Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общие положения теории закона субъекта Российской Федерации: конституционно-правовой аспект
1. Генезис регионального законодательства России как федеративного государства 23
2. Понятие и признаки закона субъекта Российской Федерации 47
3. Основания выделения в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации особых законов 66
Глава II. Характеристика особых законов, функционирующих в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации
1. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации 102
2. Законы субъектов Российской Федерации, вносящие изменения в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации 131
3. Конституционные (уставные) законы субъектов Российской Федерации, принятие которых предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации 146
Заключение 166
Библиография 172
- Генезис регионального законодательства России как федеративного государства
- Основания выделения в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации особых законов
- Конституция (устав) субъекта Российской Федерации
- Конституционные (уставные) законы субъектов Российской Федерации, принятие которых предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года система источников конституционного права нашей страны претерпела существенные изменения. Эти изменения коснулись всех уровней публичной власти, в том числе, регионального уровня.
В соответствии с частью 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Указанные положения служат отправными конституционными нормами, давшими мощный толчок развитию российского регионального законодательства.
В результате реализации указанных конституционных положений в субъектах Российской Федерации появились ранее не известные российскому конституционному праву акты: уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, конституционные, а также уставные законы субъектов Российской Федерации. Новым смыслом наполнены конституции республик в составе Российской Федерации.
В условиях перехода к построению правового государства особое внимание следует уделять закону как форме права, имеющей наибольшее значение для правового регулирования общественных отношений, складывающихся в современной России. Законы субъектов Российской Федерации, являясь составной частью законодательства Российской Федерации, представляют собой важный элемент правового регулирования. Региональным законам, их качеству, а также эффективности их нормативного действия уделяется большое внимание со стороны руководства Российской Федерации. В ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации акцентируется внимание на значении регионального сегмента правового регулирования в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты граждан Российской Федерации, а также основных региональных политических институтов.
В отсутствие федерального закона о нормативных правовых актах российские регионы накопили достаточный, разнообразный, а порой и противоречивый опыт построения собственных систем конституционного (уставного) законодательства. Законы субъектов Российской Федерации, входящие в эти системы, нуждаются в глубоком теоретическом осмыслении.
Исходя из этого, актуальными являются выработка единого определения понятия «закон субъекта Российской Федерации», формирование его признаков и классификаций, отражающих сущность, место и роль в системе конституционного законодательства Российской Федерации.
В последние годы в юридической литературе нередко указывается на существование в региональных системах конституционного (уставного) законодательства законов, обладающих особыми свойствами. Указание на наличие законов особого рода встречается и в практике регионов России, например, в Красноярском крае. Однако до настоящего времени категория особого закона не встретила должной оценки со стороны науки конституционного права и не введена в ее оборот: отсутствует определение указанной категории, состав законов, объединенных в группу особых законов, описание закономерностей их функционирования, места и роли данных законов в системе конституционного законодательства.
На пути к решению указанной проблематики диссертантом предлагается выделение в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации группы особых законов, отличающихся совокупностью признаков от текущих законов. К особым законам автором отнесены региональные конституции и уставы, законы, изменяющие их, а также конституционные (уставные) законы, принятие которых прямо предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Последние из указанных актов обладают признаками так называемых органических законов.
В настоящее время указанные особые законы, объективно существующие в конституционно (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации, недостаточно исследованы наукой конституционного права. Исключение могут составить лишь конституции
и уставы субъектов Российской Федерации. Однако, несмотря на достаточное количество работ, посвященных им, можно констатировать, что теория конституций, уставов субъектов Российской Федерации еще далека от оформления в непротиворечивую, единую систему знаний.
Специальных же исследований, посвященных законам субъектов Российской Федерации, вносящим изменения в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, и законам, принимаемым по прямому предписанию конституции (устава) субъекта Российской Федерации, практически не имеется. Сложность рассматриваемому вопросу придает и тот факт, что в региональной практике такие законы нередко смешиваются, объединяются в единую форму: конституционный (уставный) закон.
В таких условиях более пристальное внимание к особым законам в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации должно уделяться именно со стороны науки конституционного права. Положения, выработанные наукой, должны быть интегрированы в региональную законотворческую практику, что поспособствует повышению эффективности функционирования системы конституционного (уставного) законодательства, повышению роли закона, обеспечению одного из основополагающих принципов правового государства – законности.
Степень научной разработанности проблемы. Специальные исследования, посвященные анализу особых законов субъектов Российской Федерации в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации, к настоящему времени в отечественной литературе отсутствуют.
Анализу конституций, уставов субъектов Российской Федерации, конституционных и уставных законов субъектов Российской Федерации посвящены специальные разделы в работах С.А. Авакьяна, Т.А. Золотухиной, С.Б. Сафиной, Е.В. Колесникова, В.А. Кряжкова, Н.А. Михалевой, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика.
Вопросам характеристики рассматриваемых законов уделено внимание в диссертациях Д.И. Артемовой, В.К. Гулиева, И.Г. Дудко, О.А. Калашникова, А.Б. Каягина, М.А. Латкиной, И.А. Митусовой,
Е.В. Никитиной, Л.В. Пирожковой, Ф.С. Сосенкова, Н.А. Федяковой, а аналогам особых региональных законов на федеральном уровне – в работах Д.В. Васильева, И.Б. Щеголева.
Значительный вклад в развитие представлений о законодательстве субъектов Российской Федерации внесли И.Н. Барциц, В.В. Гошуляк, А.З. Еникеев, В.Г. Казанцев, А.В. Лесин, О.А. Угланова, Л.А. Плотникова, Ю.Г. Хамнуев.
Не оставлены без внимания автором научные работы, направленные на развитие общей теории закона, положения которой положены в основу формирования представлений о региональных законах – Г. Еллинека, С.Л. Зивса, Е.А. Лукьяновой, М.Н. Марченко, Ю.А. Тихомирова. Теоретическую базу исследования составили труды С.А. Авакьяна, Б.Н. Габричидзе, А.Д. Керимова, Ю.К. Краснова, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, М.Н. Марченко, Ю.И. Скуратова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина и др. При изучении проблем федерализма диссертант опирался на исследования таких ученых как Л.Ф. Болтенкова, А.В. Васильев, И.Д. Левин, Б.Н. Топорнин, И.А. Конюхова.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является анализ конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации на предмет выделения в нем особых законов: конституции (устава) субъекта Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, вносящих изменения в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, и конституционных (уставных) законов субъектов Российской Федерации, принятие которых прямо предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, а также конституционно-правовая характеристика указанных нормативных правовых актов.
На пути к достижению поставленных целей автором обозначены следующие основные задачи:
рассмотреть генезис регионального законодательства России как федеративного государства, сформулировать основные этапы и закономерности его развития;
обобщить имеющиеся в науке конституционного права взгляды на такой источник конституционного права как закон субъекта Российской
Федерации, сформулировать его авторское понятие, отличительные признаки;
рассмотреть конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации с точки зрения классификации составляющих его законов, привести правовые и научные основания выделения в нем группы особых законов: региональных конституций и уставов, законов субъектов Российской Федерации, вносящие изменения в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, и конституционных (уставных) законов субъектов Российской Федерации, принятие которых предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, сформулировать признаки, отличающие особые законы от текущих региональных законов, входящих в конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации;
дать конституционно-правовую характеристику конституции (устава) субъекта Российской Федерации, рассмотреть правовые основания для отнесения конституций (уставов) субъектов Российской Федерации к законам субъектов Российской Федерации;
исследовать конституционно-правовые характеристики такого источника конституционного права как законы субъектов Российской Федерации, вносящие изменения в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, внести предложения по совершенствованию их функционирования в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации;
рассмотреть конституционные (уставные) законы субъектов Российской Федерации, принятие которых предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, с точки зрения их особых конституционно-правовых характеристик.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации такого сложного, многоаспектного явления российского федерализма, как право субъектов Российской Федерации на издание собственных законов особой правовой природы.
Предметом исследования являются нормы конституционного права, регламентирующие функционирование в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, вносящих в указанные акты изменения, а также конституционных (уставных) законов субъектов Российской Федерации, принятие которых прямо предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Методология и методы исследования. В качестве методологической основы диссертационного исследования выступает всеобщий метод диалектики, позволяющий познать особые региональные законы в их развитии, взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами, определить их сущность, выявить характерные черты и особенности.
При проведении исследования использованы такие общенаучные методы, как: анализ, синтез, обобщение, индукция и дедукция, описание, сравнение, системный метод, метод классификации. При описании генезиса и эволюции регионального законодательства, использован исторический метод.
Наряду с общенаучными методами при подготовке диссертационного исследования были использованы специальные методы юридической науки: формально-юридический метод, юридико-технический метод, метод толкования норм права, метод правового моделирования, сравнительно-правовой метод.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в ней предпринята попытка выделить в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации группу особых законов и дать им определение. В исследовании представлены авторские дефиниции понятий «закон субъекта Российской Федерации», «конституция (устав) субъекта Российской Федерации», «закон, изменяющий конституцию (устав) субъекта Российской Федерации», «конституционный (уставный) закон субъекта Российской Федерации, принятый по прямому предписанию конституции (устава) субъекта Российской Федерации». В отличие от других исследований указанные
региональные законы рассматриваются не только в отдельности, но и как совокупность актов, составляющая базу, «скелет» конституционного (уставного) законодательства субъекта Российской Федерации.
В исследовании предпринята попытка показать системную зависимость между особыми законами, описать их предмет правового регулирования, функциональные характеристики, место и роль как в системе конституционного (уставного) законодательства отдельно взятого субъекта Российской Федерации, так и системы законодательства государства в целом. На основе подходов к рассматриваемым видам нормативных правовых актов как к особым законам в исследовании содержатся рекомендации по совершенствования региональной нормативной правовой базы.
Научные положения, выносимые на защиту. Автором выносятся на защиту следующие положения, обладающие признаками научной новизны.
1) Установлено, что конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о внесении изменений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, а также региональные законы, принимаемые по прямому предписанию конституции (устава) субъекта Российской Федерации, обладают рядом общих особенностей, отличающих данные акты от иных законов субъектов Российской Федерации: единый предмет правового регулирования, регулирование общественных отношений, которые население субъекта Российской Федерации считает для себя базовыми, наиболее важными, большая юридическая сила по сравнению с другими нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, усложненная процедура их принятия и изменения.
Данные характеристики указанных законов позволяют их объединить в единую трехсоставную группу особых законов субъектов Российской Федерации, которые формируют конституционную (уставную) модель субъекта Российской Федерации, трансформировать которую можно только путем внесения соответствующих изменений в указанные законы. Все остальные правовые акты в субъекте принимаются в рамках данной модели и не могут ей противоречить. Действуя во взаимосвязи,
особые законы субъектов Российской Федерации выполняют функцию «скелета» конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации, без которого оно представляло бы совокупность законов, не имеющую системы.
2) Установлено, что конституционное (уставное) законодательство
субъектов Российской Федерации представляет собой совокупность
законов, центральное место среди которых занимают конституции и
уставы субъектов Российской Федерации.
Указанные нормативные правовые акты находятся в особой правовой связи с Конституцией Российской Федерации и составляют вместе с ней основу конституционного (уставного) регулирования в отдельно взятом субъекте Российской Федерации. Отличительной особенностью данных законов являются присущие им свойства учредительности, которое, вместе с тем, не носит абсолютного характера в условиях установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Учитывая, что конституции (уставы) субъектов Российской Федерации действуют в рамках правового поля Конституции Российской Федерации, обладающей высшей юридической силой, практика отдельных субъектов Российской Федерации по применению к указанным актам термина «основной закон» видится неправомерной, поскольку ведет к выводу, что на территории отдельно взятого субъекта одновременно действуют два основных закона, что недопустимо исходя из конституционного принципа верховенства Конституции Российской Федерации, исключающего любую конкуренцию между ее нормами и нормами каких-либо других правовых актов.
3) В системе нормативных правовых актов субъекта Российской
Федерации конституция (устав) обладает свойством верховенства, имеет
большую юридическую силу. В этой связи целесообразно исключение
практики легитимации региональных конституций (уставов) посредством
принятия специальных нормативных правовых актов о введении их в
действие, имеющейся в настоящее время в отдельных субъектах
Российской Федерации (например, в Республиках Башкортостан, Коми, Пермского края, Ярославской области).
Такой подход фактически ставит акты, вводящие в действие конституции и уставы, над ними, что искажает правовую природу конституций и уставов субъектов Российской Федерации и не может быть признан обоснованным.
4) Доказано, что в целях эффективного конституционного
(уставного) регулирования в конституционном (уставном)
законодательстве всех субъектов Российской Федерации должны быть
выделены законы субъектов Российской Федерации, вносящие изменения
в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации. Существование
данных законов обусловлено наличием в конституционном (уставном)
законодательстве субъектов Российской Федерации конституций и
уставов, нормы которых нуждаются в своевременном и адекватном
приведении в соответствие с активно меняющимися общественными
отношениями. Посредством издания данных региональных законов той
или иной норме придается конституционное значение, либо действующая
конституционная норма теряет такой статус.
Закон субъекта Российской Федерации, вносящий изменения в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, определен автором как особый закон субъекта Российской Федерации, направленный на изменение конституционной (уставной) модели региона путем внесения соответствующих изменений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, обладающий равной с ней (ним) юридической силой (в части норм, включаемых в текст конституции (устава), принимаемый региональным парламентом в особом, более усложненном порядке.
5) Установлено, что в настоящее время в конституционном
(уставном) законодательстве 8 субъектов Российской Федерации
предусмотрены конституционные (уставные) законы, принимаемые по
прямому предписанию конституции (устава) субъекта Российской
Федерации, обладающие признаками так называемых органических
законов и являющиеся своеобразным «аналогом» федерального
конституционного закона на федеральном уровне (в Республиках Саха
(Якутия), Северная Осетия – Алания, Тыва, Ингушетия, Алтай, Чеченской Республике, Калининградской области и Красноярском крае).
Такие законы непосредственно развивают конституционные (уставные) нормы и призваны осуществить более детальное нормативное регулирование отношений, признанных в регионе наиболее важными и существенными. Целесообразность принятия законов, принимаемых по прямому предписанию конституции (устава) субъекта Российской Федерации, объясняется объективной невозможностью закрепить весь комплекс базовых для субъекта отношений непосредственно в конституции (уставе).
6) История развития конституционного законодательства России показывает, что появление особых законов субъектов (в том смысле, в каком они рассматриваются в настоящем исследовании) связано с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года. Советский период развития федеративного законодательства характеризуется недостаточной правовой регламентацией вопросов закона как одной из форм права, вследствие чего вопросы классификации регионального законодательства были развиты слабо.
Установлено, что в период после принятия Конституции Российской Федерации 1993 в субъектах Российской Федерации появились такие источники конституционного права как конституционные и уставные законы, ранее не известные отечественные конституционному праву.
При этом в исторической ретроспективе имеются две противоположные тенденции практики применения данных источников конституционного права: в одних регионах такие законы действовали, но впоследствии были исключены из систем законодательства субъектов Российской Федерации, либо конституционно-правовые характеристики указанных законов были преобразованы в сторону обычных законов (Республика Мордовия (2001 год), Республика Саха (Якутия) (2012 год), в других, напротив, – конституционные (уставные) законы были внедрены в конституционное (уставное) законодательство в ходе конституционных реформ при принятии новых конституций (уставов) или внесения в них поправок (Красноярский край (2008 год), Республика Тыва (2001 год), Чеченская Республика (2003 год)).
8) Установлено, что в субъектах Российской Федерации, имеющих в
своих системах конституционного (уставного) законодательства
конституционные, уставные законы, отсутствует единый подход к
регулированию общественных отношений данными законами.
В Республиках Хакасия, Адыгея такими законами вносятся поправки (изменения) в конституцию, в Красноярском крае уставные законы принимаются по вопросам, прямо предусмотренными Уставом, в других субъектах Российской Федерации воспринят смешанный подход: рассматриваемыми законами как вносятся изменения в конституцию (устав), так и регулируются правоотношения, прямо предусмотренные конституцией (уставом) (Республики Саха (Якутия), Северная Осетия – Алания, Тыва, Алтай, Ингушетия, Чеченская Республика, Калининградская область).
По мнению диссертанта, такая практика не соответствует теории конституционного права, различающей конституционные и органические законы.
9) На основе выводов, имеющихся в настоящем исследовании,
автором предлагается до принятия федерального закона «О нормативных
правовых актах в Российской Федерации» внести в статью 7 Федерального
закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
следующие изменения:
а) предусмотреть право субъектов Российской Федерации принимать
конституционные и уставные законы в порядке, установленном
конституций (уставом) субъекта Российской Федерации, что позволит
снять неопределенность в вопросе о правомерности использования
регионами такой формы закона как конституционный, уставный закон;
б) предусмотреть норму, согласно которой законы, вносящие
изменения в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации и
законы, принимаемые по прямому предписанию конституции (устава)
субъекта Российской Федерации, не могут иметь одинаковое
наименование (например, конституционный закон). Это поспособствует
устранению практики издания разных по своей правовой природе законов под единой формой «конституционный», «уставный» закон;
в) в целях устранения неопределенности в вопросе о возможности установления в субъектах Российской Федерации более сложного порядка принятия поправок к конституции (уставу), предусмотреть, что конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов, если иное не установлено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Данная поправка позволит регионам устанавливать более сложный порядок принятия указанных законов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обусловлена возможностью использования его положений при дальнейшем анализе конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации. Положения диссертационного исследования могут быть использованы при разработке новых редакций конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, проведении реформ, направленных на изменение системы регионального законодательства, в правоприменительной деятельности региональных парламентов, иных государственных органов, подготовке так называемого модельного законодательства.
Отдельные положения диссертационного исследования могут быть полезны для преподавателей, аспирантов, студентов учебных заведений, а также для всех читателей, интересующихся проблемами конституционного права.
Степень достоверности и апробация результатов. Концепция и основные положения диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного, административного и муниципального права юридического факультета Бурятского государственного университета.
В диссертационном исследовании нашел отражение четырехлетний опыт работы автора в региональном парламенте – Народном Хурале Республики Бурятия в качестве юриста, трудовая функция которого непосредственно связана с законодательной деятельностью на региональном уровне.
Основные положения, изложенные в диссертации, использовались при выступлениях автора на научно-практических конференциях и «круглых столах», проводимых в рамках рассматриваемой тематики. Среди них можно выделить: III Международную научно-практическую конференцию «Государство и правовые системы стран азиатско-тихоокеанского региона: перспективы сотрудничества с Российской Федерацией» (2010 год), «круглый стол» о проблемах и перспективах развития конституционного законодательства Республики Бурятия (2011 год), научно-практическую конференцию, посвященную Дню Конституции Республики Бурятия (2013, 2016 годы).
Материалы, наработанные в процессе подготовки настоящей диссертации, интегрированы в учебно-методическое пособие для студентов по курсу «Конституционное законодательство Республики Бурятия», подготовленное в соавторстве с заведующим кафедрой конституционного, административного и муниципального права юридического факультета Бурятского государственного университета доцентом, кандидатом юридических наук Ю.Г. Хамнуевым.
Генезис регионального законодательства России как федеративного государства
Закон субъекта Российской Федерации – понятие, появившееся в правовой системе России относительно недавно. В самом общем виде нормы о наличии в субъектах Российской Федерации собственного законодательства закреплены в Конституции Российской Федерации 1993 года. Так, в соответствии с частью 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство. Части 2 и 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусматривают право субъектов Российской Федерации принимать законы и иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации1.
Названные нормы, а также ряд других положений Конституции Российской Федерации, положили начало развитию регионального законодательства2 в субъектах Российской Федерации.
Идея издания региональными органами власти собственных законов для России не нова. Свое начало она берет с момента перехода от унитарного государства к государству федеративному, в котором, как известно, государственная власть осуществляется посредством двух относительно самостоятельных уровней – федерального и регионального.
Несмотря на то, что идеи федерализма зародились в России еще в XIX столетии1, федеративный характер российского государства впервые официально был закреплен лишь в 1918 году – в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа2. «Декларация объявила Россию республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и провозгласила создание федерации советских национальных республик на основе свободного союза свободных наций»3. Впоследствии текст указанной декларации вошел в первую Конституцию Российской Социалистической Федеративной Советской Республики 1918 года в качестве самостоятельного раздела. Это был первый опыт советского федеративного строительства в виде Российской Советской Социалистической Республики4.
Выбор федеративного устройства России объясним целым рядом причин: многонациональность России, право наций на самоопределение, усиление национально-освободительного движения народов5, сложность государственной структуры Российской империи, фактическое существование некоторых элементов политической автономии отдельных регионов еще до Октябрьской революции 1917 года 6 и др.
После Октябрьской революции федерация начала рассматриваться как составляющая централизации России, соединение сил рабочего класса, шагом вперед к государственному объединению национальных окраин с Советской Россией. Создание федерации означало не ослабление, а усиление в России государственных экономических, политических, военных, культурных и других связей между ее многочисленными национальностями. Федерация оказалась наиболее приемлемой формой разрешения национального вопроса1.
Переход к федеративному государственному устройству подразумевает разграничение компетенции между федеральной и региональной властью, в том числе разграничение компетенции в области законотворческой деятельности.
Рассматриваемые в настоящем исследовании вопросы конституционного законодательства на региональном уровне исторически базировались на положениях Основных Законов Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее – РСФСР), содержащих основные, исходные нормы государственного права, регламентирующие всю совокупность общественных отношений на республиканском уровне2. В целях настоящего исследования считаем целесообразным обратиться к анализу Конституций РСФСР начиная с 1918 года.
Первая Конституция РСФСР, принятая на заседании V Всероссийского съезда Советов 10 июля 1918 года, устанавливала, что «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик» (часть 2 главы первой Конституции). Часть 11 главы 5 Конституции предусматривала также возможность вхождения на началах федерации в РСФСР автономных областных союзов, образуемых в составе объединившихся советов областей, отличающихся особым бытом и национальным составом3.
Ограничиваясь «установлением коренных начал федерации»4 первая Конституция РСФСР почти не уделяла внимания механизмам функционирования федеративных отношений, в том числе, разграничению законотворческой компетенции, ведь, как отмечается в юридической литературе, федерации как таковой к тому времени просто не существовало, она только начала складываться5.
Раздел III Конституции РСФСР 1918 года, именуемый «Конструкция советской власти», выделял 2 уровня власти: центральную власть и власть на местах (уровень субъектов – автономных образований не выделялся вообще). Из компетенции местных властей предусматривалось лишь право областных, губернских, уездных и волостных органов Советской власти «на проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти, принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях, разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение, а также объединение всей советской деятельности в пределах данной территории». (статья 61 Конституции РСФСР 1918 года)1.
Таким образом, Конституция РСФС 1918 года не содержала в себе норм о существовании каких-либо региональных законов. Это обстоятельство вполне объяснимо историческими и политическими причинами. Главной целью принятия Конституции 1918 года было закрепление послереволюционного советского политического строя, основанного на принципе федерализма. В таких условиях функционированию правовой системы РСФСР Конституция 1918 года уделяла крайне небольшое внимание. Слабая правовая регламентация строящегося советского федерализма, отсутствие конституционной регламентации вопросов разграничения компетенции между центром и регионами стали причинами не всегда последовательного развития субъектов Федерации2, в том числе, в области издания собственных правовых актов. Законодательство в республиках было развито слабо, о чем свидетельствует хотя бы тот факт, что республики в составе РСФСР (кроме Туркестана) не имели своих Конституций3.
Исторически вторая Конституция РСФСР, утвержденная постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11 мая 1925 года, впервые в советской истории закрепляла существование основных законов (конституций) автономных советских социалистических республик и положений об автономных областях (статья 44 Конституции РСФСР 1925 года)1.
Полномочия региональных органов государственной власти в отношении принятия своих конституций и положений были ограничены и не носили абсолютного характера. Так, конституции автономных республик в составе РСФСР принимались их съездами советов и в обязательном порядке направлялись во Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет на утверждение. После чего также требовалось окончательное утверждение конституции автономной республики Всероссийским Съездом Советов.
В отношении принятия положений об автономных областях Конституцией также предусматривалась процедура их дополнительного согласования: после принятия указанных положений съездами советов автономных областей требовалось их утверждение Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом (статья 44 Конституции РСФСР 1925 года)2.
Помимо положений об автономных областях и конституций автономных советских социалистических республик Основной закон РСФСР 1925 года предусматривал право последних на издание законодательных актов, имеющих «обязательную силу на территории соответствующей автономной советской социалистической республики» (статья 48 Конституции РСФСР)3. Однако употребляя термин «законодательные акты», Конституция не определяла его содержания.
Основания выделения в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации особых законов
Для исследования конституционных аспектов регионального законодательства первоочередное значение имеет определение самого понятия «конституционное (уставное) законодательство». Данный термин является частью более широкого понятия «законодательство», к которому в юридической литературе имеются так называемые «широкий» и «узкий» подходы1. При «узкой» трактовке в рассматриваемое понятие включаются только собственно законы, при «широкой», как правило, – законы и иные нормативные правовые акты.
Отсутствие единообразия понимания самого термина «законодательство» обуславливает множественность трактовок конституционного (уставного) законодательства. Нет единства мнений и относительно форм региональных нормативных правовых актов, составляющих указанную категорию.
Одни авторы придерживаются «узкого подхода» и включают в конституционное (уставное) законодательство только региональные законы.
Например, Е.А. Бондарева характеризует региональное конституционное законодательство как систему законов, принятых в порядке, установленном региональным законодательством, регулирующих основные социальные, экономические и культурные вопросы2.
С.С. Сороцкая понимает под уставным законодательством «устав и принимаемые по предметам собственного ведения области и компетенции области в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации областные законы, которые регулируют общественные отношения, составляющие предмет конституционного права России»3 А.Р. Марьин определяет конституционное законодательство субъектов Российской Федерации «как совокупность законодательных актов субъектов РФ, регулирующих конституционно-правовой статус и административно-территориальное устройство субъектов РФ, систему органов государственной власти субъектов РФ, порядок формирования и организацию их деятельности, конституционное отношения между народом (населением) субъекта РФ и органами государственной власти субъекта РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ, отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ»1.
А.В. Лесин понимает под рассматриваемым понятием «конституцию (устав), законы субъекта Российской Федерации, обеспечивающие защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, закрепляющие государственно-правовой статус субъекта Российской Федерации, его предметы ведения и полномочия, регулирующие систему, порядок формирования и механизм деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления»2.
Говоря об «узком» понимании конституционного (уставного) законодательства, необходимо отметить, что некоторые исследователи еще более сужают его содержание. Так, И.А. Стародубцева включает в рассматриваемое понятие только акты конституции и уставы субъектов Российской Федерации3.
Другие авторы трактуют конституционное (уставное) законодательство более широко.
Например, А.Н. Савченко понимает под ним совокупность нормативно-правовых актов субъектов РФ, принимаемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации и регламентирующих реализацию общественных отношений, связанных с основами конституционного (уставного) строя субъекта РФ, народовластием, правовым статусом человека и гражданина, организацией административно-территориального устройства субъекта РФ; системы и функционирования органов государственной власти субъекта РФ1.
По нашему мнению, конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации стоит характеризовать через совокупность собственно законов, регулирующих конституционные по своей сути правоотношения. Такой подход отражает сущность закона как нормативного правового акта большей юридической силы, позволяет избежать смешения закона и подзаконных нормативных правовых актов и вносит определенность в понятийный аппарат юридической науки.
Более того, разграничение таких смежных понятий как «конституционное законодательство», «конституционные нормативные правовые акты», «конституционная система» и ряд других терминов уже проведено исследователями в области конституционного права2.
Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации многогранно: в разных российских регионах действуют конституции, уставы, конституционные законы, уставные законы, ординарные (простые) законы субъектов Российской Федерации, регулирующие правоотношения, входящие в предмет конституционного права. Между указанными законами существуют сложные системные взаимосвязи.
Осмысление конституционно-правовых характеристик всего многообразия законов субъектов Российской Федерации невозможно без их обоснованной классификации.
В юридической литературе вопросы классификации законов субъектов Российской Федерации выступают в качестве относительно самостоятельной области научных исследований. При этом критерии, положенные в основу предлагаемых классификаций, весьма разнообразны. Предлагается деление региональных законов в зависимости от их юридической силы, формы изложения правового материала, содержания, специфики предмета правового регулирования, характера регулируемых общественных отношений, методов правового регулирования, особенностей их принятия1, а также в зависимости от других критериев.
Анализируя исследования, посвященные классификации региональных законов, нельзя не отметить, что ряд авторов, проводя конституционно-правовую характеристику отдельных видов законов субъектов Российской Федерации, прибегают при их описании к использованию слов и словосочетаний, производными от прилагательного «особый».
Например, Т.А. Золотухина относит к региональным «законам особой формы» конституционные законы субъектов Российской Федерации, а также законы о внесении изменений и дополнений в учредительный акт региона2, В.А. Толстик, И.Г. Дудко упоминают о существовании формы особого правового акта – закона о внесении изменений в конституцию (устава) субъекта Российской Федерации3, С.Б. Сафина характеризует закон субъекта, вносящий изменение в основной закон как акт, обладающий особыми свойствами, имеющий особый статус, а закон, принимаемый по прямому предписанию учредительного акта – как закон особой категории, отличающийся особо тесной с ней связью4.
Указание на «особость» отдельных законов встречается и в других исследованиях5 и не только применительно к законам регионального уровня6.
В юридической литературе справедливо отмечается, что даже сторонники формально-юридической точки зрения не отрицают наличия в системе законодательства актов особого рода, которые непосредственно примыкают к Конституции и своими нормами дополняют и конкретизируют ее положения1.
Интерес со стороны специалистов конституционного права к категории особых законов свидетельствует о необходимости их научного познания и выступает своего рода катализатором попытки теоретического обоснования выделения в конституционном (уставном) законодательстве субъекта Российской Федерации законов, характеризующихся как особые.
Итак, что означает термин «особый закон субъекта Российской Федерации»?
Первое, на что следует обратить внимание, это то, что к настоящему моменту в литературе нет единого подхода к тому, что следует понимать под особым законом.
Выше уже приводились точки зрения некоторых исследователей на законы, характеризующиеся качеством особости. Как правило, упоминание о них происходит при описании классификации региональных законов в зависимости от их юридической силы и только в тех исследованиях, авторы которых дифференцируют законодательство субъектов не только на конституции (уставы) и обычные законы2, но и проводят их дополнительное деление3.
В этом вопросе в настоящее время весьма распространена точка зрения, что законы субъектов Российской Федерации делятся на конституции (уставы), законы о внесении изменений и дополнений в конституции (уставы), законы, принимаемы по прямому предписанию конституции (устава), обычные законы4.
Конституция (устав) субъекта Российской Федерации
Из группы особых региональных законов наиболее исследованными юридической наукой являются конституции и уставы субъектов Российской Федерации, признаваемые одними из наиболее важных и сложных источников конституционного права регионального уровня1. К настоящему времени наукой исследовано множество аспектов данных источников конституционного права, в совокупности образуемых основы теории конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, разработка единой непротиворечивой теории региональных конституций и уставов еще далека от своего окончательного завершения.
В самом общем виде теорию конституции (устава) субъекта Российской Федерации можно определить как совокупность научно-разработанных теорий, взглядов, идей и подходов к конституциям и уставам субъектов Российской Федерации как к особым законам, отражающих их понятие, историю развития, юридические свойства, функции, сущность, место в иерархии правовых актов государства, значение для правовой системы и развития государственности в целом.
Считаем целесообразным начать исследование отдельных аспектов теории региональных конституций и уставов с их понятия.
Согласно части 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации республики имеют свои конституцию и законодательство, все иные субъекты Российской Федерации – устав и законодательство2. Выделение в региональном законодательстве правовых актов с разным наименованием (конституция, устав) неизбежно подталкивает к мысли об их различии. Здесь стоит оговориться, что при этом речь не идет о содержательных, структурных различиях между ними; ведь, как уже отмечалось, в силу самобытности каждого региона, исключительности его исторических, национальных и иных особенностей, конституции и уставы субъектов Российской Федерации не могут быть совершенно однотипными. Сейчас мы рассматриваем различия между учредительными актами регионов исключительно сточки зрения их правовой природы.
В юридической литературе встречаются разные мнения относительно указанного вопроса.
В качестве обоснования различной правовой природы конституций и уставов федерации указывается, прежде всего, на три факта. Во-первых, различие между основными законами субъектов опосредуется терминологическим различием самих понятий «устав» и «конституция». Во-вторых, Конституция Российской Федерации закрепляет различный правовой статус субъектов: в составе России республики являются государствами, другие субъекты – нет. Различия между субъектами неизбежно порождают и различия между их учредительными актами, закрепляющими статус субъекта. В-третьих, Конституция Российской Федерации предусматривает разную процедуру принятия региональных конституций и уставов. В юридической литературе встречаются и другие отличия конституций от уставов. Например, в отличие от конституций, имеющих внутреннюю иерархию норм по их юридической силе, положения уставов, как правило, равнозначны1.
Остановимся на указанных утверждениях подробнее. Сначала обратимся к анализу различия конституций и уставов исходя из их наименований.
Термин «constitutio» в переводе с латинского языка означает «устройство», «установление», «учреждение», «организация»2.
Исходя из этимологии конституции, суть ее состоит в том, что она является учредительным актом, она конституирует (устанавливает, учреждает) какие либо общественные, политические институты. Любой акт, учреждающий что-либо можно назвать конституирующим. Думается, указанное в полной мере относится к уставам субъектов Российской Федерации. Об их учредительном характере будет сказано ниже, сейчас ограничимся лишь констатацией того, что они, как и конституции субъектов, являются по своей природе актами учредительными, следовательно, проведение любых сущностных различий, вытекающих из терминологического несовпадения терминов «конституция» и «устав», едва ли оправдано.
Следует согласиться с мнением В.В. Кряжкова о том, что различие в названиях учредительных документов субъектов Российской Федерации никоем образом не отражает внутренних различий этих актов. По своей юридической природе и конституции республик и уставы иных субъектов играют одинаковую роль – установление статуса субъекта Российской Федерации1. По сути своей, конституции и уставы представляют одно и тоже: они являются учредительными актами субъектов Российской Федерации.
Терминологические различия между конституциями и уставами обусловлены особенностями исторического развития России, в частности, параллельным существованием в советский период субъектов, неравных в своем правовом положении. До принятия Закона Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной Администрации»2 термин «устав» по отношению к регионам не применялся, в то время как конституции республик уже действовали.
В период перехода к новой постсоветской модели российского федерализма «уставы не просто закрепляют самостоятельность субъекта федерации, но еще и отражают процесс их перехода от административно-территориальной единицы в ранг государственно-территориального образования»3. Если субъекты, не являющиеся республиками, только начали формироваться как государственно-территориальные образования, то республики уже прошли этот путь в советский период. Вполне логично, что наделенные статусом государственно-территориальных образований субъекты России, не получили права принимать свои конституции, являющиеся атрибутом исключительно государств. Во многом из-за этого субъекты, не являющиеся республиками, не получили названия «конституция» для своих учредительных документов по той причине, что оно было как бы «зарезервировано» за республиками в составе Российской Федерации1. Нередко такие различия рассматриваются в юридической литературе как результат федеративного компромисса2.
На единство сущностных характеристик конституций и уставов указывают и попытки выделения в юридической литературе еще ряда терминов, которыми обозначался бы устав региона: «малая конституция»3, «мини-конституция»4, «малая региональная Конституция»5 и др.
В отношении особого статуса республик в составе России, признающихся государствами, и отличия вследствие этого конституций от уставов, принимаемых в регионах, не являющихся государствами, необходимо отметить следующее.
Одним из главных свойств, отличающим государство от негосударственного образования, является государственный суверенитет, поэтому решение вопроса о том, является ли субъект федерации государством, напрямую зависит от признания или не признания его суверенным образованием.
В Российской Федерации вопрос об отсутствии государственного суверенитета у субъектов Российской Федерации однозначно решен Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 7 июня 2000 года «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно позиции, изложенной в указанном постановлении, Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ1.
В современном российском праве официально закреплена концепция неделимого, исключительного суверенитета Российской Федерации и отсутствие последнего у ее субъектов. Республики в составе Российской Федерации, таким образом, не обладают государственным суверенитетом, а, следовательно, не являются государствами.
Таким образом, никакой дополнительной смысловой нагрузки закрепление статуса субъекта как государства в региональной конституции в себе не несет. Ни республики, ни другие субъекты России не являются государствами. Особенности правового положения республик (например, право республик на установление своих государственных языков) исходит из норм самой Конституции (часть 2 статьи 68) и отражает объективные реалии исторического существования национальных языков именно в республиках.
И конституции и уставы предусматривают основы организации публично-правового образования – субъекта Российской Федерации как составной части единого государства вне зависимости от его правового статуса и наименования. В противном случае нереализуемым оказался бы принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации, закрепленный статьей 5 федеральной Конституцией в качестве одной из основ конституционного строя.
Конституционные (уставные) законы субъектов Российской Федерации, принятие которых предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации
Прежде чем приступить к анализу конституционных (уставных) законов субъектов Российской Федерации, принятие которых предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации1, обратимся к общей теории законов, принимаемых на основе бланкетных норм конституции. В теории права такие законы нередко именуются «органическими» законами.
Термин «органический закон» не встречается в источниках права, официально признаваемых Российской Федерацией. Этим понятием оперирует правовая доктрина.
Органические законы – это законы, принятие которых основано на прямом предписании основного закона – конституции. Юридический авторитет таких законов уступает только самой конституции и конституционным законам, вносящим изменения в конституцию2.
Выделение в структуре законодательства органических законов обусловлено объективными причинами. В условиях множественности форм законов, конституция как основной закон не призвана подробным образом регулировать общественные отношения, иначе ее объем и содержательная часть неизбежно бы расширились, что нельзя признать допустимым. Для решения этой проблемы в тексте основного закона возможно закрепление отсылок на регулирование наиболее важных вопросов для государства специальными законами.
Подобные отсылки, как справедливо отмечается в юридической литературе, являются не приемами сугубо законодательной техники, а способами содержательного взаимодействия институтов и норм различных законов. Посредством их достигается функционально-юридическая согласованность, исключающая противоречивость, несопоставимость, изолированное действие данных актов, что способствует целостности, комплексности законодательного воздействия1.
На целесообразность выделения в структуре законодательства органических законов указывается еще в литературе советского периода, хотя действующие на тот момент конституции не закрепляли такого вида законов. Лишь Конституцией СССР 1977 года было «предусмотрено принятие законов, которые призваны регулировать наиболее важные сферы общественных отношений, тем самым поднимаясь до конституционного уровня»2.
Однако целесообразность выделения органических законов поддерживалась не всеми исследователями советского права. Например, Е.А. Лукьянова, определяя органические законы как законы, развивающие и дополняющие конституцию, констатировала, что почти все законы призваны выполнять эту функцию, вследствие чего большинство государственных законов, принимаемых в порядке текущего законодательства, являются законами органическими3.
Применительно к современной России говорить об органических законах стало возможным только после принятия Конституции Российской Федерации, предусмотревшей существование в национальной правовой системе федеральных конституционных законов. Эти законы «наделены практически всеми классическими признаками органических законов, известными в общемировой практике: особым порядком принятия, закрытым перечнем вопросов правового регулирования, предусмотренных в конституции, приоритетом над обычными законами. Такие законы преимущественно являются источниками конституционного (государственного) права и используются в целях экономии текста конституции»4.
Федеральные конституционные законы достаточно исследованы в юридической литературе. Учитывая то, что указанные законы являются своего рода «образцом» для законов субъектов Российской Федерации, принимаемых по прямому предписанию конституции (устава) субъекта Российской Федерации, в целях настоящего исследования считаем целесообразно кратко остановиться и на их характеристике.
Федеральные конституционные законы направлены на регулирование ключевых конституционных институтов – народовластия, государственного устройства, федеративных отношений. Такие законы конкретизируют нормы Конституции, связывая ее с текущим законодательством, что обеспечивает большую стабильность Конституции Российской Федерации1.
Вследствие важности общественных отношений, регулируемых федеральными конституционными законами, их значения и роли в системе законодательства, они обладают большей юридической силой, нежели текущие (ординарные) федеральные законы, а также отличаются более усложненной процедурой принятия.
При анализе рассматриваемых законов в юридической литературе выделяются и другие схожие особенные черты данных законов: особо тесная, органическая связь с конституцией2, обеспечение данными законами развития и дополнения конституции, расширения «конституционного пространства»3, выполнение функций юридической базы текущего законодательства4.
Интересна позиция Д.Э. Удалова, Р.В. Шагиевой, объясняющих особое положение федеральных конституционных законов их конституционной сутью, заключающейся в том, что такие законы устанавливают новые порядки в той области общественных отношений, в которой прямо это разрешено самой Конституцией, что и обуславливает их большую юридическую силу (практически равную самой Конституции). Сам же конституционный закон определяется автором как основополагающий законодательный акт, принятие которого в специальном порядке возлагается содержащимися в Конституции бланкетными нормами на представительный орган (как правило, парламент) в целях дополнительного конституционно-правового урегулирования общественных отношений и юридическая сила которого приравнивается к Конституции1.
Теоретические подходы к свойствам федеральных конституционных законов как органических законов находит свое отражение в практике их издания в Российской Федерации.
Статья 108 Федеральной Конституции предусматривает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы2.
Таким образом, в Российской Федерации (на федеральном уровне) закреплен усложненный порядок принятия федеральных конституционных законов – установлено квалифицированное большинство для их принятия. Обычные законы (федеральные законы) принимаются простым большинством членов палат Федерального Собрания.
Свои особенности имеет и механизм согласования проекта федерального конституционного закона в Совете Федерации. Для одобрения таких законов требуется активное волеизъявление членов Совета Федерации. Федеральные законы же могут считаться одобренными Советом Федерации в случае, если не будут им рассмотрены в течение 14 дней. Не предусмотрено Федеральной Конституцией и право вето Президента Российской Федерации на принятые Федеральным Собранием федеральные конституционные законы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию (часть 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации)3.
Анализ положений Конституции Российской Федерации позволяет выделить следующие группы общественных отношений, по которым принимаются федеральные конституционные законы:
1) правовые основы чрезвычайного положения (статья 56 Конституции Российской Федерации);
2) приятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта (часть 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации);
3) изменение статуса субъекта Российской Федерации (часть 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации);
4) государственный флаг, герб и гимн Российской Федерацией, их описание и порядок официального использования (часть 1 статьи 70 Конституции Российской Федерации);
5) правовые основы референдума (пункт «в» статьи 84 Конституции Российской Федерации);
6) режим военного положения (часть 3 статьи 87 Конституции Российской Федерации);
7) правовое положение Уполномоченного по правам человека (пункт «д» части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации);
8) порядок деятельности Правительства Российской Федерации (часть 2 статьи 114 Конституции Российской Федерации);
9) установление судебной системы Российской Федерации (часть 3 статьи 118 Конституции Российской Федерации);
10) установление порядка деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов (часть 4 статьи 125, часть 3 статьи 128 Конституции Российской Федерации);
11) основы деятельности Конституционного Собрания (часть 2 статьи 135 Конституции Российской Федерации).