Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, структура и нормативное правовое обеспечение конституционного принципа открытости органов государственной власти
1.1. Понятие конституционного принципа открытости органов государственной власти 16
1.2. Структура конституционного принципа открытости органов государственной власти 34
1.3 Нормативное правовое обеспечение конституционного принципа открытости органов государственной власти 46
Глава 2. Элементы содержания конституционного принципа открытости
2.1. Информационная открытость (гласность) 59
2.2. Организационная открытость (доступность) 73
2.3 Подконтрольность органов государственной власти как элемент конституционного принципа открытости .90
Глава 3. Реализация конституционного принципа открытости в процессе взаимодействия органов государственной власти с гражданами и их объединениями
3.1. Полномочия, формы и методы деятельности органов государственной власти при взаимодействии с гражданами и их объединениями на основе конституционного принципа открытости 116
3.2. Обеспечение прав граждан и их объединений в процессе их взаимодействия с органами государственной власти на основе конституционного принципа открытости 139
Заключение .167
Список использованных нормативных правовых актов и специальной литературы .179
- Понятие конституционного принципа открытости органов государственной власти
- Информационная открытость (гласность)
- Подконтрольность органов государственной власти как элемент конституционного принципа открытости
- Обеспечение прав граждан и их объединений в процессе их взаимодействия с органами государственной власти на основе конституционного принципа открытости
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблема совершенствования деятельности органов государственной власти постоянно находится в центре внимания руководителей российского государства, политических партий, научной общественности и всего гражданского общества.
Общепризнанным основным направлением и резервом повышения эффективности деятельности органов государственной власти считается привлечение к их деятельности граждан и структур гражданского общества для решения проблем развития российского общества.
В послании Президента Российской Федерации 2016 года
подчеркивается, что власть должна слышать людей, объяснять суть
возникающих проблем и логику своих действий, видеть в гражданском обществе и в бизнесе равных партнёров.
За последние десятилетия принято большое число нормативных правовых актов различного уровня, направленных на повышение эффективности деятельности органов государственной власти в Российской Федерации, в том числе и за счет привлечения граждан и институтов гражданского общества к их деятельности.
С учетом отечественного и международного опыта, был принят ряд
нормативных правовых актов, регулирующих построение в Российской
Федерации информационного общества, основанного на свободном доступе
к информации о деятельности органов государственной власти и широком
использовании информационной и телекоммуникационной
инфраструктуры.
Нормативные правовые акты закрепили несколько новых форм и методов участия граждан и их общественных объединений в деятельности органов государственной власти. Так, были образованы общественные палаты и общественные советы, закреплен порядок участия граждан и экспертного сообщества в обсуждении проектов нормативных правовых
актов и порядок оценки эффективности деятельности органов
государственной власти при оказании государственных услуг.
Однако, несмотря на достигнутый прогресс, в деле правового регулирования отдельных сторон взаимодействия граждан Российской Федерации и органов государственной власти, следует отметить отсутствие системности существующего нормативного правового регулирования, что во многом связано со слабой теоретической проработкой методологических основ этой системности.
На создание методологической основы для дополнения и
совершенствования действующей правовой базы нацеливает «Концепция
открытости федеральных органов исполнительной власти» (утв.
распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. № 93-р).
Правовой основой систематизации и дальнейшего совершенствования
нормативного правового регулирования взаимодействия органов
государственной власти, граждан и общества, выступает Конституция Российской Федерации и содержащиеся в ней конституционные принципы организации и деятельности органов государственной власти в Российской Федерации.
Одним из таких принципов является принцип открытости органов государственной власти в Российской Федерации, который не получил своего текстуального закрепления в Конституции Российской Федерации.
Отсутствие в теории конституционного права специальных
исследований принципа открытости органов государственной власти и его
исключительная важность для практики дальнейшего совершенствования
нормативного правового регулирования деятельности органов
государственной власти определяют актуальность выбранной темы.
Степень научной разработанности темы. Анализ существующих на сегодняшний день научных исследований позволяет сделать вывод о том, что понятие, содержание и проблемы конституционно-правового закрепления и
нормативного правового обеспечения конституционного принципа
открытости органов государственной власти относится к числу наименее
разработанных вопросов конституционно-правовой теории. Данный вывод
подтверждается тем обстоятельством, что к настоящему времени
практически отсутствуют диссертационные исследования данной
проблематики. Исключение составляет диссертационное исследование П.А.
Манченко (2012 г.), выполненное по теме «Конституционно-правовой
принцип транспарентности деятельности органов государственной власти и
органов местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных
государствах», в котором проведено сравнительно-правовое исследование
сущности транспарентности (открытости) как общественно-политического
явления и правового принципа. Некоторые аспекты заявленной темы
рассматриваются в монографиях «Открытость правосудия в России:
проблемы и перспективы правового регулирования» // Под. ред.
С.В.Кабышева и Н.Н.Чучелиной – М.: Формула права, 2007 г. и
«Конституционно-правовое регулирование транспарентности органов
государственной власти в Российской Федерации и Канаде» // Под. ред. В.В.Володина и С.В.Кабышева – М. 2009 г.
Среди элементов конституционного принципа открытости наибольшее внимание ученых получила гласность или информационная открытость. Большинство работ связано с исследованием конституционного права граждан на информацию о деятельности органов публичной власти. Примером такого исследования является работа Гаджиевой З.Р., опубликованная в 2015 году.
В качестве самостоятельного принципа исследован принцип
гласности в докторской диссертации Д.С.Михеева (2016 г.).
Из последних работ, посвященных такому элементу как
организационная доступность, отметим работу Д.С.Вечернина (2016 г.), где анализируются правовые формы продвижения общественных интересов в органах государственной власти.
Несмотря на наличие этих работ, посвященных анализу некоторых
аспектов конституционного принципа открытости органов государственной
власти в Российской Федерации, можно сделать вывод о недостаточной
разработанности данного вопроса. Этот вывод обусловлен отсутствием
специального исследования сущности, признаков, понятия, содержания и
нормативного правового закрепления конституционного принципа
открытости органов государственной власти в Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения,
возникающие между гражданами и органами государственной власти на основе конституционного принципа открытости органов государственной власти в Российской Федерации.
Предмет исследования составляют конституционно-правовые нормы,
закрепляющие принцип открытости, его нормативное правовое отражение в
федеральном законодательстве, международные правовые акты,
законодательство субъектов Российской Федерации, реализация
конституционного принципа открытости в практике взаимодействия органов государственной власти с гражданами и их объединениями, существующие доктринальные положения по исследуемой проблематике.
Цель диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является формирование системного научного представления о конституционном принципе открытости органов государственной власти в Российской Федерации.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
сформулировать понятие конституционного принципа открытости органов государственной власти в Российской Федерации и установить его связь с конституционно-правовыми нормами;
определить структуру конституционного принципа открытости органов государственной власти в Российской Федерации;
- выявить закономерности нормативного правового обеспечения
конституционного принципа открытости в условиях федеративного
устройства Российской Федерации;
- осуществить анализ и выявить сущностные характеристики
информационной открытости, организационной открытости и
подконтрольности органов государственной власти;
установить полномочия, формы и методы деятельности органов государственной власти, которые применяются на основе конституционного принципа открытости при взаимодействии с гражданами и их объединениями;
определить обеспечение прав и свобод граждан в процессе их взаимодействия с органами государственной власти на основе конституционного принципа открытости;
- сформулировать предложения по совершенствованию нормативного
правового обеспечения реализации конституционного принципа открытости
органов государственной власти в Российской Федерации.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Отдельные
аспекты проблем сущности и реализации принципа открытости органов
государственной власти анализировались в трудах по общей теории права,
конституционного и административного права таких авторов как С.А.
Авакьян, И.Л.Бачило, А.Д.Бойков, А.Н.Бумагин, Д.С.Вечернин, В.В.
Володин, И.В.Выдрин, Г.А.Гаджиев, З.Р.Гаджиева, В.В.Гриб, Ю.А.Дмитриев,
В.Д.Зорькин, С.В.Кабышев, Д.А.Ковачев, И.А.Конюхова, Н.Ю. Корченкова,
А.Н.Костюков, И.А.Кравец, O.E. Кутафин, М.А. Липчанская, М.Н.
Марченко, Д.С. Михеев, А.Ф. Ноздрачев, О.С. Соколова, Ю.Н. Соколов, Ю.Н. Старилов, Ю.И. Стецовский, Е.Б.Султанов, А.В. Россошанский, Л.К. Терещенко, Т.Я. Хабриева, А.Е. Чуклинов, Е.Н. Ярмонова и др.
Среди работ зарубежных исследователей, посвященных анализу сущности и содержания принципа «транспарентности» (открытости), необходимо выделить труды Дж. Стиглица, Р. Митчелла, Дж. Балкина.
Нормативную базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили
статистические данные, характеризующие деятельность органов
государственной власти в Российской Федерации в контексте реализации конституционного принципа открытости органов государственной власти в Российской Федерации.
В качестве методологической основы исследования для решения
поставленных задач использованы как общие, так и специальные методы
научного познания. Среди первых из них следует отметить диалектический
метод, в рамках которого для исследования конституционного принципа
открытости органов государственной власти в Российской Федерации были
востребованы такие способы познания как анализ, синтез, дедукция,
индукция и аналогия. Сравнительно-правовой метод исследования позволил
сопоставить акты зарубежного законодательства с нормативными правовыми
актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части
полноты нормативного правового обеспечения конституционного принципа
открытости. Системный метод исследования выявил особенности реализации
конституционного принципа открытости в деятельности законодательных,
исполнительных и судебных органов в Российской Федерации. Формально-
юридический метод позволил выявить проблемы нормативного правового
обеспечения конституционного принципа открытости органов
государственной власти в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования выражается в том, что в нем выработано целостное научное представление о конституционном
принципе открытости как одном из основных принципов организации и деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. В частности, в представленном исследовании:
- сформулировано авторское определение понятия конституционного
принципа открытости как одной из базовых обязанностей органов
государственной власти в системе конституционно-правового регулирования
и установлена его связь с конституционно-правовыми нормами;
определена и обоснована структура конституционного принципа открытости органов государственной власти в Российской Федерации и выявлены элементы его содержания;
установлена закономерность нормативного правового обеспечения конституционного принципа открытости органов государственной власти в условиях федеративного государственного устройства России;
выявлены сущностные характеристики и определены направления нормативного правового обеспечения информационной открытости, организационной открытости и подконтрольности как элементов конституционного принципа открытости органов государственной власти;
- выделены полномочия и определены новые формы и методы
деятельности, которые применяются органами государственной власти на
основе конституционного принципа открытости при взаимодействии с
гражданами и их объединениями;
выявлены направления обеспечения прав граждан и их объединений в процессе их взаимодействия с органами государственной власти в Российской Федерации на основе конституционного принципа открытости;
сформулированы выводы и предложения по дальнейшему совершенствованию нормативного правового обеспечения конституционного принципа открытости органов государственной власти в Российской Федерации.
Научная новизна представленного диссертационного исследования конкретизирована в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Сделан вывод, что Конституция Российской Федерации содержит
конституционный принцип открытости как конституционную обязанность
органов государственной власти взаимодействовать с гражданами и их
объединениями на условиях информационной открытости (гласности),
организационной открытости (доступности) и подконтрольности.
Содержание конституционного принципа открытости образует комплекс конституционных прав и обязанностей граждан и полномочий органов государственной власти реализуемых в процессе их взаимодействия и нашедших свое отражение в действующем законодательстве.
Конституционный принцип открытости, по мнению автора,
необходимо включить в перечень конституционных принципов организации и деятельности органов государственной власти в Российской Федерации, конкретизированный в федеральном законодательстве.
2. На основе анализа содержательного компонента конституционного
принципа открытости органов государственной власти в Российской
Федерации выявлена и обозначена совокупность таких структурных
элементов как информационная открытость (гласность), организационная
открытость (доступность) и подконтрольность.
Информационная открытость (гласность), организационная открытость
(доступность) и подконтрольность как элементы содержания
конституционного принципа открытости в отдельности не охватывают всех сторон взаимодействия органов государственной власти, граждан и их объединений.
Конституционный принцип открытости выступает в качестве общего
принципа более высокого уровня, который неразрывно объединяет
информационную открытость (гласность), организационную открытость
(доступность) и подконтрольность. Конституционный принцип открытости можно считать синонимом транспарентности только в том случае, если в содержание транспарентности включить все три вышеназванных элемента.
3. Выявлена основная закономерность нормативного правового
обеспечения конституционного принципа открытости, которая состоит в том,
что существует достаточно широкое поле пересечения при нормативном
правовом закреплении элементов содержания этого принципа.
Нормативное правовое регулирование достаточно часто одновременно
обеспечивает информационную и организационную открытость, а
подконтрольность почти всегда связана с информационной и
организационной открытостью.
По мнению диссертанта, одновременное и взаимосвязанное действие
элементов конституционного принципа открытости это вполне нормальная
ситуация, когда право на доступ к информации обеспечивает
информационную открытость, которая, на основе организационной доступности, используется для участия граждан в деятельности органов государственной власти и (или) для контроля за их деятельностью.
4. Обосновано, что сущностной характеристикой общественных
отношений в сфере информационной открытости (гласности) является
создание и движение информации от органов государственной власти к
гражданам и их объединениям.
Информационная открытость, с позиции правового регулирования, это:
-
обязанность органов государственной власти предоставлять любым пользователям, установленную в законодательстве базу открытых данных и
-
возможность органов государственной власти, заключенная в их полномочиях, предоставлять гражданам и их объединениям иную информацию о своей деятельности.
5. Доказывается, что сущностной характеристикой общественных
отношений в сфере организационной открытости (доступности) является
движение информации от граждан и их объединений к органам
государственной власти.
Организационная открытость, с позиции правового регулирования, это: 1) обязанность органов государственной власти обеспечить
организационные гарантии (организационные структуры, формы, методы) доведения информации до органов государственной власти и 2) полномочия органов государственной власти по созданию организационных условий для решающего и совещательного участия граждан и их объединений в деятельности органов государственной власти.
6. Аргументирован вывод, что сущностной характеристикой
общественных отношений в сфере подконтрольности является создание
новой информации о деятельности органов государственной власти.
Подконтрольность органов государственной власти гражданам и их
объединениям как элемент конституционного принципа открытости, с
позиции правового регулирования определяет: 1) предмет контроля; 2)
полномочия субъекта, осуществляющего контроль; 3) порядок
осуществления контроля; 4) создание новой информации о деятельности органа государственной власти; 5) результаты контроля.
7. Выявлено, что в сфере практической реализации полномочий
органов государственной власти при взаимодействии с гражданами и их
объединениями на основе конституционного принципа открытости наряду с
традиционными формами и методами существуют новые формы и методы
привлечения граждан и объединений граждан к участию в деятельности
органов государственной власти. Одной из таких форм является создание
межведомственных координационных комитетов по правовым вопросам, где
наряду с представителями органов государственной власти привлекаются
представители общественных организаций и научных сообществ. Другой
новой перспективной формой и одновременно методом следует признать
создание открытых площадок в онлайн режиме, для контроля за
деятельностью органов государственной власти, которые создаются самими
органами государственными власти.
8. Доказывается, что обеспечение прав граждан и их объединений при
взаимодействии с органами государственной власти должно осуществляться
путем систематизации и нормативной правовой регламентации различных
форм инициативы граждан взаимодействовать с органами государственной власти на основе конституционного принципа открытости.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется полученными результатами, обладающими научной новизной. Разработанные в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы в научной, образовательной и нормотворческой деятельности.
В первом случае полученные выводы являются основой для дальнейших научных разработок в области анализа конституционно-правового регулирования принципов организации и деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. Во втором случае полученные выводы могут быть использованы для подготовки общего курса и специальных курсов по конституционному праву Российской Федерации. Кроме того, полученные в ходе диссертационного исследования выводы могут служить практическими рекомендациями для формирования законотворческих инициатив и создания концепций разнообразных подзаконных нормативно-правовых актов.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные
положения и выводы настоящей диссертации прошли обсуждение на кафедре
конституционного и административного права Казанского (Приволжского)
федерального университета, а так же прошли апробацию в процессе
преподавания по учебным дисциплинам «Конституционное право
Российской Федерации» и «Парламентское право».
Основные идеи диссертации были отражены в статьях и публикациях в журналах рекомендованных ВАК Минобрнауки Российской Федерации, а также в выступлении на Международной научно-практической конференции «Проблемы реализации общественного контроля на уровне местного самоуправления» 26-27 сентября 2016 года Марийский государственный университет (г. Йошкар-Ола).
Структура диссертации состоит из введения, трех глав, разбитых на восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и специальной литературы, а также приложения.
Понятие конституционного принципа открытости органов государственной власти
Прежде чем обратиться к анализу заявленной в названии параграфа проблеме, целесообразно, на наш взгляд, кратко проанализировать теоретический вопрос, связанный с пониманием дефиниции «принцип» в правовой науке в целом и в конституционном праве в частности. Данный вопрос имеет существенное значение, поскольку основным инструментом правового регулирования предмета конституционного права на сегодняшний день являются специфические правовые нормы – «нормы – принципы». Слово «принцип» латинского происхождения, которое обозначает основоположение, исходную, руководящую идею, основное правило поведения, деятельности». Этимология данного слова дает понимание значения норм-принципов в системе правового регулирования. Определяя его содержание, следует, на наш взгляд, согласиться с мнением Г.А. Гаджиева, который указывает, что нормы-принципы отражают объективные закономерности правового регулирования. Иными словами, именно нормы-принципы отражают основополагающие идеи, определяют концептуальную направленность и ключевые особенности правовой системы в целом, а, следовательно – эти нормы служат своеобразным каркасом, на котором основываются все другие элементы системы права. В этой связи, как справедливо подчеркивает О.Ф. Скакун, именно от степени соблюдения общих принципов права зависит уровень эффективности правовой системы. Существование принципов в системе правового регулирования не только определяет основополагающие его характеристики, но и способствует повышению общего уровня его эффективности, поскольку как показывают социологические исследования, большинство членов общества руководствуются в своем поведении ими, а не точным знанием нормы, относящейся к данной ситуации. Ещё С.Н. Братусь справедливо отмечал, «что принципы в общественных науках представляют собой ведущие начала, законы движения общества, а также явлений, включенных в ту или иную форму движения». Данная точка зрения на понимание принципов в общественных науках представляется наиболее распространённой, поскольку, как полагает Д.А. Ковачев, «законы движения материи - категории объективные, существующие независимо от нашего сознания». Вышесказанное обуславливает особое место норм-принципов в рамках системы правового регулирования. Представляется, что степень осуществляемой с их помощью объективизации его содержания позволяет констатировать нахождение норм-принципов на особом «надзаконном» «метауровне» этой системы. Такой вывод подтверждается тем, что общие принципы права не имеют формальной связи с писаным правом, хотя они и объективизируют содержание комплекса конкретных правовых норм. Содержание и значение правовых принципов позволяют сформулировать понятие об их основных функциях в системе правового регулирования. Перечислим, с нашей точки зрения, основные из них.
Во-первых, очевидно, что правовые принципы, облеченные в форму норм-принципов имеют системообразующее значение, формируя нормы и правосознание, направляя правоприменение, обеспечивая одновременно его единообразие. В этой связи правовые принципы выступают в качестве ключевого фактора стабильности системы правового регулирования, определяя не только объективное содержание действующих норм, но и характер их возможной эволюции.
Во-вторых, принципы определяют ключевую характеристику системы правового регулирования – её иерархическую стройность. Данное обстоятельство находит свое выражение, во-первых, в том, что практическая реализация правовых принципов препятствует появлению противоречий между нормативно-правовыми актами разных уровней, а, во-вторых – обеспечивает преемственную связь между правовыми нормами отдельной отрасли, что является важной предпосылкой для осуществления кодификации.
В-третьих, правовые принципы определяют перспективную направленность не только процессов правотворчества, но и правоприменения. В этой связи следует отметить, что практическое применение правовых принципов позволяет избежать коллизий и неясностей при вынесении судебных решений, что, во-первых, существенным образом увеличивает эффективность судопроизводства, а, во-вторых – обеспечивает сохранение ключевых видовых характеристик отечественной правовой системы как одного из вариантов романо-германской.
В-четвертых, правовые принципы во многом определяют и технику правового регулирования, в связи с чем, реализация каждого конкретного из них предполагает использование конкретных методов правового регулирования. Таким образом, учитывая вышесказанное, следует согласиться с общепризнанным в рамках современной правовой науки мнением о том, что правовые принципы выступают в качестве своеобразной «несущей конструкции», на основе которой покоятся и реализуются не только нормы, институты или отрасли права, но и вся его система. Принципы служат ориентиром всей правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности государственных органов. От степени их соблюдения в прямой зависимости находится уровень слаженности, стабильности и эффективности правовой системы. Кроме того, рассматривая понятие «правовой принцип», необходимо отметить два существенных аспекта.
Во-первых, следует отметить, что отечественная система правового регулирования характеризуется наличием большого количества правовых принципов, дифференцируемых по своему значению. В этой связи целесообразно выделять общие (межотраслевые) и специальные (отраслевые) правовые принципы. При этом в рамках правовой системы все правовые принципы находятся в отношении тесной взаимосвязи, взаимодействуют на началах координации и субординации. В этой связи один правовой принцип может быть выведен из другого, логически дедуцирован из общих начал права, конституционного и отраслевого законодательства. Во-вторых, современная отечественная юридическая техника, определяя содержание правовых принципов, в общем и целом продолжает традиции советской государственно-правовой системы, что обуславливает нахождение норм-принципов в структуре наиболее важных, в первую очередь, кодифицированных нормативно-правовых актов, в рамках которых их содержание определяется, как правило, диспозицией отдельной статьи. Необходимо отметить, что в российской науке в настоящее время утвердилось более широкое толкование данного понятия, которое рассматривается в качестве общественно-политического явления. В этой связи часто данным понятием апеллирует политологическая наука применительно к характеристике особенностей политического процесса. Классическое определение пониманию «транспарентности» в таком качестве сформулировал американский политолог Р. Даль, который констатировал вывод о том, что транспарентный политический процесс предусматривает открытость его легальных сфер для общества, доступность для граждан информации о его целях, реализации и результатах, наличие широких контактов между обществом и государственной властью в осуществлении известных политических задач. Другими словами, открытость политического процесса предполагает, в первую очередь, подотчетность и ответственность его субъектов обществу. Таким образом, в рамках отечественной политологической науки «транспарентность» понимается в качестве атрибутивного элемента политического процесса, сформированного в результате целенаправленного политического воздействия со стороны государства.
Информационная открытость (гласность)
Как было указано в предыдущей главе настоящего исследования конституционно-правовой принцип «открытости» предполагает широкий содержательный контекст. В этой связи неудивительным является тот факт, что в рамках действующего федерального законодательства содержится значительное количество нормативных правовых актов, регламентирующих практическое воплощение того или иного аспекта всех элементов конституционного принципа открытости. На наш взгляд, комплекс этих нормативных правовых актов целесообразно классифицировать по двум основаниям: во-первых, в соответствии с уровнем и предметом правового регулирования, а во-вторых, по юридической силе и объему правового регулирования (важности). В соответствии с первым из указанных критериев следует выделять нормативные правовые акты федерального уровня, регламентирующие:
- обеспечение информационной открытости деятельности органов государственной власти;
- участие структур гражданского общества в процессе принятия управленческих решений;
- реализацию мероприятий общественного контроля за деятельностью органов власти;
- обеспечение свободного и конкурентного доступа на государственную службу;
- использование информационных технологий для освещения деятельности органов власти и «электронизацию» управленческих процедур.
Относительно анализа второго из указанных критериев следует отметить, что, несмотря на отсутствие в действующем законодательстве легального определения принципа «открытости» в рамках единого нормативного правового акта, его применение в отношении отдельных аспектов политической сферы регламентировано не только в законах различного значения, но и в подзаконных нормативно-правовых актах. Рассматривая данный вопрос П.А. Манченко, справедливо предлагает выделять несколько уровней правового регулирования реализации принципа «открытости» в действующем федеральном законодательстве. Первый уровень составляют нормы Конституции Российской Федерации, второй – федеральные конституционные законы и федеральные законы, закрепляющие статус органов публичной власти всех ветвей и процедуры их деятельности, а также взаимодействие с институтами гражданского общества, третий – федеральные законы и подзаконные нормативно-правовые акты, регулирующие правовой режим использования информации различного вида, а также устанавливающие порядок применения информационных технологий и перспективы их дальнейшего развития. Проанализируем обеспечение конституционного принципа открытости в рамках действующего федерального законодательства подробнее, с учетом вышеуказанных критериев. Анализируя нормы вышеуказанной группы, необходимо отметить, что в современной литературе наметилась тенденция к их расширительному толкованию. В этой связи, как отмечает М.В. Алексеева, «закрепленное в Конституции Российской Федерации право на информацию выступает связующим элементом всей системы конституционных прав и свобод, возможности их реализации. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 37 Конституции Российской Федерации каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Но для того, чтобы реализовать это право, необходимо обладать информацией, касающейся характера и специфики того или иного рода деятельности и профессии. Только путем получения информации может быть реализовано право каждого на образование (ст. 43) и т.д.». В соответствии с таким подходом информация воспринимается в качестве ключевой предпосылки для реализации любого субъективного правомочия, а также гражданско-правового обязательства. Вместе с тем, представляется, что право на информацию, определенное нормами вышеуказанных статей, имеет четкие содержательные основания и не подлежит расширительному толкованию. Анализ вышеуказанных норм позволяет сделать вывод о том, что Конституция Российской Федерации закрепляет следующие аспекты принципа «открытости». Во-первых, это право гражданина на получение исчерпывающей информации о деятельности органов государственной власти, которому корреспондируется обязанность государства, предусматривающая создание условий для ее предоставления в соответствии с требованиями (запросами, обращениями) граждан. Во-вторых, право на участие в осуществлении публичной власти, как непосредственно, так и опосредованно, что реализуется благодаря институту выборов в органы власти и местного самоуправления. Таким образом, вышеуказанные нормы Конституции Российской Федерации, рассматриваемые во взаимосвязи, предполагает публичность, открытость, прозрачность и гласность всей государственной деятельности, за исключением ограничений, установленных законом. В этой связи принцип «открытости» хотя и не определяется, но подразумевается.
Анализ комплекса действующих федеральных законов позволил сделать вывод о том, что в их нормах на сегодняшний день наиболее последовательную реализацию получил элемент конституционного принципа открытости, связанный с обеспечением информационной открытости деятельности государственных органов власти. Отметим, что в контексте правового регулирования данный элемент претерпел самую большую эволюцию. Так, уже в 1991 г. был принят закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» . В статье 38 было закреплено право граждан на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов. В 1993 году до принятия Конституции Российской Федерации были приняты два федеральных закона: Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне». В Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» дается понятие официальной информации как сведений в письменной или устной форме, поступивших в адрес органов публичной власти и послужившей основанием для их действий или решений. Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» содержит все основополагающие нормы, которые определяют параметры ограничений доступа к информации о деятельности органов публичной власти, если эта информация отнесена к государственной тайне. В первую очередь – это перечень сведений отнесенных к государственной тайне, принципы и порядок отнесения сведений к государственной тайне, а также порядок засекречивания и рассекречивания таких сведений. В 1995 году был принят Федеральный закон от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации».
Подконтрольность органов государственной власти как элемент конституционного принципа открытости
В период, начиная с 2014 г. нормотворческая деятельность в контексте обеспечения конституционного принципа открытости деятельности органов государственной власти направлена на совершенствование порядка их взаимодействия с гражданами и институтами гражданского общества.
На наш взгляд, содержание конституционного принципа открытости как основы взаимодействия органов государственной власти граждан и их объединений, в условиях существования правовой государственности, должно включать право осуществления, со стороны последних, объективного контроля управленческой деятельности органов государственной власти.
Несмотря на то, что термин «контроль» достаточно часто используется в научной теории и практической нормотворческой деятельности единого определения данного понятия не выработано. Как указывает Д.В. Давтян, под понятием «контроль» понимают средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, и т.д. Некоторыми учеными «контроль» понимается как средство получения информации о жизни общества в целом, политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве. Другие авторы рассматривают контроль в качестве средства и гаранта обеспечения законности в широком смысле. По мнению третьих, контроль является, стадией управленческого цикла, присущей преимущественно деятельности исполнительных органов власти. Как справедливо отмечает А.П. Кривец, контроль выступает как одна из важнейших функций управления, которая позволяет не только выявлять, но и предупреждать отклонения, ошибки и недостатки, искать новые резервы и возможности. С учетом происходящих в современном российском обществе процессов модернизации, в том числе, и политической системы, повышение эффективности контроля над государственными институтами выступает как первоочередная задача, решение которой направлено на создание устойчивой социальной системы. Представляется, что указанные выше определения позволяют определять понятие «общественный контроль» в качестве механизма осуществления обществом в целом и его отдельными структурами в частности оценки деятельности структур публичной власти в целях повышения ее эффективности и исключения возможных злоупотреблений должностными полномочиями со стороны государственных служащих. Таким образом, предпосылкой осуществления гражданского контроля является обеспечение интеграции институтов гражданского общества в систему государственного управления. В таком качестве данный институт выступает как форма обратной связи в системе государственного управления, является наиболее ярким проявлением демократизма государства, контроля за ним со стороны институтов гражданского общества. На наш взгляд, природа общественного контроля определяет его специфические функции, реализуемые в политической сфере, благодаря которым данный вид контроля следует рассматривать в качестве самостоятельного публично-правового института. Основными из них являются следующие:
- осуществление генерации и выражения противоречивых общественных интересов, которые формируют мотивировочную составляющую политики властных субъектов. В таком качестве общественный контроль является средством для формирования устойчивого и конструктивного баланса государственных и общественных интересов, средством недопущения конфликтов интересов, который может нести потенциальную опасность социального взрыва;
- гарантирование исполнения социальных норм. Реализация общественного контроля позволяет выявить нарушителей и разработать механизм привлечения их к ответственности, которая может быть выражена в различных формах, начиная с общественного порицания и заканчивая санкциями юридической ответственности. - управление государственной службой. В таком качестве общественный контроль является эффективным средством проверки результативности государственной политики;
- обеспечение соблюдения принципов законности органами государственной власти, установленных стандартов и правил управленческой деятельности, проверки реализации ими поставленных задач и программ развития разного уровня;
- выявление и своевременное пресечение случаев нарушения гражданских прав и свобод со стороны органов государственной (муниципальной) власти;
- получение объективной информации о деятельности органов публичной власти и эффективности государственной службы;
- осуществление объективного финансового аудита деятельности органов государственной (муниципальной) власти.
В последний период времени был принят ряд подзаконных актов министерств, устанавливающие единые требования к содержанию предоставляемой информации и обеспечению ее предоставления. Среди вышеуказанных документов обращает на себя внимание Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. № 93-Р, утверждающее Концепцию открытости федеральных органов исполнительной власти. Подробнее данный нормативный акт будет проанализирован в отдельной части настоящей работы. Отметим, что его значение в контексте дальнейшего развития аспекта информационной открытости органов государственной власти определяется следующими аспектами.
Во-первых, данный документ содержит определение категории «информационная открытость» применительно к деятельности органов исполнительной власти, под которой понимается своевременное предоставление информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, доступ к которой специально не ограничен федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, которая является открытой, общедоступной и достоверной, в формате, удобном для ее поиска, обработки и дальнейшего использования, в том числе в форме открытых данных.
Во-вторых, Концепция открытости определяет базовые принципы информационной открытости, а именно: - принцип понятности, реализация которого предполагает представление целей, задач, планов и результатов деятельности федеральных органов исполнительной власти в форме, обеспечивающей простое и доступное восприятие обществом информации о деятельности указанных органов власти;
- принцип вовлеченности гражданского общества, предусматривающий обеспечение возможности участия граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества в разработке и реализации управленческих решений с целью учета их мнений и приоритетов, а также создания системы постоянного информирования и диалога;
- принцип подотчетности, в соответствии с которым раскрытие федеральными органами исполнительной власти информации о своей деятельности с учетом запросов и приоритетов гражданского общества, обеспечивая возможность осуществления гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.
Необходимо отметить, что руководящая идея информационной открытости органов власти в качестве ключевого аспекта реализации принципа «открытости» («транспарентности») в рамках действующего федерального законодательства получила свое последовательное развитие и в отношении органов судебной власти. Исходной точкой правового регулирования данного аспекта стали нормы ч. 1 ст. 123 Основного закона Российской Федерации, которые в настоящее время получили конкретизацию, в первую очередь, в рамках кодифицированных актов, регулирующих правоотношения, возникающие в связи с деятельностью судебных органов. В этой связи обращают на себя внимание следующие нормы процессуальных кодексов:
- статьи 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, которые устанавливают гласный порядок рассмотрения дел в суде и открытый порядок провозглашения приговора по делу;
- статьи 10 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой разбирательство дел во всех судах осуществляется в открытом режиме, а все лица, участвующие в деле, и граждане, присутствующие в открытом судебном заседании, имеют право в письменной форме, а также с помощью средств аудиозаписи фиксировать ход судебного разбирательства; фотосъемка, видеозапись, трансляция судебного заседания по радио и телевидению допускаются с разрешения суда. Кроме того, нормами данной статьи предусмотрен исключительно публичный порядок оглашения решений по делу, за исключением тех случаев, когда разбирательство дела по существу касается прав и законных интересов несовершеннолетних;
- статьи 11 Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующие открытый и гласный порядок судебного разбирательства по категории соответствующих дел.
Обеспечение прав граждан и их объединений в процессе их взаимодействия с органами государственной власти на основе конституционного принципа открытости
Как было указано в предыдущих частях исследования одним из ключевых аспектов сущности конституционного принципа открытости является реализация взаимных прав и обязанностей при взаимодействии граждан (их объединений) и органов государственной власти.
На наш взгляд, основой существования правовой, демократической государственности являются, с одной стороны, полномочия органов публичной власти (государственной, либо муниципальной), а с другой – права и свободы граждан и отдельных структур гражданского общества. Представляется, что объем и характер взаимных полномочий и прав, направленность и интенсивность реализации полномочий и прав указанных субъектов следует рассматривать в качестве критериев определения степени и качественного своеобразия практической реализации конституционного принципа открытости в условиях современной отечественной государственности.
Прежде чем начать рассмотрение вышеуказанного вопроса, целесообразно остановится на проблеме определения сущности категорий «гражданское общество» и «взаимодействие с институтами гражданского общества». Следует отметить, что оба указанных понятия представляют собой предмет споров в рамках политологической и правовой науки. Не вдаваясь в детали дискуссий по данным вопросам, выразим собственное представление. На наш взгляд, гражданское общество следует рассматривать в качестве самоорганизующейся, самодостаточной и динамично развивающейся консолидированной социальной системы, проявляющей автономную политическую активность с целью формирования запроса у власти на реализацию интересов его членов. Сущность гражданского общества определяется личной свободой его членов, ограниченной исключительно позитивными социальными нормами, детерминированной высоким уровнем их правовой и политической культуры. Кроме того, нельзя не согласиться с тем, что для гражданского общества, как и для любой другой, динамично развивающейся системы характерно сосуществование прагматического и иррационального, закономерного и случайного, которое проявляется через деятельность личностей в процессе удовлетворения своих интересов, осуществления субъективных прав и юридических обязанностей, интересов и дарований. Таким образом, основной сущностной характеристикой гражданского общества является концентрированное выражение автономных политических воль его участников, что позволяет ему выступать в качестве действенного средства влияния на формирование стратегии государственной политики и контроля практических результатов ее реализации.
Взаимодействие органов государственной власти с гражданами и их объединениями (институтами гражданского общества), на наш взгляд, представляет собой политико-правовой институт, имеющий конституционно- правовую сущность, поскольку относится к сфере регулирования конституционного права. В частности, анализ норм действующего конституционного законодательства, позволяет сделать вывод о том, что участие граждан в деятельности органов государственной власти представляет собой форму реализации суверенитета народа. В этой связи «вовлечение» в процесс государственного управления отдельных граждан и структур гражданского общества необходимо рассматривать в качестве важнейшей составляющей «активного» конституционно-правового статуса гражданина, представляющей собой возможность «действовать для государства», а тем самым, для общественного блага. С учетом вышесказанного представляется, что предоставление гражданам возможности для участия в осуществлении государственной власти позволяет обеспечивать практическую реализацию таких существенных характеристик органов государственной власти правового государства, как публичность, открытость, ориентация на общественную поддержку с целью обеспечения предотвращения конфликтов в общественных отношениях.
В рамках современной политологической теории обоснованы различные модели взаимодействия институтов гражданского общества и структур публичной власти. А.Ю. Сунгуров в этой связи выделяет три основные: сотрудничество, игнорирование и конфронтацию. При этом сотрудничество может быть как партнерским, подразумевающим равенство (в определенном смысле) сторон и включать взаимодействие, построенное на доминировании, вплоть до полного подчинения одной из сторон. Первый из указанных подтипов моделей характеризуется следующими признаками:
- органы государственной власти принимают нормативные акты, способствующие появлению и развитию независимых общественных организаций, как основы зарождающегося гражданского общества, предпринимают конкретные действия по поддержки развития таких организаций;
- властными структурами обеспечивается создание «переговорных площадок» и иных форм взаимодействия с институтами гражданского общества. Ключевой предпосылкой для этого является понимание важности института общественного контроля для обеспечения эффективности государственного управления;
- институты гражданского общества формируют публичную политику, предлагая повестку дня, а также решения определенных проблем, предлагают и участвуют в реализации реформы конкретных институтов государственной власти, участвуют в создании новых органов государственной власти, обучают и воспитывают чиновников государственных структур.
Второй подтип партнерской модели взаимодействия властных структур и институтов гражданского общества предполагает режим всеобщего благоденствия со стороны власти тем из них, которые демонстрируют политическую лояльность. Таким организация предоставляется финансовая, организационная и правовая поддержка в обмен на «ретрансляцию» в массы приоритетов государственной политики, обеспечение мобилизации гражданского актива, направленное на решение стратегических задач, определенной действующей властью. Именно такая модель, которую А.Ю. Сунгуров, на наш взгляд, очень точно определяет в качестве модели «приводных ремней» является традиционной для российской государственности на всех этапах существования в том или ином виде структур гражданского общества. Соответственно, такого рода «контролируемый патернализм», с одной стороны, ставил актив гражданского общества на службу государственных интересов, а с другой стороны, не допускал существования структур гражданского общества в классическом виде, ставя фактически вне закона созданные не по государственной инициативе, либо действующие в разрез с государственной политикой. Практическая реализация вышеуказанных моделей определяет конкретные формы взаимодействия органов государственной власти, граждан и их объединений.
Модели, основанные на сотрудничестве органов государственной власти, граждан и их объединений, предполагают реализацию таких правовых инструментов, как: 1) институт переговоров граждан и их групп с органами государственной власти; 2) институт подписания соглашений между органами государственной власти и общественными объединениями различного статуса; 3) институт обращений граждан; 4) институт публичного обсуждения проектов законодательных актов; 5) институт общественной экспертизы нормативно-правовых актов, государственных проектов и программ, а также 6) институт конференций, форумов и публичных слушаний, проводимых по вопросам, затрагивающим разнообразные сферы и направления общественного развития.
Реализация модели взаимодействия органов государственной власти, граждан и их объединений, основанной на конфронтации и игнорировании, сопровождается такими правовыми формами как проведение акций, манифестаций, пикетов, митингов, направленных на лоббирование интересов протестных групп, публикацией критических материалов в СМИ.
На наш взгляд, эффективность реализации прав граждан и их объединений при взаимодействии с органами государственной власти определяются степенью институционализации этого взаимодействия.