Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые и теоретические основы осуществления контроля законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации за органами исполнительнойвласти 15
1.1. Парламентский контроль в системе разделения властей как необходимый элемент представительной демократии 15
1.2. Виды и формы парламентского контроля законодательных органов за исполнительными органами государственной власти в субъектах РоссийскойФедерации 39
1.3. Факторы действенности контроля законодательных органов за исполнительными органами государственной власти .61
Глава II. Основные направления контрольной деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации за органами исполнительной власти субъектов .76
2.1. Непосредственный контроль законодательных органов субъектов Российской Федерации за органами исполнительной власти 76
2.2. Контроль законодательных органов субъектов Российской Федерации за исполнением региональных бюджетов 95
2.3. Конституционно-правовая ответственность в механизме парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации .114
Глава III. Совершенствование функционирования системы парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации .134
3.1. Координация деятельности органов парламентского контроля и их взаимодействие в субъектах Российской Федерации .134
3.2. Совершенствование правового регулирования парламентского контроля в субъектах Российской Федерации 152
Заключение .171
Источники и литература
- Виды и формы парламентского контроля законодательных органов за исполнительными органами государственной власти в субъектах РоссийскойФедерации
- Факторы действенности контроля законодательных органов за исполнительными органами государственной власти
- Контроль законодательных органов субъектов Российской Федерации за исполнением региональных бюджетов
- Совершенствование правового регулирования парламентского контроля в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Институт парламентского контроля – один из важных элементов в обеспечении сбалансированного функционирования законодательной и исполнительной ветвей власти. Он выступает в качестве фактора, сдерживающего порой неоправданно чрезмерную самостоятельность исполнительных органов в распоряжении финансовыми и иными ресурсами страны, призван обеспечивать подконтрольность исполнительной власти представительным органам власти.
Развитие и совершенствование парламентского контроля прежде всего
за исполнительной властью является важной составляющей
конституционного развития Российского государства и ее субъектов. Он составляет одну из прерогатив парламента региона1 и выступает в качестве важного условия обеспечения народовластия, которое на сегодняшний день реально и наиболее эффективно осуществимо прежде всего посредством парламентской деятельности.
В настоящее время особо актуализировались проблемы борьбы с таким
социально-юридическим явлением, как коррупция, особенно в системе
органов исполнительной власти. В условиях финансово-экономического
кризиса остро встают вопросы обеспечения должного контроля за целевым и
рациональным использованием бюджетных ассигнований. Это говорит об
отсутствии эффективного механизма контроля законодательных
(представительных) органов власти и общественности за деятельностью исполнительно-распорядительных структур как на федеральном, так и на региональном уровне.
Актуальность исследования вызвана также тем, что в настоящее время
в субъектах Российской Федерации нет единого унифицированного подхода
законодательных органов к установлению базовых положений о
контрольных полномочиях законодательных органов. Парламентский
контроль за деятельностью органов исполнительной власти в регионах
представляет собой сложный и многообразный процесс. Все это
обусловливает необходимость совершенствования конституционно-
правового регулирования системы парламентского контроля, оптимизацию функционирования региональных органов парламентского контроля, устранения различных коллизий, возникающих в правоотношениях в данной сфере.
Степень научной разработанности темы диссертационного
исследования. Вопросы организации и осуществления парламентского
контроля в отечественной конституционно-правовой науке разработаны
достаточно подробно и всегда находились в центре внимания
исследователей. Общетеоретические и практические положения,
1 В настоящей работе термины «субъект Российской Федерации» и «регион» используются в одном значении.
характеризующие осуществление парламентского контроля, наиболее
подробно изложены в трудах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Г.Г. Ару-
тюняна, М.В. Баглая, В.П. Беляева, О.Н. Булакова, А.Н. Головистиковой,
И.В. Гранкина, Р.В. Енгибаряна, Т.Д. Зражевской, Е.В. Ковряковой,
Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, А.И. Лукьянова, В.О. Лучина, Ю.А. Нисневича, Л.А. Нудненко, И.Н. Рязанцева, В.Ю. Синюгина, С.А. Солдатова, Б.А. Страшуна, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина и других.
В последние годы, особенно после расширения конституционно-
правовой основы контрольной функции законодательных органов
государственной власти, вопросы парламентского контроля в Российской
Федерации стали еще более актуальными и находятся в центре внимания
специалистов в области конституционного права. В связи с этим большое
значение имеют выводы и положения ученых, которые посвятили свои
исследования различным формам парламентского контроля за испол
нительной властью и практике его осуществления в России. Среди них сле
дует назвать Д.В. Азарова, А.В. Безрукова, С.В. Бендюрину, В.А. Галицкова,
В.О. Галуеву, Е.П., Григорьеву, М.В. Демидова, Р.М. Дзидзоева, Г.Ю. Ди-
ваеву, И.В. Зайцеву, В.И. Иванову, В.Б. Исакова, Р.Ш. Караева, Д.К. Кня
гинина, Е.В. Коврякову, А.А. Корнилаеву, А.В. Кузнецова, И.И. Кузнецова,
К.К. Ненилина, А.Г. Овсепяна, Ю.В. Палюту, Ю.В. Покачалову, А.А. Рож-
дествину, А.В. Савоськина, Г.Д. Садовникову, А.Д. Соменкова, И.А. Ста
родубцеву, В.К. Стенину, Д.Б. Трошева, В.А. Тюльпанова, Д.Н. Усатова,
Ю.Г. Федотову, Н.И. Химичеву, С.М. Шахрая, А.В. Шляпникова, А.П. Чо-
пяка, Е.М. Якимову и других.
Несмотря на то, что уже имеются близкие по объекту исследования работы, выполненные, в частности, Д.В. Азаровым, В.Г. Галуевой, Ю.В. Па-лютой, А.В. Кузнецовым, А.Г. Овсепяном, В.А. Тюльпановым, Е.П. Григорьевой, необходимость дальнейшего более углубленного научного анна-лиза состояния парламентского контроля за исполнительной властью в субъектах Российской Федерации и проблем его дальнейшего совершенствования не уменьшается. Наоборот, это становится еще более вострее-бованным, поскольку региональный парламентский контроль за исполнительной властью содержит множество особенностей, связанных с различиями и непростой системой функционирования органов исполнительной власти в тех или иных субъектах Федерации.
Объектом исследования являются конституционно-правовые
отношения, которые складываются в ходе деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации и образуемых ими специальных органов парламентского контроля по реализации контрольных функций в отношении органов исполнительной власти регионов.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые
нормы, определяющие статус, полномочия и порядок деятельности законодательных органов и образованных ими специальных органов по осуществлению парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами, а также
правовые механизмы реализации указанных контрольных полномочий и складывающаяся правоприменительная практика в этой сфере.
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование понятия и сущности парламентского контроля, действующих форм его реализации в субъектах Российской Федерации законодательными органами, выявление основных факторов, влияющих на эффективность его осуществления, затрудняющих создание действенного механизма контроля за органами исполнительной власти регионов и, на основе анализа положений законодательства и сложившейся современной правоприменительной практики, выработка рекомендаций по совершенствованию парламентского контроля и определению приоритетных направлений его развития.
Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании поставлены следующие задачи:
– раскрыть понятие и сущность парламентского контроля и определить его роль в системе разделения властей;
– дать классификацию видов и форм парламентского контроля за исполнительными органами государственной власти регионов и выявить факторы его действенности;
– исследовать формы непосредственного контроля законодательных органов субъектов Российской Федерации за исполнительными органами власти и возможности их совершенствования;
– провести анализ деятельности парламентов субъектов по
осуществлению контроля за исполнением региональных бюджетов;
– исследовать место и роль конституционно-правовой ответственности в механизме парламентского контроля за органами исполнительной власти регионов;
– проанализировать правовые аспекты координации деятельности органов парламентского контроля и их взаимодействие в субъектах Российской Федерации, а также определить приоритетные направления их развития;
– предложить возможные пути совершенствования правового регулирования парламентского контроля в субъектах Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составили как всеобщие
методы познания, такие как диалектический, историко-логический,
функционально-аналитический, так и специальные: формально-юридический,
сравнительно-правовой, системно-структурный, формально-логический,
статистический, аксиологический. Их системное использование
способствовало раскрытию особенностей осуществления парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили
концептуальные положения, содержащиеся в трудах современных
исследователей науки конституционного права, конституционного и парламентского контроля в Российской Федерации. К числу таковых относятся работы: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Л.В. Акопова, М.В. Ба-5
глая, А.А. Безуглова, Н.С. Бондаря, О.Н. Булакова, А.В. Бутакова, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, А.А. Вихорева, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Горобца, В.В. Гошуляка, И.В. Гранкина, В.Д. Зорькина, Т.Д. Зражевской, А.Д. Ке-римова, Е.В. Ковряковой, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, А.А. Корнилаевой, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.И. Лафитского, В.А. Лебедева, А.И. Лукьянова, В.О. Лучина, Ж.И. Овсепян, А.Н. Пилипенко, И.П. Рыбкина, Р.М. Романова, Н.Т. Савенкова, А.Д. Семенова, Л.В. Смирнягина, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой, В.А. Ше-ховцова и других.
Правовую основу исследования представляют Конституция
Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные
законы, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации,
региональное законодательство, также регламенты законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и другие нормативные правовые акты органов государственной власти регионов.
Эмпирическая база диссертационного исследования основана на
итоговых решениях Конституционного суда Российской Федерации и
правовых позициях конституционных судов субъектов Российской
Федерации, материалах деятельности законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, отчетах
высших органов исполнительной власти регионов о своей деятельности перед
парламентами субъектов Федерации. В процессе исследования также
анализировались материалы деятельности специальных органов
парламентского контроля, образуемых законодательными органами
государственной власти регионов: контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в регионах.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в
комплексном исследовании функционирования системы парламентского
контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, в развернутом научном анализе и оценке федерального и
регионального законодательства, регламентирующего контрольные
полномочия парламентов субъектов и специально образуемых ими органов контроля, а также в выработке конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию механизма контроля законодательных органов за региональными органами исполнительной власти.
В работе также предпринята попытка системного анализа структуры
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с учетом их
особенностей в различных регионах. В ней детально рассматриваются
установленные процедуры реализации контрольных полномочий
законодательных органов власти субъектов в отношении высшего должностного лица субъекта, дается оценка существующему правовому механизму выражения недоверия и отрешения от должности отдельных руководителей органов исполнительной власти регионов и вносятся конкретные предложения по совершенствованию действенности этого
механизма. Такие практические предложения требуют новых подходов, реализация которых обеспечила бы стабильные и сбалансированные отношения и более эффективное взаимодействие между законодательной и исполнительной ветвями власти субъектов Российской Федерации.
Проведенное исследование позволило сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения:
1. Парламентский контроль за исполнительной властью субъектов
Российской Федерации представляет собой деятельность законодательных
органов государственной власти субъектов по реализации своих
контрольных полномочий, установленных федеральными законами,
конституциями (уставами) субъектов и региональным законодательством, в отношении органов исполнительной власти с целью выявления нарушений законодательства с их стороны и принятию к ним мер, обеспечивающих устранение таких нарушений, как непосредственно самими парламентами, так и через специально созданные ими органы контроля.
2. Обосновывается вывод о том, что обсуждение ежегодных отчетов
высших должностных лиц регионов о результатах деятельности высших
исполнительных органов государственной власти субъектов по итогам их
деятельности, в том числе по вопросам, поставленным законодательным
органом, должно быть связано с оценкой деятельности высшего органа
исполнительной власти за истекший год, отражением ее в постановлениях
законодательных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, поскольку без какой-либо правовой оценки со стороны
парламентариев подобные отчеты носят чисто информационный характер,
малоэффективны и не способствуют повышению качества работы
исполнительных органов власти.
3. Исходя из анализа ныне действующих положений Бюджетного
кодекса Российской Федерации в части организации бюджетного контроля,
предлагается закрепить в качестве форм финансового контроля за
законодательными (представительными) органами власти осуществление
предварительного, текущего и последующего финансового контроля, как это
было предусмотрено статьей 265 Бюджетного кодекса до изложения ее в
новой редакции Федеральным ом от 23.07.2013 № 252-ФЗ.
4. В рамках авторского подхода в целях повышения эффективности
функционирования механизма парламентского контроля в субъектах
Российской Федерации за исполнительной властью региона предлагается
законодательно установить конституционно-правовую ответственность
органов исполнительной власти и должностных лиц за противодействие
осуществлению парламентского контроля.
5. Структура Федерального закона от 9 октября 1999 г. (ред. от
03.07.2016) «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» определяет последовательность
расположения государственных органов в системе органов государственной власти регионов. Определение в структуре ряда конституций (уставов) субъектов Российской Федерации глав о высших должностных лицах (руководителях высших исполнительных органов государственной власти субъектов) впереди глав о законодательных органах регионов косвенно подчеркивает приоритет исполнительной власти в системе органов государственной власти субъектов, что не соответствует принципу разделения властей и подконтрольности их деятельности законодательным (представительным) органам власти.
-
В действующем законодательстве Счетная палата Российской Федерации законодательно не наделена какими-либо полномочиями по осуществлению функции координации по отдельным вопросам деятельности органов внешнего государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации. В связи с этим, в целях повышения эффективности деятельности органов парламентского финансового контроля регионов, предлагается внести изменение в Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. (ред. от 04.03.2014) «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», изложив пункт 1 части 7 статьи 18 в следующей редакции: «осуществлять координацию деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований и организовывать взаимодействие с ними при проведении Счетной палатой Российской Федерации на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий».
-
Анализ нормативных источников, устанавливающих основы и порядок организации парламентского контроля в регионах, позволяет провести обобщение некоторых имеющихся недостатков в его правовом регулировании. Во-первых, зачастую одни и те же нормы, регулирующие способы осуществления контроля законодательных органов, их депутатов, дублируются в различных нормативных актах. Во-вторых, размещение норм, регулирующих одни и те же отношения, связанные с парламентским контролем, в различных нормативных правовых актах не всегда позволяет представить целостную картину правового регулирования парламентского контроля в отдельных регионах. В-третьих, отсутствие на общефедеральном уровне базовых положений и стандартов функционирования парламентского контроля в регионах затрудняет принятие законодательными органами субъектов Федерации законов регионов о парламентском контроле, основанных на единых подходах и принципах.
8. Диссертант считает целесообразным закрепление во всех основных
законах субъектов Российской Федерации положений, закрепляющих за
парламентами право осуществления контрольной функции по отношению к
органам исполнительной власти. Это во многом способствовало бы
укреплению роли законодательных органов в механизме реализации
государственной власти в регионах, официально придало бы им статус не только как законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, но и как контрольного органа.
9. Диссертант полагает, что нормы, устанавливающие запрет на
рассмотрение жалоб на решения высших должностных лиц субъектов,
предусмотренные в законах отдельных регионов, противоречат
конституционно-правовому статусу парламентского института защиты прав человека – уполномоченного по правам человека в субъекте. Его функции как органа парламентского контроля за соблюдением прав человека должны распространяться на все без исключения органы исполнительной власти региона, кроме законодательных.
10. По мнению диссертанта, необходимо усилить контрольные функции парламента региона в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации путем внесения изменения в статью 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. с тем, чтобы предоставить реальное право парламенту по досрочному прекращению его полномочий. Для этого указанный закон следует дополнить нормами, устанавливающими, вне зависимости от того, избирателями или же парламентом избрано высшее должностное лицо, право законодательного органа власти субъекта свое решение о недоверии высшему должностному лицу региона либо направлять на рассмотрение Президента Российской Федерации, для решения вопроса об отрешении его от должности, либо сделать его основанием для назначения законодательным органом региона голосования по отзыву высшего должностного лица. В данном случае какие-либо инициативы по проведению отзыва со стороны граждан и сбор подписей участников голосования в поддержку этой инициативы должны быть исключены.
Практическая значимость диссертационного исследования
заключается в том, что в работе содержится ряд обоснований по совершенствованию системы организации и функционирования контроля законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти регионов. Результаты исследования могут быть использованы парламентами субъектов в законотворческой и правоприменительной практике. Также они могут послужить в качестве теоретического и практического материала при разработке и преподавании курса конституционного права.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на
кафедре конституционного и муниципального права юридического
факультета Чебоксарского кооперативного института (филиал) Российского
университета кооперации. Основные положения диссертационного
исследования изложены в 16 научных статьях, в том числе 5 из них опубликованы в научных журналах, рекомендованных ВАК для публикации основных результатов диссертаций. Общий объем публикаций составил более 6 п. л. Результаты исследования также были апробированы в выступлениях автора на различных научно-практических конференциях, в частности:
– Международная научно-практическая конференция, посвященная
1150-летию российской государственности, 100-летию Российского
университета кооперации и 50-летию Чебоксарского кооперативного института – «Российская государственность: история, современность и перспективы» (ЧКИ РУК, Москва - Чебоксары, 2012);
– Международная научно-практическая конференция «Экология и современное общество» (ЧКИ РУК, Чебоксары, 2013);
– Межвузовская научно-практическая конференция по
общегуманитарным, правовым и экономическим вопросам –
«Социогуманитарные и правовые проблемы современного общества» (ЧФ МГЭИ, Чебоксары, 2013);
– Международная научно-практическая конференция, посвященная 20-летию принятия Конституции Российской Федерации и Дню юриста – «Конституция Российской Федерации – правовая основа устойчивого развития законодательства и российской государственности» (ЧКИ РУК, Чебоксары, 2013);
– Международная научно-практическая конференция «Перспективы социально-экономического развития современного государства и общества» (ЧКИ РУК, Чебоксары, 2014);
– Межвузовская научно-практическая конференции по общегуманитарным, правовым и экономическим вопросам – «Социогуманитарные и правовые проблемы современного общества» (ЧФ МГЭИ, Чебоксары, 2014);
– Заочная Международная научно-практическая конференция
«Конституционные и административно-правовые основы российской государственности: история, современность и перспективы развития» (ЧКИ РУК, Чебоксары, 2014);
– Международная научная конференция «Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения» (МГУ им. М.В. Ломоносова, Москва, 2015).
Структура диссертации. Структура диссертационной работы
Виды и формы парламентского контроля законодательных органов за исполнительными органами государственной власти в субъектах РоссийскойФедерации
Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., закрепила, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную и что эти органы свои властные полномочия осуществляют самостоятельно2. Субъектами государственной власти в России, согласно Конституции РФ, являются Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 11 Конституции РФ, «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Субъекты Российской Федерации самостоятельны в установлении системы органов государственной власти регионов. Однако она должна соответствовать основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые устанавливаются федеральным законом (ст. 77).
Такой Федеральный закон был принят 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 3. Исходя из конституционных положений в статье 1 он определил, что деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации основывается на принципах: – государственной и территориальной целостности Российской Федерации; – распространения суверенитета Российского государства на всю ее территорию; – верховенства Конституции России и федерального законодательства на всей территории государства; – единства системы государственной власти; – разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; – разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти регионов; – самостоятельной реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в их ведении полномочий; – самостоятельного осуществления органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий.
Построение системы органов государственной власти и организация их деятельности в регионах, исходя из разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, является основополагающим, фундаментальным положением. В данном случае преследуется цель исключить в рамках единой государственной власти возможность аккумулирования всех полномочий или же большей их части в ведении какого-либо одного органа государственной власти либо должностного лица. Таким образом, должно быть достигнуто функционирование действенного механизма системы «сдержек и противовесов», призванного обеспечить сбалансированность полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не допускать чрезмерной, не базирующейся на законе концентрации властных полномочий в ведении какой-либо одной ветви власти.
В современных условиях принцип разделения властей выступает не только как система сдержек и противовесов, но и прежде всего как фундамент, базовое начало для их гармоничного взаимодействия, укрепления и повышения эффективности функционирования механизма государственного аппарата, а в целом как основа достижения согласованных целей, направленных на последовательное развитие государства. Подобный подход сложился в большинстве демократических правовых государств мира. Так, в ряде стран, учитывая важность эффективного функционирования системы органов государственной власти, механизм сдержек и противовесов нашел свое отражение в их основных законах. К примеру, в Конституции Французской республики 1958 г. предусмотрен специальный раздел «V. Об отношениях между Правительством и Парламентом»4, в котором определены пределы компетенции и конституционные основы взаимоотношений между законодательной и исполнительной ветвями власти.
Из принципа разделения властей следует, что наиболее эффективной формой воздействия на исполнительную власть в случаях, когда ею не исполняются принятые законодательным органом законы или же они реализуются не в полном объеме, является парламентский контроль5. Он является основным элементом системы сдержек и противовесов, непосредственно входит в систему разделения властей и обеспечивает сбалансированность режима государственного властвования.
Представительная функция парламента выражается не только в том, что он формируется путем всенародных выборов и его основное предназначение заключается в принятии законов. Это хотя и основная, но не единственная функция парламента, с помощью которой он выражает интересы избирателей. В демократических государствах мира принято, что не менее важное значение, наряду с законодательной и представительной функциями законодательного органа, имеет осуществление контроля как за исполнением законов, так и в целом за органами исполнительной власти.
Факторы действенности контроля законодательных органов за исполнительными органами государственной власти
Отчет Главы Чувашской Республики о результатах деятельности Кабинета министров за 2012 г. был заслушан в тот же день и на той же сессии, на которой Глава Республики обратился к Государственному совету Чувашской Республики со своим ежегодным посланием об основных направлениях государственной политики Чувашской Республики и о выполнении программ социально-экономического развития республики. Безусловно, на наш взгляд, совмещение этих двух важных мероприятий и проведение их в один день снижают значимость института отчетности правительства перед парламентом республики, сводит его роль лишь до уровня проведения «обязательного формального мероприятия».
По отчету Главы Чувашской Республики за 2012 г. не было даже принято отдельного постановления. Оно было совмещено с итоговым документом по посланию Главы Республики – постановлением «О Послании Главы Чувашской Республики М.В. Игнатьева "Трудиться на благо родного края, жить по закону и по совести" Государственному Совету Чувашской Республики на 2013 год и об отчете Главы Чувашской Республики М.В. Игнатьева о результатах деятельности Кабинета Министров Чувашской Республики за 2012 год»88.
Постановления законодательного органа республики по отчетам Главы о деятельности Кабинета Министров Чувашской Республики за 2013, 2014, 2015 гг. не содержат каких-либо выводов или предложений, рекомендаций в адрес исполнительной власти. Практически они повторяют решения прошлых лет. Как и ранее, парламент республики в своем постановлении от 7 апреля 2016 г. о результатах деятельности Кабинета министров Чувашской Республики ограничился лишь принятием к сведению отчета.
Таким образом, в постановлениях Государственного совета по отчетам Главы Чувашской Республики о результатах деятельности высшего органа исполнительной власти республики отсутствует какой-либо анализ деятельности правительства за предыдущий год. Законодательный орган республики в своих решениях отмечает лишь о принятии к сведению таких отчетов, а в лучшем случае указывает на то, что необходимо направить Главе Республики предложения депутатских объединений, депутатов законодательного органа республики, поступившие в ходе обсуждения отчета.
Такая же ситуация практически в абсолютном большинстве регионов. Чаще всего отчеты принимаются к сведению, а в некоторых случаях они, кроме указанного пункта, предусматривают отдельные рекомендации правительству по улучшению деятельности. К примеру, в постановлении Законодательной думы Томской области от 28 мая 2015 г. «Об отчете Губернатора Томской области о результатах деятельности исполнительных органов государственной власти Томской области в 2014 году»89 выражена поддержка действиям губернатора Томской области, Администрации области и иных исполнительных органов государственной власти Томской области по выполнению комплекса мер, направленных на реализацию стратегических задач социально-экономического развития Томской области. В нем также определены приоритетные направления их деятельности по дальнейшей реализации «майских» указов Президента Российской Федерации 2012 г., а также по решению задач первого этапа реализации Стратегии социально-экономического развития Томской области до 2030 г.
Есть и редкие исключения. Так, Государственный совет Республики Татарстан, рассмотрев представленный Президентом Республики отчет о деятельности органов исполнительной власти Республики Татарстан за 2011 г., принял постановление, в котором признал работу Кабинета министров Республики Татарстан в 2011 г. удовлетворительной90. В данном случае парламентарии не ограничились формальным рассмотрением отчета, а дали конкретную оценку деятельности правительства республики. Такой подход не нашел системного закрепления в дальнейшей практике деятельности законодательного органа Татарстана. В последующих постановлениях об отчетах о деятельности органов исполнительной власти республики парламент ограничивался принятием их к сведению.
В какой-то степени оценка деятельности исполнительных органов за отчетный период дается законодательным органом Пензенской области. Так, в постановлении Законодательного собрания области от 18 мая 2015 г. «Об отчете Губернатора Пензенской области о результатах деятельности Правительства Пензенской области в 2014 году» отчет не только был принят к сведению, а была одобрена деятельность Губернатора и Правительства Пензенской области91.
По нашему мнению, институт ежегодных отчетов высших должностных лиц регионов о результатах деятельности высших исполнительных органов государственной власти субъектов по итогам их деятельности, в том числе по вопросам, поставленным законодательным органом, прежде всего призван повышать роль и авторитет законодательного органа в реализации контрольной функции в отношении исполнительной власти, в целом укреплять демократические принципы в государственном управлении. Поэтому, на наш взгляд, беспочвенны опасения некоторых исследователей в отношении того, что существующая формулировка данных контрольных полномочий позволяет предположить, что круг вопросов, по которым обязано отчитываться высшее должностное лицо, может быть неограниченно расширен парламентом
Контроль законодательных органов субъектов Российской Федерации за исполнением региональных бюджетов
При этом следует согласиться с тем, что «взаимодействие» является более широким термином, чем «координация», поскольку «фактически любая совместная деятельность строится на основе взаимодействия ее участников, однако не всякое взаимодействие носит строго упорядоченный, согласованный и регламентированный характер в соответствии с установленными условиями и принципами. При взаимодействии в отличие от координации у ее участников, как правило, отсутствуют какие-либо обязанности по выработке и применению единых мер, по распределению сил и средств, по установлению спроса за исполнение рекомендуемых мероприятий, а главное – не выделяется специальный участник, имеющий полномочия по организации взаимных действий»138.
Как уже было отмечено, одним из основных направлений в деятельности парламентов регионов по реализации контрольной функции является контроль за исполнением законов. Свои контрольные полномочия законодательные органы осуществляют непосредственно сами или через образуемые ими комитеты и комиссии, которые являются их основными рабочими органами. В соответствии с законами о парламентах субъектов и регламентами, они образуются не только для подготовки и предварительного рассмотрения проектов законов и постановлений законодательных органов, но и для осуществления контрольной функции. К примеру, Закон Удмуртской Республики от 5 декабря 2007 г. «О Государственном Совете Удмуртской Республики» устанавливает, что постоянные комиссии образуются для того, чтобы осуществлять предварительное рассмотрение и подготовку вопросов, которые отнесены к ведению законодательного органа, проводить законопроектную работу, а также в целях реализации законов республики, постановлений парламента и контроля за их исполнением139.
Координацию работы комитетов и комиссий законодательных органов в регионах, в том числе и по контролю за исполнением законов, осуществляют руководители парламентов и (или) их заместители, которые курируют комитеты в соответствии с распоряжением руководителя законодательного органа, а в большей степени постоянно действующие органы парламентов – их президиумы (советы). В пределах своих полномочий они: – дают рекомендации по организации работы комитетов и комиссий, осуществлению их совместных действий; – в целях исключения дублирования контрольных мероприятий обеспечивают согласование планов работы комитетов и комиссий; – организуют обмен информацией по результатам контрольных мероприятий с соблюдением установленного для таких материалов режима использования: – дают поручения комитетам и комиссиям, их аппаратам; – рассматривают предложения комитетов и комиссий по организации контроля за исполнением законов регионов и постановлений законодательных органов; – могут принимать участие (руководители законодательных органов, члены президиумов (советов) в заседаниях комитетов с правом совещательного голоса; – вносят на рассмотрение парламента предложения по вопросам работы комитетов и их отчетов, обеспечивают подготовку материалов по этим вопросам. В порядке реализации функции контроля за исполнением законов, важнейших государственных программ субъектов Российской Федерации исполнительной властью комитеты и комиссии законодательных органов регионов нередко на своих заседаниях заслушивают информацию руководителей органов исполнительной власти. Так, комитетами Государственного совета Чувашской Республики в 2014 г. на своих заседаниях в порядке осуществления контроля за исполнением законов республики и постановлений парламента были рассмотрены следующие вопросы140: . – Комитет по государственному строительству, местному самоуправлению, Регламенту и депутатской этике – о результатах мониторинга правоприменения закона Чувашской Республики от 24 мая 2012 г. «О порядке перемещения задержанных транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств» и иных нормативных актов, регулирующих указанный порядок, и «Информацию о результатах мониторинга правоприменения Закона Чувашской Республики "О мировых судьях Чувашской Республики", Закона Чувашской Республики "О создании должностей мировых судей и судебных участков в Чувашской Республике"»; – Комитет по бюджету, финансам и налогам – «Отчет Кабинета Министров Чувашской Республики о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации государственного имущества Чувашской Республики на 2013 г. и основных направлений приватизации государственного имущества Чувашской Республики на 2014–2015 годы»; – Комитет по экономической политике, агропромышленному комплексу и экологии – «О ходе реализации законов Чувашской Республики "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Чувашской Республике" и "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике"»; – Комитет по социальной политике и национальным вопросам – «Информацию министра образования и молодежной политики Чувашской Республики В.Н. Иванова о ходе реализации Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" в Чувашской Республике».
Совершенствование правового регулирования парламентского контроля в субъектах Российской Федерации
В результате проведенного исследования теоретико-правовых основ осуществления парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также практики его реализации в отдельных регионах представляется возможным сформулировать следующие основные выводы по работе.
1. Закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип разделения властей призван обеспечить систему правовых гарантий, которая, выступая в качестве «системы сдержек и противовесов», не только исключала бы любые возможности сосредоточения единой государственной власти в ведении одной из них, но и одновременно обеспечивала бы самостоятельное функционирование всех ветвей единой государственной власти и их взаимодействие друг с другом.
2. Одним из основополагающих элементов в системе правовых гарантий, обеспечивающих сбалансированность полномочий законодательной и исполнительной власти, на наш взгляд, выступает парламентский контроль за исполнительной властью. Его особенность заключается в том, что законодательные органы, являющиеся одновременно и представительными органами, реализовывают свою контрольную функцию за исполнительной властью от имени народа. Таким образом парламент, по сути, воплощает в реальную жизнь право народа контролировать все структуры органов власти и прежде всего органы исполнительной власти с тем, чтобы определить, насколько эффективна их деятельность и соответствует ли она в полной мере действующему законодательству.
3. До установления общих принципов организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Федеральным законом от 6 октября 1999 г. большой вклад в выстраивание взаимоотношений между законодательной и исполнительной ветвями власти в субъектах, на основе конституционных положений, внес Конституционный суд Российской Федерации. В процессе рассмотрения запросов Президента Российской Федерации, глав администраций отдельных регионов, оспаривающих конституционность ряда положений уставов субъектов Федерации, предусматривающих порядок формирования и разграничения полномочий органов государственной власти субъекта, а также систему их взаимодействия, Конституционным судом были выражены важные правовые позиции, касающиеся роли парламентского контроля в обеспечении сбалансированности функционирования законодательной и исполнительной власти субъектов. К таким правовым позициям, которые в последующем легли в основу Закона от 6 октября 1999 г. в части закрепления контрольной функции парламентов регионов, относятся: – обеспечение самостоятельности и независимости действий законно-дательной и исполнительной власти в пределах своих компетенций и в то же время их взаимодействие; – положение о том, что законодательные органы субъектов в своих конституциях (уставах) не могут закреплять нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение, но в то же время суд установил, что сбалансированности полномочий и стабильности двух ветвей власти можно достичь только тогда, когда полномочия одного органа будут уравновешиваться адекватными полномочиями другого. В этих целях он признал право законодательного органа устанавливать в основном законе субъекта нормы, допускающие досрочное освобождение от должности главы исполнительной власти, не противоречащими Конституции РФ; – право законодательного органа определять порядок организации и деятельности органов исполнительной власти, а также вывод о том, что обязанность исполнительных органов власти региона отчитываться в установленном порядке по отдельным вопросам перед парламентом вытекает из природы исполнительной власти, поскольку она призвана исполнять законы. В то же время Конституционный суд указывает на недопустимость неограниченного расширения полномочий законодательного органа региона, в том числе и в части определения форм и методов осуществления парламентского контроля; – признание в своих решениях положений о том, что такие формы парламентского контроля, как участие законодательного органа субъекта в формировании органов исполнительной власти и предварительное согласование в регионе с парламентом назначения на должность отдельных должностных лиц, не противоречат принципу разделения властей и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти.
4. На сегодняшний день отсутствует законодательное закрепление понятий «парламентский контроль», «контроль законодательных органов за исполнительной властью». По нашему мнению, их нормативное установление имело бы большое значение для определения критериев и исходных положений в реализации контрольной деятельности законодательных органов, а также в однозначном понимании его сущности и предназначении.
Тем не менее в науке конституционного права сложились различные подходы к раскрытию понятия и сущности парламентского контроля. Исходя из анализа различных позиций исследователей в этой области, контроль законодательных органов субъектов Российской Федерации за исполнительной властью, на наш взгляд, можно определить как деятельность региональных парламентов и их органов по реализации своих контрольных полномочий, установленных федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов и региональным законодательством, в отношении органов исполнительной власти с целью выявления нарушений законодательства с их стороны и принятию к ним мер, обеспечивающих устранение таких нарушений, как непосредственно самими парламентами, так и через специально созданные ими органы контроля.