Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и исторические основы конституционного контроля в странах содружества независимых государств 14
1. Теоретические основы конституционного контроля б странам снг 14
2. Исторические основы конституционного контроля в странах СНГ 30
Глава 2. Организационные начала конституционного контроля в странах содружества независимых государств . 50
1. Конституционно-правовой статус органов конституционного контроля в странах СНГ 50
2. Конституционно-правовой статус членов органов конституционного контроля в странах СНГ 77
Глава 3. Полномочия и итоговые акты органов конституционного контроля в странах содружества независимых государств 118
1. Обязательные полномочия органов конституционного контроля б
Странах снг 118
2. Факультативные полномочия органов конституционного контроля в странах СНГ 147
3. Итоговые акты органов конституционного контроля в странах СНГ 184
Заключение 202
Список литературы
- Исторические основы конституционного контроля в странах СНГ
- Конституционно-правовой статус органов конституционного контроля в странах СНГ
- Конституционно-правовой статус членов органов конституционного контроля в странах СНГ
- Факультативные полномочия органов конституционного контроля в странах СНГ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В декабре 2016 года будет отмечаться
двадцатипятилетие с момента создания Содружества Независимых Государств. В
1991 году Республика Беларусь, Российская Федерация и Украина подписали
Соглашение о создании Содружества Независимых Государств, в котором
констатировали, что СССР, как субъект международного права и геополитическая
реальность, прекратил свое существование. Бывшие советские республики обрели
независимость, но будучи объединенными совместным историческим прошлым,
общностью народов и сложившимися связями, учредили международную
организацию Содружество Независимых Государств (СНГ), существование
которой, по замыслу, должно способствовать построению демократических
правовых государств, развитию продуктивных взаимоотношений и
урегулированию споров.
По состоянию на 2016 год в состав СНГ входят республики Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Таджикистан, Узбекистан, Российская Федерация и Туркменистан. Украина де-юре не является государством – участником СНГ, так как это государство не ратифицировало Устав СНГ, но поскольку Украина стояла у истоков создания СНГ и на первом этапе играла ключевую роль в деятельности международной организации, в настоящем исследовании Украина будет рассматриваться вместе с государствами-членами СНГ.
В начале XXI века многие страны СНГ столкнулись с рядом трудностей: глобальный экономический кризис 2008 года и 2014 года, внутригосударственные дезинтеграционные процессы, череда реализованных (Кыргызстан, Молдова, Украина) и предотвращенных (Армения, Беларусь, Россия, Узбекистан) цветных революций, направленных на приход к власти проевропейских политических сил, расширение блока НАТО, угрожающее суверенитету ряду государств СНГ и т.д. В столь неблагоприятных социально-политических условиях закономерно нарушаются права и законные интересы граждан, происходит снижение правовой
культуры и одновременный рост правового нигилизма, что приводит к изданию противоречащих конституции нормативных актов и конфликтам между органами государственной власти.
В целях надлежащего исполнения своих обязанностей по обеспечению высшей юридической силы и прямого действия норм конституции, защиты прав и свобод человека и гражданина, страны СНГ учредили органы, призванные осуществлять проверку нормативных актов на предмет соответствия конституции. Данные органы представляют собой неотъемлемый элемент любого демократического правового государства, главным приоритетом которого является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Именно органы конституционного контроля в состоянии обеспечить верховенство прав и свобод, устранить злоупотребления со стороны органов государственной власти. Однако, те способы организации конституционного контроля, которые были восприняты странами СНГ, далеки от обретения оптимальных параметров. Это объясняется тем, что все страны СНГ находятся в процессе реформирования своей государственности.
Страны СНГ по-разному подошли к структуре, порядку работы и
полномочиям органов конституционного контроля, с учреждением которых в
указанных государствах возрос интерес к проблемам конституционного контроля.
Большое внимание вызывают вопросы правового положения соответствующих
органов, их роль в обеспечении правовой охраны конституции, защите
конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина. Развитие
соответствующей сферы, укрепление гарантий независимости органов
конституционного контроля, обеспечение неукоснительного исполнения решений – все это является важнейшими составляющими обеспечения верховенства конституции и формирования правового государства.
Вышеперечисленные вопросы и проблемы определяют важность данного
исследования, а именно: содержания и способов осуществления
конституционного контроля, а также анализа правовых основ его реализации. Интерес вызывает сравнительно-правовое рассмотрение в странах, имеющих
общие исторические корни, связанных политическими и экономическими
связями. Кроме того, научный интерес представляет поиск оптимального и эффективного варианта реализации конституционного контроля, порядка формирования и деятельности органов его осуществляющих, закрепление необходимых полномочий, обеспечивающих реальное верховенство конституций конкретных стран. В связи с этим, можно утверждать, что исследование вопросов конституционного контроля в странах СНГ является значимым для современной юридической науки, а также имеющим под собой теоретическое и практическое обоснование.
Степень научной разработанности. В последние годы сравнительно-правовые исследования правовых институтов Содружества Независимых Государств приобрели особую популярность. Отдельное место в исследованиях занимает сфера организации исполнительной власти, определение роли главы государства, судебной власти. Тематика конституционного контроля не является исключением, в частности в Российской Федерации немало работ посвящено анализу осуществления правовой охраны конституций в отдельных странах СНГ, сравнению конституционного контроля в России и в других государствах.
Цель диссертационного исследования: на основании комплексного и
системного анализа правового регулирования и деятельности органов
конституционного контроля государств-участников СНГ рассмотреть их
правовую природу и место в механизме государственной власти, критически
оценить способы формирования соответствующих органов, компетенцию,
порядок работы, юридическую силу итоговых актов, правовой статус членов
указанных органов; предложить ряд мер, призванных оптимизировать правовой
статус соответствующих органов; выработать рекомендации по
совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих
функционирование органов конституционного контроля в странах СНГ.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
-определить терминологический аппарат в сфере проверки
конституционности нормативных правовых актов в странах СНГ;
-проанализировать эволюцию становления и развития конституционного контроля в странах СНГ;
-раскрыть правовую природу органов конституционного контроля в странах СНГ;
-установить особенности конституционного контроля в странах СНГ;
-рассмотреть вопросы конституционно-правового статуса органов
конституционного контроля в странах СНГ;
-исследовать конституционно-правовой статус членов органов
конституционного контроля в странах СНГ;
-выявить общее и особенное в определении полномочий органов конституционного контроля в странах СНГ;
-определить правовую природу итоговых актов и правовых позиций органов конституционного контроля в странах СНГ;
-оценить проблемы и перспективы развития конституционного контроля в странах СНГ;
-предложить меры по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области конституционного контроля.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при формировании и функционировании органов конституционного контроля в странах СНГ.
Предмет исследования составляют доктринальные положения,
конституционные принципы, нормы, отражающие содержание организации и деятельности органов конституционного контроля в странах СНГ, теории, идеи, суждения об их месте в системе государственной власти, нормы отраслевого законодательства и судебная практика, в которых конкретизируются положения конституций стран СНГ, имеющие прямое отношение к конституционному контролю.
Методология исследования. Для решения поставленных задач были
применены общенаучные методы познания: научный анализ, синтез, сравнение, диалектический метод. А также, исходя из проблематики данного исследования, были избраны специальные методы: формально-юридический, историко-правовой, разработка теоретических юридических конструкций, конституционно-правовое моделирование, формально-логический, системный, сравнительного государствоведения, а также инструменты юридической герменевтики.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых-
конституционалистов государств-участников СНГ, а также специалистов из
государств дальнего зарубежья по теории и истории государства и права, в том
числе посвященные вопросам конституционного контроля, конституционного
надзора, конституционной юрисдикции, истории института проверки
конституционности нормативных правовых актов. Кроме того, в основе исследования лежат работы отечественных и зарубежных авторов в сфере конституционного права, конституционного судебного процесса, в частности посвященные целям, задачам и функциям органов конституционного контроля, изучению компетенции этих органов, значению и юридической природе их решений.
Теоретическую базу исследования составили труды следующих советских и
российских ученых: С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.Б. Барихина,
Д.Н. Бахраха, А.А. Белкина, В.П. Беляева, Н.А. Богдановой, Г.А. Гаджиева,
А.А. Гатиняна, В.В. Денисенко, С.Б. Добровольской, В.И. Иванова, М.А. Исаева,
Л.М. Карапетяна, А.Т. Карасева, О.Ю. Котова, О.Е. Кутафина, В.В. Лапаевой,
В.В. Невинского, B.C. Нерсесянца, С.А. Орловой, М.С. Саликова,
И.С. Самощенко, Н.В. Селезнева, Б.А. Страшуна, Д.Л. Сурковой,
Ф.В. Тарановского, О.И. Тиунова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой, М.Х. Фарукшина, Т.Я. Хабриевой, Р.О. Халфиной, Г.Н. Чеботарева, Л.А. Шаланда, М.А. Шафира, А.И. Щиглика, Б.С. Эбзеева и др.
Особое внимание в ходе подготовки работы было уделено трудам ученых-конституционалистов в области конституционного судебного процесса: Е.Б. Абросимовой, Д.А. Авдеева, A.M. Барнашова, В.И. Белослудцева,
С.В. Боботова, В.К. Бобровой, А.Д. Бойкова, В.В. Бойцовой, Н.С. Бондаря, К.А. Будаева, О.В. Брежнева, П.В. Витрука, Ю.В. Гаврюсова, И.В. Гордеева, А.В. Гошуляка, В.В. Гошуляка, Г.Т. Ермошина, Г.А. Жилина, В.И. Задиоры, А.В. Зимина, В.Д. Зорькина, М.И. Клеандрова, А.А. Клишаса, А.Н. Кокотова, В.А. Кряжкова, Л.В. Лазарева, А.А. Ливеровского, М.Л. Ломовцевой, В.О. Лучина, С.П. Маврина, А.А. Мазурова, М.А. Макушина, О.В. Мильчаковой, Н.Г. Минасяна, М.А. Митюкова, Т.Г. Морщаковой, С.Э. Несмеяновой, М.В. Никифорова, Ж.И. Овсепян, А.В. Савоськина, В.А. Сивицкого, О.А. Тепляковой, Л.А. Тхабисимовой, К.М. Худолея, Ю.Л. Шульженко, А.Ю. Якимова и др.
А также были проанализированы труды ученых-конституционалистов государств-участников СНГ: Н. Аракеляна, Г. Арутюняна, П. Барбалата, И. Бахтыбаева, Г. Василевича, Т. Вороновича, В. Гаращука, С. Данилюка, А. Жаилганова, А. Караева, К. Каримова, В. Малиновского, М. Махмудзода, П. Миклашевича, Л. Москвича, М. Мяловицькой, Г. Папуашвили, Д. Петренко, А. Петросяна, В. Попа, Ж. Саалаева, О. Сергейчука, А. Тэнасе, С. Шеретова и др.
Эмпирическую базу работы составили конституции и текущее законодательство стран СНГ по вопросам, касающимся конституционно-правового статуса органов, осуществляющих проверку конституционности нормативных актов, а также акты этих органов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в
комплексном, системном анализе теоретико-правовых вопросов
конституционного контроля, проблем формирования органов его
осуществляющих, определения оптимального набора их полномочий, выявления особенностей, а также правового статуса членов органов конституционного контроля.
Научная новизна диссертационного исследования нашла отражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Правовая охрана конституции в странах СНГ реализована на основе европейской модели конституционного контроля, когда в системе органов
государственной власти формируется специализированный обособленный орган, основной задачей которого является проверка конституционности нормативных правовых актов. Обоснованно, что Конституционная палата Верховного суда Кыргызстана также является обособленным, специализированным органом конституционного контроля (имеет собственную нормативно-правовую базу, наделена полномочиями, которые не могут быть переданы Верховному суду, предусмотрен особый порядок формирования Конституционной палаты, итоговые акты Конституционной палаты не могут быть изменены Верховным судом). Исключением из всех стран СНГ является Туркменистан, где реализована модель «советской эпохи», при которой соответствующими полномочиями наделен законодательный орган государственной власти.
-
Выявлено несколько способов формирования органов конституционного контроля в странах СНГ. При первом способе глава государства и представительный орган непосредственно назначают членов органов конституционного контроля (Республики Армения, Беларусь и Казахстан). При втором способе президент и парламент участвуют в назначении членов органов конституционного контроля, однако непосредственно правом назначать должностных лиц наделен парламент, но при этом назначаются только лица, кандидатуры которых утверждены президентом (Республики Азербайджан, Кыргызстан, Таджикистан, Узбекистан и Российская Федерация). При третьем способе в процессе формирования органа участвует законодательная, исполнительная и судебная ветви власти (Республика Молдова и Украина). Обоснованно, что ответственным за формирование состава органа конституционного контроля должен быть глава государства, как гарант конституции.
-
На основе анализа законодательства стран СНГ установлены различные подходы к определению численного состава членов специализированных органов конституционного контроля (от 6 человек в Молдове до 19 человек в России). Обосновывается необходимость закрепления в национальном законодательстве численности членов рассматриваемых органов более 12 человек, поскольку при
таком составе будет обеспечен учет мнения большего количества специалистов
разных отраслей права. Выявлено, что в странах СНГ закрепляются общие
характеристики статуса членов органов конституционного контроля
(квалификационные требования к кандидатам, права и обязанности, гарантии и другое). Тем не менее, имеются существенные различия, влияющие на реализацию гарантий их деятельности (особенно в части закрепления оснований приостановления и прекращения полномочий). В работе высказано предложение о приведении национального законодательства в этой части к единообразию.
4. Выявлено, что в некоторых странах СНГ специализированные органы
конституционного контроля в своем составе имеют структурные подразделения
(палаты, коллегии), наделенные разным объемом полномочий. Обращается
внимание на положительный опыт выделения структурных подразделений,
которые наделены функциями, не дублирующими полномочия органа (палаты
Конституционного Суда Азербайджана принимают решения по ряду вопросов по
существу), а только лишь осуществляющие предварительную оценку
поступающих обращений (палаты в Украине, коллегии в Кыргызстане).
5. Установлено, что понятия «конституционный контроль» и
«конституционный надзор», в силу признанных различий, характеризуют разные
органы государственной власти, при этом на территории бывшего Советского
Союза получил развитие именно конституционный контроль. Конституционные
суды Республик Беларусь и Молдовы, наделенные отдельными полномочиями по
осуществлению конституционного надзора (по собственной инициативе вправе
проверять конституционность акта, и некоторые итоговые акты органов носят
рекомендательный характер), тем не менее, являются органами конституционного
контроля.
6. Предложено внести изменения в Модельный кодекс о судоустройстве и
статусе судей для государств-участников СНГ, принятый Межпарламентской
ассамблеей СНГ в 2011 году, в части закрепления гарантий членов органов
конституционного контроля в случае ликвидации органов, уточнения понятия
«признанная высокая квалификация в области права», наделения органов
конституционного контроля полномочием по подготовке ежегодных посланий парламенту и президенту, предоставления органам полномочий по проверке конституционности подлежащих ратификации международных договоров, а также ратифицированных международных договоров.
7. Выработаны предложения по совершенствованию российского
законодательства в части организации деятельности Конституционного Суда РФ:
установить единый предельный возраст для Председателя и судей
Конституционного Суда РФ; ограничить возможность замещения должности Председателя Суда двумя сроками подряд; изменить порядок назначения Председателя и прекращения его полномочий; уточнить основания для прекращения полномочий судей, а именно: неучастие судьи в заседаниях Конституционного Суда без уважительных причин или уклонение от голосования свыше двух раз в течение одного календарного года.
-
На основе сравнительно-правового анализа законодательства государств-участников СНГ предложено классифицировать полномочия специализированных органов конституционного контроля на обязательные и факультативные полномочия. Обязательными полномочиями, к которым относятся осуществление проверки конституционности нормативных правовых актов и международных договоров, наделены все специализированные органы конституционного контроля в странах СНГ, поскольку именно они определяют их функциональное предназначение в системе органов государственной власти. Остальными полномочиями наделены не все органы конституционного контроля, поэтому они относятся к факультативным полномочиям. Обосновывается необходимость расширения перечня обязательных полномочий за счет официального толкования конституции и разрешения споров о компетенции между органами государственной власти, поскольку наиболее эффективно реализацию названых полномочий могут обеспечить только органы конституционного контроля.
-
Установлено, что страны СНГ по-разному подошли к вопросу реализации гарантии граждан на конституционную защиту прав и свобод посредством обращения в органы конституционного контроля. Так, в Азербайджане, Армении,
России, Кыргызстане и Таджикистане граждане вправе напрямую обращаться в соответствующий орган с жалобой. Указанной возможности лишены граждане в Беларуси, Казахстане, Молдове, Узбекистане и Украине. Тем не менее, в этих странах граждане могут обращаться в органы конституционного контроля в рамках реализации данными органами иных полномочий, например, при осуществлении толкования конституции и нормативных правовых актов. Учитывая общую для стран СНГ статистику по росту обращений граждан с жалобами в органы конституционного контроля, обоснована необходимость совершенствования не только Модельного кодекса СНГ о судоустройстве и статусе судей государств – участников СНГ в этой части, но и закрепления соответствующего права в национальном законодательстве.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что
сформулированные в диссертации выводы расширяют теоретические
представления об особенностях конституционно-правового статуса органов
конституционного контроля в странах СНГ, способствуют выработке
рекомендаций по совершенствованию порядка организации и деятельности
рассматриваемых органов. Теоретические положения, выводы и рекомендации
диссертационного исследования могут быть использованы для
совершенствования конституционного законодательства государств-участников СНГ в сфере конституционного контроля, в качестве теоретической базы в учебном процессе при преподавании курсов «Конституционное право России», «Конституционный судебный процесс» и «Конституционное право зарубежных стран».
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения могут быть использованы в деятельности органов конституционного контроля в странах СНГ. Результаты исследования применимы при дальнейшем осмыслении соответствующей проблематики, сохраняющей свое практическое значение, а также в качестве методических материалов при составлении и реализации
основных и специальных учебных программ, разработке учебников и учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования
обсуждались и рецензировались на кафедре конституционного права Уральского государственного юридического университета. Основные теоретические и практические положения диссертации нашли свое отражение в подготовленных автором публикациях в рецензируемых научных журналах, включенных в перечень Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Структура и содержание диссертационного исследования. Структура диссертации предопределена целью и задачами исследования, состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка литературы.
Исторические основы конституционного контроля в странах СНГ
Большинство современных развитых стран конституция определяет основные параметры организации государства, структуру общества и место человека во взаимоотношениях с государством. При этом наличие конституции не всегда гарантирует прогрессивное развитие государства, соблюдение прав человека и развитие демократических институтов. Более того, в ряде стран наблюдается несоответствие нормативных правовых актов тексту конституции. Для обеспечения соблюдения и охраны конституции многие государства создают органы, осуществляющие проверку текущего законодательства на предмет соответствия основному нормативному правовому акту. Данные органы могут наделяться функциями по осуществлению конституционного надзора или конституционного контроля. Это могут быть специализированные органы (созданные для осуществления только одной функции) или органы, наделенные правом осуществлять конституционный контроль нормативных правовых актов помимо своих основных функций, например парламент Туркменистана.
В юридической литературе встречаются разные точки зрения на соотношение понятий «конституционный контроль» и «конституционный надзор». С одной стороны, данные понятия могут применяться в качестве синонимов , поскольку с лингвистической точки зрения в русском языке эти термины являются эквивалентными3, с другой стороны, явления, обозначенные этими понятиями, имеют больше различий, чем сходства (по органам, осуществляющим соответствующие функции, объему полномочий, юридической силе решений и др.). В связи с этим система надзора отделена от системы контроля , поэтому называть данные явления одними и теми же терминами ошибочно.
Последняя точка зрения также обосновывается тем, что в законодательстве СССР, которое впоследствии стало основой для законодательства государств-членов СНГ, термины «контроль» и «надзор» наделялись разным значением и применялись при характеристике и описании полномочий разных государственных органов. Согласно Конституции СССР 1977 года, контроль за соблюдением Конституции СССР осуществлял Президиум Верховного Совета СССР5. Термин «надзор» в Конституции СССР 1977 года использовался применительно к Верховному Суду СССР и к Прокуратуре . Законом СССР «О конституционном надзоре в СССР» был учрежден Комитет конституционного надзора СССР и органы конституционного надзора союзных и автономных республик, главной целью которых являлось осуществление конституционного надзора в СССР . Комитет конституционного надзора СССР только указывал другим органам государственной власти о несоответствии нормативного акта Конституции СССР3. Таким образом, в СССР контроль и надзор осуществляли разные органы государственной власти.
Стоит отметить, что в вопросе терминологии необходимо с осторожностью относиться к опыту государств дальнего зарубежья, например государств Европейского союза, Великобритании и США, поскольку понятийный аппарат, принятый в этих странах, значительно отличается от терминологии, применяемой в государствах СНГ.
Большинство ученых конституционалистов государств СНГ придерживается мнения, что термины «контроль» и «надзор» не эквивалентны, и различаются по целому ряду признаков. По мнению В.П. Беляева, термин «контроль» обозначает проверку соответствия результатов заданным параметрам, его цель заключается в том, чтобы уполномоченные органы и лица выяснили, соответствует ли деятельность подконтрольных органов нормативным правовым актам, поставленной перед ними задачей, и непосредственно принимают меры по устранению «отклонении» и привлечению виновных к ответственности . Сущность надзора В.П. Беляев видит в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении, при этом надзор - это основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений закона в целях обеспечения верховенства права, обеспечения конституционных прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Вмешательство в оперативную деятельность подконтрольного органа и право самостоятельно привлекать виновных к правовой ответственности является, по мнению В.М. Гаращука, основными отличием контроля от надзора11. М.В. Мельников обращает внимание, что при конституционном контроле непосредственно происходит дисквалификация акта, а при надзоре этого не происходит. Ученый считает, что конституционный контроль проводится выборочно (по обращениям), а надзор представляет собой постоянное наблюдение за конституционностью нормативных актов, что обеспечивается его правом проводить проверки по собственной инициативе . Подобной точки зрения придерживается В. Шаповал и отмечает, что Конституционный Суд Украины самоопределился как «орган конституционного контроля» . Интересную трактовку предлагает Д.Л. Зпатопольский, согласно которой конституционный контроль представляет собой контроль за проведением в жизнь конституции, конституционных или органических законов .
По мнению Г.Г. Арутюняна функция органа контроля более активна, поскольку признание нормативного правового акта несоответствующим конституции влечет за собой утрату его юридической силы. Надзорная функция имеет целью обратить внимание органов и должностных лиц на неконституционность принятых или изданных ими нормативных правовых актов и принять соответствующие меры. Также, по мнению ученого, конституционный надзор носит сравнительно пассивный характер и призван привлечь внимание или выдвинуть предложение о неконститудаонности нормативно-правового акта или решения. А приостановление действия акта или признание его утратившим силу относится к компетенции принявшего его или другого государственного органа .
А.М. Диноршоев считает, что конституционный контроль и надзор тесно связаны, но представляют различные направления деятельности государственных органов . В свою очередь, К.Н. Холиков выделяет общие и специализированные органы конституционного контроля. К общим органам конституционного контроля исследователь относит главу государства и парламент. Специализированные органы конституционного контроля, по мнению исследователя, могут быть судебными и несудебными. Судебными органами конституционного контроля являются суды общей юрисдикции и специализированные суды (конституционные) .
Конституционно-правовой статус органов конституционного контроля в странах СНГ
Компетенция органов конституционного контроля стран СНГ определяется конституциями и принятыми на их основе законами. Перечень полномочий указанных органов может быть исчерпывающим или открьпым. В последнем случае конституционные полномочия могут быть дополнены законом. Признавая значимость вопросов компетенции, их проблематика будет рассмотрена более подробно в главе 3 настоящего исследования.
Не менее значимым элементом конституционно-правого статуса органов конституционного контроля, как и всех иных, является ответственность. В юридической литературе выделяют позитивную (перспективную) и негативную (ретроспективную) ответственность. Позитивная ответственность представляет собой отношение субъекта к своим обязанностям, необходимость давать отчет в своих действиях. Как отмечает А.А.Кондрашев, категория ответственности при таком понимании переводится из области права в сферу морали . По мнению П.Е.Недбайло, позитивная ответственность - это ответственность за успех в работе . В свою очередь, негативная ответственность - это установленная правовыми нормами обязанность субъекта претерпеть определенные неблагоприятные последствия за свое противоправное поведение либо применение мер государств енно-принудительного характера в связи с правонарушением
Одной из разновидностей юридической ответственности является конституционно-правовая По мнению В. А. Виноградова, конституционно-правовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности, осуществление мер которой устанавливается конституционно-правовыми нормами, а также направлено на защиту конституционно-правовых отношений Н.В. Вигрук высказывался о том, что позитивный аспект конституционно-правовой ответственности превалирует в ее содержании над негативным .
Стоит согласиться с мнением С.Э. Несмеяновой, согласно которому в отношении органов конституционного контроля реализуется позитивная ответственность, а члены этого органа за свое противоправное поведение претерпевают меры негативной ответственности . Более подробно негативная ответственность членов органов конституционного контроля будет рассмотрена далее в работе. Специализированные органы конституционного контроля являются частью системы государственной власти, в рамках которой на основе принципа разделения властей все органы наделяются свойственными им полномочиями, но при этом, следуя логике принципа сдержек и противовесов, все они взаимодействуют по самым разным направлениям. В пределах указанного принципа органы конституционного контроля имеют возможность активно влиять на решения и действия органов различных ветвей власти. Таким образом, органы государственной власти объединены организационно-правовыми связями.
Многогранность взаимоотношений органов конституционного контроля стран СНГ с различными органами государственной власти проявляется в процессе формирования органов конституционного контроля, реализации их полномочий и исполнения их итоговых актов.
Безусловно, элементы конституционно-правового статуса органов конституционного контроля всех стран СНГ тождественны. Однако каждое государство самостоятельно определяет порядок формирования и деятельности, структуру и компетенцию указанных органов. При этом по ряду вопросов государства проявляют самостоятельность, предусматривая особые условия. Так, например, в формировании рассматриваемых специализированных органов принимают участие разные органы государственной власти стран СНГ, и при этом различается степень их участия В Беларуси, Казахстане и Армении президент и законодательный орган государственной власти непосредственно назначают членов органов конституционного контроля. Так Конституционный Суд Беларуси состоит из двенадцати судей, шесть из которых назначает Президент, а остальных судей Совет Республики (верхняя палата парламента)136. Верхняя палата назначает судей Конституционного Суда, кандидатуры которых предлагаются Председателем Конституционного Суда. В свою очередь, Председатель Конституционного Суда назначается Президентом с согласия Совета Республики
Конституционно-правовой статус членов органов конституционного контроля в странах СНГ
Указанные выше основания для прекращения полномочий распространяются на членов всех органов конституционного контроля государств СНГ. В ряде стран есть и другие основания. Так полномочия членов специализированных органов конституционного контроля Армении, Казахстана и России могут бьпъ прекращеньг, если будет установлено, что лицо назначено на свой пост с нарушением норм права . В отличие от этих стран, в Таджикистане с данным основанием связано приостановление полномочий члена органа265. В Модельном кодексе о судоустройстве и статусе судей для государств-участников СНГ с указанным полномочием связанно именно прекращение полномочий Таким образом, полномочия члена органа конституционного контроля, назначенного на должность с нарушением установленного порядка, подлежат прекращению, поскольку нахождение в составе органа конституционного контроля такого должностного лица повлечет неизбежное ослабление доверия к органу.
В связи с тем, что представители специализированных органов конституционного контроля в странах СНГ исполняют свои обязанности на постоянной профессиональной основе, им запрещено совмещать работу в органе с иной оплачиваемой деятельностью. Нарушение данного запрета является основанием для прекращения полномочий. Тем не менее, членам специализированных органов конституционного контроля в СНГ разрешено совмещать работу в органе с занятием преподавательской, научной и творческой деятельностью, если эта деятельность не препятствует исполнению обязанностей в органе. Под творческой деятельностью принято понимать деятельность, порождающую качественно новый ранее не существовавший результат , на основании этого преподавательскую и научную деятельность тоже можно считать творческой. Такие исключения обусловлены тем, что часто должностные лица специализированных органов конституционного контроля обладают ученой степенью, которая получена в результате научной и преподавательской работы. Преподавательская и научная деятельность позволяет должностным лицам передать свои знания, как подрастающему поколению, так и коллегам по профессии и другим лицам, оттачивать свои практические навыки, участвовать в конференциях, быть членам диссертационных советов, обсуждать и выдвигать предложения относительно исследуемых ими проблем, писать научные работы и статьи. Таким образом, разрешение членам специализированных органов конституционного контроля совмещать работу в органе с преподавательской, научной и творческой деятельностью без ущерба для работы в органе контроля, видится обоснованным и необходимым для последующего развития, как профессиональных навыков членов органов конституционного контроля в частности, так и для науки в целом.
Членам специализированных органов конституционного контроля государств-участников СНГ также запрещено вступать в политические партии и другие объединения, преследующие политические цели Такая позиция обусловлена тем, что член органа конституционного контроля в процессе принятия решения должен руководствоваться законом и на него не должны влиять лидеры или иные лица, входящие в партию. Такое основание исключает возможность постороннего влияния на работу органа конституционного контроля. Также подлежат прекращению полномочия члена органа, который нарушил запрет на выражение своего мнения в средствах массовой информации, публично высказывался о вопросе, который может стать предметом рассмотрения в органе, а также о вопросе, который изучается или принят к рассмотрению органом, до принятия итогового решения по этому вопросу.
Другим основанием для прекращения полномочий является стойкая неспособность лица исполнять свои должностные обязанности. Государства-члены СНГ солидарны в том, что надлежащим подтверждением болезни является заключение медицинской комиссии. Однако в государствах по-разному установлен срок, по истечению которого полномочия лица должны бьпъ прекращены. Так в Молдове и Таджикистане полномочия прекращаются по истечению 4-х месяцев, в Армении и Азербайджане - по истечению 6 месяцев, в России - по истечении 10 месяцев, в Беларуси по истечении 12 месяцев. В Кыргыз стане, Узбекистане, Украине такой срок не регламентирован. В результате, с одной стороны, полномочия могут быть прекращены фазу после медицинского подтверждения стойкой неспособности исполнять обязанности, а с другой стороны по истечению продолжительного или не ограниченного промежутка времени. Представляется, что логичным было бы определить четкий срок физической неспособности, по истечению которого полномочия лица подлежат прекращению. Такой срок определен в Модельном кодексе о судоустройстве и статусе судей для государств-участников СНГ, он равен 10 месяцам, представляется, что этого срока достаточно для того чтобы определить степень сложности заболевания лица и возможность исполнять профессиональные обязанности. Стоит отметить, что в законодательстве Армении предусмотрена возможность прекращения полномочий судьи Конституционного Суда, если лицо после назначения на должность приобрело такой физический порок или болезнь, вследствие которого не может исполнять свои полномочия . Однако в специальном законе страны понятие «физический порок или болезнь» не конкретизированы.
Факультативные полномочия органов конституционного контроля в странах СНГ
Таким образом, конкретизированы нормативные правовые акты, на соответствие которым должны проверяться «направление нормотворческой деятельности» и «направление правоприменительной практики», но что обозначают указанные термины не ясно. Представляется, что для эффективной работы органа конституционного контроля в этом направлении необходимо конкретизировать объекты проверки в законодательстве Беларуси, в противном случае данное полномочие носит неограниченный характер.
Конституционный Суд Беларуси также по инициативе Президента, палат парламента, Совета министров наделен полномочием излагать свою позицию о документе, принятом (изданном) иностранным государством, международной организацией и (или) их органами и затрагивающем интересы Беларуси, в части соответствия этого документа общепризнанным принципам и нормам международного права . Позиция органа конституционного контроля излагается в решении, которое также может содержать предложения для государственных органов, иных организаций и должностных лиц по принятию в соответствии с их компетенцией соответствующих мер, в том числе при регламентации вопросов, сходных с содержащимися в проверенном документе. Вызывает вопросы то, что критерием проверки выступает не Конституция Беларуси, а принципы и нормы международного права, а также не ясно, что законодатель подразумевает под термином «интересы государства». В связи с такими нечеткими формулировками, объектами и критериями контроля, представляется необходимым дополнительное правовое регулирование данного полномочия в целях повышения эффективности работы Конституционного Суда Беларуси.
Отдельного внимания заслуживают следующие полномочия органов конституционного контроля в странах СНГ. Так Конституционный суд Азербайджана наделен рядом полномочий в отношении органов государственной власти, которые выполняет в особом порядке. Орган конституционного контроля вправе определять дату проведения первого заседания Милли Меджлиса, а также принимать решение о продлении срока полномочий созыва Милли Меджлиса Азербайджана, а также о продлении срока полномочий главы государства до окончания военных операций, если государство находится в состоянии войны. Также Конституционный Суд официально объявляет итога выборов главы государства . Наделение Конституционного Суда такими экстраординарными и важными полномочиями свидетельствует о высоком доверии к данному органу конституционного контроля
Итак, органы конституционного контроля в странах СНГ кроме обязательных полномочий часто наделяются факультативными полномочиями, к которым относится рассмотрение жалоб граждан, официальное толкование конституции, разрешение споров о компетенции, утверждение результатов выборов и референдумов, предварительное рассмотрение конституционности вопросов выносимых на всенародное голосование, последующий контроль результатов референдума, формирование органов государственной власти и прекращение полномочий их членов, подготовка заключений о соблюдении конституционной процедуры расследования и рассмотрения дела о досрочном прекращении полномочий, проверка деятельности политических партий, принятие посланий о состоянии конституционной законности в государстве, право законодательной инициативы, устранение пробелов и юридических коллизий в нормативных правовых актах, проверка конституционности направлений правотворческой деятельности и правоприменительной практики судов, определение даты проведения первого заседания парламента, принятие решения о продлении срока полномочий созыва парламента, продление срока полномочий главы государства, объявление итогов выборов президента. Представляется, что странам СНГ следует руководствоваться вектором Модельного кодекса СНГ о судоустройстве и статусе судей и наделить органы конституционного контроля полномочиями по рассмотрению конституционных жалоб граждан, официальному толкованию конституции, разрешению споров о компетенции и предварительной проверке конституционности вопросов выносимых на референдум.