Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы развития системы гражданских инициатив в Российской Федерации 17
1.1. Понятие и конституционно-правовое содержание гражданской инициативы 17
1.2. Конституционно-правовое регулирование системы гражданских инициатив: современное состояние и направления развития 37
1.3. Общее и особенное в механизме реализации гражданских инициатив 62
Глава 2. Общественный контроль: сущность и история развития 82
2.1. Сущность и место общественного контроля в системе гражданских инициатив 82
2.2. Становление и развитие общественного контроля в России 107
Глава 3. Конституционно-правовой механизм реализации общественного контроля 128
3.1. Нормативно-правовое регулирование механизма реализации общественного контроля в Российской Федерации 128
3.2. Реализация общественного контроля: модернизация конституционно-правовой модели 161
Заключение 179
Библиография 182
Приложения 219
- Понятие и конституционно-правовое содержание гражданской инициативы
- Общее и особенное в механизме реализации гражданских инициатив
- Становление и развитие общественного контроля в России
- Реализация общественного контроля: модернизация конституционно-правовой модели
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Сущностным признаком Российской Федерации как демократического федеративного правового государства является возможность граждан принимать непосредственное участие в управлении его делами1. Среди возможных форм такого участия в Российской Федерации, выступающей одновременно в качестве одной из основ конституционного строя России, выделяется непосредственное народовластие.
Конституция Российской Федерации, закрепляя в качестве
единственного источника власти многонациональный народ, определяет существующую на данный момент концепцию взаимодействия в процессе осуществления публичной власти государства и граждан, которые являются важнейшими субъектами этого процесса.
В последнее время подчеркивается заинтересованность государства в развитии различных проявлений гражданских инициатив, которые должны учитываться при осуществлении государственной политики2. Широкие возможности осуществления инициатив граждан необходимо рассматривать в качестве одного из условий становления в России правового государства и дальнейшей его демократизации3.
Данный факт указывает на необходимость дальнейшего развития
системы гражданских инициатив в Российской Федерации. Это
положительно скажется на сближение общества и государства, что следует рассматривать как один из факторов, способствующих минимизации социальной напряженности в публично-правовой сфере.
1 Ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12
декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. № 282; Послание Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 г. // Парламентская газета. 2014.
№ 43; Послание Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. // Парламентская
газета. 2016. № 45.
3 См.: Синюков В.Н. Российская правовая система. М.: Норма. 2-е изд., 2010. С. 345.
В то же время, трудность осмысления конституционно-правового
содержания системы гражданских инициатив в юридической науке, а также
отсутствие комплексного нормативно-правового регулирования данной
сферы общественных отношений, затрудняет развитие различных
проявлений инициатив граждан.
Одним из проявлений такой инициативы является общественный контроль в публично-правовой сфере, предоставляющий гражданам возможность непосредственно оказывать влияние на деятельность органов публичной власти путем реализации контрольных мероприятий. В этой связи необходимо определить его роль и место в системе гражданских инициатив.
Принятие Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об
основах общественного контроля в Российской Федерации» обусловило
начало нового этапа в развитии общественного контроля. Действующая
система нормативных правовых актов, в которых закреплена процедура
осуществления общественного контроля, помимо федерального
законодательства, включает в себя значительный массив законов субъектов Российской Федерации, которые на сегодняшний день приняты в 65 из них4.
В то же время, не наблюдается системности в решении базовых теоретических и практических вопросов, что негативно сказывается на дальнейшем развитии данного конституционно-правового института. В юридической науке не сформировано единого подхода к определению сущности общественного контроля. Его комплексная природа обусловлена тем, что общественный контроль исследуется в различных отраслях права – конституционном, административном, финансовом и др. Спорным остается вопрос о роли граждан при осуществлении общественного контроля, которая на современном этапе его развития сведена к минимуму.
Тот факт, что конституционно-правовая модель реализации
общественного контроля, отражающая его сущность, не получила своего
Данные предоставлены на май 2018 года (электронный ресурс - ).
закрепления в законодательстве в полном объеме, обусловливает необходимость определения возможных путей модернизации этой модели.
Степень научной разработанности.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составляют труды отечественных исследователей в области теории и истории государства и права, конституционного и муниципального права.
Среди них работы российских ученых историков и юристов
дореволюционного периода, уделявших внимание проблемам теоретического
осмысления вопросов, связанных с участием граждан в управлении
государственными и общественными делами (И.Д. Беляева,
М.Ф. Владимирского-Буданова, Ф.Ф. Кокошина, Н.М. Костомарова,
С.А. Котляревского, П.И. Новгородцева, Б.Н. Чичерина).
В исследовании использовались также работы отечественных ученых,
рассматривающих общие вопросы теории права (С.С. Алексеева,
И.А. Исаева, А.В. Корнева, Л.А. Морозовой, В.В. Субочева), вопросы развития правовой культуры и гражданского общества (Л.А. Петручак, В.Н. Синюкова).
В целях раскрытия сущности и содержания участия граждан в
управлении делами государства и общества использовались работы
советских ученых (В.Т. Кабышева, Е.И. Козловой, В.Ф. Котока,
Я.М. Магазинера).
Современный этап развития науки конституционного и
муниципального права характеризуется активным исследованием вопросов
участия граждан в управлении делами государства как одного из составных
элементов конституционного строя Российской Федерации (С.А. Авакьян,
Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, О.Е. Кутафин, М.А. Липчанская,
Н.А. Михалева, С.В. Нарутто, Г.Д. Садовникова, Б.А. Страшун, А.А. Троицкая).
Теоретическое осмысление гражданских инициатив раскрывается в
науке через призму непосредственного народовластия (С.С. Зенин,
К.А. Иванова, Е.А. Казьмина, В.В. Комарова, В.В. Невинский,
Л.А. Нудненко, В.Н. Руденко, Г.Н. Чеботарев); как проявление деятельности гражданского общества (Т.А. Едкова, Ю.А. Тихомиров, А.Н. Чертков); в системе местного самоуправления (Н.С. Тимофеев, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина).
Исследование общественного контроля основывается на работах
ученых, рассматривающих сущность контроля как элемента управленческой
деятельности (С.М. Зубарев, С.М. Зырянов, Н.В. Клак, Е.В. Шорина).
Различные аспекты осуществления общественного контроля в последнее
время широко исследуются в юридической науке. В частности,
общественных контроль анализировался в системе демократического
контроля (Л.В. Акопов); как контроль общества над государством
(О.Н. Коломытцева); как форма взаимодействия гражданского общества и
государства (В.В. Гриб); как элемент системы защиты прав и свобод
человека и гражданина в Российской Федерации (А.И. Авдеева,
А.А. Гончаров, Е.А. Огнева, А.С. Полещук, С.Н. Шевердяев).
При формировании общего представления о взаимодействии государства и общества, различных моделях такого взаимодействия использовались также работы зарубежных авторов (П. Бурдье, Р. Даль, Б. Жувенель, Дж. Ст. Милль, Н. Урбинати и др.).
Цель диссертационного исследования состоит в дальнейшем развитии теоретических и методологических основ участия граждан в управлении делами государства при помощи разработки конкретных предложений по модернизации конституционно-правовой модели реализации общественного контроля на основании всестороннего исследования его места и роли в системе гражданских инициатив, в выявлении теоретических и практических проблем, возникающих при осуществлении такого контроля, а
также в формировании обоснованных предложений и способов решения установленных проблем.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
- исследовать понятие и конституционно-правовое содержание
гражданских инициатив, что позволит разграничить данную категорию со
схожими формами активности граждан;
обозначить возможные направления дальнейшего развития конституционно-правового регулирования системы гражданских инициатив в Российской Федерации на основе проведенного анализа его современного состояния;
установить общие требования к реализации гражданских инициатив, которые бы корректно отражали их конституционно-правовую сущность, что расширит возможности граждан проявлять активность в публично-правовой сфере;
определить сущность и место общественного контроля в системе гражданских инициатив, что является основой для модернизации действующей концепции его осуществления;
выявить отвечающую современным характеристикам государственности модель взаимодействия общества и государства при осуществлении общественного контроля на основании исследования процессов его становления и развития в России, что позволит сформулировать предложения по изменению имеющейся модели взаимодействия при осуществлении общественного контроля;
провести анализ системы общественного контроля на предмет корректного отражения ее элементов при его реализации, позволяющий сформировать конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования механизма реализации общественного контроля;
предложить направления модернизации конституционно-правовой модели реализации общественного контроля, которые бы
гарантировали реальную возможность граждан принимать участие в его осуществлении.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся при взаимодействии граждан и государства в процессе реализации гражданских инициатив и общественного контроля как одного из проявлений подобных инициатив, а также в сфере гарантирования прав и законных интересов лиц, участвующих в таком взаимодействии.
Предметом диссертационного исследования является теория, история и практика конституционно-правового регулирования участия граждан в управлении делами государства посредством реализации гражданских инициатив, нормы законодательства, регулирующие отношения в сфере реализации общественного контроля и обеспечения прав и законных интересов лиц, участвующих в осуществлении контрольных мероприятий.
Методологическую основу исследования составляет система общенаучных и специально-юридических методов.
Диссертационное исследование основывается на применении таких
методов как анализ, с помощью которого осуществлялось выявление
сущности гражданских инициатив и особенностей отдельных проявлений
подобных инициатива, в том числе и общественного контроля; синтез,
используемый для уточнения понятий гражданских инициатив и
общественного контроля, определения особенностей взаимодействия при его
развитии в России, а также при формировании механизма реализации
гражданских инициатив; аналогия, позволившая предложить
конституционно-правовую модель реализации общественного контроля как одного из проявлений гражданских инициатив.
В числе специально-юридических методов в диссертационном исследовании был использован формально-юридический метод, на основании которого проводился анализ имеющегося нормативного правового массива и эмпирического материала в сфере реализации общественного контроля. При исследовании особенностей взаимодействия общества и
государства в процессе становления и развития общественного контроля в
российском государстве использовался историко-правовой метод,
позволивший выявить особенности развития складывающихся
взаимоотношений при его реализации. Сравнительно-правовой метод
использовался при исследовании практики нормативно-правового
регулирования общественного контроля в субъектах Российской Федерации
и муниципальных образованиях. Системно-структурный метод позволил
выявить содержание общественного контроля, в результате чего была
предложена система общественного контроля и рассмотрено взаимодействие
элементов данной системы. Метод моделирования позволил предложить
возможные направления модернизации конституционно-правового
механизма реализации общественного контроля.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили
разработки отечественных ученых в области конституционного и
муниципального права, а также иных отраслей правовых знаний:
С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, В.В. Гриба, С.С. Зенина, С.М. Зубарева,
С.М. Зырянова, К.А. Ивановой, О.Е. Кутафина, Е.И. Козловой,
В.В. Комаровой, А.В. Корнева, М.А. Липчанской, Н.А. Михалевой,
С.В. Нарутто, В.В. Невинского, Е.А. Огневой, В.Н. Руденко, В.В. Субочева, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, Е.С. Шугриной и других отечественных и зарубежных ученых в области общей теории права и конституционного права.
Правовая основа диссертационного исследования включает в себя
нормативные правовые акты, регулирующие процесс осуществления
общественного контроля, который включает в себя Конституцию Российской
Федерации, Федеральный закон «Об основах общественного контроля в
Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации», Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации «Об общественном контроле» и иные нормативные правовые акты, определяющие порядок реализации общественного контроля в Российской Федерации.
Эмпирическая база диссертационного исследования представляет собой материалы правоприменительной практики в сфере гражданских инициатив и общественного контроля в Российской Федерации, результаты аналитических исследований и обобщения национального законодательства, содержащие информацию о практических аспектах осуществления общественного контроля.
Научная новизна диссертационного исследования определяется предлагаемым подходом к пониманию сущности общественного контроля как элемента системы гражданских инициатив. Применение такого подхода выступает основанием для модернизации действующей модели его реализации. Предлагаемые изменения обеспечивают более широкий спектр возможностей граждан участвовать в реализации контрольных мероприятий в публично-правовой сфере. Способы взаимодействия граждан и органов публичной власти определяются с учетом выявленных в работе условий генезиса и развития общественного контроля в истории России и современной характеристикой государственности.
В качестве основополагающего элемента при модернизации
конституционно-правовой модели реализации общественного контроля в работе предлагается рассматривать систему общественного контроля. Обосновывается необходимость двойственного подхода к определению задач и принципов общественного контроля, что обусловлено комплексностью рассматриваемого явления.
В диссертационном исследовании предлагается модернизированный механизм реализации общественного контроля, который концептуально отличается от существующего: повышение роли граждан в этом процессе;
необходимость взаимодействия между гражданами и контролируемыми
субъектами; уточнение роли общественных палат и общественных советов,
которые должны гарантировать указанное взаимодействие. Новым для
конституционно-правовой теории общественного контроля является
предлагаемый подход к определению результата его реализации, который
должен содержать выработанный совместно механизм устранения
выявленных нарушений, а подконтрольный субъект обязан принять решение по факту проведения в отношении него контрольных мероприятий. Внедрение такого механизма реализации позволяет относить общественный контроль к одной из форм участия граждан в осуществлении публичной власти в Российской Федерации.
По результатам исследования на защиту выносятся следующие положения:
-
Гражданские инициативы в конституционно-правовой сфере – это действия граждан, направленные на их конструктивное участие в управлении делами государства с целью обеспечения общественных интересов. Являясь важнейшей формой активности, гражданские инициативы обладают следующими сущностными признаками: специфические субъекты реализации (граждане и органы публичной власти); особый характер общественных отношений; направленность на удовлетворение общественных интересов; конструктивный характер; и осуществляются на основе определенных принципов (добровольность, равенство, общественное участие, результативность). Предлагаемое понимание данной категории следует рассматривать как основу дальнейшей институционализации гражданских инициатив в Российской Федерации.
-
Система гражданских инициатив охватывает все проявления инициативной активности граждан в публично-правовой сфере, что позволяет относить к ней как формы непосредственного осуществления гражданами публичной власти, реализуемые по их инициативе (референдум, отзыв), так и формы участия граждан в осуществлении публичной власти (гражданская
правотворческая инициатива, публичные слушания, собрания граждан, общественный контроль и т.д.). Необходимость комплексного регулирования данной сферы общественных отношений обусловливает принятие федерального закона «Об общих принципах реализации гражданских инициатив в Российской Федерации» (концепция закона представлена в Приложении № 1 к настоящему диссертационному исследованию), в котором следует определить понятие «гражданские инициативы», его сущностные признаки, установить единый конституционно-правовой статус субъектов, закрепить общие требования к реализации гражданских инициатив. Принятие такого нормативного правового акта обеспечит формирование системного подхода к регулированию одной из важнейших сфер общественных отношений в демократическом государстве – участие граждан в управлении делами государства.
-
Включение общественного контроля в систему гражданских инициатив обусловливает необходимость модернизации действующей модели его реализации, которая исключает возможность инициирования гражданами контрольных мероприятий в отношении деятельности в публично-правовой сфере. В связи с этим сущность общественного контроля предлагается раскрывать через призму следующих признаков: инициативность; негосударственный характер; особые субъекты реализации; обязательность результата. Законодательное закрепление предлагаемой концепции обеспечит вовлечение граждан в процесс осуществления публичной власти посредством реализации различных контрольных мероприятий.
-
Взаимодействие общества и государства в публично-правовой сфере в том или ином виде присутствовало в истории России. Анализ подобного взаимодействия показал, что его специфика (в части возможности инициирования, степени вовлеченности общественности, юридических последствий и т.д.) определяется характеристиками государственности в конкретный исторический период. Необходимость повышения роли граждан при осуществлении общественного контроля, соответствующая тенденции демократизации Российской Федерации, минимизирует имеющееся искажение
при взаимодействии общества и государства в ходе реализации такого контроля, что позволит встроить его в систему гражданских инициатив.
-
Система общественного контроля является теоретико-методологической основой модернизации модели его реализации. Данная модернизация должна заключаться в следующем: предоставление гражданам права инициировать общественный контроль; внедрение действенного взаимодействия всех субъектов, привлекаемых к контрольной деятельности; повышение регулятивного воздействия общественного контроля. Имплементация данных предложений позволит рассматривать общественный контроль как одну из форм участия граждан в осуществлении публичной власти, входящих в систему гражданских инициатив.
-
Предлагаемая модель реализации общественного контроля проходит через ряд стадий: 1) выдвижение и внешнее выражение инициативы осуществления общественного контроля; 2) определение отношения общества к выдвинутой инициативе; 3) совместная деятельность по реализации контрольных мероприятий; 4) принятие решения по итогам общественного контроля. Нормативно-правовое закрепление предлагаемой модели реализации общественного контроля обеспечит реальную возможность граждан участвовать в реализации контроля в публично-правовой сфере.
Теоретическая значимость диссертационного исследования
проявляется в том, что сформулированные выводы способствуют
дальнейшему теоретическому осмыслению места общественного контроля в
системе гражданских инициатив, совершенствованию категориально-
понятийного аппарата в сфере исследуемых вопросов, развитию научных
представлений о сущности гражданских инициатив и общественного
контроля, содержании анализируемых категорий, формировании
организационно-правовых основ реализации общественного контроля. Результаты работы могут использоваться для последующих теоретических исследований, связанных с осмыслением сущности общественного контроля
в системе гражданских инициатив и дальнейшей их институционализации в Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования
заключается в том, что представленные в работе выводы могут
использоваться при совершенствовании действующего законодательства об
общественном контроле, в частности при вовлечении граждан в процесс
осуществления общественного контроля и формировании механизма учета
результата контрольных мероприятий, проводимых по инициативе граждан.
Сформулированные в исследовании предложения направлены на
преодоление существующих неточностей и дефектов нормативно-правового регулирования общественного контроля, повышения роли граждан в процессе его осуществления и развития гарантий их участия в управлении делами государства посредством реализации гражданских инициатив.
Содержащиеся в работе конкретные предложения по
совершенствованию правового регулирования в данной сфере могут быть использованы при разработке нормативных правовых актов, а также в практической деятельности юристов и государственных органов.
Положения диссертации могут быть использованы при разработке учебных пособий и учебно-методических комплексов по конституционному праву и муниципальному праву.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные
положения и выводы диссертации обсуждены на кафедре конституционного и
муниципального права Московского государственного юридического
университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).
По теме диссертационного исследования опубликовано 21 (двадцать одна) научная статья, в том числе 4 (четыре) – в российских рецензируемых научных журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата юридических наук, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Результаты исследования были обсуждены на различных научно-
практических конференциях, круглых столах и школах молодых ученых, в числе
которых: XII Международная научно-практическая конференция молодых
ученых «Традиции и новации в системе современного российского права»,
подсекция конституционного и муниципального права (4-5 апреля 2013 года, г.
Москва); Международная научная конференция молодых ученых, аспирантов и
студентов «Верховенство права как основа современного конституционализма
(VI Тодыковские чтения)» (27-28 сентября 2013 г., г. Харьков); XIII
Международная научно-практическая конференция молодых ученых «Традиции
и новации в системе современного российского права», подсекция
конституционного и муниципального права (4-5 апреля 2014 года, г. Москва); II
Московский юридический форум «Государственный суверенитет и верховенство
права: международное и национальное измерения» (Кутафинские чтения) (2-4
апреля 2015 года, г. Москва); XIV Международная научно-практическая
конференция молодых ученых «Традиции и новации в системе современного
российского права», подсекция конституционного и муниципального права (3-4
апреля 2015 года, г. Москва); XV Международная научно-практическая
конференция молодых ученых «Традиции и новации в системе современного
российского права», подсекция конституционного и муниципального права (8-9
апреля 2016 года, г. Москва); XVI Международная научно-практическая
конференция молодых ученых «Традиции и новации в системе современного
российского права», подсекция конституционного и муниципального права (6-7
апреля 2017 года, г. Москва); Летняя школа молодых ученых Университета
имени О.Е. Кутафина (МГЮА) – 2015 «Юридическое познание: теория,
методология, практика» (23-29 июня 2015 года); Зимняя школа молодых ученых
Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) «Правовая система Российской
Федерации и международное право: проблемы взаимодействия и
правоприменения» (28 января – 2 февраля 2016 года); Летняя Школа молодых ученых Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) «Инновационные модели в правовой науке и практико-ориентированные технологии в юридическом
образовании» (21 – 27 июня 2016 года); Летняя Школа молодых ученых Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) «Развитие российского права: влияние иностранного и международного права» (27 июня – 3 июля 2017 года); круглый стол в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Институты гражданского общества и муниципальный контроль в Российской Федерации» (24 апреля 2017 года, г. Москва).
Структура диссертационного исследования обусловлена поставленной целью и задачами исследования, состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии, приложения.
Понятие и конституционно-правовое содержание гражданской инициативы
Современный этап развития государственности характеризуется тем, что практически любое государство стремится быть демократическим5. Нормативно-правовое отражение такой концепции, в том числе и в международно-правовых актах, указывает на то, что данная идея выступает неким общим стандартом6, а демократия и демократическое государство в современном мире рассматриваются в качестве гарантии обеспечения и реализации прав и свобод человека и гражданина7. Тем не менее, следует отметить, что становление и развитие демократии не всегда рассматривается в качестве некоего идеала8.
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. обусловило начало нового этапа в формировании системы взаимоотношений между обществом и государством, которое характеризуется демократизацией данной сферы общественных отношений9.
Конституция определяет Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления10. Носителем суверенитета и единственным источником власти признается ее многонациональный народ11. Как справедливо отмечает О.Е. Кутафин, данный факт позволяет говорить о том, что на современном этапе развития государственности Россия провозглашается «государством народовластия»12. В то же время демократизм государства отражается также в таких его сущностных характеристиках, как наличие местного самоуправления, утверждение политического многообразия и иные13.
Существенным в Российской Федерации как демократическом государстве является возможность общественного участия в осуществлении публичной власти14. В целях дальнейшей демократизации системы публичной власти необходимо разработать действенный механизм такого участия, что обеспечит эффективность и законность деятельности государства15, а также положительно скажется на развитии правовой культуры общества16.
Следует согласиться с тем, что полноценное развитие государства возможно только лишь при совместной деятельности государства и его граждан, которые вовлекаются в процесс осуществления публичной власти17.
Демократия как особый режим организации и функционирования публичной власти основана на определенном уровне участия граждан в ее осуществлении18. Это позволяет говорить о том, что такое участие выступает в качестве гарантий развития демократического режима в государстве19.
В научной литературе выделяется два основных типа участия граждан в осуществлении публичной власти:
1) конвенциональные (популярные) формы политического участия, которые не подразумевают какого-либо вовлечения граждан либо связаны с минимальным уровнем вовлеченности в процесс их осуществления. В качестве примеров такого типа участия приводят выборы и распространение политической информации;
2) неконвенциональные формы политического участия, реализация которых обусловливает необходимость существенного вовлечения граждан непосредственно. Примером таких форм является участие в деятельности политической партии или движении, участие в протестных акциях и т.д.20
Современный этап развития государственности в Российской Федерации характеризуется внедрением и развитием широких возможностей взаимодействия общества и государства21. В сфере общественного участия в процессе принятия наиболее важных решений особое место занимает такой относительно новый для нашего государства институт как гражданские инициативы22.
Исследуемая юридическая категория в том или ином виде встречается не только в научной литературе23, но и в нормативных правовых актах, принятых в Российской Федерации24.
Тем не менее, важно выработать такой подход к пониманию категории «гражданские инициативы», который бы отражал ее особенности как некого собирательного явления, объединяющего любой вид инициатив, исходящих от граждан (в том числе и институтов гражданского общества) в связи с участием общества в принятии общественно значимых решений25.
При исследовании гражданских инициатив отметим, что ни в нормативно-правовом массиве, ни в юридической науке не выработано единого подхода к наименованию данного института. Наиболее распространенными вариантами являются «гражданские инициативы» или «общественные инициативы». Полагаем, что данные категории по своей сути выступают синонимичными и раскрываются через призму общественных отношений, складывающихся при взаимодействии граждан с государством в процессе осуществления публичной власти.
С учетом указанного подхода в диссертационном исследовании будет осуществлен анализ конституционно-правового содержания гражданских инициатив в Российской Федерации. Для этого необходимо выделить основные черты подобных инициатив, установленные в нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношений в исследуемой сфере, а также их осмысление в юридической науке. Гражданские инициативы являются выражением активности в публично-правовой сфере, что обусловливает необходимость определения субъектов, наделенных правом их реализации. Нормативно закрепленная модель определения таких субъектов основывается на том, что к ним относятся граждане Российской Федерации. В Указе Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»26 установлено, что общественная инициатива представляет собой предложения граждан Российской Федерации по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленные с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива».
Так же этот вопрос решен в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», определяющем порядок реализации гражданской правотворческой инициативы и отзыва выборного должностного лица27.
Представленный подход нашел свое отражение и в юридической науке. Так, например, К.А. Иванова под общественной инициативой понимает самостоятельное, активное, общественно значимое, конструктивное и добровольное действие, направленное на достижение социальных, политических, экономических и иных целей, реализуемое гражданами индивидуально и (или) коллективно с соблюдением требования законности28.
Следует согласиться, что реализация гражданских (общественных) инициатив подразумевает исключительно активную деятельность субъекта. Сама этимология слова «инициатива» указывает на активный характер деятельности, складывающейся в процессе ее реализации29.
В то же время, при определении субъектов реализации гражданских инициатив необходимо учитывать наличие в Российской Федерации особого уровня публичной власти – местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет порядок осуществления местного референдума, правотворческой инициативы граждан, сходов граждан и иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые могут рассматриваться в качестве проявлений инициатив, формируемых в обществе30.
В данном случае решение вопроса о субъектах реализации не может быть настолько однозначным, так как к осуществлению местного самоуправления в определенных случаях допускаются иностранные граждане и лица без гражданства31. С учетом того, что гражданские инициативы должны охватывать активность общества в публично-правовой сфере на всех уровнях организации публичной власти, данную особенность необходимо учитывать при уяснении сущности анализируемой категории.
Общее и особенное в механизме реализации гражданских инициатив
Сложившийся подход к конституционно-правовому регулированию гражданских инициатив в Российской Федерации не позволяет говорить о системности в решении ряда вопросов, связанных с процедурой их реализации. Указанный факт негативно сказывается на развитии возможностей взаимодействия общества и государства в процессе осуществления публичной власти.
Для рассмотрения процесса реализации гражданских инициатив считаем необходимым определить, что следует понимать под категорией «механизм реализации». Так, механизм рассматривают как систему, устройство, определяющие порядок какого-либо вида деятельности121 либо как некую последовательность состояний, процессов, определяющих собою какое-нибудь действие, явление122.
В юридической науке отмечается, что механизм является динамической составляющей процесса или явления, на основании чего автор делает вывод, что, например, механизм общественного контроля включает в себя методы, средства и формы общественного контрольного воздействия123. В то же время, более обоснованной видится точка зрения, при которой механизм реализации гражданских инициатив раскрывается через призму следующих компонентов:
- субъектная составляющая механизма реализации, отражающая совокупность субъектов, которые уполномочены участвовать в осуществлении подобных инициатив; инструментальная составляющая, охватывающая способы (формы) выражения инициатив граждан и соответствующие им процедуры;
- нормативная составляющая, включающая в себя систему нормативных правовых актов, в которых закреплен правовой статус субъектов гражданских инициатив, а также допустимые способы (формы) их проявления и процедура реализации гражданских инициатив124.
Механизм реализации инициатив граждан должен соответствовать сущностным признакам данной категории, которые были выявлены в ходе настоящего исследования. В то же время, учитывая различные проявления подобных инициатив, считаем необходимым указать на тот факт, что их процедуре присущи как общие черты, характерные для всех гражданских инициатив, так и особенные, которые обусловлены наличием различных способов выражения инициатив, складывающихся среди граждан.
Первым элементом, отражающим статическую составляющую механизма реализации, являются субъекты, уполномоченные участвовать в процессе реализации инициатив, выдвигаемых из общественной среды. Как показало исследование содержания гражданских инициатив, одним из сущностных признаков подобных инициатив являются особые субъекты -представители общественности и органы публичной власти.
Точка зрения о том, что гражданские инициативы могут основываться на непризнанном со стороны государства праве на их реализацию125, представляется не в полной мере обоснованной, так как противоречит конституционно-правовой сущности подобных инициатив. Следовательно, механизм реализации инициатив граждан в обязательном порядке подразумевает необходимость участия государства в лице органов публичной власти. Кроме того, процесс осуществления публичной власти не возможен без государства126.
Учитывая такой признак гражданских инициатив как инициативный характер общественных отношений, складывающихся в данной сфере, отметим, что субъектами, наделенными правом выдвижения той или иной инициативы, выступают исключительно представители общественности (например, группы граждан или некоммерческие организации).
Поэтому справедливо говорить, что в системе субъектов реализации гражданских инициатив первичная роль должна отводиться именно гражданам, так как именно их заинтересованное участие в этом процессе позволяет отличать подобные инициативы от иной политической активности граждан. Соответственно, рассматриваемый механизм реализации обусловливает особую систему субъектов, которые участвуют в процессе осуществления инициатив, выдвигаемых гражданами, ведущую роль среди которых занимают представители общества.
Помимо особого субъектного состава и инициативного характера общественных отношений к сущностным признакам гражданских инициатив относится и их направленность на удовлетворение общественных интересов. Обязательным условием осуществления формируемых в обществе инициатив является определение того, направлены ли они на обеспечение таких интересов. Это соответствие, как думается, проявляется в следующем:
1) в одобрении выдвинутой инициативы государством, которое выражается в решении уполномоченного органа публичной власти, определяющего допустимость ее реализации;
2) в получении необходимого уровня поддержки со стороны граждан, который определяется путем реализации различных способов выявления общественного мнения по вопросу инициативы.
Говоря об одобрении инициатив граждан со стороны государства, необходимо выделить некоторые законодательно предусмотренные виды деятельности органов публичной власти в этой сфере. К ним можно отнести:
1) обязательность регистрации инициативной группы127;
2) проверку вопросов референдума Конституционным Судом Российской Федерации128;
3) проверку органами публичной власти подписей, собранных в поддержку выдвинутой инициативы129 и т.д.
Названные виды деятельности органов публичной власти в этой связи следует рассматривать как определенную легитимацию процедуры реализации гражданских инициатив.
Помимо органов публичной власти в определении соответствия выдвинутой инициативы общественным интересам важную роль играют непосредственно граждане. Проявляется это в вовлечении самостоятельно не выступивших с инициативой граждан в процедуру ее реализации для определения общественного мнения по обсуждаемому вопросу.
Заключительным сущностным признаком инициатив граждан является конструктивность, которая определяется двумя факторами:
1) субъектами, участвующими в процессе их реализации;
2) возможными способами формирования и выражения таких инициатив.
Вовлеченность в процесс реализации инициатив, формируемых в обществе, государства и граждан создает предпосылки конструктивного взаимодействия между ними. Подтверждается это нормативно закрепленными субъективными правами граждан выступить с инициативой такого взаимодействия и установленными обязанностями органов публичной власти отреагировать на инициативу граждан.
В то же время, необходимо отметить, что действительно ценным взаимодействие будет только в том случае, когда государство в лице органов публичной власти проявляет заинтересованность в участии в подобных общественных отношениях. Это существенно повысит результативность такого взаимодействия.
Вторым аспектом, обусловливающим конструктивный характер гражданских инициатив, является широкий выбор способов их формирования и выражения, которые обеспечивают действенное участие граждан в процессе осуществления публичной власти в Российской Федерации.
Исходя их выявленного содержания гражданских инициатив, к способам их выражения относятся:
1) отзыв депутата, выборного должностного лица;
2) общественный контроль;
3) референдум, сход граждан, публичные слушания, собрания граждан, голосование по изменению границ муниципального образования или преобразованию муниципального образования, проводимые по инициативе граждан (населения);
4) гражданская правотворческая инициатива;
5) территориальное общественное самоуправление.
Становление и развитие общественного контроля в России
Формирование комплексного представления об общественном контроле в системе гражданских инициатив обусловлено помимо прочего анализом исторических особенностей подобного взаимодействия при осуществлении контрольных мероприятий по инициативе граждан.
В юридической литературе при исследовании историко-правовых основ развития общественного контроля уделяется значительное внимание теоретическим представлением зарубежных мыслителей и философов. Так, например, Е.А. Огнева рассматривая процесс развития и эволюции общественного контроля, обращается к работам таких мыслителей древности как Лао-Цзы, Конфуций, Платон, Аристотель, Цицерон и т.д. 227, зачастую не совсем обосновано относя те или иные идеи указанных философов к общественному контролю.
Такой подход, как представляется, не ведет к формированию единого понимания эволюции общественного контроля. Безусловно, работы определенных мыслителей в своем содержании касались в той или иной мере идей становления, развития и применения контроля общества в отношении государства. Тем не менее, различные представления следует относить к рассматриваемому явлению только в том случае, если они раскрывают его внутренние характеристики, отражающие возможность участия граждан в осуществлении публичной власти. Это позволит избежать неточностей в решении такого важного с теоретической и практической точек зрения вопроса228.
Учитывая тот факт, что одной из задач настоящего исследования является дальнейшее развитие комплексной теоретико-методологической основы реализации общественного контроля в Российской Федерации, важно провести анализ и исследование развития подобного взаимодействия в первую очередь в истории нашего государства. Это позволит выработать модель реализации общественного контроля с учетом возможных исторических особенностей и традиций, которые уже сформировались в российском обществе229.
Исследование исторического развития общественного контроля в процессе изменения российской государственности основывается на анализе особенностей взаимодействия общества и государства при осуществлении различного рода контрольных мероприятий.
В целях выявления возможных проявлений общественного контроля важен не только анализ такого взаимодействия, но и возможное выявление в нем признаков такого контроля, что является необходимым и достаточным основанием признания их в качестве исторических форм развития общественного контроля в России.
Одним из первых примеров взаимодействия общества и государства, распространенной на территории Древней Руси, является вече, которое широко применялось не только в Новгороде и Пскове230, но в Киеве и других городах231. Данное свидетельство летописи, по мнению И.Д. Беляева, является подтверждением того факта, что вся Русская земля, занятая славянами, управлялась вечем – народным собранием старшего города, в котором заключалась верховная власть в данной земле независимо от того факта, управлялась ли эта земля князем или выборными лицами232.
Вече представляет собой собрание полноправных граждан старшего города земли, что является примером узкого, историко-юридического понимания данного явления, в развитии которого выделяется три этапа:
1) первый связан с происхождением народных собраний, которые берут свое начало в племенных сходках и по этой причине еще не могут называться вече в том историко-юридическом смысле, который был рассмотрен выше. Тем не менее, именно собрания внутри племени выступают базой для становления вече;
2) второй характеризуется переходной стадией этого собрания от племенного уровня к городскому. На данном этапе можно говорить об объединении двух будущих учреждений: боярской думы и вече, так как в собрании уже участвуют не все взрослые жители земли, а «лучшие люди»;
3) заключительный представляет собой эпоху выделения вече как самостоятельной формы организации верховной власти и исторически совпадает с выделением власти старших городов над пригородами233.
Именно на данном этапе исторического развития вече как особой формы организации публичной власти у него формируются отдельные аспекты контрольной деятельности. Подтверждается это в первую очередь вопросами, которые входили в его компетенцию:
1) в сфере внешней политики вече наделялось наиболее существенными полномочиями, что было обусловлено необходимостью заручиться поддержкой населения в решении данных вопросов;
2) в сфере внутреннего государственного устройства важным полномочием вече является призвание и утверждение в должности князей, а также их смещение. Кроме того, можно говорить о том, что в сфере внутреннего государственного устройства вече участвовало в назначении и смещении чиновников, в случае недовольства их деятельностью;
3) участие в судебной сфере также составляет элемент компетенции вече, которое выступало участником любых судебных разбирательств. Кроме того, в Новгороде вече рассматривалось как высшая власть, контролирующая действия специальных судебных органов234;
4) в сфере законодательства вече также принадлежал ряд полномочий, но в большей мере данные полномочия предоставлялись вече в Новгороде и Пскове235.
Анализ полномочий вече, входящих в его компетенцию, позволяет утверждать, что для него характерно наличие контрольных полномочий в отношении остальных представителей публичной власти, в том числе князей.
В целях уяснения сущности вече как возможной исторической формы становления общественного контроля в России необходимо проанализировать специфику взаимодействия субъектов, участвовавших в его осуществлении.
1. Инициативность. В отношении вече признак инициативности проявляется в двух аспектах: в возможности выступить с инициативой проведения вече, а также в готовности и желании участвовать в работе вече.
Обычный порядок реализации вече подразумевает его созыв князем, что подтверждается историческими источниками. Тем не менее, такой порядок не исключает возможности созыва вече по инициативе граждан. Обусловлено это могло быть недовольством граждан деятельностью князя. Как отмечает Н.И. Костомаров, созыв вече означал наличие необходимости предоставить конкретный вопрос на обсуждение народа, поэтому всякий, кто считал себя вправе говорить перед народом, мог созвать вече. Следовательно, при определенных обстоятельствах, а именно в случае несогласия с деятельностью представителей публичной власти, работа вече могла быть инициирована обычными гражданами236.
Следующий аспект проявления инициативности в деятельности вече заключается в готовности принимать участие в его работе. Для классов, составлявших Новгородское общество, характерен различный уровень участия в публичных делах237. Связано это было во многом с тем, что такие классы как купцы и черные люди были больше заняты своими частными делами, что ограничивало их возможность участвовать в общественной службе. Но в то же время, равное положение всех классов в работе вече выступало гарантией повсеместного участия в этом процессе всего населения.
2. Негосударственный характер. Негосударственный характер вече подтверждается, во-первых, тем, что оно могло быть организовано по инициативе граждан, о чем говорилось выше.
Во-вторых, негосударственный характер вече проявляется в широком участии граждан в процессе его деятельности, о чем подробнее будет сказано при анализе субъектов вече.
В то же время, даже тот факт, что вече могло созываться князем непосредственно не следует рассматривать как проявление подчиненности вече. Вече выступало самостоятельным элементом публичной власти, решение которого обладало даже большей юридической силой, чем решения князя.
3. Субъект вече. К участию в работе вече допускались полноправные граждане старшего города земли. Неважным было также и происхождение человека. В делах общественных «меньшие люди в Новгороде… имели одинаковые права с большими людьми»238.
Представляется возможным говорить, что подобное равенство характерно не только для Новгорода.
Реализация общественного контроля: модернизация конституционно-правовой модели
Для общественного контроля характерны особенности, которые были выявлены в ходе исследования его системы. Настоящие черты должны находить свое отражение при его реализации. Так как данная форма участия граждан в осуществлении публичной власти по своим сущностным признакам относится к одному из возможных проявлений инициатив граждан, механизм реализации общественного контроля должен соответствовать отличительным признакам механизма реализации таких инициатив.
Как было отмечено выше, механизм реализации общественного контроля включает в себя такие элементы, как субъекты реализации, объект общественного контроля; формы реализации общественного контроля; общественные отношения, которые складываются в процессе взаимодействия при его осуществлении. В то же время, установленная в законодательстве конституционно-правовая модель осуществления контроля со стороны общества не соответствует его сущностным характеристикам.
Модернизация такой модели реализации общественного контроля обусловлена необходимостью повышения роли граждан в этом процессе. Заключаться она должна в предоставлении гражданам и подконтрольным органам и организациям реальной возможности их взаимодействия при реализации контрольных мероприятий.
Подобное взаимодействие при осуществлении общественного контроля охватывает следующие стадии, на каждой из которых вовлеченные в данный процесс субъекты реализуют свои права и обязанности:
1) выдвижение и внешнее выражение инициативы;
2) определение отношения к выдвинутой инициативе со стороны общества;
3) совместная деятельность в целях решения определенного вопроса;
4) принятие решения по результатам общественного контроля.
Для комплексного понимания предлагаемой модели реализации общественного контроля следует обратиться к особенностям каждой из представленных стадий.
Формирование и выдвижение инициативы по реализации общественного контроля обусловлено деятельностью соответствующих субъектов. Как отмечалось выше, действующая концепция реализации общественного контроля не предусматривает возможность участия граждан в этом процессе, что не соответствует его сущности351. В то же время, ряд нормативных правовых актов содержат определенные возможности граждан и общественных объединений выступать инициаторами осуществления различных контрольных мероприятий в отношении деятельности органов публичной власти и иных органов и организаций352.
Процедура реализации общественного контроля в обязательном порядке должна обеспечивать вовлеченность в процесс его инициирования представителей общественности. Проведенное исследование механизма осуществления гражданских инициатив позволило выявить определенные способы их выдвижения: по собственному усмотрению либо при наличии определенных законом оснований.
Для общественного контроля способы формирования инициативы должны быть обусловлены целью и задачами его реализации. Так как основной целью общественного контроля выступает обеспечение законности и эффективности деятельности в публично-правовой сфере, то наиболее обоснованным представляется первый вариант выражения инициативы граждан – определяющим должно являться стремление граждан осуществить контрольные мероприятия в отношении этой деятельности.
В противном случае, если бы возможность инициирования общественного контроля определялась наличием определенных законом оснований, подтвержденных в установленном порядке, отпала бы необходимость осуществления общественного контроля, так как складывающиеся общественные отношения относились бы к осуществлению государственного контроля.
Анализ системы общественного контроля позволяет относить к формам его реализации общественную проверку и общественную экспертизу. Для указанных форм не определена конкретная процедура инициирования их реализации. Закон об основах общественного контроля предусматривает, что порядок их проведения устанавливается организатором353 в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами354.
Исходя из выявленной конституционно-правовой сущности общественного контроля, целесообразно обратить внимание на необходимость внедрения такой процедуры выражения инициативы реализации общественного контроля, которая бы отвечала признаку инициативности складывающихся общественных отношений.
Формирование и выражение инициативы обусловлено созданием инициативной группы граждан и последующей ее регистрации.
Действующая система нормативных правовых актов не определяет необходимость создания инициативной группы общественного контроля. Обусловлено это тем, что система субъектов общественного контроля не включает в себя граждан, а деятельность иных субъектов не предполагает необходимость дополнительной ее легитимации.
В то же время, Закон об основах общественного контроля предусматривает возможность создания групп общественного контроля. В соответствии с действующей концепцией его реализации эти структурные формирования осуществляют общественный контроль в целях содействия соблюдению законодательства, защиты прав и свобод человека и гражданина, учета общественных интересов в отдельных сферах общественных отношений во взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за деятельностью органов и (или) организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль355.
Законодательство субъектов Российской Федерации предусматривает несколько способов формирования групп общественного контроля356, среди которых можно выделить следующие:
1) формирование из состава субъектов общественного контроля357;
2) предложение гражданам войти в состав групп общественного контроля358;
3) отсутствие требований к процессу формирования группы общественного контроля359.
Представляют интерес положения ст. 3 Закона Сахалинской области от 27 апреля 2017 г. № 32-ЗО «Об отдельных вопросах осуществления общественного контроля в Сахалинской области»360, предусматривающие следующий порядок формирования групп общественного контроля:
1) субъект общественного контроля размещает информацию о формировании группы общественного контроля в сети Интернет;
2) граждане, желающие вступить в состав группы общественного контроля, подают заявления с просьбой включить в состав группы общественного контроля;
3) субъект общественного контроля на конкурсной основе формирует состав группы общественного контроля.
Такой подход в большей мере соответствует инициативности общественных отношений, которые должны складываться в процессе реализации общественного контроля. В то же время, с учетом выявленных сущностных признаков общественного контроля группы общественного контроля должны формироваться непосредственно по инициативе субъектов его реализации (граждан и т.д.). Это в большей мере отражает особенности общественного контроля как формы участия граждан в осуществлении публичной власти. Подобная модель формирования групп общественного контроля установлена в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации361. Соответственно, в ст. 9 Закона об основах общественного контроля необходимо отразить, что субъектами его реализации являются граждане, которые формируют для этого группы общественного контроля. При этом представляется необходимым отказаться от распространенный практики формирования групп общественного контроля на постоянной основе общественными палатами, что может препятствовать доступу граждан к непосредственному осуществлению контрольных мероприятий по своей инициативе362.