Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретико-методологические основы муниципального правотворчества в Российской Федерации
1 Методологические подходы к исследованию муниципального правотворчества 13
2. Муниципальное правотворчество как научная категория 33
3. Концептуальные начала теории муниципального правотворчества,.54
Глава II. Правовое регулирование муниципального правотворчества в Российской Федерации
1 Муниципальное правотворчество как объект правового регулирования 73
2. Правотворчество субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления 91
Глава III. Оптимизация муниципального правотворчества в Российской Федерации
1 Организационно-правовые проблемы обеспечения системности нормативных правовых актов о местном самоуправлении 114
2, Особенности юридической техники в муниципальном правотворчестве 131
Заключение 152
Список использованной литературы 162
Приложение 199
- Методологические подходы к исследованию муниципального правотворчества
- Муниципальное правотворчество как научная категория
- Муниципальное правотворчество как объект правового регулирования
- Организационно-правовые проблемы обеспечения системности нормативных правовых актов о местном самоуправлении
Введение к работе
Актуальность исследования роли местного самоуправления в государственной, политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического правового государства трудно переоценить. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя- Охватывая своими институтами почта все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. Акцентируя внимание на этой особенности местного самоуправления, в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» подчеркивается, что местное самоуправление следует рассматривать в качестве «одной из фундаментальных основ российской системы народовластия».1
В соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации строящееся здание правовой государственности имеет (а точнее - должно иметь) прочный муниципально-правовой фундамент. В основе всей системы организации власти, на низовом ее уровне, объединяющем все население страны и распространяющемся на всю территорию России, находится система местного самоуправления как организационно-правовая форма осуществления особой формы публичной власти - власти муниципальной. Актами муниципального правотворчества «обволакивается» невероятно широкая сфера экономических, социальных, политических отношений, наиболее близко, непосредственным образом затрагивающих все вопросы
Собрание законодательства Российской Федерации. 1999, №42. Ст. 5011.
повседневной жизни человека в городских и сельских поселениях, на других территориях страны. Поэтому актуальность проблемы муниципального правотворчества очевидна.
Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая на заседании Совета законодателей 16 марта 2006 года отметил, что следует позитивно оценить активное влияние регионов на совершенствование федерального законодательства. В итоге повышается качество и общенациональной правовой базы, и законов самих субъектов Российской Федерации, так как укрепление единства правового пространства остается нашим важнейшим общенациональным приоритетом. И эта трудоемкая задача должна быть предметом систематической, постоянной деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации. По информации Министерства юстиции России, только в десяти субъектах Федерации полностью завершена работа по приведению собственных правовых актов в соответствие с федеральными .
Существо научной проблемы муниципального правотворчества состоит в наличии диалектических противоречий между динамично изменяющимися отношениями в области местного самоуправления, складывающимися в процессе реформ основ государственной и общественной жизни России и статичным (малоподвижным) действующим законодательством, призванным стимулировать эффективное развитие этих отношений; между осуществляющейся на всей территории России практикой муниципального правотворчества и недостаточным теоретическим осмыслением данного правового явления. Действительная и обоснованная самостоятельность регионов невозможна без научного и методологического обеспечения процессов правотворчества, гармонизации интересов Российской Федерации и специфики ее субъектов.
2 См.: Выступление В.В- Путина на заседании Совета законодателей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 16.03.2006 г. // www,council,
Актуальность исследования и разрешения проблем становления муниципального правотворчества в России обусловлена также факторами, связанными с федеративной природой нашего государства и переносом тяжести правового регулирования местного самоуправления на уровень субъектов Российской Федерации, далеко не однозначно понимающих ценность институтов местного самоуправления и в ряде случаев, не активизирующих в должной мере эти процессы на своей территории; с нерешенностью многих проблем, вызванных экономическими трудностями, как в регионах, так и в стране в целом; с отсутствием согласованного разграничения полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в сфере муниципального правотворчества.
Помимо отмеченного, необходимость исследования правотворческой деятельности в области местного самоуправления объясняется потребностями дальнейшего развития частной научной теории муниципального правотворчества, ее обогащения отраслевыми аспектами других наук, а также целями дальнейшего развития и углубления научных знаний о муниципальном правотворчестве.
Степень разработанности проблемы. В юридической науке до настоящего времени малоисследованной остается проблематика юридической природы муниципального правотворчества с учетом рассмотрения его как объекта правового регулирования, не в полной мере разработаны теоретические и прикладные проблемы юридической техники в муниципальном правотворчестве. Практически неисследованными остаются теоретические и научно-методические проблемы обеспечения системности нормативно-правовых актов о местном самоуправлении. В этой связи возникла необходимость глубокого исследования муниципального правотворчества Российской Федерации, обобщения существующей практики, внесения научно обоснованных рекомендаций по его совершенствованию.
Среди исследований, в которых российская государственность в целом, организация местного управления, отдельные аспекты правотворчества рассматриваются применительно к реалиям соответствующего периода, включая становление и развитие советской системы местного управления, следует назвать работы СА Авакьяна, СА Автономова, ИЛ- Азовкина? АА Аксенова, П.В, Анисимова, А.МЛрбузкина, Д.Ф* Аяцкова, Г.В. Бара-башева, АА Безуглова, ЛЖБолтенковой, СН. Братановского, B.I1 Васильева, ЛА Васильева, Н.Ф. Воробьёва, Б.Н.Габричидзе, РА Галиахме-това, ЛА Григоряна, А.И. Лукьянова, НА Емельянова, А.Р.Еремина, В.В. Еремяна, М.В. Федорова, ИА Игнаткжа, И.П. Ильинского, БА Кириллова, С.В.Королева, ВА Кряжкова, МА Краснова, Е.И. Козловой, ЮЛ. Крузе, 0,Е, Кутафнна, BJL Лавриненко, А.И. Лепешкина, ГХ.Лиманского, В.И. Люцера, М.Н,Матвеева, В.С.Мокрого, И.И. Овчинникова, КН. Они-щенко, В.С.Основнина, Р.В. Панова, А.И. Пертцика, А.СЛиголкина, НЛ. Постовова, А.С.Прудникова, В.Е. Ревы, Ф.М. Рудинского, В Л. Семьяни-нова, AJL Сливы, АЛ. Солдатова, В.В.Таболина, ЮА Тихомирова, Я.К Уманского, ВЛ. Фадеева, КМ. Чепурновой, К.Ф. Шеремета, ЮЛ. Шуль-женко, Е.С Шургиной, В А Юсупова и др.
Несмотря на большое количество работ, так или иначе затрагивающих проблемы организации местного самоуправления, фактически, за небольшим исключением, не были комплексно исследованы тенденции в развитии муниципального правотворчества на современном этапе, особенно в свете новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
Исходя из выше сказанного, объект, цель и задачи исследования можно сформулировать следующим образом.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе муниципального правотворчества в современных условиях, с учетом изменений в российском законодательстве.
Предметом исследования является характеристика видов, субъектов,
форм и принципов муниципального правотворчества в России на современном этапе.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы, проанализировать категорию муниципальное правотворчество, определить основные тенденции его развития в интересах прогрессивного развития Российской Федерации в общем русле современной мировой цивилизации.
Для достижения этой цели были определены следующие задачи:
разработать основные концептуальные начала теории муниципального правотворчества, служащие методологическими ориентирами при дальнейшем исследовании муниципального правотворчества;
определить этапы и стадии муниципального правотворчества как системной деятельности органов муниципальной власти, исходя из единства взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления;
сформулировать цели, задачи, структуру и содержание муниципального правотворчества.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили приемы и способы познания, выявленные и разработанные в юридической науке и апробированные юридической практикой, общенаучные (системный, исторический, структурно-функциональный и др,), общелогические (анализ, абстрагирование, сравнение, моделирование и др.) и частно-научные (сравнительное правоведение, толкование и др.) методы исследования, В процессе выполнения поставленных задач использованы научные труды ученых в области теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного и муниципального права, других отраслей российского права.
Источниковедческую основу исследования составили законодательные акты, иные юридические источники, определяющие содержание муниципального правотворчества.
Научная новизна работы состоит в том, что это одно из первых мо-
нографических исследований правотворческого обеспечения одной из основ конституционного строя Российской Федерации с позиции соотношения общего и частного. В работе обосновывается позиция о том, что муниципальное правотворчество не существует вне правотворчества и соотносится с ним как часть и целое. Специфика муниципального правотворчества определена особенностями местного самоуправления, которое представляет собой децентрализованную форму организации территориальной публичной власти.
Исследование определений и сущности правотворчества и местного самоуправления позволило выделить характерные черты муниципального правотворчества, его уровни, дать классификацию муниципального правотворчества.
Исследовательские задачи и методологическая база их решения определили характер выносимых на защиту положений.
1- Теорию муниципального правотворчества следует рассматривать как частную научную теорию, которая призвана стать научной основой для разработки соответствующих рекомендаций, прежде всего для законодателей. Она представляет собой систему научных положений о муниципальном правотворчестве и разрабатываемых на их основе рекомендаций методологического и методического характера по правотворческой деятельности в сфере местного самоуправления в правотворческих целях. Центральной задачей теории муниципального правотворчества является разработка наиболее полной и непротиворечивой теоретической (идеальной) модели муниципального правотворчества.
2. Теория муниципального правотворчества в структурном плане должна включить в себя: 1) методологические основания (совокупность познавательных приемов и операций, использование имеющегося арсенала научных методов при построении и изложении теории); 2) понятийный аппарат (построение системы основных (базисных) понятий теории муниципального правотворчества (таких, как муниципальное право-
творчество, местное самоуправление, муниципальное образование, компетенция органов государственной и местной власти, должностные лица, население муниципального образования, народная правотворческая инициатива и др.) и установление понятийных связей; 3) концептуальную часть (существенные базисные положения теории, представляющие собой систему основных идей и систему аргументов теории муниципального правотворчества); 5) оценочно-методическую (прикладную) часть (обоснование и анализ системы параметров, оценки правотворческой деятельности в сфере местного самоуправления; выработка методических правил такой оценки; функциональный анализ основных средств обеспечения муниципального правотворчества (правовой экспертизы, модельного правотворчества и др.).
3- Муниципальное правотворчество носит неоднородный характер,
наибольшая степень обобщенности присуща правотворческой деятельно
сти органов государственной власти Российской Федерации, Специализа
ция и специфика появляется в правотворческой деятельности органов го
сударственной власти субъектов Российской Федерации. Происхождение и
функционирование муниципального правотворчества обусловлено разви
тием и новизной института местного самоуправления, процесс становле
ния которого еще не завершен,
4- Субъектами муниципального правотворчества являются органы го
сударственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, ор
ганы местного самоуправления и население муниципальных образований,
причем муниципальное правотворчество имеет двойственную цель: созда
ние правовой нормы и достижение цели, конкретно стоящей перед субъек
том правотворчества. Если первая - едина для всех субъектов муници
пального правотворчества, то вторая - различна.
5, Муниципальное правотворчество, представляя собой, прежде всего, деятельность по принятию, изменению и отмене правовых норм, в то же время является объектом правового регулирования, т.е. имеет предмет, ме-
ханизм, способы, методы, типы и режимы правового регулирования. Уровень муниципального правотворчества (федеральный, региональный, местный) определяет потребности общества и государства, региона, местного сообщества и наоборот — определенной территории соответствует собственный уровень правотворчества.
Содержание муниципального правотворчества складывается из последовательно осуществляемых организационных действий, образующих в своей совокупности то, что называют правотворческим процессом, и включает в себя: изучение и анализ явлений и процессов в сфере местного самоуправления, требующих правовой регламентации; определение органа или иного субъекта, управомоченного принять тот или иной правовой акт в сфере местного самоуправления; прогнозирование правотворческой деятельности; планирование правотворческих работ; подготовку проектов нормативных правовых актов; опубликование нормативных правовых актов; толкование правовых актов; оценка эффективности действия нормативных правовых актов,
6. Исходя из сложности политической, экономической и криминологической ситуации современной России, государственная политика в сфере муниципального правотворчества должна учитывать тенденции в усилении государственно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; недопустимость разрушения районного звена в качестве территориальной единицы местного самоуправления; деполити-зацию деятельности институтов местного самоуправления, усиление их хозяйственно-распорядительных функций; усиление федерального контроля за взаимоотношениями между региональными и местными органами.
7- Муниципальное правотворчество находит свое выражение в нормативных правовых актах различной юридической силы, которые представляют собой юридическую базу для функционирования местного самоуправления. Эта база является «многослойной» и состоит из целого ряда взаимосвязанных нормативных правовых актов. С учетом различных
уровней правового регулирования муниципальных отношений можно выделить четыре группы нормативных правовых актов: принимаемые на федеральном уровне; принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации; принятые органами местного самоуправления, их должностными лицами; принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований.
Развитие муниципального правотворчества может приобрести устойчивый и необратимый характер лишь при условии включенности в данный процесс населения, что, в конечном счете, определяется уровнем политической и правовой культуры в целом и уровнем профессиональной культуры муниципальных служащих в частности.
8. Действующая Конституция Российской Федерации впервые в истории Российского государства на самом высоком правовом уровне определила и закрепила государственно-правовую природу местного самоуправления (в т.ч. и муниципального правотворчества). В настоящее время правовая основа муниципального правотворчества уже значительно обеспечена па федеральном уровне Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами, законодательством субъектов Российской Федерации.
Для устранения выявленных противоречий (между динамично изменяющимися отношениями в области местного самоуправления, складывающимися в процессе реформ основ государственной и общественной жизни России, и статичным (малоподвижным) действующим законодательством, призванным стимулировать эффективное развитие этих отношений; мезаду осуществляющейся на всей территории России практикой муниципального правотворчества и недостаточным теоретическим осмыслением данного правового явления) решения поставленной научной проблемы становления муниципального правотворчества в Российской Федерации предложены некоторые пути оптимизации муниципального право-
творчества, направленные на: обеспечение системности нормативных правовых актов о местном самоуправлении; повышение уровня юридической техники в муниципальном правотворчестве.
Практическая значимость исследования состоит в разработке и обосновании предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления, повышению эффективности государственной политики в сфере реформирования данного института, в возможности использования ряда диссертационных положений в учебном процессе высших учебных заведений, системе подготовки и переподготовки муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры истории и теории государства и права Юридического института (Санкт-Петербург) и отражены в 5 публикациях общим объемом 9,6 п.л., включая монографию (в соавторстве).
Положения и выводы диссертации апробированы в процессе преподавания муниципального права, правоведения в Тамбовском государственном техническом университете, учтены в практической юридической деятельности.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 7 параграфов, заключения* списка использованной литературы, приложения.
Методологические подходы к исследованию муниципального правотворчества
Одну из основ любого демократического строя составляет местное самоуправление. В ст. 2 Европейской Хартии местного самоуправления закрепляется, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства. Конституция РФ, определяя российское государство демократическим, в ст, 12 признает и гарантирует местное самоуправление как выражение власти народа в России, рассматривает его как основу конституционного строя/
Президент Российской Федерации В,В. Путин подчеркивает, что «без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в стране невозможно. Кроме того, именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью»-5 Федеральный закон от 28.08.1995 г- № І54-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 21.07,2005)6 в ст. 2 устанавливает, что «местное самоуправление в России - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».
Федеральный закон от 6 октября 2003 г, № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличие от вышеприведенной редакции федерального закона устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации есть форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций8.
В ст. 4 Федерального закона устанавливается, что правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты .
Отсюда можно сделать вывод о том, что для реализации данного положения необходима правотворческая деятельность не только различных государственных органов, но и органов муниципальной власти.
Анализ конституционных положений, законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации, правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления приводит к выводу о наличии такого сложного правового явления как муниципальное правотворчество.
В юридической литературе проблемам правотворчества посвящено много книг, диссертаций и статей. Во многом благодаря тому, что правотворчество позволяет создавать правовые акты как выражение политического курса партий, государства и общества, представление о нем менялось на различных этапах развития научной мысли. И до настоящего времени по отдельным аспектам проблемы правотворчества не достигнуто единства мнений.
Развитие демократических процессов в России и, как следствие, изменение законодательства послужили толчком к развитию правотворчества, вовлечению новых субъектов в правотворческую деятельность. Конституционное разделение органов публичной власти на государственную и муниципальную внесло специфику и своеобразие в правотворческую деятельность различных ее субъектов: органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения.
Опыт практической правотворческой деятельности в муниципальных образованиях в новых условиях требует своего теоретического осмысления, выработки соответствующих рекомендаций для субъектов муниципального правотворчества. Сложность задачи заключается в первую очередь в незавершенности периода становления муниципального права, его комплексном характере и требует использования методов научного исследования этих проблем.
В обобщенном виде можно выделить следующие методологические подходы к исследованию муниципального правотворчества: широкая трактовка муниципального правотворчества, направленного на достижение конечной цели, закрепленной в ст. 18 Конституции Российской Федерации, осуществление прав и свобод человека и гражданина; рассмотрение муниципального правотворчества как разновидности правотворчества; соответствие формы муниципального правотворчества его содержанию; системность муниципального правотворчества и его систематизация; соответствие правовой действительности и возможностей муниципального правотворчества.
Термин «муниципальное правотворчество» представляет собой комплексное понятие, не имевшее до последнего времени, точно сформулированного определения. Объясняется это во многом тем, что и в понимании правотворчества сегодня обозначилось несколько аспектов. В узком смысле правотворчество выступает как периодически оформленная процедура деятельности по формированию и закреплению воли (класса) народа в правовых актах по изменению и отмене этих актов.
Муниципальное правотворчество как научная категория
Рассмотрение вопроса о муниципальном правотворчестве как категории следует предварить общими замечаниями, касающимися правомерности употребления термина «категория» по отношению к понятиям частных наук и правовой науки в том числе. В ряде случаев понятие «категория» ограничивается лишь философской сферой, В философии категории понимаются как «философские понятия, являющиеся средствами выработки: картины мира, способов освоения человеком различных объектов, норм понимания бытия вообще и человеческого бытия в частности».27 Философские категории воспроизводят свойства и отношения бытия в максимально общем виде.
Исследуя правовые категории, A.M. Васильев справедливо отмечает, что «правовые категории и понятия выступают перед нами как отражение правовых явлений и связей в их специфической форме. Именно они выражают представление о предметной природе и качественной определенности процессов». И далее: «правовые категории и понятия выступают в качестве инструмента познавательной деятельности, способа понимания и фиксации достигнутых правовых знаний. Одновременно, благодаря тому, что в них подытожены содержательные, предметные понятия о правовой действительности, они и являются ступеньками, опорными пунктами, через которые правовая наука движется к новым результатам в познании».
Юридическая наука солидаризируется с тезисом, что овладение философскими категориями, фиксирующими главные закономерности бытия и мышления, - главное условие дальнейшего развития правовой теории. Процесс осмысления того, какие категории диалектики «работают» в правовой области с наибольшей нагрузкой, продолжается. Развитие юридической науки идет далее констатации роли в ней положений философии. Свойство категориальное может быть присуще понятиям не только философии, но и любой другой научной дисциплины.
Встав на позицию И.В. Выдрина в отношении неравнозначности категорий и понятий по степени общности и важности обозначаемых явлений и познании действительности, приходим вместе с ним к выводу о том, что одни понятия могут быть признаны категориями, другие - нет,31 Проблема правовых категорий отражает, прежде всего, методологическую функцию теории государства и права, ибо их назначение состоит в том, чтобы выразить в итоге реальную картину государственно-правового бытия.
Развитие юридической науки и практики со всей неизбежностью привело к тому факту, что не только теория права является обладательницей категориального аппарата. Основными критериями категориальное являются: достажение должного теоретического уровня системы юридических знаний в определенной сфере и обусловленная потребностями общественной практики необходимость использования данной категории.
Особенно ярко проявился этот факт с понятием «местное самоуправление», которое стало одной из важнейших категорий конституционного права Российской Федерации, ядром новой комплексной отрасли -муниципального права. Муниципальное право имеет в своем арсенале понятия, значение которых в процессе познания возрастает, расширяется сфера их применимости, и это определенным образом трансформирует статус данных понятий. Одним из таких понятий является муниципальное правотворчество.
Необходимость оценки теоретического статуса муниципального правотворчества обусловлена потребностями практики в силу масштабности проблемы. По состоянию на конец третьего квартала 2005 года в Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации и иными, разрешенными федеральным законодательством нормативными правовыми актами утверждены границы 24510 муниципальных образований. Из них: 520 городских округов, 1819 муниципальных районов, 1826 городских поселений, 20109 сельских поселений, 236 внутригородских муниципальных образований городов федерального значения , Процесс обновления органов местного самоуправления продолжается и в настоящее время. Помимо этого, в процесс муниципального правотворчества вовлечены практически все органы государственной власти.
Поскольку философская наука настаивает на том, что категория есть явление с широкими познавательными возможностями, сопряженное с достаточно высоким уровнем обобщения в нем фактов действительности, их свойств и отношений, то, применяя эти критерии к категории «муниципальное правотворчество», можно утверждать, что категория «муниципальное правотворчество» в полной мере им соответствует.
В онтологическом плане категория представляет собой одну из форм бытия идеи, способ ее объективирования. Категория «муниципальное правотворчество» отражает наиболее существенные свойства и отношения правотворческой деятельности в сфере местного самоуправления. С позиции гносеологии научная категория есть стадия развития института местного самоуправления, новый уровень его теоретического осмысления, сопряженный с выработкой и дальнейшей эволюцией механизмов и средств формирования теории муниципального правотворчества. Обобщение обеих сторон познаний происходит в научной категории «муниципальное правотворчество».
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года породило многоаспектную проблему взаимоотношения государственной и местной властей. В этих условиях наука дала ответ на вопросы о природе местного самоуправления, его сущности, признаках муниципальной власти. Количественный и качественный рост функциональных задач местного самоуправления предопределил расширение границы предмета его ведения и усложнение организационно-властных структур самоуправления на местах. На развитие местного самоуправления оказал влияние территориальный фактор, обусловивший административное обособление соответствующих частей государства. Потребность в теоретическом поиске диктуется необходимостью правотворческой деятельности, направленной на четкую регламентацию разнообразных сторон самоуправленческой проблемы. Иначе говоря, законодательство нуждается в оснащении его новыми правовыми институтами.
Муниципальное правотворчество является комплексным явлением, и это не может быть объяснено какой-либо одной причиной. Поэтому следует обращаться к множественности его начал - тому наследию, которое детерминировало его эволюцию. Муниципальное правотворчество само по себе неспособно включится в широкий контекст общесоциального развития и тяготеет к превращению его в часть более объемной познавательной категории - правотворчество.
Муниципальное правотворчество как объект правового регулирования
Человеческое общество характеризуется той или иной степенью организованности, упорядоченности. Это вызвано необходимостью согласования потребностей, интересов отдельного человека и сообщества людей (больших или малых социальных групп, в том числе муниципальных образований). В целях достижения такого согласования осуществляется правовое регулирование, т.е. целенаправленное воздействие на поведение людей и местных сообществ с помощью правовых (юридических) средств- Регулирование может быть как внешним по отношению к человеку и муниципальным образованиям (тем или иным образом воздействует на них), так и внутренним (саморегулирование).
Исследование вопроса правового регулирования муниципального правотворчества требует уточнения понятия «регулирование». Термин «регулирование» произошел от латинского «regulo» -«правило» и обозначает упорядочение, налаживание, приведение чего-либо в соответствие с чем-либо. В юридической литературе тема правового регулирования стала предметом повышенного интереса ученых-правоведов с 60-х годов. Не вдаваясь в полемику относительно соотношения правового воздействия и регулирования, отметим, что при рассмотрении исследуемого вопроса придерживаемся позиции, обозначенной С.С. Алексеевым и СЛ. Комаровым, Следует согласиться с их суждением относительно понимания правового регулирования в узком и широком смысле и определением его как воздействие права на общественные отношения при помощи системы специальных юридических средств. Из определения вытекает, что регулированием можно назвать только такое воздействие, при котором ставятся достаточно ясно обозначенные цели. Например, в целях определения роли местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовых, экономических и финансовых основ местного самоуправления и др- принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В сферу правового регулирования муниципального правотворчества входят те отношения, которые имеют определенные признаки. Во-первых, это отношения, в которых находят отражение как индивидуальные интересы граждан (членов местного сообщества), так и интересы общесоциальные. Во-вторых, в этих отношениях реализуются взаимные интересы их участников (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и населения), каждый из которых идет на какое-то ущемление своих интересов ради удовлетворения интересов другого. В-третьих, отношения эти строятся на основе согласия выполнять определенные правила, признания обязательности этих правил. В-четвертых, эти отношения требуют соблюдения правил, обязательность которых подкреплена достаточно действенной силой.
Предметом правового регулирования муниципального правотворчества являются разнообразные общественные отношения в сфере местного самоуправления, которые объективно, по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в данных социально-политических условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм и всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования. От содержания и характера предмета во многом зависят особенности правового регулирования. Те или иные общественные отношения в области местного самоуправления (например, организационные, имущественные и др.) способны принимать правовое регулирование строго определенных видов. На специфику правового регулирования муниципального правотворчества влияют также элементы общественных отношений - положение ее субъектов, особенности объектов и т.п.
В сферу правового регулирования муниципального правотворчества можно включить три группы общественных отношений. Первую группу составляют отношения людей по обмену ценностями (как материальными, так и нематериальными). Здесь наиболее ярко проявляется возможность и необходимость правового регулирования имущественных отношений, ибо во взаимоприемлемом обмене имуществом заинтересовано как общество, так и каждый житель муниципального образования. Эти отношения строятся на основе общепризнанных правил; обязательность признания правил обеспечена действенной силой аппарата правового принуждения.67
Вторую группу образуют отношения по властному управлению обществом. В управлении социальными процессами заинтересованы человек и общество. Управление осуществляется ради удовлетворения как индивидуальных граждан, так и общесоциальных интересов муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и в целом России.
В третью группу входят отношения по обеспечению правопорядка, которые призваны обеспечить нормальное протекание процессов обмена ценностями и процессов управления в обществе. Эти отношения, вытекающие из нарушения правил, регламентирующих поведение людей в ука-занных сферах. К данной классификации общественных отношении можно добавить, например, отношения в сфере реализации прав и свобод граждан.
Общественные отношения, входящие в эти группы, и составляют предмет правового регулирования. Существенная особенность регулируемых общественных отношений в сфере местного самоуправления заключается в том, что они могут быть предметом правового регулирования (как и другие общественные отношения) лишь постольку, поскольку выступают в качестве волевых отношений. При этом обнаруживается важная закономерность: воздействие права на общественную жизнь тем значительней, чем сильней правовые формы оказывают стимулирующее или обязывающее влияние именно на волю и сознание людей. Поскольку в муниципальном правотворчестве участвуют субъеюгы разного уровня, наделенные различными полномочиями, то возможности правового регулирования будут различными, как и правовые последствия.
Организационно-правовые проблемы обеспечения системности нормативных правовых актов о местном самоуправлении
Муниципальное правотворчество можно определить как процесс формирования и принятия нормативных правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур на основе познания и оценки правовых потребностей общества и государства в сфере местного самоуправления. Именно в муниципальном правотворчестве наиболее остро (в силу его комплексности в первую очередь) существует объективная потребность в органическом единстве всех его элементов. Выпадение какого-то из них или их отсутствие, ослабление внутренних связей и зависимостей делает дефектным муниципальное правотворчество в целом» что мы и наблюдаем в действительности.
Муниципальное правотворчество неполно и с опозданием отражает общественные ситуации и тенденции развития политической, экономической и социальной сферы. Создаются необоснованные, неэффективные правовые акты, которые плохо или отрицательным образом влияют на общественные процессы и поведение людей. Характерными чертами отечественного законодательства в области местного самоуправления стали отсутствие единой научно обоснованной системы взаимосвязанных между собой нормативных правовых актов, громоздкость законодательства, наложение одного нормативного правового акта на другой, противоречия и пробелы правового регулирования. Поэтому систематизация, т.е. деятельность по приведению нормативных правовых актов в целостную, согласованную систему необходима для нормального функционирования механизма правового регулирования в местном самоуправлении и является одним из основных элементов правовой реформы.
В отечественной правовой науке давно ведется серьезная научная разработка теоретических проблем систематизации. Что касается комплексной систематизации муниципального права, то данная проблема еще не стала предметом серьезного научного изучения, В современной литературе по вопросам совершенствования законодательства внимание заостряется в основном на необходимости принятия и совершенствования отдельных актов в сфере местного самоуправления, но не на их комплексной отраслевой систематизации.
В то же время, вопросы о том, какова наиболее целесообразная форма систематизации нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления, может ли такая систематизация быть начата в ближайшее время, как оптимально расположить нормативный материал в результате систематизации, какой может быть последовательность действий по систематизации нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления, остро нуждаются в решении. Актуальным является определение порядка и процедуры оперативного разрешения коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации, органов местного самоуправления; пробелов, содержащихся в конституциях, уставах и законах субъектов Федерации.
Существуют разные позиции по вопросу о возможности и необходимости систематизации нормативных правовых актов в конкретных отраслях права. Относительно муниципального права могут быть два принципиальных возражения: неясность судьбы Конституции РФ и не-сформированность законодательства в сфере местного самоуправления. Действующая Конституция вызывает в последнее время слишком много нареканий: и с точки зрения легитимности принятия, и с точки зрения содержания, и с точки зрения формы.
Нет единого мнения среди ученых и практиков по вопросу сущности местного самоуправления, соотношения местного и государственного управления. Поэтому проведение качественной систематизации муниципальных правовых актов, поскольку их система тесно связана с самой Конституцией, невозможна до тех пор, пока либо не состоятся изменения в Конституции РФ, либо не станет очевидным, что Конституция в течение длительного времени сохранится в неизменном виде. Однако практическая потребность в систематизации нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления велика.
Российское законодательство не является сугубо федеральным, В последнее время очень важную роль в механизме правового регулирования в сфере местного самоуправления играет законодательство субъектов Российской Федерации, Фактически невозможно осуществить полноценное эффективное правоприменение на местном уровне без обращения к нормативным правовым актам, принятым на уровне субъекта Федерации.
Муниципальное правотворчество представляет собой сложное системное явление, обусловленное как наличием субъектов, обладающих различными властным уровнем и компетенцией, так и наличием различных форм правотворческой деятельности. Местное самоуправление отдалено от государственной власти по характеру деятельности и территориально. Органы государственной власти Федерации и ее субъектов, принимая законы, адресуют их на местный уровень. Правотворчество в муниципальных образованиях носит характер саморегулирования, которое выражается в широких рамках локального нормотворчества, в проявлении общественных инициатив как фактора нормообразования. Именно на местном уровне наиболее оптимально реализуется положение о процессе познания и оценки правовых потребностей общества в сфере местного самоуправления. Инициатива, самостоятельность, нормы-самообязательства, самоответственность - таковы черты муниципального правотворчества местного сообщества.
Существенное влияние на характер и содержание системы нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления оказывают субъекты Российской Федерации, которые осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов» Отметим некоторые основные особенности муниципального правотворчества субъектов Федерации: расширились полномочия в сфере муниципального правотворчества — регионы впервые получили право принимать законы, как акты высшей юридической силы; муниципальное правотворчество субъектов Федерации отличает довольно значительная самобытность, отражающая специфику и статус того или иного региона; перед субъектами Российской Федерации стоят цели - учитывать в правовом регулировании местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений федерального законодательства.
Наибольшую сложность в оптимизации муниципального правотворчества, на наш взгляд, представляет решение следующей проблемы. Муниципальное правотворчество независимо от того, кто является его субъектом, имеет конечную цель - реализацию соответствующих правовых предписаний на местном уровне, а значит, включает в себя нормы не только федеральных и региональных законов, но и нормы подзаконных актов, принятых в муниципальных образованиях. Для местного сообщества являются обязательными нормы всех трех уровней, т.е. нормы единой нормативной правовой системы.