Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы и принципы национально-территориальной автономии
1.1..Понятие автономии в конституционном праве 16
1.2. Основные начала создания национально-территориальной автономии в КНР . 28
1.2.1.Политические истоки
1.2.2.Национально-территориальная автономия в КНР как форма решения национального вопроса в Китае
1.2.3. Принципы национально-территориальной автономии в КНР
1.2.4 Основные характеристики национально-территориальной автономии в КНР
1.2.5 Задачи национально-территориальной автономии в КНР
1.3. Политический, правовой и административный статус национально-территориальной автономии 43
Глава 2. История и. современное положение национально-территориальной автономии в КНР
2.1 Исторические и иные объективные предпосылки национально-территориальной автономии в Китае 49
2.2 Особенности создания и утверждения статуса отдельных национально-территориальных автономных образований 52
2.2.1 .Автономный район Внутренняя Монголия
2.2.2.Синьцзян-Уйгурский (мусульманский) автономный район
2.2.3.Гуанси-Чжуанский автономный район
2.2.4.Нинся-Хуэйский (мусульманский) автономный район
2.2.5.Тибетский автономный район (ТАР)
2.3 Современное социально-экономическое положение автономных районов КНР как результат осуществления1 национально-территориальной автономии 66
2.3.1 Развитие экономики
2.3.2 Повышение жизненного уровня населения
2.3.3.Развитие инфраструктуры
2.3.4 Охрана и развитие традиционной культуры
2.3.5 Повышение уровня народного образования
2.3.6.Развитие сферы здравоохранения
2.3.7. Развитие внешней торговли и туризма
Глава 3. Правовые основы национально-территориальной автономии в КНР: источники и практика реализации их норм
3.1 Конституция 72
3.2 Закон о национально-территориальной автономии: правовые установления и практика реализации 76
3.2.1. Общая характеристика Закона и закрепленные в нем принципы национально-территориальной автономии .
3.2.2. Образование национально-территориальной автономии и система ее органов
3.2.3. Компетенция органов самоуправления национально-территориальной автономии
3.2.3.1. Законодательная компетенция
3.2.3.2. Компетенция в сфере хозяйственной деятельности
3.2.3.3. Компетенция в сфере внешней торговли и международных экономических связей
3.2.3.4. Компетенция в сфере охраны окружающей среды
3.2.3.5. Компетенция в сфере финансовой деятельности
3.2.3.6. Компетенция в сфере образования, культуры и науки
3.2.3.7. Компетенция в сфере здравоохранения
3.2.3.8. Компетенция в сфере обеспечения равноправия граждан и взаимоотношений между различными национальностями
3.2.4. Гарантии национально-территориальной автономии Выводы
3.3. Законы КНР, участвующие в регулировании статуса национально-территориальной автономии 129
3.4. Законотворчество национально-территориальной автономии 133
3.5. Действие обычного права на территориях национально-территориальной автономии 145
Заключение 149
Приложение 152
Библиографический список 178
- Основные начала создания национально-территориальной автономии в КНР
- Исторические и иные объективные предпосылки национально-территориальной автономии в Китае
- Закон о национально-территориальной автономии: правовые установления и практика реализации
- Законы КНР, участвующие в регулировании статуса национально-территориальной автономии
Введение к работе
Актуальность темы. Китай уже три тысячелетия существует как единое многонациональное государство. Созданная в 1949 году Китайская Народная Республика с самого начала своего существования выработала принципы решения национального вопроса. Еще в начале 30-х годов XX в. Коммунистическая партия Китая отказалась от широко понимаемой идеи национального самоопределения, уточнив в Общей программе Конституции, что национальные меньшинства имеют лишь право создать свои национально-территориальные автономии. В решениях по данному вопросу было четко установлено, что в рамках советской китайской республики создаются автономные районы1.
Суть и политическое предназначение национально-территориальной автономии впервые раскрыл Мао Цзэ-дун в 1937 году в своем выступлении на 6-м расширенном пленуме ЦК КПК 6-го созыва, выделив основные ее цели, направления и характеристики. Во-первых, исходя из общей задачи сопротивления Японии, нужно обещать монголам, дунганам, тибетцам, мяо, я, и, фань - всем национальностям - равные права с ханьцами, предоставив им право самим управлять собственными делами и одновременно сохранять совместное с ханьцами единое государство. Во-вторых, в районах совместного проживания ханьцев и национальных меньшинств местные правительства должны организовывать из числа лиц, принадлежащих к местным национальным меньшинствам, комитеты, являющиеся частью провинциальных и уездных правительств, управляющие относящимися к их компетенции делами и регулирующие межнациональные отношения; в комитеты уездных и провинциальных правительств должны входить их представители. В-третьих, необходимо уважать культуру, религию, обычаи национальных меньшинств, не допускать насильственного внедрения китайской культуры и китайского языка, оказывать помощь в развитии
'См.:Сборник документов по национальному вопросу. Пекин: Китайское национальное издательство. 2005.(^341^^ V0$)C. 123,166,170.
культуры и образования, поддержании национальной письменности и языка. В-четвертых, пресекать еще сохраняющийся великоханьский шовинизм и одновременно не допускать любые действия, направленные на оскорбление и легковесное отношение к языку и письменности национальных меньшинств2.
В дальнейшем политические и правовые решения, через которые проводилась политика КНР, исходили из того, что с учетом особенностей и реальной практики Китай может существовать только в форме унитарного государства, использующего национально-территориальную автономию как способ решения национального вопроса.
Насколько успешно решается национальный вопрос во многом зависит от правильного функционирования системы национально-территориальной автономии, являющейся одним из основных институтов политической системы и принципом государственной политики > Китайской Народной Республики. Невнимание к национально-территориальным автономиям приводит к росту сепаратистских проявлений и межнациональным конфликтам. В свою очередь, обострение национальных проблем серьезно влияет на единство и развитие государства. Горький опыт распада СССР и других социалистических федераций доказывает это.
События лета 2008 и 2009 годов соответственно в Тибете и Синьцзян-Уйгурском автономном районе в большей мере предопределяют актуальность темы диссертации и ставят новые задачи, связанные с совершенствованием национально-территориальной автономии в Китае, перед наукой и китайской политической практикой.
Важным аспектом национально-территориальной автономии в Китае являются защита национальной самобытности, сохранение особенностей культуры и быта населения, предоставление ему возможности участвовать в управлении государством и общественными делами. Данная проблема актуальна не только для Китайской Народной Республики, но и для всего современного мира, вступившего в фазу глобализации. Современной
2 Мао Цзэ-дун. Сочинения Пекин: Народное годательство. 2001. T.2.^%ft%m1t.) С 29
цивилизации необходимо сохранять культурное многообразие, как необходимое условие ее дальнейшего развития.
Национально-территориальная автономия в Китае играет огромную роль в укреплении межнациональных отношений, основанных на равноправии, сплоченности и взаимной помощи, сохранении единства государства и содействии прогрессу национальных меньшинств. Однако сегодня она еще не является совершенной. Серьезно отстает от современных требований и ее правовое оформление. Система действующих законодательных актов о национально-территориальной автономии различного уровня нуждается в развитии, связанном как с количественным ее пополнением, так и с содержательным обновлением. Существует проблема несоответствия некоторых положений законов Конституции КНР. Закон о национально-территориальной автономии нуждается в конкретизации, чтобы быть эффективно действующим. Местное законодательство должно отражать особенности конкретных автономных образований и учитывать интересы национальных меньшинств, создавших ту или иную автономную единицу. В данной диссертации предпринята попытка предложить решение обозначенных проблем.
Степень научной разработанности проблемы
В российской науке конституционного права проблемы автономии освещаются либо в историческом плане с обращением к советскому опыту создания и функционирования автономных образований (Д.Л. Златопольский, О.И. Чистяков, К.Д. Коркмасова и др.), либо в теории автономии (О.Е. Кутафин, Т.Я. Хабриева и др.), либо применительно к практике использования политического и правового института автономии в зарубежных странах в связи с проблемами регионализации и реализации права народов на самоопределение (А.С. Автономов, Т.А. Васильева, СИ. Коданева и др.). О национально-территориальной автономии в КНР написано лишь в учебниках и учебных пособиях по конституционному праву зарубежных стран в очень ограниченном объеме и для целей общего ознакомления с этим вопросом в
связи с: изучением основ* конституционного права» КНР' (Алебастрова ЖА. Конституционное право зарубежных стран: Учебное: пособие. М:, 2009; Конституционное (государственное) право- зарубежных стран. Особенная* часть: Учебник/Рук. авт. колл. и отв; ред. Б.А. Страшун.г'3-е изд., М., 2008; Чиркин В!Е. Конституционное, право зарубежныхстран: Учебник. — 4-е изд., М1., 2006; Конституционное право зарубежныхстран:Учебник/Подобщ. ред. MCBL Баглая,. КШИі Лейбо; ШШ Энтина; ЪЛ!., 2009; Конституционное: право зарубежных стран/ Колл. авторов: Василевич F.A., Виноградов В! А;, Лучин ВіОі, Шаповал ВШі, МС, 2009 и дрг); Ни монографических, ни. диссертационныхисследований-данного вопроса в;Россишне проводилось.:
BS китайской юридической литературе также; нет глубоких и всесторонних исследований .института автономии; Некоторые- вопросы, связанные! с этой: проблемой; затрагивались ві работах Чжан Ецзю^ Чжуо Энлащ.Чжоу Єищ Ли«Вэйха№и ЛйШин. .
Таким* образом; тема о национально-территориальной: автономии в> КНР представляетсяшалоисследованнойш в российской; и китайскошлитературе.
ПравовойїосновоШисследованияіпослужили законодательные актькКНР, которые; кроме Конституции^ КНР, не переведены на русский язык. Что касаетсяшестного законотворчества,-то« нахождение составляющих его актов, представляло значительную трудность для автора..: Вместе с: тем анализ и: обобщение целого ряда таких актов были проведеныв} диссертации.
Эмпирической! основой послужили многочисленные статистические сведения, иллюстрирующие реализацию законодательных положений в практике функционирования; автономии в Китае.
Объектом настоящего исследования являются содержащиеся в
различных источниках нормы* закрепляющие статус
национально-территориальной' автономии в КНР, результаты их реализации, отраженные статистических данных, а также партийные и государственные документы, трудыученых по вопросам автономии в Китае и других странах.
Предметом исследования стало выявление общих закономерностей
зарождения идеи национально-территориальной автономии, создания и развития института автономии в Китае, практики его воплощения. Основное внимание уделено раскрытию роли названного института в решении национального вопроса, укреплении единства страны и признании и поддержании многообразия культур, удовлетворении интересов национальных меньшинств.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является исследование системы национально-территориальной автономии в Китае как особого института территориального устройства и политической системы КНР, предназначенного для предоставления и реализации прав национальных меньшинств и решения национального вопроса.
В соответствии с постановленной целью выдвигаются следующие задачи:
определить понятие национально-территориальной автономии, обратив его к политической и правовой ситуации в Китае;
рассмотреть основные этапы развития национально-территориальной автономии в КНР;
раскрыть статус национально-территориальной автономии, выявив его основные элементы: принципы, порядок создания, систему органов, осуществляющих автономию, компетенцию, гарантии;
представить систему правовых источников, составляющих институт автономии и оценить конкретные правовые акты с точки зрения полноты их содержания;
показать, как реализуются нормы, закрепляющие возможности и гарантии национально-территориальной автономии;
проанализировать и обобщить местное законотворчество автономных образований, дав ему количественные и качественные характеристики;
Остановиться на вопросе о возможностях и пределах применения обычного права в некоторых национальных автономиях.
Методологическая основа исследования. Диалектический метод как всеобщий метод познания использовался для достижения целей и решения
задач, стоящих перед автором диссертации.
В ходе исследования применялись общенаучные методы, включающие методы формальной логики - анализ, синтез, индукция, дедукция.
Использовались также частнонаучные приемы исследования -
сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический,
статистический и другие, позволившие провести всестороннее, глубокое исследование проблемы национально-территориальной автономии в Китае.
Во многом политическая окраска проблемы
национально-территориальной автономии предопределила необходимость использования в диссертации политологических приемов исследования и оценок результатов реализации норм, закрепляющих соответствующий институт.
Теоретическую основу исследования составили концепции и теоретические разработки, содержащиеся в работах российских, китайских и иных зарубежных ученых, посвященных теории национального вопроса, а также национально-территориальной автономии как формы его решения.
Научная новизна диссертации заключается в следующем:
выявлены особенности национально-территориальной автономии в КНР,
описаны основные этапы ее становления и развития, в том числе касающиеся отдельных автономных районов;
в научный оборот введены законодательные акты и иные правовые источники, ранее не переводившиеся на русский язык с китайского, прежде всего Закон КНР «О национально-территориальной автономии» 1984 г. с последующими изменениями, переведенный текст которого включен в диссертацию как приложение;
собраны, обобщены и проанализированы сведения о местных законодательных актах отдельных автономий; приведены конкретные примеры применения обычного права;
посредством статистических данных представлена картина развития национально-территориальной автономии в Китае, свидетельствующая о
действенности этого способа решения национального вопроса, сохранения национального и культурного многообразия и обеспечения социально-экономического развития отсталых регионов.
Положения, выносимые на защиту. Результатом проведенного исследования стали следующие содержащие элементы новизны положения, которые выдвигаются на защиту:
1. Исторически и практически доказано, что использование в Китае национально-территориальной автономии как способа и формы решения национального' вопроса играет огромную роль в укреплении межнациональных отношений. Учитывая целый комплекс предопределивших данную форму автономии политических и экономических факторов, утверждается, что она способствует государственному единству, поддержанию общей стабильности, а также проявлению национальной самобытности и солидарности, развитию как всей страны в целом, так и отдельных национально-территориальных образований.
2. В основу национально-территориальной автономии в КНР положены не только национальный, но и территориальный факторы. Национальный фактор заключаются в том, что национальные меньшинства самостоятельно управляют своими делами. Территориальный фактор означает, что автономия предоставляется компактно проживающим национальным меньшинствам.
Осуществление национально-территориальной автономии в КНР способствует экономическому и социальному развитию национальных меньшинств. Преимущество осуществления национально-территориальной автономии в КНР проявляется в экономическом развитии данных автономий и повышении жизненного уровня народностей, их создавших. Осуществление национально-территориальной автономии в КНР способствует процветанию всех национальностей, но не гарантирует полного решения национального вопроса, а только создает условия для этого.
3. Национально-территориальная автономия осуществляется в то же время и под единым руководством государства, что обеспечивается
включением органов автономных образований в общую систему
государственных органов, и самостоятельно национальными меньшинствами,
компактно проживающими на соответствующей территории. Такая
самостоятельность достигается путем придания органам
национально-территориальных образований характера органов
самоуправления.
В КНР сложилась определенная система правового регулирования национально-территориальной автономии. В этой системе особую роль играет Конституция КНР и Закон КНР, специально посвященный национально-территориальной автономии, а также принимаемые органами самих автономных образований законодательные акты, закрепляющие статус конкретного автономного образования. Дальнейшая конкретизация положений этих актов общего регулирования осуществляется в общегосударственных и местных законах3 и иных нормативных актах, затрагивающих положение автономных образований в определенных сферах и в различном объеме.
Закон КНР «О национально-территориальной автономии» 1984 года с последующими изменениями, хотя и играет важную роль в установлении статуса такой автономии, далек от совершенства. В нем есть некоторые противоречия с нормами Конституции и Закона КНР о правотворчестве. Так им расширен круг органов, осуществляющих контроль за местным законотворчеством путем утверждения местных актов. Многие положения анализируемого Закона формулируются в виде общих принципов без конкретизации. В силу этого затрудняется реализация его норм применительно к местным условиям национально-территориальной автономии.
6. Значительный интерес представляет местный уровень правового
регулирования национально-территориальной автономии. Составляющие его
нормативные акты отражают и продолжают общегосударственные правовые
3 Термин «местный закон» в определенной мере условный, поскольку в Китае автономия имеет форму административной автономии. По сути речь идет о широком подходе к понятию «закон». Это тем более объяснимо, если иметь в виду, что в китайском языке нет особого иероглифа, обозначающего понятие «закон» и отличающего его от других нормативных актов.
установления. Через них реализуется компетенция, принадлежащая автономным образованиям. Анализ таких актов позволил автору сформулировать некоторые оценочные суждения.
Одной из проблем, характерных для законотворчества
национально-территориальных автономий является невысокая активность
законодательной деятельности органов этих автономий. Акты и
административные правила, исходящие от вышестоящих государственных
органов, во многом заменяют местные законы
национально-территориальных образований, которые просто исполняют их, не принимая собственных законодательных актов, даже в тех случаях, когда реальность требует учета особенностей автономий.
Другая проблема состоит в низком качестве законодательства. Во-первых, 133 местных статусных закона, действующие на территории определенных автономных единиц, по содержанию >> и форме повторили соответствующие положения Конституции и Закона о национально-территориальной автономии. Во-вторых, кроме указанных 133-х местных статусных законов имеются 384 местных законодательных акта, принятых специально для учета интересов национальных меньшинств. Это слишком мало для реализации автономией своей основной функции. Например, в автономном районе Внутренняя Монголия из 227 законов лишь 9 связаны с основной задачей национально-территориальной автономии. В-третьих, все приведенные 384 закона были приняты представительными органами соответствующих автономных образований - Собраниями народных представителей. Учитывая, что по закону СНП заседает каждый год один раз в течение примерно недели, понятно, что это слишком короткий срок для обсуждения проекта закона. В-четвертых, несмотря на быстрое экономическое развитие национально-территориальных автономий, только 2 из 384 местных законов касаются экономики соответствующей автономии. Этого явно недостаточно.
7. В некоторых национально-территориальных автономиях традиционно еще значительное влияние имеет обычное право. В сфере действия уголовного
права это препятствует утверждению правового порядка в соответствующих автономиях. Вместе с тем в условиях развития экономических отношений применение таких обычаев позволит просто и быстро, без материальных затрат решать дела, не относящиеся к числу тяжких преступлений и серьезных правонарушений. Обязательным условием применения обычного права должен быть контроль государственных органов за процедурой рассмотрения'соответствующих дел.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного
исследования. Положения и выводы диссертации могут быть использованы
для подготовки монографий, иных публикаций, дальнейшего развития теории
автономии, построения моделей правовой основы
национально-территориальной автономии в КНР.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что обобщенный в ней опыт правового регулирования национально-территориальной автономии и практики реализации правовых актов о ней может быть учтен другими странами в соответствии с их реалиями при решении национального вопроса, проблем политико-территориального устройства, прав национальных меньшинств и т.п.
Обобщения, выводы, предложения могут быть использованы в деятельности органов самоуправления национально-территориальной автономии в КНР.
Материалы исследования могут быть полезны для преподавания в юридических вузах общих и специальных курсов, по конституционному праву КНР, или специально посвященных национально-территориальной автономии в Китае.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации апробированы в докладе на конференции иностранных учащихся МГУ «Изменения Конституции КНР: поправки 2004 года» (2007) и в двух статьях, опубликованных в журнале «Конституционное и муниципальное право» («Национально-территориальная автономия в КНР: законодательное
регулирование» и «Национально-территориальная автономия в КНР как гарантия прав и свобод человека»). Диссертация обсуждена на заседании кафедры.
Структура работы состоит из введения, трех глав, заключения, приложения и библиографического списка.
Основные начала создания национально-территориальной автономии в КНР
На конец 2003 г. в местах компактного проживания, национальных меньшинств на волостном уровне были образованы 1173 национальных волости. Из 11 национальных меньшинств, не осуществляющих национально-территориальную автономию из-за малочисленности населения и небольших масштабов территорий проживания, 9 национальностей учредили национальные волости34.
В КНР как многочисленные, так и малочисленные национальности могут создать национально-территориальную автономию, причем принцип национально-территориальной автономии может осуществляться не только в местах, где национальные меньшинства составляют большинство. В национально-территориальных автономиях проживает немалое число ханьцев. Во многих национально-территориальных автономиях ханьцы численно даже превышают население национальных меньшинств.
Наиболее ярким проявлением национально-территориальной автономии в КНР является создание в них органов самоуправления. Органы самоуправления национально-территориальной автономии в КНР имеют двойственную природу: с одной стороны, они представляют собой местные государственные органы, с другой стороны, реализуя право на самостоятельное управление, делами национально-территориальной автономии, выступают как органы самоуправления на соответствующей территории, действуя в соответствии с Конституций КНР и законами. Состав органов самоуправления учитывает и национальные меньшинства, осуществляющие национально-территориальную автономию, и одновременно обеспечивает представительство других национальностей; проживающих на данной территории, что гарантирует равноправие различных национальностей в рамках соответствующей национально-территориальное автономии. Органы самоуправления национально-территориальной автономии осуществляют обычные функции местных органов, власти соответствующего1 уровня, одновременно являясь органами самоуправления данного автономного образования. Поэтому органам автономных образований предоставлен целый ряд дополнительных по сравнению с органами власти соответствующего административного уровня полномочий, отражающих специфику соответствующих территориальных единиц. Праве на автономию означает, что органы самоуправления национально-территориальной автономии учетом реальных особенностей действуют в соответствии с Конституцией КНР, Законом КНР о национально-территориальной автономии и другими нормативными актами КНР,4 выполняя государственные решения-и одновременно самостоятельно управляя экономическими, культурными и другими делами соответствующей национально-территориальной автономии. Субъектами осуществления права на автономию являются» местные органы самоуправления - Собрание Народных представителей и правительство. Их компетенция определяется законом и не может выходить за его рамки. Вместе с тем компетенция названных органов отличается- от компетенции местных - государственных органов обычных административно-территориальных единиц, поскольку учитывает своеобразие и предназначение национально-территориальной автономии как формы решения национального вопроса в Китае. Принципы национально-территориальной автономии в КНР Принципы - это основные идеи, положенные в основу создания национально-территориальной автономии в КНР, связанные с задачами, которые решаются с помощью такой автономии.
Первый принцип - единство государства. Это основной принцип создания национально-территориальной автономии в КНР, определяемый как внутренними, так и внешними условиями развития КНР. Этот принцип лежит в основе признания национально-территориальной автономии как наиболее целесообразной формы самоуправления для национальных меньшинств КНР в составе единого государства.
В "Программе мирного создания государства", которая была принята в 1946 году на собрании, призванном обеспечить многопартийное сотрудничество и проведение политических консультаций, была выдвинута идея создания национально-территориальной автономии в рамках единого государства. В Конституции и Законе о национально-территориальной автономии четко закреплено, что национально-территориальная автономия является неотъемлемой частью КНР. С этого момента единство государства становится правовым принципом создания национально-территориальной автономии в КНР. В решении Государственного совета о выполнении Закона о национально-территориальной автономии1, принятом в 1991 году, подчеркивалось: «В КНР единство государства является основным принципом создания национально-территориальной автономии» 35.
Второй принцип заключается в том, что национально-территориальная автономия создается на основе компактного проживания национальных меньшинств. Этот принцип связан с особенностями расселения национальных меньшинств на территории Китая. Хотя в целом национальные меньшинства в КНР проживают разрозненно, отдельные территории они могут заселять компактно. Например, в автономном районе Внутренней Монголии компактно проживают не только народы, принадлежащие к национальности монгол, но и ханьское население, которое составляет большинство в составе населения этого автономного района. Здесь же проживают народы, принадлежащие к таким национальностям, как дауры, эвенки, орочоны, корейцы, хуэй. Общая численность национальных меньшинств автономного района Внутренней Монголии равняется 4.15 миллиона и составляет 19.38% от общей численности его населения, в том числе численность населения национальных меньшинств, принадлежащих к национальностям - монголы, корейцы и народность хуэй равняется 670 тысячам или 3.14% от общей численности автономного района Внутренней Монголии, 16.14% от общей численности национальных меньшинств автономного района Внутренней Монголии.36
Третий принцип создания национально-территориальной автономии связан с ее целью - сплочение различных национальностей. Национальный характер автономии означает, что она учитывает национальный состав населения и иные особенности национальных меньшинств, включающие экономические факторы, культурную» традицию, язык, письменность, национальные обычаи, национальное сознание и другие. Национальная специфика проявляется в политических, экономических и культурных отношениях между различными национальностями.
Исторические и иные объективные предпосылки национально-территориальной автономии в Китае
В КНР действует именно институт национально-территориальной автономии, а не просто территориальной автономии или национальной автономии, что проявляется в том, что использование национально-территориальной автономии и выбор коньфетных ее видов соответствует многообразию и расселению на территории Китая национальных меньшинств, отвечает их национальным интересам и учитывает историческую традицию.
Большинство китайских династий установило во взаимоотношении национальных меньшинств принцип "управления с учетом местных обычаев", то есть при обеспечении политического единства поддерживало сложившийся общественный строй и культурный уклад национальных меньшинств. Например, династия Хань образовала местный орган управления в "Западных землях" (на территории нынешнего Синьцзян-Уйгурского автономного района), а династия Тан создала на той же территории местный орган управления Аньсийский и Бэйтинский, которые ведали военными и политическими делами. В Тибете путем назначения специальных министров и присуждения титулов двух Живых Будд - Далая-ламы и Панчена-ламы был установлен теократический строй. В Синьцзяне, где преобладали уйгуры, была внедрена система титула "бек" (глава местной администрации). На южных территориях, проживания национальных меньшинств была создана система титула "тусы" (глава местной администрации). Длительное существование единого многонационального государства существенно способствовало развитию политических, экономических и культурных связей между различными национальностями, укрепляло их доверие к центральной власти и сплачивало различные национальности . Исторически доказано, что 2000- с лишним лет назад Китай уже стал единым, многонациональным государством с централизованной властью. Несмотря на то что в дальнейшем были периоды смуты, войн и распад, единство все же осталось основным достижением и ориентиром исторического развития страны. Таким образом, идея и практика национально-территориальной автономии соответствует историческим традициям Китая1 и осуществляется в рамках единого государства.
К числу исторических предпосылок создания национально-территориальной автономии относятся сложившиеся» между национальностями- на протяжении веков- в процессе борьбы против внешней агрессии многосторонние неразрывные связи: Таким образом, патриотизм служит политической основой для осуществления национально-территориальной автономии.
За 110 лет после "опиумной" войньь 1840 г. Китай неоднократно подвергался агрессии и разорению со стороны империализма. В критические моменты, когда государству грозил раскол, все народы Китая, сплотившись воедино, боролись за защиту государственного суверенитета и единства, за национальную независимость и безопасность. Параллельно с борьбой против империалистической агрессии все народы страны решительно выступали также против раскольнических действий националистов-сепаратистов, которые при поддержке империалистических сил инспирировали "независимость Тибета", ратовали за образование "Восточного Туркестана", марионеточного государства "Маньчжоуго", выдвигали и поддерживали другие требования. В ходе борьбы против агрессии все национальности Китая глубоко осознали, что великая Родина является общим домом всех народов страны и что только единство, суверенитет и территориальная целостность государства способны гарантировать подлинную свободу, равноправие, развитие и прогресс всех национальностей, которые поняли, что только еще теснее сплотившись и объединив свои силы, они смогут защитить единство, суверенитет и территориальную целостность государства и добиться процветания и могущества страны .
В течение долгого времени» распределение населения по территории основывается на смешанном проживании разных национальностей и относительно компактного проживании национальных меньшинств. Из 56 населяющих КНР национальностей ханьцы составляют 91.59% населения, а оставшиеся 8.41% неханьских национальностей расселены на землях, превышающих 60% общей площади территории страны. Необходимость освоения обширных территорий и отсутствие у национальных меньшинств необходимого кадрового и технического потенциала требует оказания внешней поддержки, которая наиболее эффективно может осуществляться в рамках унитарного государства47.
Процесс формирования и развития национальностей Китая-сопровождался их взаимным слиянием и смешением. В ходе длительного исторического развития в результате миграций представителей всех национальностей постепенно сложилось такая структура их территориального распределения, что несколько национальностей проживают в смешанных общинах, а на некоторых территориях компактно проживают национальные меньшинства. Ханьцы, как представители самой многочисленной национальности Китая, проживают повсюду в стране. Малочисленные национальные меньшинства населяют главным образом обширные окраинные территории страны, но, тем не менее, их представителей часто можно встретить во внутренних административных единицах .уездного уровня и выше. Такая картина взаимно переплетенного и взаимозависимого размещения населения предопределила возможность создания на базе мест компактного проживания национальных меньшинств районов национальной автономии разных типов и разных административных уровней;, способствующих сохранению гармоничных и стабильных межнациональных отношений достижению совместного развития всех национальностей.
Территории- компактного проживания национальных меньшинств обширны и богаты природными ресурсами, но по уровню экономического и социального развития отстают от других провинций, в особенности от развитых в экономическом плане регионов. Осуществление национально-территориальной» автономии способствует политическому и экономическому развитию национальных меньшинств, связи- и сотрудничеству с другими провинциями, тем самым обеспечивается модернизация национально-территориальной автономии и всей страны в целом, совместное развитие всех регионов страны и общее процветание всех национальностей Китая.
Географическое положение национально-территориальных образований, которые находятся в приграничных областях, также выступает важным фактором; предопределяющих их значимость и особое положение. В этих условиях национально-территориальная автономия способствует укреплению национальной, обороны, препятствует национальному сепаратизму и ведет к укреплению единствахтраны.
Закон о национально-территориальной автономии: правовые установления и практика реализации
В системе законодательства КНР есть специальный закон общегосударственного значения, в целом регулирующий статус национально-территориальной автономии. Это Закон КНР "О национально-территориальной автономии", принятый 31 мая 1984 г. на 2-й сессии ВСНП 6-го созыва. Закон вступил в силу 1 октября 1984 года. На основе обобщения, опыта осуществления национально-территориальной автономии в нем впервые было урегулировано положение данной формы территориального образования, призванного способствовать решению национального вопроса. В 2001 году в целях ускорения-экономического и социального развития территорий национальной автономии; учитывая условия социалистической рыночной; экономики, на основе консультаций с населением соответствующих территорий в Закон КНР "О национально-территориальной автономии"66 были внесены изменения, о которых, будет сказано далее:
Закон КНР "О; национально-территориальной автономии" наиболее всесторонне и подробно раскрывает статус такой автономии, исходя из заложенных в Конституции положений и учитывая политические, экономические, культурные и социальные факторы. Данный Закон регулирует взаимоотношения между Центральными органами КНР и органами национально-территориальной автономии: Его действие. распространяется не только на территории национальной автономии. Нормы данного Закона должны соблюдать и выполнять все граждане и все государственные органы КНР
Закон КНР "О национально-территориальной автономии" состоит из 74 статей. Первоначально их было 67. В ряд статей включены новые положения: формального характера. Большинство изменений касается главы 3, посвященной правам самоуправления, и главы 6, в которой устанавливаются полномочия и обязанности вышестоящих государственных органов в их взаимоотношениях с органами национально-территориальной автономии; Ш этом Законе закрепляется статус национально-территориальной автономии, в частности, вопросы образования территории национальной автономии, создания органов самоуправления, их прав, а также народного суда и народной прокуратуры на территориях национальной автономии, регулируются отношения между разными национальностями, проживающими на территориях национальной автономии, устанавливаются? обязанности органов центральной власти по отношению к автономии. .
Во введение Закона включены общие установки, касающиеся основных направленишреформ, проводимых в стране в ходе строительства социализма с китайской спецификой в последние годы прошлого века, а также принципы, на которых основывается статус национально-территориальной автономии. В частности, упоминаются "теория Дэн Сяопина", идея "реформирования и открытости", принципы "развития социалистической рыночной экономики", "укрепления социалистического демократического и правового -\ регулирования", а также "совершенствования регулирования социалистической духовной культуры". Как и в Конституции во введении подчеркивается, что Китайская Народная Республика, - единое-многонациональное государство, созданное общими усилиями народовКитая и людей различных национальностей, и что национально-территориальная автономшг является важным институтом политической системы. . Введение рассматриваемого Закона касается также роли национально-территориальной автономии: В нем записано, что национально-территориальная автономия призвана сыграть огромную роль -. в развитии активности национальных меньшинств, обеспечении их равноправного участия в государственной и политической жизни, развитии равноправных и гармоничных отношений между национальностями, укреплении единства государства, развитии как. территорий национальной автономии, так и всей страны. В дальнейшем институт национально-территориальной автономии будет развиваться и совершенствоваться, играть важную роль в социалистической модернизации. Раздел I "Общие положения", посвящен основам национально-территориальной автономии. В статье 1 установлено, что Закон о национально-территориальной автономии КНР принимается в соответствии с Конституцией КНР и определяет главную цель осуществления национально-территориальной автономии: расцвет различных национальностей в рамках унитарного государства. В статье 2 указано, что на территориях компактного проживания национальных меньшинств осуществляется территориальная автономия. При этом выделяется три вида автономных образований: автономный район, автономный округ, автономный уезд.
В целом юридическая природа и место органов самоуправления национально-территориальной автономии в системе органов КНР раскрывается в статье 2 рассматриваемого Закона; В ней говорится, что на территориях национальной автономии создаются, органы самоуправления, которые и являются местными государственными органами первого уровня. Таким образом, можно говорить о двойственном характере и двойной функции органов национально-территориальной автономии: они являются органами самоуправления, осуществляющими автономные права по управлению делами национальностей, создавших соответствующие автономные образования, и местными органами государственной власти, управляющими местными делами.
Принципом, на котором построена деятельность органов самоуправления национально-территориальной автономии Китайской- Народной Республики, является принцип демократического централизма.
Законы КНР, участвующие в регулировании статуса национально-территориальной автономии
Кроме общего Закона КНР, устанавливающего статус национально-территориальной автономии в Китае в целом, вопросы, касающиеся этого института, включены и в другие законы КНР, конкретизирующие общий Закон в том или ином направлении.
В настоящее время Закон о законотворчестве, принятый на 3-ей сессии ВСНП девятого созыва 15 марта 2000 года, Закон о браке, принятый на 3-ом заседании ВСНП пятого созыва 10 сентября 1980 года, Закон о труде, принятый на 8-ом заседании ПК ВСНП восьмого созыва 5 июля 1994 года, и другие законы входят некоторые статьи, касающиеся национально-территориальной автономии. Они конкретизируют в своей сфере право национальных меньшинств. В Законе КНР "О правотворчестве99" предусмотрено, что в местном законодательстве разрешается с учетом национальных особенностей изменять нормы общегосударственных законов и административных правил. Если в соответствии с названным законом в нормы законов, административные правила и другие нормативные акты общегосударственного уровня внесены изменения, учитывающие местные условия, то эти изменения действует на территории соответствующей автономии".
В Закон КНР о выборах100 включены нормы, определяющие количество делегатов местных собраний народных представителей. Количество делегатов СНП автономных районов составляет 350 человек. Каждые 150 тысяч человек, проживающие в соответствующем автономном районе, могут быть представлены еще одним делегатом, но общее количество делегатов СНП этого уровня не должно превышать одной тысячи. Исходная норма делегатов СНП в автономных округах определена в 240 человек. Каждые 25 тысяч человек могут быть представлены еще одним делегатом, но общее число делегатов СНП округа не может превышать 650. Тот же порядок представительства распространяется и на автономные округа. Здесь установленная Законом численность делегатов СНП равняется 120. На каждые 5 тысяч человек можно прибавить одного делегата, при этом общее число делегатов СНП автономного уезда с населением более 1 миллиона 650 тысяч человек не должно превышать 450, а для автономного уезда с населением менее 50 тысяч человек не должна превышать 120. Базовая норма делегатов автономной волости - 40. Каждые 1500 человек, проживающих в автономной волости, позволяет увеличить количество делегатов на одного человека, при этом общее количество делегатов СНП автономной волости с населением 90 тысяч не должно превышать 100, для автономной волости с населением более 130 тысяч - 130 делегатов. Для автономной волости с населением менее двух тысяч число делегатов может быть менее 40 делегатов.
Далее в Законе о выборах установлено, что для автономных районов и провинций с компактным проживанием значительного количества лиц, относящихся к национальным меньшинствам, после утверждения Постоянного комитета ВСНП норма делегатов может быть увеличена еще на 5%. Для автономных уездов и автономных волостей это же правило действует после утверждения органами соответствующей провинции или автономного района или города центрального подчинения.
В рассматриваемом Законе определено, что конкретное число делегатов в собраниях народных представителей автономных районов утверждает Постоянный комитет ВСНП в соответствии с данным законом, а конкретное количество делегатов СНП автономных округов определяется постоянным комитетом народных представителей соответствующих провинций или автономных районов или города центрального подчинения, о чем докладывается Постоянному комитету ВСНП для сведения. Конкретные нормы для СНП автономных волостей утверждают соответствующие органы автономных уездов, о чем докладывается соответствующему вышестоящему постоянному комитету народных представителей для сведения.
Делегаты ВСНП должны избираться от национальных меньшинств всей страны, а от особо малочисленных национальностей должен избираться, по крайне мере, один делегат.
Например, среди делегатов ВСНП всех созывов, начиная с 1-го созыва, доля депутатов из нацменьшинств всегда превышала долю населения нацменьшинств в общей численности населения всей страны. Так, на ВСНП 10-го созыва были избраны 415 депутатов-представителей нацменьшинств, которые составили 13,91% от общего числа депутатов, что на 5,5 % превысило долю населения нацменьшинств в общей численности граждан Китая. Каждая национальность представлена депутатами ВСНП, а каждая? национальность, имеющая численность свыше миллиона человек, представлена членами ПК ВСНП.
Исторически пост заместителя председателя ВСНП занимали тибетцы: Далай XIV, Панчен X, Нгапод Нгаван Дзигмед, Папхала Гэлэг Намгял и Жэди. В настоящее время 29 представителей от Тибета — лиц тибетской национальности (и других национальных меньшинств, проживающих в! Тибете) состоят членами иі постоянными членами Всекитайского комитета Народного политического консультативного совета Китая (НПКСК). Из них Нгапод Нгаван Дзигмед и Папхала Гэлэг Намгял занимают посты заместителей председателя НПКСК.
В 2005 году в прямых выборах делегатов Собраний народных представителей на уровне уезда приняли участие 93,09 процента избирателей ТАР. Свыше 80 процентов избранных делегатов СНП на уровне автономного района-и города - тибетцы и представители других нацменьшинств Тибета.
В «Законе КНР об обязательном образовании»101, принятом на 4-ом заседании ВСНП шестого созыва 12 апреля 1986 года, и «Законе КНР об образовании»102, принятом 30 августа 1995 года, четко установлен запрет использования религии как препятствия получению обязательного образования.