Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях
федеративной организации государственной власти межрегиональное
сотрудничество субъектов Российской Федерации может рассматриваться в двух
взаимосвязанных аспектах: во – первых, в контексте разграничения предметов
ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, во
– вторых, в контексте разграничения полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, что позволяет нам говорить раздельно о
межрегиональном сотрудничестве субъектов Российской Федерации и
межрегиональном взаимодействии органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает
межрегиональное сотрудничество органов государственной власти субъектов Российской Федерации среди предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Как известно, Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы организации системы органов государственной власти (п. «н» ч. 1 ст. 72) и, следовательно, принципы межрегионального взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, однако государственно – правовой механизм их реализации не получил своего развития ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном законе от 6 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Подобное конституционное и законодательное регулирование
свидетельствует о том, что межрегиональное сотрудничество органов государственной власти субъектов Российской Федерации находится вне
пределов исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и, соответственно, является предметом собственного ведения субъектов Российской Федерации. Таким образом, правовые основы межрегионального взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации формируются, главным образом, на региональном (субъектном) уровне.
Вместе с тем, отсутствие унифицированного правового механизма межрегионального сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации выступает, на наш взгляд, препятствием в достижении целей, имеющих существенное значение для становления и развития горизонтальных федеративных отношений в Российской Федерации.
Сложившееся многообразие видов и форм межрегионального сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяет необходимость исследования конституционно - правовых основ, особенностей, моделей правового регулирования, а также договорно-правового механизма осуществления межрегионального взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации (законодательных (представительных), исполнительных и конституционных (уставных) судов).
Таким образом, с теоретической и практической точки зрения такое диссертационное исследование представляется необходимым.
Степень разработанности темы диссертационного исследования.
Межрегиональное сотрудничество органов государственной власти субъектов Российской Федерации не получило достаточного изучения в трудах отечественных исследователей. Среди диссертаций, в которых наибольшее внимание уделяется данной проблематике, можно обозначить диссертационные работы А.А. Гончарова «Горизонтальный уровень федеративных отношений: вопросы правового регулирования отношений между субъектами Российской Федерации» (СПб., 2002), М.А. Мещеряковой «Конституционно – правовой механизм взаимодействия субъектов Российской Федерации» (М., 2010) и Р.И.
Нурутдиновой «Институт межпарламентского сотрудничества субъектов
Российской Федерации» (Казань, 2013).
Отдельные аспекты межрегионального сотрудничества органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, связанные с общей характеристикой его как института публичного права, а также с исследованием его субъектного состава, исследуются в трудах И.В. Астафьева, М.В. Баглая, А.М. Барнашова, В.В. Болговой, А.Л. Васина, Г. Гаджиева, А.Г. Гатауллина, Ж.В. Дворцовой, Ю.А. Дмитриева, Д.М. Евстифеева, С.Г. Еремина, А.В. Жадан, А.А. Иванина, Е.А. Киримовой, К.А. Кононова, М.М. Курманова, О.Е. Кутафина, И.В. Лексина, И.Н. Малгина, О.Б. Мироновского, М.А. Митюкова, И.В. Мухачева, С.Э. Несмеяновой, С.А. Носковой, С.Г. Павликова, Р.В. Прудентова, С.А. Смелова, В.В. Сухачевой и других.
Отдельные элементы договорно-правового механизма как формы
межрегионального сотрудничества государственных органов власти субъектов Российской Федерации раскрываются в трудах таких авторов, как М.В. Баглай, С.Ю. Болонин, Т.С. Гусева, О.Е. Землянов, А.А. Колесник, А.Д.Корецкий, И.В. Мелькумов, М.Ю. Савина, Э.Р.Чернова и другие.
Важное значение имеют труды следующих авторов, позволяющие рассматривать природу договоров органов государственной власти субъектов Российской Федерации как основного элемента договорно – правового механизма взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Е.Н. Горлова, Ю.А. Горшенева, Н.И. Костенко, С.В. Курчевская, И.В. Лексин, А.В. Мадьярова, Н.Л. Морозов, А.А. Мясин, М.А. Нечитайло, Т.Т. Озиев, Т.А. Парфенова, А.С. Семичева, Е.А Толкачев, В.А. Черепанов, О.В. Ширабон, Р.З. Ярмухаметов и другие.
Вместе с тем, вне поля зрения исследователей остаются такие вопросы межрегионального сотрудничества, как: межрегиональное межассоциативное парламентское сотрудничество как самостоятельный вид сотрудничества органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, межрегиональное взаимодействие конституционных (уставных) судов субъектов
Российской Федерации, договорно – правовой механизм межрегионального сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации, юридическая природа договоров о межрегиональном сотрудничестве органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, в настоящее время отсутствует комплексное научное исследование межрегионального сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования заключается в выработке целостного научного представления об институте межрегионального сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулирующего взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации между собой, а также с их объединениями, основываясь на принципах разделения властей, самостоятельности полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, добровольности и свободы договора, а также связанную с ним организованно – процедурную и нормативно – правовую деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, его структурных подразделениях и формах.
Для достижения указанной цели исследования были поставлены следующие задачи:
- определить основные и дополнительные модели правового регулирования
межрегионального сотрудничества органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и установить их особенности;
- установить договорно-правовой механизм межрегионального
сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и выявить его элементы;
- определить основные формы межрегионального сотрудничества
законодательных (представительных), исполнительных органов государственной
власти и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации;
- выявить недостатки действующего законодательства, затрудняющие осуществления межрегионального сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные
отношения, связанные с правовым регулированием и осуществлением
межрегионального сотрудничества законодательных (представительных),
исполнительных органов государственной власти и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования выступают правовые нормы,
закрепляющие основные виды и формы межрегионального сотрудничества
органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
существующие доктринальные положения о взаимодействии органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, а также сложившаяся договорная практика органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют всеобщие философские, общие, специальные и частные научные методы и принципы познания: диалектический, системно-структурный, исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, межотраслевой и иные методы исследования.
Всеобщий диалектический метод научного познания позволил осуществить
анализ имеющихся теоретических подходов к межрегиональному сотрудничеству
органов государственной власти субъектов Российской Федерации в их единстве,
взаимосвязи и развитии. Системно-структурный метод позволил комплексно и
всесторонне рассмотреть качественные характеристики межрегионального
сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской
Федерации как конституционно-правового института, включающего в себя такие
субинституты как: межрегиональное сотрудничество законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации; межрегиональное сотрудничество исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации; межрегиональное
сотрудничество конституционных (уставных) судов субъектов Российской
Федерации. Сравнительно-правовой метод составил основу для исследования
общих и особенных черт договорно-правового механизма межрегионального
сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в горизонтальных федеративных отношениях в Российской
Федерации. Использование исторического метода сделало возможным
определение основных моделей правового регулирования межрегионального
сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской
Федерации. Межотраслевой метод обеспечил выявление особенностей
межрегионального сотрудничества исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы в области теории государства и права, науки конституционного права следующих исследователей: С.А. Авакьяна, А.В. Авдеевой, А.В. Акчуриной, А.И. Багба, М.В. Баглая, А.В. Батюк, А.В. Безрукова, О.М. Беляевой, Т.В. Бережной, Р.Т. Биктагирова, И.П. Бурова, В.В. Гайдук, А.Г. Гатауллина, Н.М. Добрынина, И.Г. Дудко, А.А. Елисеевой, А.Н. Ерегина, Б.Л. Железнова, Л.М. Изотовой, Е.А. Киримовой, А.А. Колесника, И.И. Кравченко, М.М. Курманова, О.Е. Кутафина, Е.С. Лещевой, С.В. Лихолетовой, А.Ф. Малого, О.В. Матвеевой, В.П. Миронова, О.Б. Мироновского, А.А. Мишина, П.Г. Московской, С.И. Некрасова, А.В. Носкова, В.М. Платонова, Г.Б. Романовского, Р.А. Ромашова, Е.В. Рябова, М.А. Сахле, М.Ю. Середы, Р.А. Степаненко, И.М. Степанова, Е.Б. Султанова, Д.Д. Тесленко, Т.А. Тухватуллина, Г.Р. Хабибуллиной, Т.Я. Хабриевой, А.Н. Черных, Г.В. Шилина, А.Г. Шорникова, Ш.Ш. Ягудина и других.
Исследование исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в связи с их приоритетным регулированием административно – правовыми нормами) осуществлялось на основе работ в области административного права А.В. Демина, Е.В. Могучих, А.С. Ротенберга, А.Н. Черных, Л.В. Щербаковой.
Теоретическую базу исследования межрегионального сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части осуществления международных и внешнеэкономических связей составили труды в области международного права А.Ф. Андреева, М.Б. Бадалиной, М.В. Ксенофонтовой, Н.А. Надирадзе, А.Ю. Райковой.
Эмпирическая основа диссертационного исследования включает
постановления Конституционного Суда Российской Федерации, послания Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, свыше 90 договоров (соглашений, протоколов, меморандумов и т.д.) о сотрудничестве законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена ее целью и заключается в выработке целостного научного представления об институте межрегионального сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как совокупности правовых норм, регулирующих взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации между собой, а также с их объединениями, основываясь на принципах разделения властей, самостоятельности полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, добровольности и свободы договора, а также связанную с ним организованно – процедурную и нормативно – правовую деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, его структурных подразделениях и формах. При этом:
- определены основные модели правового регулирования межрегионального
сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и установлены их особенности;
- впервые установлен договорно - правовой механизм межрегионального
сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и выявлены его элементы;
- определены основные формы межрегионального сотрудничества
законодательных (представительных), исполнительных органов государственной
власти и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации;
- выявлены недостатки действующего законодательства, затрудняющие
осуществления межрегионального сотрудничества органов государственной
власти субъектов Российской Федерации.
Результатом диссертационного исследования являются следующие
основные положения, выносимые на защиту:
1. Правовое регулирование межрегионального сотрудничества органов
государственной власти субъектов Российской Федерации как предмета
исключительного ведения субъектов Российской Федерации осуществляется по
следующим основным моделям: конституционная (уставная); законодательная;
конституционно – законодательная; договорная. В рамках основных моделей
правового регулирования межрегионального сотрудничества органов
государственной власти субъектов Российской Федерации образуются
дополнительные модели: конституционно – подзаконная (поднормативная),
основанная на конституционной (уставной) модели; законодательно –
подзаконная (поднормативная), основанная на законодательной модели;
конституционно – законодательно – подзаконная (поднормативная), основанная
на конституционно – законодательной модели.
2. Договорно-правовой механизм межрегионального сотрудничества
органов государственной власти субъектов Российской Федерации – это система
обладающих необходимыми полномочиями и ресурсами (материальными,
финансовыми) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, вырабатывающих, заключающих и реализующих договоры
(соглашения) органов государственной власти субъектов Российской Федерации о
межрегиональном сотрудничестве, предназначенные для осуществления
межрегиональных связей и отношений с учетом региональных особенностей
субъектов Российской Федерации.
3. Договорно-правовой механизм межрегионального сотрудничества
органов государственной власти субъектов Российской Федерации включает в
себя: 1) договоры (соглашения) органов государственной власти субъектов
Российской Федерации о межрегиональном сотрудничестве; 2) стороны
(субъекты) договоров (соглашений) органов государственной власти субъектов
Российской Федерации о межрегиональном сотрудничестве; 3) договорную
правосубъектность и договорную правоспособность органов государственной
власти субъектов Российской Федерации; 4) договорные принципы
сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской
Федерации; 5) принципы договорной ответственности органов государственной
власти субъектов Российской Федерации; 6) договорные правоотношения
материального и процессуального содержания; 7) юридические факты, с
которыми связаны возникновение, изменение, прекращение указанных
договорных правоотношений.
4. Договор о межрегиональном сотрудничестве органов государственной
власти субъектов Российской Федерации – один из основных элементов
договорно – правового механизма межрегионального сотрудничества органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, способствующий на
началах равенства (равноправия), самостоятельности органов государственной
власти, добровольности и свободы договора становлению и развитию
межрегиональных связей и отношений (взаимодействий) в системе федеративных
отношений в Российской Федерации.
Договоры о межрегиональном сотрудничестве законодательных
(представительных) и высших исполнительных органов власти, высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа власти) и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по своей юридической природе относятся к группе конституционно – правовых договоров, договоры о межрегиональном сотрудничестве органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (межведомственные договоры) – к группе административно – правовых договоров.
-
Межрегиональное сотрудничество органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации – это один из видов деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемый в пределах их компетенции, определенной конституциями (уставами), законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, с целью содействия в сложившихся организационно – правовых формах (в договорных и (или) внедоговорных (ассоциативных) формах) установлению и развитию межпарламентских связей и отношений в отдельных сферах парламентской деятельности, включая обмен опытом в законотворческой деятельности, совершенствование законодательного процесса и качества принимаемых законов и иных нормативных правовых актов, парламентский контроль за их исполнением, координирование усилий по рассмотрению законодательных инициатив в Федеральном Собрании Российской Федерации, взаимодействие в области конституционного, государственного и муниципального строительства, представляющих взаимный для субъектов Российской Федерации интерес.
-
Межрегиональное сотрудничество исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации – это один из видов деятельности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), высшего исполнительного органа государственной власти (межправительственное сотрудничество) и исполнительных органов государственной власти (межведомственное сотрудничество) субъектов Российской Федерации, осуществляемый в пределах их компетенции, определенной конституциями (уставами), законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, с целью содействия в установленных организационно – правовых формах (договорных и (или) внедоговорных (ассоциативных) формах) развитию межрегионального межправительственного и межведомственного сотрудничества в торгово - экономической, научно – технической, социальной и культурной
сферах, представляющих взаимный для субъектов Российской Федерации интерес.
7. Межрегиональное сотрудничество конституционных (уставных) судов
субъектов Российской Федерации – это один из видов внесудебной деятельности конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, регулируемый и осуществляемый ими самостоятельно в пределах своей компетенции с целью содействия в установленных организационно – правовых формах (договорных и (или) внедоговорных формах) и процедурах взаимодействию в области планирования и проведения совместных мероприятий, обмена опытом работы по вопросам конституционного судопроизводства, представляющих совместный для субъектов Российской Федерации интерес.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные теоретические положения и выводы вносят вклад в учение о федерализме в части установления места межрегионального сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации как предмета ведения субъектов Российской Федерации в системе института разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации; развивают и дополняют учение о конституционно – правовом статусе органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части межрегионального сотрудничества; дополняют теорию конституционно – правовых договоров в части определения юридической природы и видов договоров о межрегиональном сотрудничестве органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в
том, что разработанные диссертантом положения, сделанные выводы и внесенные
предложения могут быть использованы в процессе совершенствования
законодательства Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования
вопросов, связанных с межрегиональным сотрудничеством органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, в научно – исследовательской деятельности, предметом которой являются проблемы
становления и развития федеративных отношений в Российской Федерации. Материалы и выводы диссертации могут быть применены в учебном процессе при преподавании учебных курсов по «Конституционному праву» и «Административному праву» и спецкурсов по «Парламентскому праву», «Конституционному судебному процессу» и при разработке учебно – методической и учебной литературы по указанным дисциплинам.
Так, в результате проведенного исследования диссертантом обосновываются следующие предложения по совершенствованию российского законодательства, а именно:
1. Дополнить статью статью 5 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов власти субъектов Российской Федерации» в части закрепления права
органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской
Федерации на межрегиональное сотрудничество, а также внести изменения в
статью 21 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов власти
субъектов Российской Федерации» в части наделения правом на межрегиональное
сотрудничество органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации; 2) поддержать инициативу о принятии федерального закона об
органах конституционной (уставной) юстиции, где должным считаем
регламентировать взаимодействие Конституционного Суда Российской
Федерации с конституционным и уставными судами субъектов, а также конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации между собой, а также закрепить право на осуществление межрегионального сотрудничества, в том числе в договорной форме; 3) закрепить в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации право субъектов Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации на межрегиональное сотрудничество в договорной и ассоциативной формах; 4) рекомендовать субъектам Российской Федерации включить в систему регионального законодательства специальные законы о межрегиональных,
международных и внешнеэкономических связях органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 5) рекомендовать субъектам Российской Федерации разработать и принять специальные законы о системе договоров, заключаемых субъектами Российской Федерации, органами государственной власти и конституционными уставными судами, где, считаем необходимым, закрепить договорно-правовой механизм осуществления межрегионального сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 6) рекомендовать субъектам Российской Федерации осуществлять регистрацию договоров (соглашений) органов государственной власти субъектов Российской Федерации о межрегиональном сотрудничестве в министерствах (управлениях) юстиции субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертационная работа подготовлена и одобрена на кафедре конституционного
и административного права Казанского (Приволжского) федерального
университета. Основные положения и выводы исследования изложены в 9 публикациях автора, из них 5 статей в изданиях, рекомендованных ВАК РФ, 1 статья в зарубежном журнале, индексируемом в БД Scopus и Web of Science. Главные положения и выводы диссертации изложены в докладах и сообщениях на научно-практических конференциях, в том числе «Юридическая наука и образование в ХХI веке» (к 210-летию Казанского университета): международная научно-практическая конференция» (Казань, 25-26 сентября 2014 г.); «Проблемы реализации общественного контроля на уровне местного самоуправления: международная научно-практическая конференция» (Йошкар-Ола, 26-27 сентября 2016 г.). Положения диссертационного исследования также использовались при проведении семинарских занятий по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран» и «Парламентское право».
Структура работы обусловлена поставленной целью и задачами и включает в себя введение, две главы, объединяющие 6 параграфов, заключение, библиографический список.