Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Система обеспечения правосудия в России 16
1.1. Определение понятия «система обеспечения правосудия» 16
1.2. Сущностный аспект системы обеспечения правосудия 30
1.3. Субъектный и функциональный аспекты системы обеспечения правосудия 42
1.4. Результирующее содержание деятельности по обеспечению правосудия 57
Глава 2. Органы судейского сообщества как субъект обеспечения правосудия в Российской Федерации 70
2.1. Конституционно-правовая природа органов судейского сообщества 70
2.2. Правовой статус и система судейского сообщества 87
Глава 3. Органы судейского сообщества как фактор обеспечения правосудия в Российской Федерации 125
3.1. Организация и деятельность органов судейского сообщества: результирующее содержание 125
3.2. Совершенствование правового регулирования организации и деятельности органов судейского сообщества как субъектов обеспечения правосудия 162
Заключение 174
Список использованных источников 182
- Определение понятия «система обеспечения правосудия»
- Результирующее содержание деятельности по обеспечению правосудия
- Правовой статус и система судейского сообщества
- Организация и деятельность органов судейского сообщества: результирующее содержание
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена социальной и правовой значимостью правосудия, объективной потребностью его эффективного осуществления, необходимостью максимально полно определить круг конституционно-правовых средств обеспечения этой деятельности с целью последующего совершенствования конституционного и иного отраслевого регулирования.
Активно развивающийся процесс конституционализации широкого круга общественных отношений предполагает появление нового качества связей, обусловливающих характеристики основных правовых институтов, в единстве своем образующих пространство, формализуемое в понятиях «государство», «право», «правовая система». Нельзя не подчеркнуть, что на 2018 г. приходится четвертьвековой юбилей действующей Конституции России. За такой период формируется фактически целое человеческое поколение. Безусловно, проблема организации и осуществления правосудия, в концентрированном виде отражающая почти весь спектр отношений в системе «человек – общество – государство», включая вопросы реализации конституционного права граждан на судебную защиту, должна быть в центре осмысления итогов этого периода. Данную проблему следует рассматривать в контексте конституционно значимого принципа поддержания доверия общества к правосудию и государству в целом, поскольку общественное доверие приобретает концептуальное значение, формирует авторитет государства, препятствует расколу общества. О важности поддержания доверия граждан к государственной власти указано и в Послании Президента России Федеральному Собранию 2016 г1
Проблемная область настоящего исследования формировалась вокруг главного объекта – органов судейского сообщества – и поэтому объединила в себе вопросы, касающиеся выявления конституционно-правовой природы этих органов, основного направления их деятельности, а также потенциала в обеспечении правосудия.
Исследование выделенной сферы отношений имеет научное и практическое значение, важно как для целей развития современного публичного права, так и для совершенствования конституционной политики России, поскольку позволяет не только переосмыслить устоявшиеся представления об органах судейского сообщества, организационно-правовых формах и содержании их деятельности, но и
Парламентская газета. № 45. 02–08.12.2016.
поставить перед государством новые нормотворческие задачи, решение которых поднимает на более высокий уровень систему гарантий конституционного права граждан на судебную защиту.
Научная разработанность темы исследования. В досоветский и советский периоды понятия «обеспечение правосудия», «система обеспечения правосудия» в юридическую терминологию не входили, поэтому самостоятельным предметом научных исследований тех лет система обеспечения правосудия не являлась. Внимание ученых в дореволюционный период сосредотачивалось на обеспечении независимого суда в аспекте отделения судебной власти от административной (Г.А. Джаншиев, Б.Н. Чичерин). В научной литературе и нормативных актах советских лет речь шла в основном об обеспечении процессуальной независимости судов (М.С. Строгович), закреплении организационно-управленческих полномочий за судами в лице их высших инстанций или за органами юстиции (С.А. Голунский, Т.Н. Добровольская, Д. С. Карев, И.Д. Перлов, Л.С. Симкин, А.С. Смыкалин, С.М. Ходыревский), развитии судебной системы как элемента внутригосударственной политики (В.М. Семенов). В постсоветский период внимание преимущественно уделялось обеспечению деятельности судов, что прослеживается в диссертационных исследованиях О.Н. Жаворонковой, И.И. Корякина, Т.В. Озол, В.Л. Павловского, Р.В. Шатовкиной и др.
Отдельные исследования органам судейского сообщества стали посвящаться лишь в новейший период развития российской государственности с начала 1990-х гг., что связано с законодательным утверждением их системы в качестве одной из гарантий независимости судей. Между тем, вопросы о природе и назначении правосудия, самостоятельности и независимости судебной власти нашли свое отражение в работах таких ученых и специалистов-практиков, как В.И. Анишина, В.И. Власов, Л.А. Воскобитова, Г.А. Гаджиев, Н.А. Громошина, С.Л. Дегтярев, А.А. Джагарян, В.В. Дорошков, Г.Т. Ермошин, В.В. Ершов, С.К. Загайнова, Б.Л. Зимненко, В.П. Кашепов, Е.В. Колесников, Н.А. Колоколов, В.Н. Корнев, В.М. Лебедев, И.Б. Михайловская, Т.Г. Морщакова, А.В. Никитина, С.Г. Павликов, И.Л. Петрухин, А.Н. Сачков, В.А. Терехин, А.П. Фоков и др. Правовой природе органов судейского сообщества, организационно-правовым формам, содержанию их деятельности уделено внимание, в частности, в исследованиях Е.Б. Абросимовой, А.Н. Борисова, Е.В. Бурдиной, А.А. Гравиной, Е.А. Григорьевой, В.В. Дорошкова, Ю.В. Доценко, Б.Д. Завидова,
5 Е.А. Злобиной, М.И. Клеандрова, О.В. Макаровой, Н.С. Малютина, А.С. Мамыкина, Н.А. Петухова, О.В. Романовской.
При несомненной важности проблемы, касающейся правовой природы и деятельности органов судейского сообщества, диссертационное исследование на соответствующую тему1
Объектом диссертационного исследования являются
конституционно-правовые отношения, возникающие и развивающиеся в связи с участием органов судейского сообщества в обеспечении правосудия в Российской Федерации, а также иные конституционно-правовые отношения, касающиеся цели настоящего исследования.
Непосредственный предмет диссертационного исследования образуют нормы отечественного и международного права, отражающие целевую заданность судейского сообщества, правовое положение его органов, роль этих субъектов в обеспечении правосудия; доктринальные положения, раскрывающие принципы независимости и самостоятельности судебной власти, поддержания доверия общества к правосудию и государству в целом, формы и средства их реализации, а также критерии эффективности правовых явлений в изучаемой сфере общественных отношений; правоприменительная и правотворческая практика судебных органов и органов судейского сообщества.
Цель и задачи исследования. Цель настоящей работы -комплексный конституционно-правовой анализ правового статуса и деятельности органов судейского сообщества, направленный на определение их роли в системе обеспечения правосудия в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования предопределила постановку и решение следующих задач:
выявить конституционно-правовую природу органов судейского сообщества;
провести анализ правового статуса органов судейского сообщества в контексте их главной социальной заданности - обеспечения правосудия;
уяснить роль самоуправления в деятельности органов судейского сообщества и его конституционное значение;
1 Бурдина Е. В. Правовая природа, организация и деятельность органов судейского сообщества в судебной системе России : дис. ... д-ра юр. наук : 12.00.11 / Елена Владимировна Бурдина. М., 2016. С. 537.
изучить и обобщить теоретические исследования отношений, складывающихся в сфере обеспечения правосудия;
определить авторский подход к содержанию системы обеспечения правосудия и сформулировать соответствующее понятие;
исследовать сущностный, субъектный и функциональный аспекты системы обеспечения правосудия в Российской Федерации;
обосновать критерии и показатели состояния системы обеспечения правосудия (результирующее содержание деятельности по обеспечению правосудия);
определить результативность организации и деятельности органов судейского сообщества в контексте их основной социальной заданности;
обосновать выводы и сформулировать предложения по совершенствованию соответствующего законодательства.
Методологическая основа диссертационного исследования.
Сложный характер общественных отношений, складывающихся в ходе деятельности органов судейского сообщества по обеспечению правосудия, а также задачи исследования обусловили использование целого комплекса общенаучных и частнонаучных методов исследования.
Диалектический метод лежит в основе выявления взаимосвязей правовой системы, системы обеспечения правосудия, судейского сообщества не только в статике, но и в динамике; анализа развития института органов судейского сообщества.
В числе общенаучных методов применялись и такие, как системный подход, в том числе системно-структурный, системно-функциональный анализ. Синтез и обобщение обеспечили выявление результирующего содержания организации и деятельности органов судейского сообщества. Метод классификации использовался при исследовании мер обеспечения правосудия, полномочий и актов органов судейского сообщества.
В исследовании использовались также историко-правовой, формально-логический методы, посредством которых автор предпринял попытку проследить эволюцию представлений об объектах в изучаемой области знания, показать особенности формирования понятийно-категориального аппарата. В числе частнонаучных методов применялись формально-юридический - в ходе анализа содержания правовых норм, категорий, понятий и конструкций; сравнительно-правовой - при изучении подходов к конституционно-правовой природе органов судейского сообщества в зарубежных странах.
Метод моделирования применялся при разработке конструкций определения результирующего содержания деятельности по обеспечению правосудия и законотворческих предложений. Автором сконструированы и апробированы при исследовании органов судейского сообщества метод определения влияния отдельного субъекта обеспечения правосудия на систему в целом, а также метод оценки деятельности такого субъекта.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы теоретиков права – С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, М.Н. Марченко, Л.И. Спиридонова, Л.С. Явича; ученых-государствоведов: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, К.В. Арановского, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, Г.А. Гаджиева, Л.Б. Ескиной, В.Д. Зорькина, М.И. Клеандрова, А.Н. Кокотова, В.В. Комаровой, И.А. Кравеца, В.И. Крусса, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, С.В. Нарутто, Н.М. Чепурновой, С.М. Шахрая, Б.С. Эбзеева. В основу диссертации также положены труды вышеупомянутых специалистов, исследовавших проблемы судебной власти, правосудия и органов судейского сообщества (см. с. 4–5).
Цели и задачи диссертации обусловили анализ теоретических и методологических положений, отраженных в научных работах по проблемам эффективности различных социальных явлений (Т.Е. Абова, Ю.Е. Аврутин, И.Н. Барциц, В.В. Лазарев, А.В. Цихоцкий), их системности (А.С. Автономов, В.Н. Садовский, Л.Б. Тиунова, А.Д. Холл, Р.И. Фейджин, Э.Г. Юдин), доверия общества к закону и институтам государства (работы Н.А. Арапова, П. Бурдье, М. Догана, И.А. Исаева, А.Н. Кокотова, Я. Корнаи, Л.С. Мамута, А.В. Полякова, Е.В. Тимошиной, Дж. Ходжсона, К. Экштайна). Необходимость разработки и совершенствования понятийно-категориального аппарата в рамках избранной темы предопределила обращение автора к исследованиям, посвященным методологии познания правовых явлений, формирования научных понятий и категорий, в частности работам А.М. Васильева и Д.А. Керимова.
Нормативную основу исследования составили Конституция РФ 1993 г., Европейская хартия о статуте для судей (DAJ/DOC (98) 23), законодательные акты Российской Федерации материального и процессуального характера, указы Президента РФ, акты Правительства РФ, законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующие общественные отношения в сфере правосудия и его обеспечения, нормативные акты органов судейского сообщества.
Для целей исследования изучались действующие конституции ряда европейских государств (Республики Албания, Королевства Бельгия,
Республики, Королевства Испания, Итальянской Республики, Республики Польша, Словацкой Республики, Французской Республики, Чешской Республики), а также акты, позволяющие раскрыть историко-правовой аспект проблемной области диссертации: Учреждения судебных установлений от 20 ноября 1864 г., Конституция РСФСР 1978 г., Закон СССР от 4 августа 1989 г. № 328-1 «О статусе судей в СССР».
Эмпирическую основу исследования составили международные стандарты в сфере правосудия, к примеру, Рекомендация Комитета Министров Совета Европы № Rec (2010)12 государствам-членам о судьях: независимость, эффективность и ответственность, дополнения к ней, Основные принципы независимости судебных органов, решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, а также акты иных судов, в том числе по оспариванию решений квалификационных коллегий судей, экзаменационных комиссий по приему квалификационного экзамена на должность судьи, отечественные программные документы - Концепция судебной реформы в РСФСР, одобренная Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1, федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы», утвержденная постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 1406, государственная программа РФ «Юстиция», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 312, ряд проектов федеральных законов, акты органов судейского сообщества, их рабочих органов, учредительные документы добровольных объединений судей, иные материалы юридической практики, в частности заключения Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, доклады по вопросам эффективности систем обеспечения правосудия (Страсбург).
Научная новизна диссертации заключается в том, что на основании выполненного исследования:
даны авторское обоснование конституционно-правовой природы органов судейского сообщества в Российской Федерации и интерпретация понятия «система обеспечения правосудия»;
предлагается рассматривать самоуправление как единственно возможную форму реализации конституционного предназначения органов судейского сообщества, что способно скорректировать правотворческую политику Российской Федерации в сфере развития их правового статуса и обеспечения правосудия в целом;
потенциал органов судейского сообщества как важных субъектов обеспечения правосудия раскрывается в работе в контексте конституционно значимого принципа поддержания доверия общества к правосудию;
предложен метод определения влияния отдельного субъекта обеспечения правосудия на систему обеспечения правосудия в целом; осуществлена апробация данного метода при анализе деятельности органов судейского сообщества;
представлены модель определения результирующего содержания деятельности по обеспечению правосудия в контексте конституционно значимого принципа поддержания доверия общества к правосудию и метод оценки такого содержания, позволяющие выявить состояние деятельности субъектов обеспечения правосудия; данные методологические конструкции апробированы при выявлении результирующего содержания организации и деятельности органов судейского сообщества.
По результатам исследования на защиту выносятся следующие основные положения и выводы, обладающие элементами научной новизны:
1. Под системой обеспечения правосудия понимается процесс
взаимодействия субъектов, реализующих меры, направленные на
достижение такой социально полезной цели, как вынесение и исполнение
законного и справедливого решения суда. Диссертант выделяет
конституционное значение такой системы, выступающей средством
перевода конституционных положений о праве человека на судебную
защиту, независимости и самостоятельности судебной власти - от норм-
деклараций к реально действующим нормам.
2. Конституционные принципы суверенитета народа и
самостоятельности судебной власти коррелируются через доверие общества
к правосудию. По мнению автора, доверие общества к правосудию является
ценностной составляющей системы обеспечения правосудия и выступает ее
консолидирующим началом. Выделены две группы факторов доверия
общества к правосудию. Факторами первого порядка являются качество
судебных актов и их исполнимость. Вторая группа обусловливает факторы
первого порядка и включает качество кадрового потенциала, качество
правового регулирования, доступность и прозрачность сферы правосудия, а
также исполнимость актов субъектов обеспечения правосудия.
3. Функционирование системы обеспечения правосудия складывается
из суммы действий отдельных субъектов, участвующих в этом процессе.
Следовательно, каждый из этих субъектов способен влиять на механизм
определения влияния отдельного субъекта обеспечения правосудия на систему обеспечения правосудия в целом, представляющий собой корреляционный анализ реализуемых мер и факторов влияния на доверие к правосудию.
-
Выявлена дуалистичность конституционно-правовой природы органов судейского сообщества, обусловленная, с одной стороны, конституционным предназначением этого института, с другой, конституционным закреплением судей носителями судебной власти, их включением в единую систему государственной власти Российской Федерации. С учетом первого аспекта органы судейского сообщества предложено рассматривать как форму реализации самостоятельности судебной власти и судейского самоуправления, гарантирующую независимость судьи в контексте обеспечения законности и справедливости правосудия. В этом смысле данные органы выступают «связующим звеном» (средством коммуникации) между судебной властью и обществом, с особой ориентированностью на общество. Благодаря второй конституционной характеристике органы судейского сообщества вовлекаются в систему принятия государственно-властных решений в рамках функции обеспечения правосудия.
-
Под самоуправлением судейского сообщества предложено понимать деятельность органов судейского сообщества, позволяющую данному сообществу реализовать возможность самостоятельного и независимого принятия решений сообразно своему предназначению. Выявлены два вида судейского самоуправления: а) судейское самоуправление, заложенное в законодательстве; б) непосредственное самоуправление судейского сообщества.
Правовая и социальная ценность самоуправления судейского сообщества имеет конституционное значение, заключающееся в том, что такое самоуправление:
1) позволяет наиболее полно реализовать конституционный принцип
независимости судей;
-
являет собой конструкцию реализации доверия общества, предоставившего самостоятельность и независимость судебной власти посредством Конституции России;
-
порождает мотивацию судейского сообщества к саморазвитию (самокоррекции), а следовательно, к развитию всей судебной власти.
-
Потенциал органов судейского сообщества в обеспечении правосудия раскрывается через: а) восприятие сигналов о потребностях общества и проблемах в сфере правосудия; б) обобщение полученных сведений с целью прогнозирования дальнейшего развития судебной власти; в) привлечение внимания лиц, полномочных решать выявленные проблемы. В этом смысле органы судейского сообщества выступают индикаторами процессов, протекающих в рамках судебной системы.
-
Предложены дополнения к механизму реализации права законодательной инициативы Верховным Судом РФ и Конституционным Судом РФ. В целях усиления консолидирующего влияния судейского сообщества на этот процесс следует ввести и законодательно закрепить процедуру предварительного обсуждения (до внесения в Государственную Думу Федерального Собрания) таких законодательных инициатив на заседаниях Всероссийского съезда судей (в период между его заседаниями – на заседаниях Совета судей РФ) с принятием соответствующего заключения по результатам такого обсуждения.
Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что сформулированные автором выводы дополняют научный арсенал конституционной теории и теории правосудия, способствуют переосмыслению устоявшихся взглядов как на собственно органы судейского сообщества, так и на систему обеспечения правосудия в целом, позволяют выявить результирующее содержание деятельности по обеспечению правосудия в контексте конституционно значимого принципа поддержания доверия общества к правосудию, а также развивают понятийно-категориальный аппарат современной российской конституционно-правовой теории. Разработанные научные положения могут быть использованы в качестве теоретико-методологической основы для дальнейших научных исследований, посвященных органам судейского сообщества и другим субъектам обеспечения правосудия.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что предложения, сформулированные автором, могут быть реализованы в ходе совершенствования правовой регламентации статуса органов судейского сообщества, а также их деятельности по обеспечению правосудия с учетом выявленного конституционного предназначения.
Результаты исследования применимы в законотворческой деятельности и в собственном нормотворчестве судейского сообщества. Так, автор аргументирует необходимость внесения изменений в Федеральный закон от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского
сообщества в Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», а также в ряд актов органов судейского сообщества. Предложенные рекомендации могут внедряться в практику работы органов судейского сообщества, органов государственной власти, иных государственных органов, являющихся субъектами обеспечения правосудия. Результаты исследования могут применяться и в учебном процессе при подготовке, переподготовке, повышении квалификации юристов всех направлений.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения исследования обсуждены на заседаниях кафедры конституционного и административного права юридического факультета СЗИУ РАНХиГС. По теме диссертации опубликовано в периодических печатных научных изданиях, в том числе включенных в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, утвержденный ВАК при Министерстве образования и науки РФ, а также Вестнике Уставного суда Санкт-Петербурга 10 научных работ (3 из них в соавторстве); общий объем изданий 4,4 п.л, личный вклад автора составляет 3,8 п.л.
Структура работы обусловлена ее целями и задачами. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников, а также разработанных автором приложений.
Определение понятия «система обеспечения правосудия»
В настоящее время понятия «обеспечение правосудия» и «система обеспечения правосудия» только утверждаются в науке и законодательстве и не получили пока всестороннего обоснования.
В научной литературе и нормативных актах советского периода речь шла в основном об обеспечении деятельности судов. Однако с углублением демократических преобразований, трансформацией политической и правовой систем России встал вопрос не просто об организационном обеспечении деятельности органов судебной власти, но об обеспечении правосудия как особого вида государственно-властной деятельности. Переход от организационных к обеспечительным началам правосудной деятельности хорошо виден в позиции Ю.Д. Северина, который ставит вопрос о понятии «организационное обеспечение правосудия», понимая под этим особый, не относящийся к сфере управления вид государственной деятельности, осущствляемой уполномоченными органами с участием председателей судов и институтов внутрисудейской демократии, строго регламентированной законом, несовместимой с выполнением судебных обязанностей и имеющей целью всемерное содействие эффективному функционированию правосудия путем решения вопросов организации судебной системы, создания и обеспечения для нее необходимых организационных, кадровых, материально-технических условий и укрепления независимости судей1.
В новейшей научной литературе и нормативных правовых и судебных актах понятие «обеспечение правосудия» употребляется во взаимосвязи с такими принципами (свойствами) правосудия как эффективность и беспристрастность. Так, Б.И. Шалыгин и А.Л. Городов пишут о том, что конституционные принципы судопроизводства (нормы-принципы), конституционные нормы гражданского процессуального права, нормы о гражданском судопроизводстве обеспечивают правосудие по трудовым спорам1. В.Ф. Яковлев рассматривает обеспечение правосудия Минюстом России как одно из направлений его деятельности2. Авторы коллективной монографии «Правосудие в современном мире» относят адвокатуру и службу судебных приставов к «институтам обеспечения правосудия»3, а Кодекс судейской этики - к «механизмам обеспечения правосудия»4. Некоторые авторы идут по пути усложнения смысловой конструкции. Так, А.С. Гондаренко говорит не об обеспечении правосудия, а об обеспечении реальности его конституционных принципов, которое, по его мнению, представляет собой конституционно-правовое воздействие на общественные отношения с целью достижения гарантированного существования в общественной действительности гомеостазисных социальных явлений в сфере правосудия5.
Важным условием обеспечения эффективности правосудия, как отражено в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 7 февраля 1967 г. № 35 «Об улучшении организации судебных процессов и повышении культуры их проведения»6, является правильная организация и проведение судебных процессов при строгом соблюдении законности, повышение культуры в деятельности судов
Отсутствует единство в понимании понятия «система обеспечения правосудия». Например, А.Г. Мамонтов, затрагивая вопросы методологии исследований судебно-правовой сферы, рассматривает «государственную систему обеспечения правосудия» как функционально взаимосвязанную совокупность разнородных средств, которые выступают в виде подсистем, обеспечивающих достижение самостоятельных промежуточных целей. К таким подсистемам относятся: организационные средства обеспечения правосудия; правовые средства обеспечения правосудия; материально-технические (экономические) средства обеспечения правосудия; морально-этические и профессионально-образовательные средства обеспечения правосудия. Без этих подсистем, по мнению А.Г. Мамонтова, не достижим общий результат - правосудие1. Рассматривая деятельность государства по обеспечению правосудия, автор не ограничивается только судебными органами, включая в число ее участников все структуры государственного аппарата.
Более узкое понимание системы обеспечения правосудия представила экс-заместитель председателя Высшего Арбитражного Суда РФ Т.К. Андреева. Рассуждая о том, что сегодня сформирована действенная, хорошо функционирующая, стройная система обеспечения правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, автор обращается преимущественно к законодательству о судоустройстве, процессуальному законодательству и системе электронного правосудия2.
Отсутствие развернутой теоретической проработки понятий «обеспечение правосудия» и «система обеспечения правосудия», а также разнонаправленное применение указанных понятий в нормативных правовых актах создают риски ненадлежащей реализации стратегических и текущих целей государства по развитию правосудия в России.
Итак, учитывая изложенное, представляется целесообразным уяснение содержания отдельных элементов, формирующих понятие «система обеспечения правосудия».
Ключевой категорией данного понятия выступает «правосудие. При всей колоссальной социальной и правовой значимости данное понятие по настоящее время не обрело однозначного понимания. В научной литературе представлено множество подходов к его определению. Одни авторы под правосудием понимают любую деятельность судебных органов (С.Л. Дегтярев , Г.А. Жилин)1, иные -разрешение спора о праве (Ю.Я. Макаров; Л.Б. Ескина, Е.В. Тарибо)2. Ряд специалистов отождествляет «правосудие» и «судебную власть»3. По нашему мнению, социально полезной целью правосудия является вынесение законного и справедливого решения суда. Однако, соглашаясь с рядом вышеприведенных точек зрения, полагаем, что и «процесс достижения» такого решения, и условия его достижения (от конституционно закрепленных принципов самостоятельности и независимости судей, профессионализма иіморального облика судьи, до наличия качественной доказательственной базы, представленной рядом субъектов обеспечения правосудия, к примеру, органами внутренних дел) также относятся к этому понятию.
С учетом целей исследования и его предметной направленности, а также изложенных рассуждений сформулируем вывод: правосудие - это все формы государственно-властной деятельности суда , сама эта деятельность и ее результат, а также результат активности иных субъектов в вопросе реализации конституционного права граждан на судебную защиту. Предложенный подход позволяет вести речь о наличии обеспечительного аспекта конституционно-правового содержания права на судебную защиту.
Результирующее содержание деятельности по обеспечению правосудия
Существование и развитие правового явления обусловливается его социальным предназначением. Для системы обеспечения правосудия таковым является действительность, эффективность правосудия, отражающаяся в достижении социально ожидаемого результата - реализации судебной защиты прав и свобод человека и гражданина (вынесение законного и справедливого решения суда и приведение его в исполнение). Такой результат укрепляет доверие общества к правосудию и к государству в целом. Выявление реального состояния системы, фактической реализации ее собственного предназначения, ее эффективности можно осуществить методом определения результирующего содержания деятельности по обеспечению правосудия. Это поможет «высветить» имеющиеся и потенциальные дисфункции и противоречия (слабые стороны) системы, наметить пути последующего их устранения.
В юридической науке также прослеживается подобная логика выявления эффективности правового явления, а именно: установление социально ожидаемого результата (стандарта, эталона, цели, предназначения) и метода оценки уровня его достижения, включая определение критериев и показателей. Так, А.В. Цихоцкий, определяя эффективность правосудия как его способность (свойство), указывает, что такая способность характеризуется отношением фактически достигнутого посредством правосудия уровня реализации социально полезных целей («эталона оценки», «шкалы») к нормативно установленному. К целям правосудия по гражданским делам автор относит: а) защиту прав и свобод человека и гражданина посредством правильного разрешения судебных дел; б) охрану прав лиц, участвующих в гражданских делах; в) оказание воспитательного воздействия на лиц, участвующих в гражданских делах; г) содействие в укреплении законности и предупреждении правонарушений. Помимо прочего им указываются и критерии:
а) вынесение судами законных и обоснованных решений («решающий» критерий);
б) обеспечение судами прав лиц, участвующих в гражданских делах; в) обеспечение судами других социально полезных результатов, указанных в законе.
Указанный автор среди критериев эффективности выделяет социальные траты, которые понесло общество в связи с обеспечением определенной меры эффективности правосудия (достижение результата с минимальными социальными издержками).1 Рассуждая об эффективности судебной системы, Л.Н. Москвич отмечает, что для измерения этой оценочной категории необходимо создать соответствующие условия. Автор указала, что такое измерение возможно, если: «1) сформулированы стандарты эффективной судебной системы как эталон идеальной судебной системы; 2) выделены оценочные критерии; 3) определена система показателей, допустимых для оценки каждого критерия; 4) разработана методология проведения оценивания и интерпретации его результатов». В ее работе предложены «исходные принципы», основанные на решениях Еврейского суда по правам человека, которые должны стать ориентиром при конструировании концепции оценки эффективности судебной системы: законность, соответствие суда общественным потребностям, авторитет суда в обществе, реальность права на судебную защиту, справедливость, предсказуемость результата.1
Говоря об оценке эффективности государства в целом, И.Н. Барциц предложил следующие группы критериев 1 «внешние» (степень обеспечения государством легитимности высшей публичной власти и степень признания населением легитимности государства; степень связанности государства публичными интересами и степень реализуемости таковых в государственном управлении и др.); «внутренние» (к примеру, эффективность и рациональность разграничения функций государственных органов и государственных услуг; эффективность функционирования и прогностической устойчивости сегментов «государственной машины», в том числе судебной системы; программно-целевая эффективность; эффективность профилактики и пресечения коррупции и другой преступности в структуре «государственной машины»); межсистемные (в частности, эффективность подотчетности государства обществу и транспарентности государственного управления для общества; критерии оценки эффективности взаимодействия институтов публичной власти с институтами гражданского общества, возможность для личности довести свое мнение до публичных властей и возможность участия граждан в делах государства), а также группы критериев оценки эффективности законодательства и экономической эффективности государства1. Каждая из приведенных точек зрения отражает важное значение категории «эффективность» и раскрывает критерии ее оценки. Вместе с тем, диапазон этой категории настолько широк, что требует дальнейшей ее проработки в целях всестороннего выявления качества реализации государственных функций.
Зарубежное научное сообщество категорию «эффективность» рассматривает преимущественно через критерии экономичности и результативности2. Это отражает и практический европейский опыт исследования эффективности в сфере обеспечения правосудия. Нами изучены материалы, подготовленные в рамках программы Европейского союза и Совета Европы «Укрепление судебной реформы в странах Восточного партнерства» (оценивались системы обеспечения правосудия Азербайджанской Республики, Республики Арме ния, Республики Грузия, Республики Молдова, Республики Украина), а именно Доклад на тему: «Эффективность систем обеспечения правосудия», Страсбург, март 2013 г. (далее также - Доклад), подготовленный по итогам обсуждения и обмена опытом между представителями министерства юстиции, органов судебного самоуправления и судов высокого уровня стран Восточного партнерства при поддержке Европейской комиссией по эффективности правосудия, учрежденной в 2002 г. Советом Европы3, а также Доклад Об итогах проекта об эффективности систем обеспечения правосудия в странах Восточного партнерства (Страсбург, декабрь 2014 г.)4.
Первый доклад является более развернутым документом особенно в вопросе о методологии определения эффективности обеспечения правосудия и именно на основе его данных составлен второй документ. Итак, Доклад включает в себя три части. В первой анализируются данные о государственном финансировании, оперативном управлении и судебной нагрузке
Во второй части Доклада представлен подробный сравнительный анализ судебной статистики, в третьей - приведены «возможности политического потенциала» через исторический аспект систем мониторинга, оценки, развития идеи о качественном выполнении функций и об ответственности, приводящего к удовлетворенности граждан, к росту общественного доверия. В документе отмечено, что в настоящий момент во многих странах законодательство переориентировано на повышение эффективности правосудия, что отражает существенное изменение акцентов и выдвижение интересов пользователя в центр государственной политики в сфере правосудия.
Приведенный материал не лишен недостатков. Так, система показателей разработана только для оценки деятельности судов (несмотря на заявленных иных участников обеспечения правосудия) и фактически сводится к оценке их производительности и финансирования
Правовой статус и система судейского сообщества
Понимание законодателем природы и назначения органов судейского сообщества находит свое отражение не столько даже в конкретном нормировании их полномочий и порядка формирования, сколько в задачах, которые перед ними ставятся. Статья 4 Федерального закона «Об органах судейского сообщества» закрепляет за органами судейского сообщества такие задачи, как:
- содействие в совершенствовании судебной системы и судопроизводства;
- защита прав и законных интересов судей;
- участие в организационном, кадровом и ресурсном обеспечении судебной деятельности; - утверждение авторитета судебной власти;
- обеспечение выполнения судьями требований, предъявляемых Кодексом судейской этики. Характер «встроенности» органов судейского сообщества в систему обеспечения правосудия проявляется в первую очередь в принципах организации и деятельности органов судейского сообщества, определенных законодателем. Такими принципами являются: коллегиальность, гласность, неукоснительное соблюдение режимов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность. Также установлено, что советы судей, квалификационные коллегии судей и экзаменационные комиссии формируются на принципах выборности, сменяемости и подотчетности органам, их избравшим; квалификационные коллегии судей и экзаменационные комиссии не подотчетны органам, их избравшим, за принятые решения. Заметим, что в целом, перечень принципов организации и деятельности органов судейского сообщества и ихінаполнение адекватны назначению органов судейского сообщества. Однако функция обеспечения правосудия не защищена надлежащим образом.
По нашему мнению, право на судебную защиту может быть реализовано только при строгом соблюдении конституционных принципов независимости и самостоятельности судебной власти, обеспечиваемых не только деятельностью органов судейского сообщества, но и гарантированием их собственной независимости и самостоятельности. В этой связи полагаем целесообразным дополнить перечень принципов организации и деятельности органов судейского сообщества принципами независимости и самостоятельности органов судейского сообщества.
Избираются данные лица по представлению членов судейского сообщества (председателей Верховного Суда РФ, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, арбитражного суда субъекта Российской Федерации) органами судейского сообщества, состоящими из судей, а именно: Всероссийским съездом судей, Советом судей РФ, конференциями судей, советами судей субъектов России.
По нашему мнению, включение в состав экзаменационных комиссий лиц, не являющихся судьями, отвечает конституционно значимому принципу поддержания доверия общества к правосудию, не нарушает независимость судебной власти ввиду следующих обстоятельств:
1) они не являются представителями каких-либо органов государственной власти, а относятся, по сути, к представителям высокопрофессиональных кругов общественности, что подтверждает гипотезу о том, что органы судейского сообщества являются «связующим звеном» судебной власти с гражданами;
2) специфика профиля их деятельности отвечает целевому предназначению экзаменационных комиссий;
3) эти лица не связаны решениями «своих» учреждений, организаций и общественных объединений;
4) их избрание осуществляется по представлению членов судейского сообщества органами судейского сообщества, состоящими из судей;
5) отсутствует подотчетность этих членов экзаменационных комиссий органам, их избравшим, за принятые решения.
На наш взгляд, требования, предъявляемые законодателем к составу квалификационных коллегий судей, нуждаются в дополнительном осмыслении.
Международными рекомендациями и стандартами в сфере обеспечения правосудия1 установлено, что в процесс принятия любого решения, влияющего на отбор, прием, назначение, продвижение по службе либо прекращение полномочий судьи, предусматривается вмешательство уполномоченного органа, не зависящего от органов законодательной и исполнительной власти. При этом указано, что не менее половины членов данного органа должны быть судьями, избранными своими коллегами с соблюдением методов, гарантирующих широкое представительство судебнойївласти. Учитывая функции упомянутого в рекомендациях «уполномоченного органа», мы вправе применить аналогичные требования и к квалификационным коллегиям судей в Российской Федерации.
Включение лиц, не являющихся членами судейского сообщества, в состав данных органов по преимущественно действующим нормам представительства согласуется с международными принципами. Однако в международных рекомендациях не уточнено, кто может входить в состав данных органов под категорией «лица, не являющихся членами судейского сообщества». Конституционный Суд РФ, оценивая институт представителей общественности в составе членов квалификационных коллегий судей, указал, что наделение квалификационных коллегий судей широкими полномочиями в отношении судей в части назначения, оценки профессиональной деяльности и наложения взысканий предполагает самостоятельность этих органов судейского сообщества, независимость от каких бы то ни было органов государственной власти
Вместе с тем, согласно действующему законодательству общественный контроль осуществляется в целях наблюдения за деятельностью, в том числе, органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях проверки, анализа и оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений2, тогда как представители общественности в квалификационной коллегии судей наравне с судьями участвуют в работе коллегии, в том числе голосуя за то или иное решение. Тем самым, роль представителей общественности в указанных органах значительно серьезней, чем просто общественный контроль со стороны гражданского общества за властью.
Безусловно, участие представителей общественности в органах судейского сообщества - это форма взаимодействия судебнойТвласти и общества, законодательно установленная возможность дляІ граждан участвовать в деятельности судебной власти
Организация и деятельность органов судейского сообщества: результирующее содержание
Осуществленный анализ показал, что органы судейского сообщества являются важным конституционно-правовым ресурсом системы обеспечения правосудия. Однако вопрос о том, выполняет ли в действительности исследуемый институт эту роль, остается открытым.
Попытаемся определить результирующее содержание организации и деятельности органов судейского сообщества по обеспечению правосудия, применив ранее предложенные нами модель и метод оценки такого содержания ( 1.4. Гл. 1). Результаты представим следующим образом:
1. Нормативная база организации и деятельности органов судейского сообщества:
1.1. Наличие нормативной базы . Нормативная база представлена в виде двух конституционно-обоснованных форм:
а) законодательного регулирования;
б) саморегулирования органов судейского сообщества;
1.2. Качество нормативной базы
Выявлены проблемы, дисфункции нормативной базы:
1) недостаточное гарантирование сплоченности судейского сообщества и его независимости В Концепции судебной реформы в РСФСР, как мы указали в главе, посвященной конституционно-правовой природе исследуемого института, отмечалось, что одним из важнейших проявлений кризиса юстиции являлось отсутствие сплоченной и независимой судейской корпорации (раздел 1). Вместе с этим, гарантирующих положений этих свойств судейского сообщества законодательство не содержит.
Полагаем необходимым дополнить перечень принципов организации и деятельности органов судейского сообщества принципами независимости и самостоятельности органов судейского.
В целях обеспечения консолидации судейского сообщества следует ввести и законодательно закрепить процедуру предварительного обсуждения законодательных инициатив Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ (до внесения в Государственную Думу Федерального Собрания) на заседаниях Всероссийского съезда судей (в период между его заседаниями – на заседаниях Совета судей РФ) с принятием соответствующего заключения по результатам такого обсуждения, а также предоставить Всероссийскому съезду судей и Совету судей РФ право вносить проекты федеральных законов на рассмотрение Верховному Суду РФ для решения вопроса о реализации последним конституционного права законодательной инициативы.
Более того, следует законодательно закрепить формы сотрудничества органов судейского сообществ с добровольными самоорганизациями судей, как зарегистрированными в качестве общественных объединений, так и при отсутствии их регистрации, по вопросам, касающимся сферы правосудия и его обеспечения.
2)отсутствие единообразного подхода в обеспечении финансовых гарантий судов субъектов Российской Федерации и федеральных судов
По нашему мнению, следует установить за конференциями судей субъектов Российской Федерации полномочия по вопросу снижения уровня финансирования судов, аналогичные соответствующим полномочиям Всероссийского съезда судей, указав вИФедеральном законе «Об органах судейского сообщества», что конференции судей решают вопросы о возможности уменьшения размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов соответствующего субъекта Российской Федерации в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, более чем на 5 процентов. Советам же судей субъектов Российской Федерации следует предоставить полномочие, аналогичное полномочию Совета судей РФ, по решению вопросов о возможности уменьшения размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов соответствующего субъекта Российской Федерации в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, не более чем на 5 процентов. Учитывая наличие у представителей Совета судей РФ полномочий по участию в обсуждении проекта федерального закона о бюджете также полагаем необходимым установить право представителей советов судейі субъектов Российской Федерации участвовать в обсуждении проекта закона о бюджете соответствующего субъекта Российской Федерации.
3) отсутствие достаточных законодательно установленных полномочий для реализации потенциала органов судейского сообщес
Публично-правовой, конституционно Гзначимый характер деятельности органов судейского сообщества обуславливает не просто законодательное регулирование, а применение, главным образом, императивного метода регулирования. Такой подход отвечает правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной, в частности, в Определении от 7 ноября 2008 г. № 1049-О-О1. Исходя из этого, целесообразно более подробно законодательно урегулировать полномочия Всероссийского съезда судей, конференций судей субъектов Российской Федерации, советов судей и общих собраний судей судов.
Учитывая, что на органы судейского сообщества возложена задача по содействию в совершенствовании судебной системы и судопроизводства, полагаем обоснованным выделить еще одно важное функциональное направление их деятельности – принимать предложения по программам развития судебной системы России. В научной литературе указывается на необходимость придания Всероссийскому съезду судей качеств органа, отвечающего за концепцию развития судов, с последующей конкретизацией его полномочий в данном направлении и целесообразность его взаимодействия с органами законодательной власти (в том числе, в форме даче рекомендаций по вопросам увеличения судейских должностей)1.
По нашему мнению, исключительность знаний судей, их опыт, понимание недостатков сфере правосудия, широкое представительство судей всех судов в органах судейского сообщества являются недостаточно использованным ресурсом. Эти органы можно использовать более эффективно, в частости, законодательно закрепив их полномочия по разработке и предоставлению в Правительство РФ предложений по программам развития судебной системы. При этом обязанность по разработке соответствующих предложений, на наш взгляд, целесообразно возложить на Совет судей РФ, а ее утверждение и направление Правительству РФ - на Всероссийский съезд судей. Кроме того, учитывая, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, кадры судебных органов (п.п. «б», «л» ст. 72 Конституции РФ), а также принадлежность мировых судей и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации к судам субъектов Российской Федерации, полагаем возможным прдложить законодательн закрепление полномочий, аналогичных вышеприведенным, иіза такими органами судейского сообщества, как конференции судей и советы судей субъектов Российской Федерации.
В Еврейской хартии о статуте для судей, и Пояснительном меморандуме к ней указано, что "судьи привлекаются, в том числе через профессиональные ассоциации к принятию любых решений, связанных с управлением судами и определением их бюджетных средств, а также к имплементации подобных решений на местном и национальном уровнях (п. 1.8). Одной из законодательно задач органов судейского сообщества является содействие в совершенствовании судебной системы и судопроизводства (ст. 4 Федерального закона «Об органах судейского сообщества). С учетом этого целесообразно закрепить за советами судей полномочия по осуществлению оценки проектов законов, касающихся статуса судей и сотрудников аппарата судов, вопросов судопроизводства.
Отсутствие закрепления указанных полномочий на законодательном уровне уже привело, по нашему мнению, к нарушению принципа равенства в вопросе реализации своего потенциала органами судейского сообщества. В своем постановлении от 2 декабря 2010 г. № 2671 Совет судей РФ высказался по подготовленному Министерством финансов РФ проекту Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты труда судей Российской Федерации». Данным законопроектом оплата труда судей приравнивалась к оплате труда лиц, замещающих иные государственные должности Российской Федерации, без учета особенностей статуса судей, особых условий их деятельности. Совет судей РФ не поддержал указанный законопроект, как снижающий уровень материальных гарантий независимости судьи, установленных законами, и нарушающий требования закона о невозможности уменьшения заработной платы судьи и иных выплат, предусмотренных законами и иными нормативными актами. Данное постановление Совета судей РФ с указанием соответствующей позиции данный орган судейского сообщества направил Президенту РФ, в Правительство РФ и в Министерство финансов РФ.