Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы и материально-правовые аспекты осуществления права законодательной инициативы в Российской Федерации 16
1. Юридическая природа и определение права законодательной инициативы 16
1.1. Юридическая природа права законодательной инициативы 17
1.2. Пределы осуществления права законодательной инициативы 29
1.3. Источники права, содержащие нормы о законодательной инициативе 37
1.4. Формы осуществления права законодательной инициативы 44
1.5. Определение права законодательной инициативы 62
2. Пределы усмотрения конституционного законодателя при установлении перечня субъектов права законодательной инициативы 63
3. Материально-правовое содержание права законодательной инициативы 119
Глава 2. Процессуальные аспекты осуществления права законодательной инициативы в Российской Федерации 136
1. Содержание правоотношения законодательной инициативы 136
2. Условия реализации права законодательной инициативы 151
Заключение 183
Список использованной литературы 208
- Юридическая природа права законодательной инициативы
- Формы осуществления права законодательной инициативы
- Содержание правоотношения законодательной инициативы
- Условия реализации права законодательной инициативы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Осуществление
права законодательной инициативы управомоченными субъектами
представляет собой одно из трех волеизъявлений, на которых основывается
законодательный процесс, наряду с волеизъявлением парламента принять закон
и волеизъявлением уполномоченного должностного лица осуществить его
промульгацию. Вместе с тем, как федеральное, так и региональное
регулирование материально-правовых и процессуальных аспектов
осуществления права законодательной инициативы является во многом
несовершенным. В частности, до сих пор отсутствует легальное определение
права законодательной инициативы, единство законодательных подходов к
формам осуществления этого права; материально-правовое содержание права
законодательной инициативы разных субъектов зачастую подвергается
произвольной дифференциации, а содержание правоотношения
законодательной инициативы представляется в усеченном виде. В результате, соответствующее правовое регулирование может быть охарактеризовано как неправомерное, противоречивое, снижающее гарантии реализации права законодательной инициативы. Все это негативно влияет на эффективность осуществления права законодательной инициативы и эффективность всего законодательного процесса.
Существенной причиной недостатков правового регулирования является отсутствие надлежащей теоретической проработки всего комплекса вопросов осуществления права законодательной инициативы. В этой связи научное исследование права законодательной инициативы и различных аспектов его осуществления приобретает особую актуальность.
Само по себе создание формально-определенного, четкого, ясного,
непротиворечивого правового механизма осуществления права
законодательной инициативы актуально в свете развития России как правового
государства. Кроме того, воплощение научно обоснованных предложений по
совершенствованию правового регулирования осуществления права
законодательной инициативы создает условия для своевременного принятия качественных законов, что крайне значимо в ситуации динамичного развития России и серьезных преобразований в различных сферах общественной жизни, подлежащих законодательному регулированию.
Помимо прочего, актуальность исследования вопросов осуществления права законодательной инициативы в Российской Федерации обусловлена активным развитием законодательства субъектов Российской Федерации в этой сфере, что выражается в принятии региональных законов о нормативных актах, о законодательном процессе, о законодательной инициативе и т.п. При этом остается дискуссионным вопрос о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами по правовому регулированию регионального законодательного процесса, в том числе в части законодательной инициативы.
Формулирование научно обоснованных предложений по
совершенствованию правового регулирования осуществления права
законодательной инициативы приобретает актуальность еще и в связи с тем, что вопрос о соблюдении порядка принятия законов все чаще становится предметом рассмотрения в российских судах различных уровней и видов. А нарушения порядка реализации права законодательной инициативы могут явиться основанием для признания закона неконституционным (неуставным) по порядку принятия. Кроме того, законы субъектов Российской Федерации могут быть признаны не действующими в рамках нормоконтроля в судах общей юрисдикции в связи с нарушением установленного федеральным законом порядка их принятия, включая осуществление права законодательной инициативы.
Степень научной разработанности темы диссертационного
исследования. В отечественной юридической литературе проблемы
осуществления права законодательной инициативы рассматриваются как в рамках общих проблем парламентаризма, осуществления законодательной власти (например, в трудах С.А. Авакьяна, Н.Н. Карпова, Ю.К. Краснова, В.Е. Чиркина), так и в рамках специальных исследований данного вопроса (например, в работах А.И. Абрамовой, С.В. Бошно, А.С. Виноградова, Д.В. Замышляева, Д.Г. Лукина, Н.В. Родионовой, И.А. Скворцова-Савельева, В.В. Цветкова). Тем не менее, в научной литературе практически не исследуется юридическая природа права законодательной инициативы, и преимущественно рассматриваются лишь отдельные аспекты осуществления этого права в Российской Федерации. Как правило, авторы концентрируют свое внимание на вопросах осуществления права законодательной инициативы только на федеральном либо на региональном уровне, а также на вопросах осуществления данного права отдельными субъектами.
Объект исследования – право законодательной инициативы, действия и общественные отношения, связанные с осуществлением данного права в Российской Федерации.
Предмет исследования – теоретические и практические проблемы, закономерности, связанные с осуществлением права законодательной инициативы, нормативно-правовое регулирование осуществления данного права, акты судебных органов, затрагивающие вопросы осуществления права законодательной инициативы.
Цель диссертационного исследования заключается в представлении целостной научной концепции осуществления права законодательной инициативы в Российской Федерации, которая могла бы служить основой для совершенствования правового регулирования в этой сфере.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
-
раскрыть базовые признаки права законодательной инициативы, определяющие его юридическую природу, а также на основе данных признаков и логики развития законодательного процесса раскрыть иные значимые признаки этого права, и исходя из всей совокупности признаков предложить доктринальное определение права законодательной инициативы;
-
выявить пределы усмотрения конституционного законодателя при установлении перечня субъектов права законодательной инициативы;
-
обозначить возможные различия в материально-правовом содержании права законодательной инициативы разных субъектов и предложить правовые основания для этой дифференциации;
-
раскрыть содержание правоотношения законодательной инициативы, представить модель его правового регулирования, которая предусматривает систему гарантий законной реализации права законодательной инициативы;
-
обосновать условия реализации права законодательной инициативы и их классификацию, сформулировать правовые требования к регулированию условий реализации права законодательной инициативы.
Методологическую основу диссертационного исследования составили
общенаучные, специальные и частнонаучные методы познания: исторический,
конкретно-социологический, лингвистический, логический, статистический,
структурно-функциональный, формально-юридический и сравнительно-
правовой, методы толкования правовых норм. В частности, применение исторического метода в сочетании со сравнительно-правовым позволило
проследить эволюцию подходов к различным аспектам осуществления права
законодательной инициативы и выявить закономерности отражения их в
современном законодательстве, в том числе в законодательстве некоторых
бывших республик Советского Союза, подкрепить соответствующие выводы и
рекомендации ссылками на историю отечественного правового регулирования
и действующее правовое регулирование в зарубежных странах. В результате
использования конкретно-социологического и статистического методов были
выявлены практические проблемы, связанные с осуществлением права
законодательной инициативы, получены конкретные фактические и
статистические данные, позволившие оценить реальное влияние правового регулирования на эффективность осуществления данного права и усилить аргументацию положений диссертации. Основываясь на структурно-функциональном методе, в диссертационном исследовании делаются выводы о роли и значении права законодательной инициативы в законодательном процессе, о назначении стадий этого процесса, обосновывается логика развития законодательного процесса.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды по конституционному праву, иным отраслям публичного права, по теории государства и права, посвященные различным аспектам народовластия, правотворчества, парламентаризма, законодательного процесса, а также вопросам теории основных прав, субъективных прав, компетенции, правоотношения.
В процессе исследования были проанализированы труды отечественных
дореволюционных и советских (В.А. Григорьев, А.И. Елистратов,
Н.П. Колдаева, В.М. Корельский, Л.Т. Кривенко, А.Х. Махненко,
А. Рождественский, П.С. Элькинд и др.), а также современных ученых-юристов (А.И. Абрамова, С.А. Авакьян, А.М. Арбузкин, Ю.Г. Арзамасов, И.В. Бабичев, С.В. Бошно, М.В. Варлен, Р.Ф. Васильев, А.С. Виноградов, Р.Ю. Горлачев, Е.В. Гриценко, А.Г. Гузнов, А.А. Дворак, М.Б. Добробаба, И.А. Дубов, Д.В. Замышляев, А.Б. Зеленцов, Н.Н. Карпов, А.А. Кененов, И.П. Кененова, Т.К. Ковалева, А.Н. Кокотов, В.В. Комарова, Ж.К. Конярова, И.Н. Королева, Ю.К. Краснов, О.И. Краснова, В.В. Лазарев, С.А. Лихачев, Д.Г. Лукин, Е.Б. Лупарев, Т.Н. Мельникова, Т.В. Мокина, С.В. Нарутто, С.И. Некрасов, А.С. Пиголкин, А.Г. Путятина, Н.В. Родионова, Т.Э. Рождественская, Г.Д. Садовникова, В.К. Самигуллин, И.А. Скворцов-Савельев, В.М. Сырых,
Ю.А. Тихомиров, А.А. Троицкая, Ю.В. Филимонов, Г.Р. Хабибуллина,
В.В. Хевсаков, Е.А. Хохлова, В.В. Цветков, Т.В. Цгоев, В.И. Червонюк, В.Е. Чиркин и др.).
Были использованы достижения мировой правовой мысли, а также труды современных зарубежных ученых (С. Грабовская, Г. Еллинек, Д.А. Ковачев, Ж.Ж. Руссо, А. Фосскуле).
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили действующие и утратившие силу нормативные акты, а также акты органов судебной власти (Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации), законопроекты федерального и регионального уровня, фактические и статистические данные законодательной деятельности Государственной Думы и парламентов субъектов Российской Федерации. Нормативно-правовой основой исследования послужили, в частности, Конституция Российской Федерации, Конституция (Основной Закон) СССР 1977 года, Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России 1978 года, конституции зарубежных стран, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, российские законы федерального и регионального уровня, регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации, отечественное законодательство дореволюционного и советского периодов, законы, парламентские регламенты зарубежных государств.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в
представлении целостной научной концепции осуществления права
законодательной инициативы в Российской Федерации, включающей как материально-правовые, так и процессуальные аспекты. В диссертации:
впервые всесторонне анализируется юридическая природа права
законодательной инициативы, а также предлагается доктринальное
определение этого права, основанное на его юридической природе и логике развития законодательного процесса;
обосновываются пределы усмотрения конституционного законодателя при установлении перечня субъектов права законодательной инициативы;
обозначаются возможные различия материально-правового содержания права законодательной инициативы разных субъектов и предлагаются правовые основания для этой дифференциации;
раскрывается содержание правоотношения законодательной инициативы, представляется модель его правового регулирования, которая предусматривает систему гарантий законной реализации права законодательной инициативы;
обосновываются универсальные и специальные условия реализации права законодательной инициативы, формулируются правовые требования, которые необходимо соблюдать при нормативном установлении условий реализации права законодательной инициативы.
Сформулированные на основе теоретических выводов предложения по
совершенствованию правового регулирования осуществления права
законодательной инициативы имеют значение для регулирования как федерального, так и регионального законодательного процесса в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Независимо от субъекта осуществления право законодательной инициативы обладает целым рядом базовых признаков, определяющих его юридическую природу. Такими признаками являются осуществление права законодательной инициативы: на добровольных началах, нормативно установленными субъектами, в публичных интересах, в целях возбуждения законодательного процесса, во взаимодействии с парламентом в целом1. С субъективно-правовой стороны право законодательной инициативы имеет двойственную юридическую природу: полномочия властных субъектов и субъективного публичного права невластных субъектов.
Исходя из базовых признаков права законодательной инициативы, определяющих его юридическую природу независимо от субъекта осуществления, а также иных значимых признаков права законодательной инициативы (пределы и формы его осуществления, уровень правового регулирования и отраслевая принадлежность правовых норм, регулирующих его осуществление) предлагается следующее доктринальное определение этого права, которое может служить основой для закрепления в законодательстве легального определения права законодательной инициативы:
«право законодательной инициативы – это урегулированная
конституционными нормами и в соответствии с ними иными нормами
1 Для целей настоящего исследования, если особо не оговорено иное, под термином «парламент» понимается однопалатный законодательный орган государственной власти, либо та палата двухпалатного законодательного органа государственной власти, в которую субъектами права законодательной инициативы вносятся законопроекты.
конституционного права, принадлежащая нормативно установленному кругу
субъектов правовая возможность внести законопроект в парламент,
осуществляемая этими субъектами на добровольных началах, в публичных
интересах, с целью возбудить законодательный процесс, и которой
корреспондирует обязанность парламента принять законопроект к
рассмотрению».
2. Из принципов народовластия, разделения властей, единства системы
государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий
между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также
из правового статуса соответствующих субъектов следует, что право
законодательной инициативы обязательно должно предоставляться депутатам и
высшим органам исполнительной власти, а в федеральном законодательном
процессе – также представителям регионального уровня власти. Право
законодательной инициативы не должно предоставляться самому парламенту (в
силу принципов разделения властей и единства системы государственной
власти) и его органам (исходя из их задач и функций), а также народу
государства и населению субъекта федерации в целом (в силу их решающей
роли в системе народовластия).
При решении вопроса о предоставлении права законодательной инициативы иным субъектам необходимо руководствоваться следующими правовыми критериями: юридическая природа права законодательной инициативы; иерархичность организации системы публично-властных органов; порядок осуществления публично-властным органом его компетенции. Также необходимо соблюдать требования, вытекающие из принципов рациональности законодательного процесса и юридического равенства.
3. Дифференциация материально-правового содержания права
законодательной инициативы разных субъектов может выражаться в
предоставлении им общего или специального, а также исключительного права
законодательной инициативы.
Правовыми основаниями предоставления субъектам общего или
специального права законодательной инициативы являются: юридическая
природа, правовой статус, характер компетенции, характер цели деятельности
субъектов права законодательной инициативы. Правовое основание
предоставления исключительного права законодательной инициативы – узкоспециальный характер вопроса, являющегося предметом правового
регулирования.
4. Система гарантий законной реализации права законодательной инициативы может быть создана посредством всеобъемлющего отражения в законодательстве содержания правоотношения законодательной инициативы и входящих в него прав и обязанностей, установления четких рамок для действий обеих сторон данного правоотношения.
Право законодательной инициативы является элементом содержания
правоотношения законодательной инициативы наряду с обязанностью
инициатора законопроекта представить законопроект и сопроводительные
документы в строгом соответствии с установленными требованиями и его же
правом на получение информации о движении законопроекта на стадии
законодательной инициативы, а также корреспондирующими этим правам и
обязанности инициатора законопроекта обязанностями парламента принять
законопроект к рассмотрению и информировать субъекта права
законодательной инициативы о движении законопроекта на стадии законодательной инициативы.
В содержание права законодательной инициативы, в свою очередь, входят следующие правовые возможности управомоченного субъекта:
направить законопроект и сопроводительные документы в парламент;
представлять и (или) отстаивать законодательную инициативу в письменной форме и (или) при рассмотрении ее на заседаниях парламентских органов, участвующих в решении вопроса о принятии парламентом законопроекта к рассмотрению;
устранить несоответствие законодательной инициативы установленным требованиям;
обжаловать в суд решение (бездействие) парламента по вопросу о принятии законопроекта к рассмотрению.
Элементами обязанности парламента принять законопроект к
рассмотрению являются следующие требования к его должному поведению:
зарегистрировать поступившую в парламент законодательную
инициативу;
проверить, от управомоченного ли субъекта исходит законодательная инициатива и соответствует ли эта инициатива условиям реализации права законодательной инициативы, а также допускать инициатора законопроекта с правом совещательного голоса на заседания парламентских органов,
участвующих в решении вопроса о принятии парламентом законопроекта к
рассмотрению, и учитывать позицию инициатора законопроекта по
законодательной инициативе и отреагировать на его обращенные к парламенту
законные требования по принятию парламентом законопроекта к
рассмотрению, выраженные им в устной форме на указанных заседаниях и (или) в письменной форме;
оставить законопроект без движения с целью устранения инициатором
законопроекта выявленных в результате проверки несоответствий
законодательной инициативы установленным требованиям;
вернуть законопроект его инициатору при несоответствии
законодательной инициативы условиям реализации права законодательной инициативы (если эти недостатки неустранимы, либо не были устранены после оставления законопроекта без движения) или если законодательная инициатива исходит от неуправомоченного субъекта;
принять законопроект к рассмотрению.
5. В зависимости от наличия корреляции с особенностями предмета правового регулирования вносимого законопроекта условия реализации права законодательной инициативы можно разделить на универсальные и специальные.
К универсальным условиям, то есть не зависящим от особенностей предмета правового регулирования вносимого законопроекта, относятся:
1) условие о надлежащем выражении волеизъявления субъекта права
законодательной инициативы возбудить законодательный процесс;
2) условия, связанные с особенностью процессуальной ситуации
прохождения законопроектов на отдельных стадиях законодательного
процесса;
3) условие, связанное с изменением действующего законодательства
после направления законопроекта в парламент.
К специальным условиям, то есть предопределенным особенностями предмета правового регулирования вносимого законопроекта, относится необходимость в определенных случаях получать согласование законопроекта со стороны субъектов, которых этот законопроект затрагивает.
При нормативном установлении иных условий реализации права законодательной инициативы необходимо соблюдать юридическую природу права законодательной инициативы, логику развития законодательного
процесса, универсальные правовые критерии обоснованности, соразмерности и необходимости, принципы рациональности законодательного процесса и юридического равенства.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного
исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть
использованы для проведения дальнейших научных исследований права
законодательной инициативы, законодательного процесса в целом,
парламентского права, а также для преподавания учебных курсов
конституционного и парламентского права, специальных учебных дисциплин
по организации и осуществлению государственной власти. Реализация
содержащихся в диссертации предложений по совершенствованию правового
регулирования осуществления права законодательной инициативы в
Российской Федерации обеспечит правомерность этого регулирования, его
непротиворечивость, позволит создать систему гарантий законной реализации
права законодательной инициативы и, таким образом, обеспечит
эффективность осуществления этого права и, в конечном итоге, эффективность всего законодательного процесса.
Степень достоверности и апробация результатов диссертационного
исследования. Диссертационное исследование основано на широком круге
нормативных актов, судебных решений, доктринальных источников,
включающих труды отечественных и зарубежных авторов, выводы
подкреплены необходимыми фактическими и статистическими данными.
Используемые в диссертации методы исследования адекватны его предмету.
Для обеспечения достоверности положений диссертации в рамках
сравнительно-правового исследования изучен опыт правового регулирования осуществления права законодательной инициативы в сопоставимых с Россией государствах: в европейских странах системы континентального права (Италия, Польша, Франция, ФРГ), в близкой с точки зрения устройства государства Бразилии, в странах, с которыми Российскую Федерацию объединяет общая история развития институтов государства (Киргизия, Молдова, Таджикистан, Узбекистан).
Диссертация выполнена на кафедре государственного и
административного права Санкт-Петербургского государственного
университета, где проводилось ее обсуждение. Основные положения диссертации нашли свое отражение в опубликованных научных работах, а
также были представлены автором в его выступлении на заседании научного дискуссионного клуба кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова и в его докладах на международных научных и научно-практических конференциях. При этом доклад на тему «Правовые критерии определения перечня субъектов права законодательной инициативы (на примере Российской Федерации и ее субъектов)» был отмечен как лучший на подсекции конституционного права секции «Юриспруденция» международной научной конференции МГУ им. М.В. Ломоносова «ЛОМОНОСОВ-2015».
Материалы диссертационного исследования использовались автором в процессе преподавания на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета учебной дисциплины «Конституционное право». Ряд выводов, представленных в работе, получили свою апробацию в ходе выполнения автором служебных обязанностей сотрудника комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, правового управления аппарата Уставного суда Санкт-Петербурга, Министерства промышленности и торговли Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав (пяти параграфов, первый из которых включает пять подпараграфов), заключения, списка использованной литературы.
Юридическая природа права законодательной инициативы
Основываясь на принципах разделения властей и единства системы государственной власти, характеристике закона как правового акта единой государственной власти, Конституционный Суд Российской Федерации указывал на необходимость промульгации (подписания и обнародования) принятого парламентом закона уполномоченным должностным лицом (главой государства, главой исполнительной власти); из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что процедура промульгации является условием обретения законом силы правового акта единой государственной власти6.
Однако в законодательном процессе помимо волеизъявления парламента принять закон и волеизъявления уполномоченного должностного лица осуществить его промульгацию, существенное значение имеет волеизъявление субъекта права законодательной инициативы осуществить это право. Именно данное волеизъявление императивно возбуждает процесс создания закона в парламенте.
Соответственно, право законодательной инициативы может быть предоставлено субъектам, правовой статус которых позволяет императивным образом участвовать в осуществлении государственной власти, и при этом в силу юридической природы закона круг таких субъектов максимально широк – это именно все субъекты, способные отражать публичный интерес соответствующего публично-правового образования7.
В России под данные параметры могут подпадать, с одной стороны, публично-властные субъекты (органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, лица, замещающие государственные и муниципальные должности, иные субъекты, обладающие публично-властными полномочиями) и представители этих субъектов или публично-правовых образований (например, объединения субъектов Российской Федерации, объединения муниципальных образований), а, с другой стороны, – субъекты непосредственного народовластия (граждане, объединения граждан) и их общественные представители (например, Общественная палата Российской Федерации, уполномоченные представители коренных малочисленных народов Российской Федерации).
В свою очередь, конституционно-правовой статус субъекта влияет на характеристику права законодательной инициативы. В том случае, когда это право в рамках своей компетенции осуществляет публично-властный субъект (представитель публично-властных субъектов или публично-правовых образований), оно выступает в качестве полномочия. Субъекты непосредственного народовластия (их общественные представители) осуществляют право законодательной инициативы в рамках принадлежащих им конституционных прав, то есть как субъективное публичное право.
Следует отметить, что в Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы напрямую не установлено в качестве самостоятельного конституционного права граждан. Такое установление означало бы предоставление гражданам, а, в зависимости от конкретного содержания конституционной нормы, возможно, и иным субъектам непосредственного народовластия, их общественным представителям, права законодательной инициативы в федеральном законодательном процессе, и, в свою очередь, ориентировало бы субъекты Российской Федерации на необходимость предоставления этого права гражданам, иным указанным субъектам и на региональном уровне, расширяя, тем самым, применительно к данному уровню публичной власти содержание конституционного права на участие граждан в управлении делами государства, закрепленного в статье 32 Конституции России. Вместе с тем, предоставление права законодательной инициативы гражданам не является обязательным. В силу принципа народовластия и статуса депутатов как представителей народа (представителей населения региона, если речь идет о региональном парламенте), членов законодательного органа власти обязательным является предоставление права законодательной инициативы именно им. Это, однако, не исключает предоставления самим субъектам непосредственного народовластия возможности напрямую, не через своих представителей в парламенте, инициировать изменения в действующее законодательство. При этом важно учитывать, что публичный характер права законодательной инициативы, вытекающее из его юридической природы требование к субъектам отражать публичный интерес соответствующего публично-правового образования, предполагает предоставление этого права не каждому гражданину в отдельности, а группе граждан, соответствующей определенным количественным требованиям8
Формы осуществления права законодательной инициативы
Перечень инициаторов законопроектов является важным материально правовым аспектом осуществления права законодательной инициативы, поскольку определяет, кто, собственно, может осуществлять данное право. При этом, как указывалось в предыдущем параграфе, в силу публичного характера права законодательной инициативы, оно принадлежит нормативно установленным субъектам, то есть, круг инициаторов законопроектов должен быть четко обозначен в законодательстве. В правовом регулировании значимость вопроса о перечне субъектов права законодательной инициативы подтверждается тем, что данный перечень устанавливаются, как правило, на конституционном уровне.
Анализ положений конституций разных стран позволяет сделать вывод о разнообразии круга инициаторов законопроектов, подходов к его установлению.
Так, согласно статье 39 Конституции Французской Республики85 законодательная инициатива принадлежит Премьер-министру, а также членам Парламента, то есть как депутатам Национального собрания, так и членам Сената. В соответствии же со статьей 76 Основного закона Федеративной Республики Германия86 законопроекты вносятся в Бундестаг не Федеральным канцлером, а Федеральным правительством в целом; из парламентариев правом законодательной инициативы обладают члены Бундестага, а Бундесрат только в целом может вносить законопроекты.
Таким образом, в указанных государствах общими являются категория субъектов права законодательной инициативы – это только публично-властные субъекты, а также разновидности этих субъектов – это лишь парламентские и правительственные субъекты. Однако сам подход к установлению данных субъектов различается.
В то же время, например, в Бразилии и Узбекистане круг субъектов права законодательной инициативы обозначен гораздо шире. Так, статья 61 Конституции Федеративной Республики Бразилия87 предусматривает, что инициатива в отношении дополняющих и простых законов принадлежит любому члену и любой комиссии Палаты депутатов, Федерального сената или Национального конгресса, Президенту Республики, Федеральному верховному суду, Генеральному прокурору Республики и гражданам. Согласно статье 83 Конституции Республики Узбекистан88 право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики Узбекистан, Республике Каракалпакстан в лице ее высшего представительного органа государственной власти, депутатам Законодательной палаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан, Кабинету Министров Республики Узбекистан, Конституционному суду, Верховному суду, Высшему хозяйственному суду, Генеральному прокурору Республики Узбекистан.
Таким образом, в рамках категории публично-властных субъектов, наряду с парламентскими и правительственными субъектами, в данных государствах к инициаторам законопроектов добавляются президент89, органы судебной власти, генеральный прокурор, представительный орган части территории государства. Однако подходы к установлению субъектов одной и той же разновидности различаются. А в Федеративной Республике Бразилия, кроме публично-властных субъектов, право законодательной инициативы предоставлено и гражданам, относящимся уже к категории субъектов непосредственного народовластия.
Согласно положениям части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации. Из положений части 3 статьи 66 Конституции России следует, что по законопроектам об автономной области, автономном округе, вместе с законодательными органами соответственно автономной области, автономного округа, право законодательной инициативы принадлежит также исполнительным органам этих субъектов Российской Федерации.
То есть, в России на федеральном уровне право законодательной инициативы предоставлено только публично-властным субъектам, однако круг их достаточно широк и не ограничивается только парламентскими и правительственными субъектами. При этом подходы к установлению разновидностей субъектов права законодательной инициативы и к установлению конкретных субъектов в рамках той или иной разновидности имеют отличия от всех вышеуказанных государств.
Из вышеприведенных примеров разных стран можно сделать вывод, что на практике ни форма правления, ни форма государственного устройства не предопределяют подходы к перечню субъектов права законодательной инициативы.
Следует отметить, что и в рамках одного федеративного государства возможны различия в подходах к перечню инициаторов законопроектов в законодательном процессе разных регионов. При этом данные различия могут непосредственно закладываться на федеральном уровне. Например, из анализа положений пункта 1 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах …» следует, что в законодательном процессе субъектов Российской Федерации выделяются две группы инициаторов законопроектов: императивные (обязательные) и диспозитивные90
Содержание правоотношения законодательной инициативы
Из анализа положений статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации, а также положений федерального законодательства, регулирующих статус объединений граждан, следует, что с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнем власти в России, субъекты Российской Федерации могли бы предоставить право законодательной инициативы объединениям граждан и без специального указания на это в федеральном законе. Однако подтверждение соответствия объединений граждан указанным требованиям может быть осуществлено федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций. Это вытекает, в частности, из положений статей 131 и 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», регулирующих вопросы государственной регистрации некоммерческих организаций и контроля за их деятельностью. А поскольку обязать федеральный орган совершать какие либо действия субъект Российской Федерации не вправе, то, как отмечалось выше, именно в этой связи и представляется юридически обоснованным установление на федеральном уровне возможности предоставления объединениям граждан, соответствующим указанным требованиям, права законодательной инициативы в региональном законодательном процессе с одновременным закреплением обязанности уполномоченного федерального органа исполнительной власти осуществлять подтверждение соответствия объединений граждан необходимым требованиям. Следовательно, предложенную формулировку положений пункта 1 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах …» важно дополнить указанием на обязанность федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере регистрации некоммерческих организаций, осуществлять подтверждение соответствия объединений граждан указанным требованиям.
Как указывалось выше, применительно к категории публично-властных субъектов наряду с юридической природой права законодательной инициативы правовыми критериями, которыми необходимо руководствоваться при нормативном установлении перечня инициаторов законопроектов, являются иерархичность организации системы публично-властных органов и порядок осуществления публично-властным органом его компетенции. Эти правовые критерии вытекают из порядка организации публичной власти и позволяют конкретизировать возможный правомерный перечень публично-властных субъектов права законодательной инициативы в рамках тех основных параметров, которые задает юридическая природа этого права.
Значительная часть публично-властных органов образует разнообразные системы, которые организованы таким образом, что одни органы по отношению к другим обладают полномочиями по формированию, руководству работой, контролю деятельности, по отмене, пересмотру, приостановлению действия решений и т. п. Как правило, в такой ситуации одни публично-властные органы являются вышестоящими (руководящими) по отношению к другим публично-властным органам, которые, в свою очередь, являются нижестоящими (подчиненными). В этом случае можно говорить об иерархичности организации системы публично-властных органов.
Решения, выходящие за пределы иерархично организованной системы публично-властных органов, должны быть согласованными внутри самой системы. В контексте осуществления права законодательной инициативы это важно для обеспечения непротиворечивости волеизъявлений инициаторов законопроектов, что создает предпосылку эффективности всего законодательного процесса. Также важно обеспечить статусное равновесие субъектов права законодательной инициативы и парламента. Поэтому при иерархичности организации системы публично-властных органов предоставление права законодательной инициативы возможно только вышестоящему (руководящему) органу, соответствующему уровню законодательного процесса. В этой связи, иерархичность организации системы публично-властных органов следует рассматривать в качестве правового критерия, которым необходимо руководствоваться при нормативном установлении перечня инициаторов законопроектов.
Согласно данному правовому критерию исключается возможность предоставления права законодательной инициативы, например: 1) в федеральном законодательном процессе: а) федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти – в силу их подчиненного положения по отношению к Правительству Российской Федерации, а в отдельных случаях и Президенту Российской Федерации; б) судам общей юрисдикции и арбитражным судам – в силу их нижестоящего положения по отношению к Верховному Суду Российской Федерации; в) контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации – в силу их нижестоящего положения по отношению к законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации; 2) в региональном законодательном процессе: а) высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации – в силу их нижестоящего положения по отношению к высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации; б) прокурорам городов и районов – в силу их подчиненного положения по отношению к прокурорам субъектов Российской Федерации; в) территориальным избирательным комиссиям – в силу их нижестоящего положения по отношению к избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации; г) органам местного самоуправления, подведомственным главам муниципальных образований, возглавляющим местные администрации, – в силу их подчиненного положения по отношению к таким главам муниципальных образований, а также контрольно-счетным органам муниципальных образований – в силу их нижестоящего положения по отношению к представительным органам муниципальных образований. Из анализа перечня инициаторов законопроектов, установленного в Конституции Российской Федерации следует, что в федеральном законодательном процессе иерархичность организации системы публично-властных органов соблюдена131. В то же время анализ положений конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в определенных случаях приводит к обратному выводу. Так, достаточно нередким является предоставление права законодательной инициативы высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации132, а также всем без исключения органам местного самоуправления133.
Условия реализации права законодательной инициативы
Однако, как отмечалось выше, в силу логики развития законодательного процесса оценка содержания законопроекта, включая его правомерность и целесообразность, начинается после стадии законодательной инициативы, со стадии подготовки законопроекта к рассмотрению парламентом. Поэтому выполнение требований к содержанию законопроекта не может являться условием реализации права законодательной инициативы.
Целая группа достаточно часто нормативно устанавливаемых требований к законодательной инициативе и ее представлению не соответствуют правовым критериям обоснованности, соразмерности и необходимости. К ним относятся требования: к юридико-техническому оформлению законопроекта; о представлении законопроекта и сопроводительных документов как в письменной, так и в электронной форме; об указании в решении коллегиального органа о внесении законопроекта представителя этого органа в парламенте по данному законопроекту; о представлении законопроекта в парламент за определенный срок до его заседания или начала парламентской сессии.
В некоторых регионах юридико-технические требования к законопроектам устанавливаются на уровне законов. Так, в «Кодексе о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа» от 24 февраля 2009 года № 25-ОЗ (далее – Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа) этому вопросу посвящена целая глава. В частности, устанавливаются общие правила юридико-технического оформления, требования к реквизитам законопроекта, его структуре. Согласно положениям части 4 статьи 27 в системе с пунктом 3 части 1 статьи 25 Кодекса о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа несоблюдение данных требований влечет возвращение законопроекта его инициатору. Вместе с тем в силу своего сугубо технически-оформительного характера такие требования, как, например, указание в тексте законопроекта на органы, принимающие и подписывающие закон, обозначение дат принятия и подписания закона, места принятия, обозначение регистрационного номера закона (часть 1 статьи 20 Кодекса о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа), должны иметь рекомендательный характер и выполнять для субъектов права законодательной инициативы вспомогательную роль при составлении текста законопроекта.
Нормативные положения, обязывающие субъекта права законодательной инициативы представлять законопроект и сопроводительные документы не только в письменной, но и в электронной форме, устанавливаются с целью упрощения работы парламентских органов и структур с законодательной инициативой. Однако с точки зрения правовых критериев обоснованности, соразмерности и необходимости это не может являться правовым основанием установления требования к законодательной инициативе. Поэтому данные положения могут быть сформулированы лишь в качестве рекомендации. При этом, с учетом современного уровня развития информационных технологий, в соответствующих положениях может быть установлено право инициатора законопроекта по своему выбору представить законодательную инициативу в парламент в письменной или электронной форме, но во втором варианте – с обязательным обеспечением достоверности и фиксации волеизъявления субъекта права законодательной инициативы электронными средствами, в частности, электронной подписью.
Положения об указании в решении коллегиального органа о внесении законопроекта представителя этого органа в парламенте по данному законопроекту также должны формулироваться рекомендательным образом, поскольку отсутствие указания в решении представителя коллегиального органа с правовой точки зрения означает, что представителем по должности является председатель данного органа.
В региональном законодательстве нередко предусматривается условие о внесении законопроекта только за определенный срок до дня заседания парламента или начала его сессии. Это условие, как представляется, обусловлено длительностью перерывов между заседаниями (сессиями) парламента (иногда от одного до трех месяцев233) и планированием рассмотреть весь массив законопроектов, поступивших за период между заседаниями (сессиями). Однако так называемая оптимизация внутрипарламентской работы не может служить обстоятельством, обосновывающим ограничение конституционно значимого права законодательной инициативы, такое ограничение не отвечает правовым критериям обоснованности, соразмерности и необходимости, а потому является неправомерным.
В юридической литературе высказываются предложения, согласно которым условиями реализации права законодательной инициативы должны являться представление в парламент вместе с законопроектом проектов планов мероприятий по реализации будущего закона234, проектов подзаконных актов, направленных на конкретизацию, детализацию и организационное обеспечение норм данного закона (так называемый пакетный принцип формирования системы законодательства)235. Нормативное воплощение этих предложений приведет к перекладыванию соответствующих обязанностей органов исполнительной власти по реализации закона на субъекта права законодательной инициативы. В этой связи данные предложения противоречат правовым критериям обоснованности, соразмерности и необходимости.