Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Основы системно-структурного подхода к исследованию муниципальных юридических конструкций 32
1.1. Методические основы анализа муниципальных юридических конструкций 32
1.2. Социальные и юридические институты как публичные системы. Целеустремленные системы 46
1.3. Основы системно-структурного подхода к исследованию муниципального права 53
1.4. Муниципальные юридические конструкции и муниципальные юридико-социальные комплексы 59
ГЛАВА 2. Цели публично-правовых систем и цели муниципальных образований, механизмы их формирования и изменения 67
2.1. Цель как «системообразующий фактор» целеустремленных систем...67
2.2. Цели муниципально-правовых образований 77
2.3. Законодательные основы и практика программно-целевого самоуправления в муниципальных образованиях 86
2.4. Основы взаимодействия муниципальных образований и государства по целям 97
ГЛАВА 3. Юридические конструкции как субъекты и объекты местного самоуправления 102
3.1. Понятие субъектов и объектов местного самоуправления 102
3.2. Основные субъекты и объекты местного самоуправления как юридические конструкции и институты муниципального права 114
ГЛАВА 4. Территориальный публичный коллектив муниципального образования, территориальные (местные) сообщества и граждане как субъекты местного самоуправления и юридические конструкции 120
4.1. Население (территориальный публичный коллектив) муниципального образования как основной субъект местного самоуправления и юридическая конструкция 120
4.2. Территориальные (местные) сообщества как субъекты местного самоуправления и юридические конструкции 128
4.3. Граждане как субъекты местного самоуправления и юридические конструкции 146
4.4. Основы участия территориальных (местных) сообществ в формировании публичной власти муниципального образования 151
ГЛАВА 5. Территории местного самоуправления и их юридические конструкции 161
5.1. Муниципальные образования как юридические конструкции и их элементы 161
5.2. Населенный пункт как юридическая конструкция и его типы 168
5.3. Города, городские округа и их типизация 180
5.4. Муниципальный район как юридическая конструкция и его типы 188
5.5. Юридические конструкции муниципальных образований в малонаселенных и труднодоступных местностях 192
5.6. Юридические конструкции территорий местного самоуправления и их классификация 197
ГЛАВА 6. Органы местного самоуправления муниципального образования как публично-правовая система 207
6.1. Структура и система органов местного самоуправления муниципального образования, их классификация 207
6.2. Органы местного самоуправления как юридические лица с публично-правовой правоспособностью 247
ГЛАВА 7. Объединения муниципальных образований и их взаимоотношения с государством и муниципальными образованиями 262
7.1. Объединения муниципальных образований как юридические конструкции и как публично-правовые организации 262
7.2. Единое общероссийское объединение муниципальных образований как юридическая конструкция 288
ГЛАВА 8. Взаимоотношения государства и муниципальных образований 299
8.1. Основы взаимоотношений государства и муниципальных образований (системно-структурный анализ) 299
8.2. Государственно-муниципальные взаимоотношения по обеспечению устойчивого и комплексного развития муниципального образования 326
ГЛАВА 9. Муниципальные юридические конструкции как нормативная основа муниципализма 331
9.1. Муниципализм как составная часть конституционализма. Правовая доктрина российского муниципализма 331
9.2. Законодательные основы российского муниципализма 347
9.3. Основные принципы российского муниципализма 358
Заключение 367
Список нормативных правовых актов и научной литературы 374
- Социальные и юридические институты как публичные системы. Целеустремленные системы
- Законодательные основы и практика программно-целевого самоуправления в муниципальных образованиях
- Основные субъекты и объекты местного самоуправления как юридические конструкции и институты муниципального права
- Территориальные (местные) сообщества как субъекты местного самоуправления и юридические конструкции
Введение к работе
Актуальность темы исследования связана с тем, что современное развитие теории и практики местного самоуправления, муниципального права ограничивается недостаточностью теоретической разработанности муниципальных юридических конструкций, не полной проясненностью их правового содержания, их правоотношений между собой и с правовым окружением. Недостаточно разработаны и принципы юридического конструирования в муниципальном праве. Отсюда, в том числе, недостатки нормативного юридического конструирования, дефектность и пробельность норм и нормативных систем муниципального права.
Эти недостатки связаны, по нашему мнению, не в последнюю очередь с недостаточной разработанностью научных подходов к системному и структурному анализу правового материала, юридических конструкций, взаимосвязанности и взаимообусловленности последних с реальными социальными и социально-экономическими системами.
Уровень научной разработанности темы. Необходимо отметить, что использование общенаучного инструментария в современных правовых исследованиях следует признать недостаточным. Исследователи больше опираются на традиционные правовые методы исследования: диалектический и формально-юридический; сравнительно-правовой и сравнительно-исторический; социологический, политологический, обзор которых, в частности, дан в монографии А.А. Акмаловой «Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации» (М., Прометей, 2003.).
В то же время в теории местного самоуправления и в муниципальном праве накопилось достаточно проблемных вопросов, которые не получили, на наш взгляд, удовлетворительного решения с помощью перечисленных выше традиционных методов правового анализа. Прежде всего это касается муниципальных юридических конструкций и вопросов их взаимосвязи с эквивалентными им реальными социальными и социально-экономическими системами.
В представленном диссертационном исследовании автор осуществил выбор тех элементов общенаучного знания, которые, по его мнению, могут быть применимы в исследованиях предмета муниципального права и муниципальных юридических конструкций, в анализе актуальных аспектов муниципального права и местного самоуправления.
Теоретическими источниками общенаучного знания и системной методологии, применительно к предмету данного исследования, послужили труды П.К. Анохина, В.Г. Афанасьева, А.А. Богданова, Н.И. Вавилова, М.В. Глотова, В.А. Карташева, В.Л. Макарова, Д.М. Мехонцевой, Ю.А. Урманцева, А.И. Уёмова, В.Н. Садовского, Н.Н. Трубникова, В.С. Тюхтина, Э.Г. Юдина, Р. Акоффа, Л. Берталанфи, Ф. Эмери и др.
В своей работе при анализе фундаментальных правовых категорий автор опирался на научные исследования таких специалистов в области теории права и правовых систем, как С.С. Алексеев, Д.А. Керимов, Н.Н. Тарасов, Н.В. Козлова, О.Е. Кутафин, М.Н. Марченко, В.В. Таболин, Ю.А. Тихомиров, Л.Д. Чулюкин, В.Е. Чиркин, М. Ориу, Ж. Ренар и др.
Определяющую роль в формировании позиции автора в сфере местного самоуправления, конституционного и муниципального права сыграли труды таких ученых, как С.А. Авакьян, Е.Г. Анимица, Г.В. Атаманчук, А.А. Акмалова, Г.В. Барабашев, И.Н. Барциц, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, Л.А. Велихов, И.В. Выдрин, Т.М. Говоренкова, Л.Н. Еремеева, А.А. Замотаев, В.Н. Иванов, А.Н. Костюков, Е.М. Ковешников, А.Н. Кокотов, Е.И. Колюшин, А.Н. Лексин, В.Я. Любовный, В.С. Мокрый, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, А.А. Сергеев, А.Я. Слива, Б.В. Смирнов, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, А.Н. Швецов, К.Ф. Шеремет, А.Н. Широков, Е.С. Шомина, Е.С. Шугрина, В.А. Щепачев, С.Н. Юркова.
В диссертационном исследовании автор использовал работы, в том числе диссертации и авторефераты, специалистов в сфере местного самоуправления, муниципального права и смежных отраслей, появившиеся в последние годы: С.В. Вобленко, В.В. Волкова, А.Г. Гладышева, В.Л. Глазычева, А.Н. Дементьева, М.Ю. Дитятковского, С.С. Исуповой, Е.А. Кодиной, Э.Э. Маркварта, А.Н. Максимова, Н.М. Миронова, Н.И. Мироновой, С.А. Огаркова, В.И. Патрушева, Л.И. Прониной, Л.Г. Рагозиной, О.Л. Савранской, И.В. Стародубровской, С.В. Шипова.
Объектом исследования являются правоотношения субъектов местного самоуправления между собой и с субъектами правового окружения; взаимоотношения юридических конструкций с эквивалентными им реальными социальными системами.
Предметом исследования являются система местного самоуправления, муниципальные юридические конструкции, эквивалентные им реальные социальные (социально-экономические) системы, основы системно-структурного подхода к правовым исследованиям.
Цель исследования состоит в выявлении общенаучных и научно-правовых оснований системно-структурного подхода к правовым исследованиям; в применении системно-структурного подхода к исследованию и описанию системы местного самоуправления и ее элементов, муниципальных юридических конструкций, их элементов, их правоотношений между собой и с правовым окружением. Целью работы является также исследование реальных социальных и социально-экономических систем, эквивалентных (системно сходных) основным муниципальным юридическим конструкциям, соответствие их структурных составляющих элементам юридических конструкций, влияние последних на соответствующие им элементы реальных систем для уяснения актуальных вопросов таких взаимодействий.
В логическом единстве с указанными целями находятся вопросы изучения модели взаимодействия государства и местного самоуправления, оснований российского муниципализма в целом и места в нем муниципальных юридических конструкций.
Методологическая основа диссертации представлена системно-структурным подходом к правовым исследованиям, имеющим основания в общенаучной методологии, адаптированной автором для целей исследования муниципального права и муниципальных юридических конструкций, а также традиционными методами правового анализа, указанными выше.
Автор предлагает считать основаниями системно-структурного подхода некоторые, подходящие для специфики правового анализа и схожие по степени концептуальной абстракции с правом, аспекты общей теории систем, теории симметрии, теории юридического института М. Ориу, Ж. Ренара и их школ, теории целеустремленных систем, основу которой составили работы Р. Акоффа и Ф. Эмери, социологические представления о социальных группах и социальных институтах.
Из общей теории систем для основы системно-структурного подхода взяты, прежде всего, общие представления о структуре системы («первичные» элементы, взаимоотношения между ними, «системообразующий фактор»), закон системности (любой объект можно представить как систему и любой объект-система принадлежит хотя бы к одной системе объектов данного рода), понятие среды (окружения) системы, понятия изоморфизма и полиморфизма и закон системного изоморфизма (системного сходства), объясняющий системное сходство физических, биологических и социальных законов и инвариантность организационных отношений и связей относительно форм движения материи.
Из теории симметрии важными для наших целей являются понятия симметрии, асимметрии и диссимметрии и принцип Кюри («Когда некоторые причины производят некоторые действия, элементы симметрии причин должны обнаруживаться в этих произведенных действиях. Когда некоторые действия проявляют некоторую диссимметрию, эта диссимметрия должна обнаруживаться и в причинах, их порождающих.») как одна из форм принципа причинности. Еще одну форму принципа причинности дают Р. Акофф и Ф. Эмери в понятии «продуцент – продукт» (необходимое, но недостаточное условие для достижения результата, требуется «сопродуцент»).
Одну из основ системно-структурного подхода в исследованиях муниципальных юридических конструкций составляют представления М. Ориу, Ж. Ренара и их последователей о корпоративном или персонифицированном институте, включающем три основные составляющие: идею (цель) деятельности, которую необходимо осуществить в рамках социальной группы, организационную власть и проявление общности, которые возникают внутри социальной группы в связи с единой идеей и ее реализацией, а также длительность существования института как его важнейшую характеристику.
В современных социологических исследованиях сформировано схожее понятие «социального института», представленного как система, элементами которой являются персонал, социальные функции («системообразующий фактор»), социальное оснащение и результаты функционирования. Более локальным является сформулированное Р. Акоффом и Ф. Эмери понятие «социальной группы». Понятия социального института и социальной группы используются в работе для анализа реальных социальных систем.
Применимость общей теории систем как общенаучной методологии к исследованию права обусловливается в немалой степени тем, что уровень концептуальной абстракции, присущий категориям общей теории систем, сходен с тем уровнем абстракции, который присущ категориям права.
Среди традиционных методов правового исследования особенно широко автор использовал диалектический метод анализа «общего», «особенного» и «отдельного» для выделения типичных сторон основных муниципальных юридических конструкций и эквивалентных им реальных систем.
В работе автор широко опирался на достижения теории права, конституционного и муниципального права.
Источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 года, Европейская хартия местного самоуправления (далее также – Хартия), федеральные конституционные и федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, муниципальные нормативные правовые акты. В работе использовались постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, акты других федеральных судов по вопросам муниципального права и смежных отраслей права.
Из федеральных законов особенно широко в работе автор использовал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ (далее – Федеральный закон №131-ФЗ); Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года №154-ФЗ (далее – Федеральный закон №154-ФЗ); Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (далее – Федеральный закон №184-ФЗ); Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (далее – Федеральный закон № 67-ФЗ); Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ (далее – ЖК РФ); Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ, часть первая (далее – ГК РФ); Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (далее – БК РФ); Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ (далее – НК РФ), часть первая, часть вторая (далее соответственно – НК РФ, часть 1; часть 2); Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ (далее – ГрК РФ).
В процессе работы над диссертацией изучен и использован большой научный, монографический материал отечественных и зарубежных ученых по общеправовым, общенаучным, муниципально-правовым и конституционно-правовым вопросам.
Фактологическую базу диссертационного исследования составили данные статистических сборников, Всероссийской переписи населения 2002 года, материалы журнальных публикаций, архива Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления, данные исследований, проводимых Всероссийским советом местного самоуправления, Общероссийским Конгрессом муниципальных образований, экспертными организациями, программные и иные материалы органов государственной власти, органов местного самоуправления, объединений муниципальных образований, факты реальной практики правоприменения законов и нормативных актов.
Научная новизна исследования заключается в использовании категорий общенаучного знания, наряду с традиционными методами правовых исследований, для описания и правового анализа основных муниципальных юридических конструкций и эквивалентных им реальных социальных (социально-экономических) систем, их элементов, взаимоотношений этих элементов между собой и с правовым окружением, для анализа системы местного самоуправления, моделей взаимоотношения государства и местного самоуправления, российского муниципализма в целом.
Проведенные исследования дают возможность сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, обладающие научной значимостью и новизной, имеющие практическое значение и выносимые на защиту:
1. Автор формулирует понятие муниципально-правового образования как юридической конструкции, которую можно рассматривать как муниципально-правовую систему, состоящую из элементов, их правоотношений, объединенных «системообразующим фактором» - целью системы. Муниципальные юридические конструкции – субъекты и объекты местного самоуправления – имеют эквивалентами реальные муниципальные социальные системы на их муниципальном уровне, отраженные в юридических конструкциях средствами права.
2. Соответственно в диссертации обосновывается представление о должной эквивалентности (системной соотнесенности, системном сходстве) правовых и реальных социальных (социально-экономических) муниципальных систем, составляющих муниципальный юридико-социальный комплекс – явление одновременно правовой и социальной действительности. Муниципальные юридические конструкции составляют правовой «полюс» таких комплексов.
Сложные взаимодействия «полюсов» юридико-социального комплекса предполагают влияние муниципальных юридических конструкций на муниципальную действительность и, в свою очередь, отражение муниципальной действительности в муниципальных юридических конструкциях.
3. Автором предложено понятие цели муниципально-правовых образований как целеустремленных публично-правовых систем, выделены их главная и функциональные цели, сформулированы принципы программно-целевого управления муниципальными образованиями.
Поскольку реальные муниципальные системы, как системы социальные, являются целеустремленными системами в силу своей природы, постольку и их правовые эквиваленты – муниципальные юридические конструкции – имеют цели, носящие правовой характер. При этом цели муниципально-правовых образований могут быть как объективными, отражающие цели эквивалентных им реальных социальных систем, так и нормативными, после установления их в этом качестве правовыми нормативными актами. Цель муниципально-правовой системы является ее «системообразующим фактором», вокруг которой должны формироваться все ее элементы и их правоотношения.
Предлагаются следующие основные составляющие процесса формирования нормативных целей муниципального образования.
Первое. Главная цель муниципального образования имеет определенные, объективно заданные параметры: черты социального идеала; направленность на сохранение и развитие упорядоченной и устойчивой целостности муниципального образования. Именно в этих объективных рамках необходимо выявить и нормативно оформить общие цели территориального публичного коллектива (населения) данного муниципального образования.
Второе. Необходимо определить «древо целеустремления» муниципального образования (последовательность и взаимосвязь целей и задач), реализацию последовательно определенных целей и задач во времени, определить необходимые для этого средства и условия.
Третье. Следует провести оценку достигнутых результатов, сопоставление их с поставленными целями; оценку затраченных средств в соотношении с достигнутыми результатами и провести коррекцию знаний о средствах, методах и условиях использования средств.
Четвертое. Надо поставить (при необходимости – с коррекцией) цели и задачи очередного этапа движения по «древу целеустремления».
Выявление и нормативизация общих целей публичного коллектива запускает процесс стратегического программирования деятельности и развития муниципального образования. Основные правовые параметры процесса выявления общих целей территориального публичного коллектива (населения) муниципального образования и их нормативизации должны устанавливаться законом, федеральным или региональным.
Каждая из социальных групп (территориальных сообществ), входящих в состав населения муниципального образования, должна быть продуцентом некоторых общих для всех групп объектов или событий. Это делает возможным формирование общей для всех групп цели, а, значит, и общей цели населения муниципального образования.
Особая миссия органов местного самоуправления муниципального образования, население которого состоит из многих социальных групп, - инициировать и направлять процесс формулирования и усвоения общей цели территориальным публичным коллективом, что, в свою очередь, формирует сам публичный коллектив.
Главная цель населения муниципального образования (территориального публичного коллектива) и самого муниципального образования должны совпадать. Муниципальное образование, как и вся система местного самоуправления, – юридические конструкции, правовые средства для достижения населением (территориальными публичными коллективами) своих главных целей. Это и должно составлять основное правовое содержание местного самоуправления: достижение населением муниципальных образований своих главных целей, используя для этого необходимые и достаточные для данных условий правовые средства. В свою очередь, правовые средства должны быть необходимы и достаточны для достижения населением своей цели.
Однако муниципальное образование и его население – разные системы; и в этом факте таится опасность расхождения их главных целей. Конфликт целей органов местного самоуправления муниципального образования и его населения может отражать возникновение тех или иных новых или не учтенных в нормативном «древе целеполагания» потребностей отдельных социальных групп и быть источником развития. Задача «властного центра» муниципального образования при устойчивом развитии последнего – не допускать перерастания «конфликта целей» среди субъектов местного самоуправления из ситуационного конфликта в антагонистический.
4. Автором обосновывается понятие системы местного самоуправления. Ее составляют муниципальные образования пяти видов (муниципальный район, городской округ, городское поселение, сельское поселение, внутригородская территория города федерального значения), находящиеся в соответствующем правовом окружении и связанные между собой разнообразными взаимоотношениями в группы, образующие вертикально и горизонтально интегрированные структуры. Именно муниципальное образование как юридическая конструкция, по мнению диссертанта, является центральным (основным) элементом системы местного самоуправления.
В систему местного самоуправления автор включает также законодательно установленные объединения муниципальных образований, прежде всего советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, и единое общероссийское объединение муниципальных образований.
Систему местного самоуправления составляют также правоотношения ее элементов между собой и с государством, и цель системы как «системообразующий фактор».
5. В диссертации раскрыты понятие и виды субъектов местного самоуправления «общей» и «специальной» компетенции, субъектность и объектность как важная сущностная характеристика юридической конструкции.
К субъектам местного самоуправления «общей компетенции» в работе отнесены либо элементы системы местного самоуправления (муниципальные образования и их законом установленные объединения), либо элементы самого муниципального образования (население муниципального образования, институционализированные местные сообщества как организованные социальные группы внутри территориального публичного коллектива, прежде всего организации территориального общественного самоуправления; органы местного самоуправления (включая выборных должностных лиц и главу муниципального образования); граждане, имеющие место жительства (в некоторых случаях – место пребывания) на территории муниципального образования).
Объекты правоотношений субъектов местного самоуправления «общей компетенции» автор предлагает считать объектами местного самоуправления.
Автор предлагает исходить из того, что если два субъекта права, из которых один является субъектом местного самоуправления «общей компетенции», вступают в правовые отношения, содержание которых необходимо и достаточно составляет деятельность, направленная на объекты местного самоуправления, то эти отношения следует считать муниципально-правовыми, при этом другой субъект данных правоотношений также является субъектом местного самоуправления (если не «общей», то «специальной» компетенции).
Автор выделяет основной субъект местного самоуправления – население (территориальный публичный коллектив) муниципального образования во всей его структурной сложности; основные объекты местного самоуправления – населенный пункт как поселенческообразующий (градообразующий) инфраструктурный комплекс, находящийся на соответствующей территории, очерченной границей; вопросы местного значения; власть (прежде всего власть местного самоуправления, а также государственная власть и власть общественная).
Муниципальное образование обладает правовыми свойствами как субъекта, так и объекта местного самоуправления, что составляет его главную правовую особенность (основной субъект-объект местного самоуправления).
6. Диссертантом выделены основные муниципальные юридические конструкции. Таковыми, по его мнению, являются: муниципальное образование; отдельные виды муниципальных образований; территориальный публичный коллектив (население) муниципального образования; граждане как субъекты местного самоуправления; органы местного самоуправления и их система в муниципальном образовании; иные публично-правовые образования муниципального права (муниципально-правовые организации, в том числе являющиеся формами юридической институционализации местных (территориальных) сообществ); территория муниципального образования; поселенческообразующий (градообразующий) инфраструктурный комплекс как в целом, так и та его часть, которая находится в муниципальной собственности; населенный пункт.
Основными муниципальными юридическими конструкциями, таким образом, являются субъекты местного самоуправления «общей компетенции», а также те основные объекты местного самоуправления, которые имеют эквивалентами реальные социальные системы.
7. Обоснована и защищается трехуровневая населенческая структура муниципального образования: гражданин как субъект местного самоуправления – юридически институционализированные территориальные (местные) сообщества как правовые эквиваленты реальных социальных систем (социальных институтов, социальных групп) – территориальный публичный коллектив (население) муниципального образования.
8. Описывая муниципально-правовые организации как объединение субъектов местного самоуправления для целей осуществления (участия в осуществлении) местного самоуправления, и рассматривая их как особую форму некоммерческих и/или общественных организаций, действующих в системе местного самоуправления, диссертант полагает, что именно развитие и правовая институционализация таких муниципально-правовых организаций и их участие в формировании муниципальной власти является одним из необходимых способов развития местного самоуправления.
9. Диссертант исходит из того, что органы местного самоуправления муниципального образования составляют публично-правовую систему, элементы которой (органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления), составленные в соответствии с некоторыми правилами, находятся между собой в определенных взаимоотношениях.
Автор полагает, что эти элементы и их взаимоотношения и составляют структуру органов местного самоуправления данного муниципального образования; сама же система органов местного самоуправления, помимо структуры, включает в себя «системообразующий фактор», которым является цель системы. Необходимость соответствия целей системы органов местного самоуправления и целей муниципального образования должно являться принципом деятельности системы органов местного самоуправления.
Описывая как правовой феномен «перемещение полномочий» между субъектами местного самоуправления по линии население муниципального образования – органы местного самоуправления (как система органов) – организации территориального общественного самоуправления (имея ввиду, прежде всего, «перемещение» таких полномочий как, например, определение структуры органов местного самоуправления муниципального образования и др.), диссертант полагает необходимым соблюдать определенные принципы такого «перемещения»: вопрос о «перемещении полномочий» должен находиться в исключительной компетенции муниципального образования и его субъектов; «перемещение полномочий» должно быть обратимо (субъекты местного самоуправления должны иметь правовые механизмы как передавать такие полномочия, так и возвращать их вновь); субъект, принимающий полномочие, должен быть сопоставим с тем субъектом, который это полномочие передает.
10. Автором предложены и раскрыты основания для выделения и описания видов населенных пунктов – города, поселка, сельского населенного пункта.
Классификацию сельских населенных пунктов предлагается основывать на численности населения и количестве основных фондов на один населенный пункт. По этим критериям выделены мельчайшие, мелкие, средние и крупные сельские населенные пункты; определены следующие граничные критерии отнесения населенного пункта к сельскому: численность населения не более 3000 жителей, стоимость (количество) основных фондов около 300 млн. рублей и менее (по ценам 2007 года).
Города от поселков предлагается различать как по численности населения (людности) – граница численности населения городов, по мнению автора, находится в пределах от 10 до 20 тысяч жителей – так и по объему и качеству градообразующего инфраструктурного комплекса: достаточен ли он для осуществления в необходимом объеме полномочий городского округа.
Предложен новый вид муниципального образования – городская агломерация; к этому виду муниципальных образований потенциально могут быть отнесены городские округа, как правило, административные центры субъектов Российской Федерации, численность населения которых и индекс средних доходов и средних расходов местных бюджетов существенно (в несколько раз) выше, чем соответствующие показатели остальных городских округов. Важным признаком этого потенциального вида муниципальных образований является также то, что он окружен «короной» населенных пунктов всех видов, являющихся муниципальными образованиями.
По критерию численности населения и индексу средних доходов и средних расходов местных бюджетов (который, как очевидно, коррелирует с величиной градообразующего комплекса) выделены три типа городских округов: основу первого составляют крупные города (свыше 250 тысяч населения), основу второго большие и средние города (от 250 до 50 тысяч населения), основу третьего – малые города (менее 50 тысяч населения). Выделен также особый тип городских округов – специализированные городские округа (ЗАТО, наукограды), отличающиеся своей целевой функцией (обслуживание специальной научно-производственной инфраструктуры).
По целевой функции автор предлагает различать «сервисный» и «исполнительный» типы муниципального района. «Сервисный» тип муниципального района – муниципальное образование, осуществляющее в основном межпоселенческие функции. «Исполнительный» тип муниципального района – муниципальное образование, непосредственно осуществляющее большинство вопросов местного значения на своей территории; в составе такого муниципального района поселений может не быть либо их полномочия весьма ограничиваются и передаются муниципальному району. «Исполнительный» тип муниципального района можно предложить как конструкцию для осуществления местного самоуправления в малонаселенных и труднодоступных местностях.
Различаются также и способы формирования системы органов местного самоуправления в указанных типах муниципальных районов: либо преимущественно через формирование представительного органа муниципального района «сервисного» типа из представителей поселений, либо избрание депутатов представительного органа муниципального района «исполнительного» типа на муниципальных выборах.
Автором предлагается юридическая конструкция «государственного поселения» как населенного пункта, управляемого государством, а также юридическая конструкция «поселенческого округа» как особого типа муниципального образования (поселение, реализующее все вопросы местного значения, за исключением тех, которые изъяты из его ведения законом субъекта Российской Федерации) как варианты осуществления местной власти на малонаселенных и труднодоступных территориях.
Предложен принцип системного соответствия (эквивалентности) реальных поселенческих систем (города, поселка, сельского населенного пункта) их правовым эквивалентам (видам муниципальных образований и их типам) как основа устойчивости соответствующих юридико-социальных комплексов.
Автором предлагается, исходя из общесистемных представлений, классифицировать муниципальные образования по следующим семи базовым основаниям:
1) по «первичным» элементам – субъектам и объектам местного самоуправления:
1.1) по основным «первичным» элементам: поселения (включая городские округа) и муниципальные районы; типы городских округов; типы сельских поселений;
1.2) по количеству и статусу (правовым характеристикам) составляющих территориальный публичный коллектив муниципальных образований территориальных (местных) сообществ;
1.3) по количественному и статусному составу граждан муниципальных образований;
1.4) по особенностям структуры органов местного самоуправления муниципальных образований, их статусу и компетенции;
2) по особенностям правоотношений между субъектами местного самоуправления «общей компетенции»:
2.1) для муниципальных районов – по типам (муниципальные районы «сервисного» и «исполняющего» типов);
2.2) по особенностям взаимоотношений территориальных сообществ муниципальных образований;
2.3) по особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления внутри системы органов местного самоуправления муниципального образования;
3) по «системообразующему фактору» (целевой функции):
3.1) по соотношению главной и функциональной целей муниципальных образований;
4) по «первичным» элементам и особенностям правоотношений между субъектами местного самоуправления «общей компетенции»:
4.1) по виду поселений (городские округа, городские поселения, сельские поселения); городские агломерации;
4.2) одновременно по количеству и правовым характеристикам территориальных сообществ муниципальных образований и их взаимоотношениям между собой;
4.3) одновременно по особенностям структуры органов местного самоуправления муниципальных образований, их статусу и компетенции и их взаимоотношениям внутри системы органов местного самоуправления муниципального образования;
5) по «первичным» элементам и целевой функции:
5.1) поселенческий округ (возможный вид муниципального образования);
5.2) сельскохозяйственное поселение (поселок) (возможный тип сельского поселения):
6) по правоотношениям между субъектами местного самоуправления «общей компетенции» и целевой функции:
6.1) специализированные городские округа (ЗАТО, наукограды);
7) по «первичным» элементам, особенностям правоотношений между субъектами местного самоуправления «общей компетенции» и целевой функции:
7.1) поселенческие округа, сельскохозяйственные поселения (поселки);
7.2) типы ЗАТО (ЗАТО Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», ЗАТО Министерства обороны РФ, ЗАТО Министерства промышленности и торговли РФ, ЗАТО Федерального космического агентства);
7.3) возможные типы наукоградов (исходя из научно-производственной специализации градообразующего комплекса наукограда).
Данная классификация, полагает диссертант, дает возможность увидеть как уже имеющиеся в муниципальном праве, так и возможные типизации муниципальных образований.
11. Предлагается подход к определению советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных юридически институционализированных объединений муниципальных образований как публично-правовых организаций смешанной правовой природы (муниципально-государственной) и как необходимых элементов системы местного самоуправления, организационных способов взаимодействия государства и муниципальных образований.
12. На основе анализа взаимоотношений государства и муниципальных образований в диссертации сделаны выводы о том, что государство выступает в подобных взаимоотношениях и как субъект местного самоуправления («специальной компетенции»), и как субъект правового окружения для всей системы местного самоуправления, отдельных муниципальных образований, их групп; соответственно и муниципальные образования (равно как и их объединения) выступают в ряде случаев во взаимоотношениях с государством как субъекты государства.
Принимая предложенное ранее другими исследователями выделение административной, децентрализованной и дуалистической моделей взаимоотношения государства и местного самоуправления, автор, подтверждая с позиций системно-структурного подхода такое разделение, формулирует положение, что административная модель реализуется тогда, когда государство во взаимоотношениях с местным самоуправлением выступает в основном как субъект местного самоуправления (причем как «специальной», так и «общей» компетенции); децентрализованная – если государство в основном выступает как субъект окружения системы местного самоуправления и муниципальных образований; дуалистическая – когда во взаимоотношениях ни одна из указанных субъектностей государства не преобладает, у государства при этом отсутствует субъектность местного самоуправления «общей компетенции».
Степень дуалистичности модели определяется количественным соотношением указанных субъектностей государства в этих взаимоотношениях (преобладание централизации в случае увеличения у государства субъектности местного самоуправления и/или увеличения у местного самоуправления делегированной субъектности государства; преобладание децентрализации в случае увеличения у государства субъектности окружения местного самоуправления).
С этих же позиций обоснована действующая российская модель взаимоотношений государства и местного самоуправления как дуалистическая децентрализованная с нарастающими элементами централизации, особенно по отдельным видам муниципальных образований (муниципальным районам и городским округам).
13. Обосновывается и отстаивается модель государственно-муниципального партнерства по вопросу комплексного и устойчивого развития муниципального образования, при котором основная компетенция по данному вопросу должна принадлежать самому муниципальному образованию, его населению и органам местного самоуправления. Эта позиция обосновывается тем, что именно тот субъект, который формулирует, нормативизирует и реализует главную цель муниципально-правовой системы, и является основным (главным) субъектом градорегулирования. Таковым является муниципальное образование, его население и его органы местного самоуправления (основное, главное градорегулирование). Вышестоящие системы публичной власти в той степени должны осуществлять градорегулирование, в которой это сопряжено с реализацией функциональной цели муниципального образования (функциональное градорегулирование).
Муниципальное образование должно иметь необходимые и достаточные полномочия и ресурсы для осуществления главного градорегулирования.
14. В диссертации сформулирован и развит принцип инструментальной полноты правовой системы применительно к местному самоуправлению. Он означает, что правовых средств (правовых инструментов) должно быть необходимо и достаточно для достижения цели соответствующего правоотношения. В связи с этим указан ряд пробелов и дефектов правовой системы местного самоуправления, в том числе такой, как «диссимметрия права» - невозможность вследствие дефекта воли законодателя (диссимметрии воли) сформулировать и легитимизировать внутренне непротиворечивую систему норм как основу тех или иных общественных отношений в местном самоуправлении и как элемент юридической конструкции.
15. В диссертации предложено понятие «муниципализма», как составной части российского конституционализма, и его структура, включающая правовую доктрину, действующее законодательство, практику применения законодательных норм в сфере муниципального права и смежных отраслей права, основную правовую цель системы местного самоуправления в нашей стране. Муниципальные юридические конструкции составляют нормативную основу муниципализма.
Основная возможная политико-правовая цель местного самоуправления в нашей стране – устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований.
Ключевыми системными источниками правовой доктрины российского муниципализма являются Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Составной частью правовой доктрины являются и системоообразующие муниципальные юридические конструкции (муниципальное образование).
Соответственно автор исходит из того, что создание муниципальных юридических конструкций, их правоотношений и правоотношений их элементов между собой, установление их целеустремлений (если речь идет о субъектах) должно осуществляться законодателем на основании и в соответствии с правовой доктриной муниципализма и фиксироваться в законодательстве; при этом созданные юридические конструкции, их элементы, их правоотношения и целеполагания проверяются и корректируются практикой правоприменения.
Составной частью российского муниципализма является правовая модель современного российского местного самоуправления, основанная на правовой доктрине муниципализма, и включающая в себя законодательные основы, юридические конструкции и иные правовые институты муниципального права, взаимоотношения с правовым окружением системы местного самоуправления и политико-правовую цель, совпадающую с политико-правовой целью муниципализма в целом.
16. В диссертации предложен принцип устойчивости правовых и эквивалентных им социальных систем как необходимая предпосылка развития муниципальных юридических конструкций и реальных муниципальных систем. Условием устойчивости системы местного самоуправления названа гармоничность (минимальное количество противоречий) его включения в юридико-социальную систему государства (как региона, так и страны); указаны пробелы и дефекты (диссимметрии) системы местного самоуправления, препятствующие возникновению устойчивых муниципальных систем, прежде всего недостаточность у муниципальных образований правового инструментария для формирования механизмов своего программно-целевого управления, для воздействия на развитие социально-экономической ситуации на своей территории, для осуществления главного градорегулирования, несоответствие объема расходных полномочий муниципальных образований доходным источникам местных бюджетов.
Существенным дефектом системы местного самоуправления является выявленная автором коллизия модели правоотношений и модели бюджетно-налоговых отношений государства и муниципальных образований.
В работе предложены как основные принципы российского муниципализма принцип устойчивости муниципальных юридико-социальных комплексов и эквивалентности частей юридико-социального комплекса друг другу и государственным юридико-социальным комплексам, и принцип полноты правового инструментария и отсутствия дефектов права внутри системы местного самоуправления.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Научное значение диссертационного исследования состоит в выявлении и использовании автором отдельных категорий общенаучного знания в исследованиях муниципального права и муниципальных юридических конструкций, их структуры как правовых систем и их элементов, в описании основных муниципальных юридических конструкций и эквивалентных им реальных муниципальных систем как целостного взаимодействующего и взаимообусловленного явления (муниципального юридико-социального комплекса). Такой исследовательский подход позволил провести системный научный анализ муниципальных юридических конструкций, а через них и системы местного самоуправления и ее элементов, правовой модели местного самоуправления и российского муниципализма в целом.
Выводы и рекомендации проведенного научного анализа могут быть использованы в дальнейших исследованиях муниципального права и местного самоуправления, в процессе законотворчества и нормотворчества, в правоприменительной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, объединений муниципальных образований и объединений граждан, созданных для участия в осуществлении местного самоуправления, для реализации инициатив по вопросам местного значения.
Положения и выводы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса муниципального права, специальных учебных курсов по отдельным аспектам муниципального и смежных отраслей права, включая систему подготовки и переподготовки выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, государственных и муниципальных служащих.
Результаты диссертационного исследования имеют значение для дальнейшей разработки вопросов совершенствования системы местного самоуправления для устойчивого развития городов и других населенных пунктов нашей страны.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова и обсуждена на заседании кафедры.
Результаты настоящего диссертационного исследования публиковались автором в монографии, учебных пособиях, более чем в тридцати научных статьях, включая публикации в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России.
Идеи, положения и выводы работы докладывались автором в выступлениях на различных международных, общероссийских и региональных конференциях, на сессиях Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, парламентских слушаниях, «круглых столах», симпозиумах и семинарах в 2000 – 2010 годах и легли в основу отдельных положений итоговых документов многих из указанных мероприятий, составили методологическую основу комментария к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вышедшему в 2010 году.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами диссертации, отражает логику исследования, состоит из введения, девяти глав, включающих двадцать девять параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Социальные и юридические институты как публичные системы. Целеустремленные системы
Следуя за Л. Берталанфи, отметим, что юридические (юридически институированные) системы, в том числе представленные в позитивном праве конструкциями юридических личностей, суть концептуальные системы, имеющие эквиваленты в реальности. В реальности эквивалентами правовых конструкций юридических личностей являются социальные системы (объекты-системы), состоящие из социальных индивидов - людей, находящиеся между собой в различных социальных (общественных) взаимоотношениях и объединенных в целостность некоторой «идеей» -«целью» («системообразующим фактором»).
М.Б. Глотов, проведя анализ большого числа работ, описывающих институциональные подходы в социологии2, отмечает, что объективной основой строения социального института (как устойчивой, и в то же время исторически изменчивой социальной системы) может выступать структура социального действия, так как именно необходимость организации и регулирования социальных действий вызывает к эюизни появление социальных институтов.
В качестве структурных элементов социального действия М.Б. Глотов предлагает признать следующие: субъект и объект социального действия, побудительные силы социального действия (потребности, интересы, цели, задачи и мотивы), условия и средства социального действия, результаты социального действия . Автор предлагает представлять строение социального института как систему, элементами которой являются персонал, социальные функции («системообразующий фактор»), социальное оснащение и результаты функционирования.
Социальные институты, являясь элементами общества как организации, выступают специфическими механизмами управления процессами общественной жизни людей, обеспечивая тем самым стабильность общественной системы и структуры, их дальнейшее развитие, и призваны, в конечном счете, способствовать удовлетворению материальных и духовных, личных и общественных потребностей людей в конкретно-исторических условиях их существования2. Здесь точка, в которой соединяются социологические и юридические представления о социальной реальности.
В юриспруденции известны работы, которые в рамках присущих ей методов исследования изучали и описывали правовые эквиваленты социальных систем (юридические конструкции социальных институтов). Они замечательны тем, что являют собой пример структурного, системного подхода к изучению правовых явлений и что велись они в первой трети XX века, задолго до усвоения наукой современной системной методологии. Эти работы не утратили научную актуальность и сегодня. Французской школой публичного права, прежде всего трудами таких ее представителей, как Морис Ориу (Hauriou, 1856 - 1929) и Жорж Ренар (Renard, 1876 — 1943), было разработано оригинальное понятие института как одной из структурных основ правовой системы, как одной из форм юридических личностей.
Согласно М. Ориу, «правовой порядок в государстве состоит не только из общих правовых норм, но также и из частных правовых состояний»1. Источником последних «служит не что иное, как правоотношение, т.е. юридический (правовой) институт, являющийся не чем иным, как фактическим положением или фактической организацией, связанной с совокупностью политических и правовых обстоятельств, существующих в государстве, и приобретающей совершенно так же, как и общие нормы, юридическое значение путем освящения или узаконения, которое вытекает из психологического присоединения и согласия граждан, а также из приспособления вещей под влиянием силы инерции, так как только благо устойчиво и обладает внутренней связью»2.
Корпоративные или персонифицированные институты включают три следующих составляющих: идею деятельности, которую необходимо осуществить в рамках социальной группы (социального института), организационную власть и проявления общности, которые возникают внутри социальной группы (социального института) в связи с единой идеей и ее реализацией. Ориу подчеркивал также длительность существования института как одну из его важнейших характеристик (и отличие в этом от договора)3.
Правовая теория институционализма, выдвинутая Ориу, позднее получила развитие в работах «Теория института. Очерки юридической онтологии» и «Философия института» Ж. Ренара4. Вслед за М. Ориу, он исходил из того, что индивиды не являются единственными субъектами социальных отношений. Помимо индивидов в обществе взаимодействует бесчисленное множество социальных институтов — коммерческие ассоциации, семья, профсоюзы, партии, различного рода корпорации, государство, коммуна, церковь и т.п. Всем институтам, независимо от их функциональных особенностей и места, занимаемого в обществе, присущи следующие основные признаки: наличие организующей идеи, властность и нормативно-правовой характер . И хотя в рамках любой социальной организации действуют те же конкретные индивиды, институт в силу названных качеств превосходит по длительности существования социальное время жизнедеятельности его членов и потому становится объективной, независимой от «субъективных капризов» социально-правовой системой.
Юридические институты в интерпретации современных французских авторов есть не что иное, как системные комплексы юридических правил, которые, преследуя общую цель, управляют перманентным и абстрактным выражением общественной жизни . Между таким образом устроенными правилами существуют логические и материальные связи, они образуют иерархию, ключ к пониманию которой следует искать в конечной цели института и в степени близости средств и цели, причем средство, более удаленное от цели, подчиняется средству, более близкому к цели, и так далее .
Законодательные основы и практика программно-целевого самоуправления в муниципальных образованиях
На материале позитивного права интересно исследовать, насколько отражены в нем представленные выше подходы. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации сопродуцируют процесс формирования, легитимации, нормативизации и реализации целей муниципального образования не только через содействие обретению знания субъектами местного самоуправления, необходимого и достаточного для формирования и реализации ими своих целей, но, прежде всего, путем законодательного регулирования направления и пределов этого процесса и взаимодействия субъектов этого процесса между собой, а также, возможно, и через частичное обеспечение муниципального образования средствами, необходимыми для реализации установленных целей.
Именно федеральный закон определяет основную компетенцию представительного органа и местной администрации муниципального образования и их взаимодействия в программно-целевом процессе местного самоуправления.
Федеральный закон №131-Ф3 к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения всех видов муниципальных образований отнес принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (пп. 6, п.4, ст. 17). Принятие планов и программ развития муниципальных образований, с обязательным предварительным обсуждением их на публичных слушаниях (пп. 3, п. 3, ст. 28), и утверждение отчетов об их исполнении является исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования (пп. 4, п. 10, ст. 35).
Бюджетный кодекс РФ1 (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ в редакции от 27.07.2010 г. №216-ФЗ) вводит обязательность ежегодной разработки местной администрацией прогноза социально-экономического развития муниципального образования на очередной финансовый год и плановый период (ст. 173), среднесрочного финансового плана муниципального образования (ст. 174), необходимые для составления проекта бюджета муниципального образования, возможность разработки долгосрочных целевых программ муниципального образования (ст. 179), а также ведомственных целевых программ (ст. 179-3).
Долгосрочные целевые программы, в соответствии с буквой Бюджетного кодекса РФ, выглядят как основа программно-целевой деятельности муниципального образования. Они реализуются за счет средств местного бюджета и утверждаются местной администрацией. Местная администрация определяет также сроки реализации долгосрочных целевых программ, устанавливает порядок принятия решений о разработке программ, их формировании и реализации, порядок проведения ежегодной оценки эффективности ее реализации и критерии этой оценки.
По результатам оценки эффективности реализации долгосрочной целевой программы местной администрацией может быть принято решение о сокращении, начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации. И ни слова о возможной корректировке самой программы, соотнесения целей программы и полученных результатов.
Неясно, как соотносятся долгосрочные целевые программы (а также ведомственные целевые программы) с планами и программами комплексного социально-экономического развития муниципального образования (п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона №131-Ф3), и как соотносятся полномочия местной администрации по принятию, оценке и изменению (отмене) долгосрочных целевых программ, установленные Бюджетным кодексом РФ, с исключительными полномочиями представительного органа муниципального образования по принятию планов и программ развития муниципального образования, утверждению отчетов об их исполнении, установленные Федеральным законом №131-Ф3 (п. 4 ч. 10 ст. 35).
Чтобы преодолеть очевидные коллизии федеральных законов в установлении субъектов программно-целевого управления муниципальным образованием и их компетенций, требуется предположить, что долгосрочные целевые программы (подпрограммы), как и другие целевые программы муниципального образования, являются составными частями программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования, которая, собственно, и нормативизирует в себе главную цель муниципального образования и направлена на ее достижение.
В то же время, как показано выше, Федеральный закон №131-Ф3 не устанавливает основные процедуры программно-целевого процесса в муниципальном образовании и соответствующие им компетенции субъектов местного самоуправления или устанавливает их неполно и, как представляется, неоптимально и даже противоречиво.
Действительно, если рассматривать программно-целевой процесс в последовательности: потребность - цель - функционирование исполнительной системы - результат — оценка результата (сопоставление полученного результата с намеченной целью) — коррекция цели и/или алгоритма ее достижения, то представляется правильным установить основные нормативные параметры этих процессов (выявление и нормативизация потребности, формирование цели, основные компетенции субъектов местного самоуправления, оценка результата, коррекция программ и/или целей) в логической взаимоувязанности и единстве в федеральном законе и/или законе субъекта Федерации, а также в уставе муниципального образования.
Следует обратить внимание на то, что компетенция исполнительно-распорядительных органов — достижение нормативно сформулированной цели, изыскание необходимых и достаточных средств для ее достижения в данных условиях, а компетенция представительного органа муниципального образования — выявление потребности, формулирование и нормативизация целей, оценка полученного результата, коррекция программы и/или цели. Смешение компетенций субъектов местного самоуправления в программно-целевом процессе может иметь следствием неоптимальность самого процесса и конфликтность его субъектов.
Основные субъекты и объекты местного самоуправления как юридические конструкции и институты муниципального права
Субъектный состав местного самоуправления определен законодателем в законе. Это либо элементы системы местного самоуправления (муниципальные образования и их законом установленные объединения) либо элементы самого муниципального образования (население муниципального образования, институционализированные местные сообщества как организованные социальные группы внутри территориального публичного коллектива, прежде всего организации территориального общественного самоуправления; органы местного самоуправления (включая выборных должностных лиц и главу муниципального образования); граждане, имеющие место жительства (в некоторых случаях - место пребывания, см. ниже) на территории муниципального образования и обладающие избирательным правом). Назовем перечисленные субъекты субъектами местного самоуправления «общей компетенции».
Н.С. Бондарь среди субъектов местного самоуправления (элементов муниципального образования) выделяет субъекты, находящиеся между собой в иерархических отношениях. К первичным, исходным субъектам местного самоуправления он относит местное сообщество, которое он понимает как население муниципального образования, и личность (гражданина), вторичными субъектами являются выборные и другие органы местного самоуправления, муниципальные служащие1.
Принимая как принцип возможность иерархической организации элементов (как субъектов, так и объектов) муниципального образования, выскажем сомнение в том, чтобы считать муниципальных служащих самостоятельными субъектами местного самоуправления. Помимо того, что они не подпадают под формальное определение субъекта местного самоуправления, приведенное выше, по сути муниципальные служащие — как раз иерархически организованные элементы (субъекты) такого субъекта местного самоуправления, как орган местного самоуправления. Такое представление о месте муниципальных служащих в системе местного самоуправления соответствует и установлениям позитивного права (См. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года №25-ФЗ).
В муниципально-правовых отношениях, помимо субъектов, по общему правилу, присутствуют и объекты. Объектом правоотношений являются материальные и нематериальные блага, на которые направлено поведение всех его субъектов, осуществляемое в рамках их прав и обязанностей2. А.Н. Костюков, предлагая свою классификацию объектов муниципально-правовых отношений, отмечает, что в целом в качестве объектов муниципально-правовых отношений выступают муниципальная власть, территория муниципального образования, имущественные и неимущественные блага, действия и решения субъектов правоотношений .
Отметим важность, по нашему мнению, разграничения объектов муниципально-правовых отношений, на которые направлено поведение и действие субъектов местного самоуправления «общей компетенции», и объекты, на которые направлено поведение и действие иных субъектов муниципально-правовых отношений. Как отмечал ранее автор, именно во взаимоотношениях субъектов местного самоуправления («общей компетенции») между собой проявляются и реализуются сущностные, неотъемлемые свойства местного самоуправления1. Объекты правоотношений субъектов местного самоуправления «общей компетенции» можно считать объектами местного самоуправления.
Объекты местного самоуправления установлены законом. Федеральный закон №154-ФЗ определял муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность у местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (курсив авт.) (ст. 1). Таким образом, Федеральный закон №154-ФЗ напрямую перечислял необходимый объектный состав элементов муниципального образования.
Федеральный закон №131-Ф3 определяет муниципальное образование как поселение (населенный пункт), несколько поселений или несколько поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой осуществляется местное самоуправление (п. 1 ст. 2), т.е. определяет муниципальное образование как населенный пункт в установленных границах (или их систему), в котором осуществляется местное самоуправление. Новый Федеральный закон о местном самоуправлении из объектного состава муниципального образования явным образом выделяет только территорию, очерченную границами, и населенный пункт (населенные пункты). Таким образом, территория, очерченная граниііами, является бесспорным необходимым элементом муниципального образования и объектом местного самоуправления.
Необходимой составляющей любого населенного пункта (города, поселка, села и т.п.), без которого он, очевидно, не может существовать и удовлетворять необходимые и достаточные жизненные потребности своего населения, является поселенческообразующий (градообразующий) технологический инфраструктурный комплекс (системы коммунального жизнеобеспечения, дороги, комплексы здравоохранения, образования, культуры, бытового обеспечения и пр.). Объектный состав инфраструктурного поселенческообразующего комплекса должен быть необходимым и достаточным для удовлетворения жизненных потребностей населения данного поселения, для осуществления его целей, которые реализуются через решение вопросов местного значения, делегированных государственных полномочий, через решение вопросов комплексного и устойчивого развития муниципального образования.
Территориальные (местные) сообщества как субъекты местного самоуправления и юридические конструкции
Итак, юридическим фактом вхождения гражданина в состав населения муниципального образования является факт его регистрации по месту проживания на территории данного муниципального образования. Именно этот факт (нахождение места жительства, а в отношении вынужденных переселенцев - факт временного пребывания на территории муниципального образования) является основанием для регистрации (учета) избирателей, участников референдума (ст. 16 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. №67-Ф31 в ред. от 27.12.2009 г.). Указанный факт устанавливается на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан Российской Федерации по месту жительства и по месту пребывания.
Очевидно также, что объем территориального публичного коллектива муниципального образования коррелирует с объемом жилого фонда муниципального образования и, разумеется, с показателями движения населения, в том числе величиной его естественного прироста и естественной убыли, а также показателями миграции. Именно показатели объема и качества жилого фонда находятся в известном соответствии с количественными и качественными характеристиками состава населения данного муниципального образования.
Учет граждан по месту жительства и по месту пребывания является важным аспектом взаимодействия (взаимоотношения) органов государственной власти и органов местного самоуправления. Органы, осуществляющие регистрацию граждан по месту жительства и по месту пребывания, выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина, не реже, чем один раз в месяц представляют сведения о фактах регистрации и снятия с регистрационного учета по месту жительства (в отношении вынужденных переселенцев - по месту пребывания) граждан, о фактах выдачи и замены паспорта гражданина Российской Федерации главе местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения.
Органы записи актов гражданского состояния аналогичным образом предоставляют сведения о фактах смерти граждан главам местных администраций указанных видов муниципальных образований. Не реже, чем один раз в три месяца органы, осуществляющие воинский учет, сообщают о гражданах, призванных (поступивших по контракту) на военную службу (уволенных с военной службы), а органы (учреждения) уголовно-исправительной системы - о гражданах, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда главам местных администраций указанных видов муниципальных образований. Суд, принявший решение о признании гражданина недееспособным, а также решение о признании гражданина, ранее признанного судом недееспособным, дееспособным также сообщает о принятом решении главе местной администрации (ст. 16 Федерального закона от 12.06. 2002 г. №67-ФЗ в ред. от 27.12.2009 г.).
Совершенно естественно, если бы глава местной администрации муниципального района направлял (не реже одного раза в три месяца, например) соответствующие сведения о численном составе жителей поселений и их изменений в определенный промежуток времени главам местных администраций соответствующих поселений, однако данные обязанности не установлены законодательством. Вместе с тем они могут быть определены соглашениями между администрациями муниципального района и администрациями поселений, входящими в его состав.
Таким образом, у главы местной администрации муниципального района и городского округа аккумулируются сведения об избирателях -«членах» территориального публичного коллектива своего муниципального образования. Глава местной администрации не реже чем один раз в месяц передает эти сведения в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации для формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума. Полные же сведения обо всех «членах» территориального публичного коллектива муниципального образования (не только избирателях) находятся в органах государственной власти, осуществляющих регистрацию граждан по месту жительства или месту пребывания.