федерации «Человек, его права и свободы: опыт конституционного строительства», г. Вологда, 6 декабря 2013 года, Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» -«Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции», г. Москва, 3-5 апреля 2014 года; на лекциях и практических занятиях по курсу «Конституционное право» для студентов Северо-Западного института (филиала) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Основные положения диссертационного исследования стали основой студенческого научного проекта «Как написать закон».

Структура диссертации. В структурном отношении работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.

Доктрина политико-правового консерватизма об основах российской государственности: общая характеристика

В настоящее время возрос интерес к истории российского государства и проблеме специфики отечественной государственности. В конце XX и начале XXI в. современная Россия встала на путь построения демократического государства. Обновление механизма государственной власти и направлений его деятельности предполагает обращение к истории отечественной государственности и особенностям русской правовой культуры. Опыт развития российской государственности представляет собой неисчерпаемый источник ценнейшей теоретической и практической информации, использование которой поможет выбрать верное направление современного государственно-правового становления России. Нельзя не согласиться с профессором А. С. Шабуровым, что «игнорирование исторической справедливости и продолжения государственности, отказ от накопленного опыта ведет к ущербности и недолговечности закрепляемого строя»5.

В этой связи актуальной проблемой теории государства и права выступает проблема определения термина «государственность». В советской и современной теоретико-правовой науке понятия «государство» и «государственность» зачастую отождествлялись. Преимущественно ученые обращались к термину «государство», давалось его понятие, определялись признаки, формы, ставилась проблема определения сущности. Однако теория государства развивалась преимущественно в плоскости статики, когда анализировалась форма государства, его механизм и функции на каком-то

По справедливому замечанию А.С. Шабурова, «теоретический анализ государства как явления (и как конкретного государства) также нужно рассматривать и анализировать в развитии, в эволюционных и революционных переходах от одних типов и форм государства к другим, постигать подлинные причины и движущие силы этих процессов. А подобную характеристику государства можно проанализировать только в рамках более широкой и емкой категории - «государственность», имеющей «важное методологическое значение для изучения государства»6. Нельзя не согласиться с профессором Шабуровым, что «учение о государственности обогащает как теорию, так и историю государства и права, поднимая их на новый научно-теоретический уровень»7.

Теоретический анализ термина «государственность» позволяет внести динамические характеристики в понятие «государство» с целью определения направлений его развития, объяснения специфики эволюции того или иного общества.

К сожалению, категория «государственность» в современной теоретико-правовой науке мало разработана. В научной литературе часто используется термин «государственность», но без какого-либо теоретического обоснования. При этом нельзя не отметить, что в последнее время интерес к данной проблеме усилился, появился ряд работ, в том числе правового характера, посвященных анализу государственности8.

Во-первых, все авторы, общавшиеся к проблеме определения государственности, так или иначе, связывают эту категорию с государством. Можно выделить несколько подходов к соотношению государственности и государства, сформировавшихся в современной юриспруденции. К числу основных можно отнести следующие: термины «государственность» и «государство» используются как синонимы9, соотносятся как часть и целое10

Во-вторых, государственность связывается с обществом. В научной литературе отмечается, что государственность - это система политической организации общества, «публично-властный способ организации и существования социально стратифицированного общества»14, особая форма организации общества, включающая в себя «все государственно-правовые явления, динамически развивающиеся во времени»15 и т.п. Таким образом, государственность рассматривается как качественное состояние государства и общества, взятое в их единстве и прослеживаемое в динамике16.

В-третьих, достаточно большое количество авторов обращаются к проблеме исторической преемственности государственности, отмечая, с одной стороны, ее эволюционность, а, с другой, непрерывность и постоянство. Так, А.Б. Венгеров под государственностью понимал «преемственность и обновление политической, структурной и территориальной организации общества» . Проблеме преемственности государственности специально посвящена кандидатская диссертация Рябинина Н.А. , который пришел к выводу, что преемственность - основная проблеме исторической преемственности государственности» . Историзм, т.е. обеспечение непрерывности, преемственности процессов, сопровождающих развитие общества и государства, отмечал И.Л. Бачило, «имеет прямое отношение к форме организации государственности» . При этом ряд авторов (Е.А. Лукьянова, И.Л. Бачило и др.), рассуждая об исторической преемственности государственности, указывают на факторы, влияющие на ее эволюцию. По мнению И.Л. Бачило, факторными полями для становления и развития государственности выступают основные сферы жизни общества (экономическая, социальная и духовная), а факторы бывают как внутренними, так и внешними (формы общежития, духовное состояние общества, внешние влияния и др.) . Преемственность исторических этапов юридического развития России, имеющих общую смысловую основу в русской юридической традиции, отмечал и В.Н. Синюков .

Формула русской национальной государственности С. С. Уварова

Особое умонастроение и предчувствие своей государевой судьбы родилось у Николая І в размышлении о Марке Аврелии: «Сколько блага может принести государь с твёрдым характером... Как член общества, ты должен приносить пользу человечеству... еле дует переносить всё, что предписывается законами... действовать по плану глубоко и мудро обдуманному, никогда не отклоняясь от принятого пути»126, писал он в сочинении. Николай I считал, что главная беда России в распространении либеральных идей, навеянных Западом, необходимо было прекратить эйфорию либеральной демократии. Первостепенное значение в борьбе против западных нравов приобрело искоренение всякого инакомыслия: сыск и следствие по политическим делам, контроль за литературой и театром, борьба с сектантством и старообрядчеством, слежка за иностранцами, приехавшими в Россию. Революционные движения в Европе 1830-1831 гг. (революции во Франции, Бельгии, восстание в Царстве Польском) также стали дополнительным фактором, усилившим консервативное направление в политике самодержавия и укрепили Николая І в мыслях об опасностях революционных событий. День 14 декабря 1925 года навсегда отвратил государя от попыток революционных изменений и настроил его на самодержавное охранительство. Возможно, он в дальнейшем и допускал преобразования, но без переворотов и мятежей. Необходимо было создание политической идеологии, которая смогла бы обосновать незыблемость существующего режима. Следовало либеральным идеям противопоставить новую концепцию - иные принципы о месте России в мире, другое убеждение на внутреннее положение в самой стране. Основная заслуга в разработке и формулировании официальной идеологии принадлежала С. С. Уварову.

Важно было создать идеологическую модель просвещения. Выразителем воли Николая Павловича выступил министр просвещения С.С. Уваров. При разработке формулы он опирался на политические взгляды Н.М. Карамзина и царский манифест о вступлении на престол, последовавший после 14 декабря 1825 года. Именно С.С. Уваров впервые официально высказал идею, что правильное, основательное образование необходимо в нашем веке сочетать с глубокими убеждениями и тёплой верой в истинно русские охранительные традиции православия, самодержавия, народности, которые составляют краеугольный камень спасения страны и важнейший залог силы и величия отечества . С.С. Уваров считал, что просвещение является орудием консервативной политики, позволяющим избежать резких социальных сдвигов, учение является руслом идеологического воздействия на общество. Согласно теории Уварова, русский народ глубоко и искренне религиозен и предан престолу, а православная вера и самодержавие являются

В своей статье «О назначении русских университетов и участии их в общественном образовании» он подчёркивал значение университетского образования не только как источника просветительства, но и как основы нравственного политического воспитания: «нравственное образование, основанное на благоговении к православной Вере, преданности к православному Государю и любви к православной России» . Теория доказывала, что в самодержавии России сохраняется «лучший порядок вещей».

Кроме культурных, нравственных и историко -политических преимуществ, С. С. Уваров выделял ещё и географическое положение страны, поскольку, находясь между Европой и Азией, Россия считается посредницей, вылечивающей культуру Востока и Европы, и должна вернуть современную цивилизацию к её «подлинным незамутнённым истокам»129. Уваров видел Россию будущей ведущей мировой империей, сочетающей основные принципы политического равноправия, гарантирования справедливости любви к родине и служение отечеству. В основе теории С. С. Уварова лежало представление об исконных российских государственных началах, делавших Россию абсолютно особой державой, не имевшей потребности во влияниях Запада. Необходимо было не допустить дальнейшее расшатывание хрупких основ русского государственного единства. В этих умозаключениях С. С. Уваров предварительно определил канву будущей триады «Православие. Самодержавие. Народность». В условиях европейских революционных мятежей и смут Уваров утверждал, что Россия способна сберечь исконно народный соборный дух, на который юноши» .

Правление Николая I происходило под лозунгом самодержавия, православия и народности, слово «конституция» в этот ряд совершенно не вписывалось. Эти три элемента, считал историк М.П. Погодин, были поставлены во главу угла воспитания русского юношества131, по выражению М.П. Погодина, указанные С.С. Уваровым коренные начала - это «твёрдые, крепкие столпостены, на которых над державою Мономахова потомства, Святая Русь удержалась, удерживается и удержится до тех пор, пока они не будут поколеблены в своих заветных, священных основаниях»132. М.М. Шевченко заметил, что триада С.С. Уварова представляла собой интерпретацию призыва «За веру, царя и отечество»133, но какое бы значение ни приобретала уваровская формула, она стала платформой, обеспечивающей устойчивость российской государственности.

Проводниками этой теории были профессора Московского университета СП. Шевырев, Н.Г. Устрялов и иные известные люди этого времени: О.И. Сенковский, Н.И. Греч и Ф.В. Булгарин, М.Н. Загоскин и Н.В. Кукольник. Позднее историк А.Н. Пыпин назвал эту формулу «теорией официальной народности», считая, что Россия является совершенно особым государством и особой национальностью, непохожими на другие государства и национальности Европы. К России совершенно неприменимы критерии и требования европейской жизни.

Самобытность российской государственности в представлении К. П. Победоносцева

Л.А. Тихомиров был одним из самых авторитетных консервативных мыслителей конца XIX - начала XX века. Личная судьба Льва Александровича очень показательна. Будучи студентом (с 1870 г.) юридического факультета Московского университета со второго курса включился в революционную деятельность, участвовал в организации покушения на Александра II, за что был арестован и четыре года (с 1873 по 1878 г.) провел в Петропавловской крепости. С 1879 г., являясь членом исполкома «Народной воли», был на нелегальном положении. После разгрома организации в 1881-1882 гг. эмигрировал заграницу, где увлекся марксизмом и еще некоторое время занимался организационной революционной работой. Однако уже в середине 80-х годов в его жизни произошел перелом. Тихомиров понял пагубность либеральной и радикальной западной идеологии и осознал, что строить новую Россию можно лишь базируясь на ее исконных ценностях.

В 1888 г. в Париже вышла его статья: «Почему я перестал быть революционером?». «В мечтах о революции, - писал он, - есть две стороны. Одного прельщает сторона разрушительная, другого - построение нового. Эта вторая задача издавна преобладала во мне над первою» . Основную проблему политических программ, направленных на преобразование России, Л.А. Тихомиров увидел «в том, что они слишком теоретичны, слишком мало национальны, слишком мало сообразованы с условиями нашей страны»244. Уже в этой работе ученый попытался выявить основу политического строя

Тихомиров Л. А. Почему я перестал быть революционером? М., 1895. С. 27. Там же. С. 31. России. По его мнению, российская государственность базируется на самодержавии. Самодержавие, - отмечал он, - «результат русской истории, который не нуждается ни в чьем признании и никем не может быть уничтожен, пока существуют в стране десятки и десятки миллионов, которые в политике не знают и не хотят знать ничего другого» . Вывод, к которому пришел «начинающий» монархист-консерватор: «Россия - страна с великим прошлым и дает надежды на еще более великое будущее»246.

В 1889 г. после покаянного письма Александру III и удовлетворения императором его просьбы о помиловании бывший радикал вернулся в Россию и уже до самой смерти боролся с революционным движением и либеральными иллюзиями, отстаивая охранительные позиции. «Тихомиров, -отмечал В.В. Ячевский, - возвращается в Россию убежденным монархистом и активно включается в общественно-политическую деятельность, главной целью которой считает развенчание либеральных иллюзий и проповедь традиционных начал русской жизни: православия, самодержавия, народности»247.

Он становится автором книг: «Социальные миражи современности» (1891 г.), «Демократия либеральная и социальная» (1896 г.); «Единоличная власть как принцип государственного строения» (1897 г.), «Монархическая государственность» (1905 г.), а также ряда других публикаций, прежде всего, в газете «Московские ведомости», в которых излагает свою концепцию отечественной государственности - «православной самодержавной монархии».

С появлением фундаментальных теоретических работ Л.А. Тихомирова, - отмечают современные исследователи, - консервативной мысли удалось, наконец, преодолеть публицистический период в своём

Наиболее полно данная концепция православной самодержавной монархии была Тихомировым в четырехтомном труде «Монархическая государственность». Цель работы была определена мыслителем уже во введении - предварительно обрисовав общие основы государственности, проанализировать главный принцип монархической власти, его сущность и условия действия. Л.А. Тихомиров был одним из первых, кто употребил термин «государственность» в юридическом аспекте. Однако в интерпретации мыслителя государство и государственность употреблялись как синонимы.

Мыслитель задавался вопросом: какова идеальная система властвования, и на каких принципах она должна базироваться. Нам представляется, что Л.А. Тихомиров видел идеальную систему властвования в наличие духовной связи между властью и народом. По его мнению, народ может объединить свои силы для достижения поставленных целей только при наличии организованной и разумно действующей власти, чувствующей свою нравственную ответственность.

В отечественной политике-правовой науке Тихомирова принято представлять убежденным монархистом, идеализирующем монархическую форму правления. Однако это не совсем так.

Рассуждения Л.А. Тихомирова о государственной власти базировались на христианском учении. Он отмечал двоякую природу человеческой власти. С одной стороны, государственная власть - есть следствие греховности людей, поврежденности человеческой природы, неготовой жить под непосредственным руководством Бога, дающего абсолютную свободу выбора. С другой стороны, создание власти Богом - дань людской слабости. Назначение государства удерживать зло в его социальных проявлениях. Поврежденная природа, таким образом, получает от Господа два основных

КарцовА. С. Правовая идеология русского консерватизма. М., 1999. С. 115. средства борьбы со злом: совесть (для борьбы со злом в глубинах человеческой души) и силу государственного закона (для исполнения нравственного закона внешними принудительными средствами). «В идеале, -отмечает Тихомиров, - наше состояние тем выше, чем более мы живем под непосредственной властью Божией. Все наши подпорки своей немощи суть результат греховности. В этом смысле, учреждение государственности есть «великий грех», все равно какой бы формы власть мы создали. Но лучше сознание греха и искание опоры, нежели неосновательное самомнение»249.

Нельзя не согласиться с А.А. Васильевым, что для Л.А. Тихомирова «как христианского мыслителя превыше власти находилось соборное единство людей в церкви» . Идеал жизни социума он связывает с прямым правлением Бога - теократией. Однако такое устройство возможно при условии религиозно-нравственного совершенства людей, которое невозможно из-за греховного повреждения человеческой природы. Потому идеал теократии, неосуществимый в земной жизни, сменяется властью государства, допущенной и созданной по промыслу Бога. Власть и законы даны человечеству с целью удержания от греха. «Действительно люди, достойные Бога, - писал Л.А. Тихомиров, - должны без принуждения власти, уметь жить так, как угодно Богу, и когда они этого достигают, то находятся под непосредственным управлением Бога, не нуждаясь в принудительной власти. Но по своей «жестоковыйности» в грехе, в порывах страсти и эгоизма, люди даже и к этому не способны»251.

Этико-правовая концепция русской государственности в начале XX века в представлениях П.Е. Казанского, В.Д. Каткова Н.А. Захарова

Наиболее пристальное внимание проблеме соотношения понятий, характеризующих организацию верховной власти в России, уделил П.Е. Казанский. В его книге «Власть Всероссийского императора» три очерка (из пяти) посвящены анализу понятий «верховенство», «неограниченность», «самодержавие».

Обращение П.Е. Казанского и др. исследователей к проблеме толкования терминов «верховенство» и «неограниченность» в начале XX века было связано с изменениями Свода Законов в 1906 г. Статья 4 главы первой раздела первого Свода Законов издания 1906 «О существе верховной самодержавной власти» гласила: «Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. Повиноваться власти его, не только за страх, но и за совесть, сам Бог повелевает». Эта статья заменила статью 1 Свода законов 1832 г., где сущность императорской власти была выражена в следующей формулировке: «Император Всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться власти его, не токмо за страх, но и за совесть, сам Бог повелевает». В новой формулировке предикат «неограниченная» был заменен на «верховная». П.Е. Казанский (как В.Д. Катков и Н.А. Захаров) пришел к выводу, что при наличии предикатов «самодержавный» и «верховный» употребление или неупотребление прилагательного неограниченный ничего в существе дела изменить не может»311. Императору, отмечал он, принадлежит власть главных решений в делах государства (величайшая). Ему принадлежит, во-первых, власть правообразующая, в том числе учредительная и чрезвычайная, и, во-вторых, власть на право решений всех главных явлений государственной жизни (войны и мира, замещения государственных должностей) . В условиях разрешения современной российской властью россииско-украинских противоречий (в частности, Крымского вопроса) особенно актуально звучат слова П.Е. Казанского, что высшей власти «принадлежит и право чрезвычайных надправных решений, т.е. решений в тех случаях, когда обычный порядок, установленный для удовлетворения государственных нужд, оказывается не достигающим цели»

Казанским, наряду с Катковым и Захаровым, отмечалась неограниченность власти монарха юридическими нормами, но связанность царя народным мировоззрением, совестью монарха и Божьей волей (самоограничение самодержавия). «Юридическая неограниченность, - писал он, - отнюдь не означат произвольности, не означает фактической неограниченности» . Важно установить пределы Императорской власти, «которые она находит в области, так сказать, психологической, или духовной: в национальных стремлениях русского народа и в его религиозно-нравственных идеалах»315.

Этот вопрос Казанский считал проблемой юридической науки, т.к. «право творение национальной жизни народа и ближайшим образом граничит с религиозно-нравственными установлениями»316. Отмечая, что нельзя путать ограничения юридические и с религиозными, нравственными, личными (самоограничением). «Было бы крупной ошибкой, если бы мы, увлекаясь юридическими формулами, просмотрели то, что главным основанием и двигателем жизни является не право, а национальное самосознание, религия и нравственность»317.

В этой связи П.Е. Казанский подчеркивал значимость идеи единения Царя и народа, что обеспечивается национальной династией, установлением способов фактического общения Царя и народа, освящением Царской власти русской народной религией - Православной Церковью318.

В определении собственно «самодержавия» П.Е. Казанский был оригинален. По его мнению, «верховенство» и «самодержавие» - это два основных свойства власти Всероссийского Императора. Он дал комплексный анализ данной категории (семантический, исторический, правовой и теоретический) и пришел к выводу, что «самодержавие» высшая фактическая власть в государстве, «основа нашего государственного строя»319.

Прибегнув к соотношению понятий «верховенство», «суверенитет», «самодержавие», он заключил, что в соответствии с юридической терминологией суверенитет юридический выражается термином «верховенство», а суверенитет фактический - термином «самодержавие». придавать выражению «самодержавие» смысл единодержавия» . Не вполне утрачено сознание значения русской основы в краеуголии государства. Внешние формы русского понимания «Самодержавие, Православие и Народность», охраняются тщательно, хотя первое понимается в смысле западного абсолютизма, второе - в смысле лишь веры традиционной, а последняя лишь в ее внешнем признаке - языке».

П.Е. Казанский, В.Д. Катков и Н.А. Захаров, выступая за единство верховной власти, также как и Л.А. Тихомиров, не отрицали необходимости разделения функций государственного управления на законодательную, управительную и судебную. В верховенстве монархической власти данные ученые видели гарант единства государства и механизм защиты от конфронтации государственных органов. Основной задачей, которую должно решить государственное устройство, «состоит в организации духовного единства народа» .

Таким образом, в учении Л.А. Тихомирова, Н.А. Захарова, В.Д. Каткова, П.Е. Казанского была обоснована нравственно-правовая концепция русской государственной власти. Этих ученых объединяет именно юридический анализ специфики властвования в России. Можно констатировать, что в начале XX века политико-правовой доктрине консервативной направленности удалось преодолеть публицистический характер и выработать научную концепцию, базирующуюся на синтезе русской государственной традиции и правового научного знания.

Названные ученые не разделяли точки зрения европейских либеральных государствоведов, оценивающих русские начала государственного строя, прежде всего неограниченное самодержавие российского императора, как отживающий анахронизм, а отсутствие юридических пределов власти царя равнозначным признанию деспотизма и произвола в управлении страной. Все эти правоведы отмечали невозможность обоснования русского самодержавия исключительно с юридической точки зрения. Они полагали, что к царской власти нужно подходить с исторических, психологических и нравственно-религиозных позиций. Обращаясь к анализу категории «самодержавие», названные ученые отмечали ее национальную специфичность, которая в конечном итоге определяла и особенности русской государственности. При этом никем из названных ученых самодержавие не определялось как форма правления. Для сторонников этико-правовой концепции самодержавие выступало основным свойством верховной власти. Все анализируемые авторы отмечали тождественность понятий «самодержавие», «верховенство» и «суверенитет». Юридический суверенитет, по их мнению, выражается термином «верховенство», а фактический - термином «самодержавие». Ключевым свойством верховной государственной власти признавалась также ее «неограниченность». При этом отмечалось, что «неограниченность» власти не означает ее «абсолютности». Внутренним свойством русской государственной власти выступало сочетание неограниченности и самоограниченности. Закрепленная в российском государственном праве юридическая неограниченность Верховной власти подразумевала фактическое самоограничение установленным правом, религиозными и национальными традициями.