Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционные основы участия Российской Федерации в межгосударственном объединении 16
1.1. Понятие межгосударственного объединения с участием Российской Федерации 16
1.2. Понятие полномочий Российской Федерации, передаваемых межгосударственному объединению 47
Глава 2. Условия передачи полномочий Российской Федерации межгосударственному объединению 75
2.1. Соответствие передачи полномочий Российской Федерации основам конституционного строя 75
2.2. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина как условие передачи полномочий межгосударственному объединению 91
Глава 3. Принципы реализации переданных полномочий Российской Федерации межгосударственному объединению 109
3.1. Сохранение государственного суверенитета как принцип межгосударственного сотрудничества 109
3.2. Реализация принципа добровольности при передаче части полномочий Российской Федерации межгосударственному объединению 125
3.3. Принцип субсидиарности: понятие, содержание, проблемы реализации 135
3.4. Проблемы реализации принципа равноправия 154
Заключение 168
Библиографический список 176
- Понятие межгосударственного объединения с участием Российской Федерации
- Соответствие передачи полномочий Российской Федерации основам конституционного строя
- Сохранение государственного суверенитета как принцип межгосударственного сотрудничества
- Проблемы реализации принципа равноправия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Расширение участия
России в различных межгосударственных объединениях есть
объективный процесс, обусловливаемый глобализацией,
порождаемой усилением экономической интеграции, развитием
гуманитарных связей, информационных технологий. Глобализацию
обычно связывают с «качественно более высокими уровнями
интегрированности, целостности и взаимозависимости мира»1. Она
не только проникает в сферу экономических и гуманитарных
отношений стран и народов, но и напрямую влияет на правовую
систему суверенных государств. Все эти процессы требуют
правового осмысления в контексте развития как международного
права, так и возможной трансформации национального
законодательства.
Конституция Российской Федерации в статье 79 закрепляет ее участие в межгосударственных объединениях с возможностью передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами. Эта широкая формулировка охватывает весь спектр форм международного сотрудничества России, что позволяет свободно выбирать варианты и способы его закрепления посредством заключения международного договоров. Допуская вариативность в использовании форм сотрудничества на международной арене, конституционный законодатель допустил возможность его интерпретации. Чтобы удержаться в «рамках» конституционно возможного регулирования международного взаимодействия, отечественный законодатель должен обладать соответствующим доктринальным инструментарием. Это требует разработки конституционной теории такого сотрудничества, что актуализирует исследования в данной области.
Теоретического осмысления требует и проблема
соблюдения условий, при которых Российская Федерация может передавать часть своих полномочий межгосударственному объединению. Если передача полномочий влечет ограничение прав и свобод человека и гражданина или противоречит основам конституционного строя РФ, она не может быть осуществлена, а
1 Эбзеев Б. С. Глобализация и становление транснационального
конституционализма // Государство и право. 2017. № 1. С. 5.
предусматривающий ее договор не может быть ратифицирован. Правовое содержание условий, закрепленных в статье 79 Конституции, может быть раскрыто во взаимосвязи с иными конституционными положениями, что также требует разработки концептуальных подходов, имеющих конституционно-правовую основу. В теории конституционного права этим вопросам не уделяется должного внимания.
До сих пор остаются вне внимания специалистов в области конституционного права многие аспекты передачи полномочий Российской Федерации межгосударственным объединениям, в частности не получили должного отражения принципы передачи полномочий.
Степень научной разработанности темы. Участие России
в межгосударственных объединениях является предметом
рассмотрения главным образом специалистов международного
права. Вопросы становления интеграционных процессов в
Евразийском экономическом сообществе рассматривались в
докторской диссертации Н. А. Воронцовой (Воронцова Н. А.
Правовые основы становления и функционирования
межгосударственного механизма интеграционных процессов в
Евразийском экономическом сообществе: дис. … д-ра юрид. наук.
М., 2004), проблемы соотношения суверенитета и
надгосударственности – в работе А. А. Моисеева (Моисеев А. А.
Соотношение суверенитета и надгосударственности в современном
международном праве (в контексте глобализации): дис. … д-ра
юрид. наук. М., 2007). Отдельные вопросы международной
интеграции исследовались С. А. Киреевой (Киреева С. А.
Межгосударственная интеграция как внешняя функция
Российского государства: дис. … д-ра юрид. наук. Астрахань,
2006), С. Г. Стоякиным (Стоякин С. Г. Международно-правовые
проблемы интеграции государств-участников Содружества
Независимых Государств: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.,
2009). В конституционном праве проблемам международной
интеграции России уделяется недостаточно внимания. Можно
назвать отдельные работы, авторы которых рассматривали данные
вопросы с позиций конституционного права. В их числе
докторская диссертация В. С. Хижняк «Конституционно-правовой
механизм взаимодействия внутригосударственного права
Российской Федерации и международного права» (Саратов, 2004),
кандидатская диссертация В. В. Мамонова «Конституционные
основы участия Российской Федерации в Содружестве
Независимых Государств» (Саратов 1999). Близкой по содержанию
к настоящему исследованию является кандидатская диссертация Е.
А. Комаровой «Конституционные основы участия Российской
Федерации в межгосударственных объединениях» (Саратов. 2009).
Однако проблемы передачи полномочий Российской Федерации
межгосударственному объединению не были предметом
специального диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются
общественные отношения, возникающие в процессе реализации
конституционно определенной возможности Российской
Федерации участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий.
Предметом диссертационного исследования выступают
правовые нормы, являющиеся составной частью российской
правовой системы, международные документы, практика
реализации норм права, доктринальные положения, отражающие проблемы передачи полномочий России межгосударственному объединению.
Целью диссертационного исследования являются
формирование целостного представления о возможности и
условиях передачи части полномочий Российской Федерации
межгосударственному объединению, а также выявление
особенностей реализации переданных полномочий с учетом положений Конституции РФ, интересов Российской Федерации и необходимости ее участия в глобальных мировых процессах.
Для достижения указанной цели ставились следующие
задачи:
– выявить конституционно-правовое содержание понятия «передача полномочий межгосударственному объединению»;
– провести анализ участия России в межгосударственных объединениях;
– раскрыть понятие «межгосударственное объединение» и дать анализ его содержания;
– определить особенности конституционного закрепления
возможной передачи полномочий государствами
межгосударственному объединению;
– раскрыть содержание условий передачи полномочий межгосударственному объединению: отсутствие ограничения прав и свобод человека и гражданина и непротиворечие основам конституционного строя;
– выявить и раскрыть содержание принципов, лежащих в основе договорных отношений по передаче полномочий, показать особенности их реализации;
– сформулировать рекомендации по совершенствованию
правовых основ передачи полномочий межгосударственному объединению.
Методологическая основа диссертационного исследования
базируется прежде всего на использовании диалектического
подхода, предполагающего рассмотрение явлений и процессов в
диалектической взаимосвязи, противоречиях и развитии.
Использовались общенаучные методы (анализа, синтеза, индукции, дедукции, классификации, описания, сравнения), а также частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, системно-структурный).
Общенаучные методы позволили сформулировать
представление о понятиях, нашедших отражение в
диссертационном исследовании. Историко-правовой метод
использован при изучении конституционных норм различных государств в процессе их трансформации, обусловленной участием в межгосударственных объединениях. Формально-юридический метод дал возможность уяснить содержание норм, раскрыть их системное единство, выявить неопределенность в понимании. Сравнительно-правовой метод позволил сопоставить нормативные правовые акты различного происхождения и юридической силы. Системно-структурный метод был использован для анализа прав и обязанностей участников исследуемых отношений.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ученых, посвященные различным теоретическим и практическим вопросам конституционного права.
Большую теоретическую значимость для концептуального
понимания различных вопросов участия России в
межгосударственных объединениях имеют научные труды С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, М. И. Байтина, К. А. Бекяшева, Н. А. Богдановой, Н. С. Бондаря, Н. В. Бутусовой, В. А. Виноградова, В. Г. Вишнякова, Н. И. Грачева, С. А. Грачевой, Т. В. Заметиной, В. Т. Кабышева, А. Н. Кокотова, Г. Н. Комковой, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, М. А. Липчанской, Н. И. Матузова, А. Ф. Малого,
A. В. Малько, Т. М. Пряхиной, Г. Б. Романовского,
О. В. Романовской, Ю. А. Тихомирова, Т. Я. Хабриевой,
B. С. Хижняк, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева и др.
Вопросы федерализма, суверенитета, ограничения прав граждан нашли отражение в трудах П. А. Астафичева, Н. В. Варламовой, В. В. Горюнова, Э. Л. Кузьмина, А. В. Малько, Т.С. Мелешкиной, О. М. Мещерякова, А. А. Моисеева, А. А. Подмарева, А. А. Троицкой, И. А. Умновой, М. Х. Фарукшина, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева и др.
Правовые проблемы участия России в
межгосударственных объединениях рассматривались в работах Е. Т. Байльдинова, С. А. Бартенева, Н. А. Воронцовой,
A. Я. Капустина, С. А. Киреева, Е. А. Комаровой,
Н. С. Зиядуллаева, А. Ф. Малого, В. В. Мамонова, С. Г. Стоякина,
B. С. Хижняк и др.
Право международных договоров, принципы участия государств в межгосударственных объединениях исследовались К. А. Бекяшевым, Н. А. Гагановой, И. И. Лукашуком, А. Н. Талалаевым и др.
В работе нашли отражение идеи Л. Дюги, Г. Еллинека, М. Беджауи, Т. Хьюеглин, Д. Дж. Элазара, Дж. Синджански.
Правовую основу диссертационного исследования
составили Конституция Российской Федерации, федеральные
конституционные и федеральные законы, международные
договоры Российской Федерации, акты органов
межгосударственных объединений с участием России. Характер
исследования потребовал привлечения и анализа некоторых
конституций зарубежных стран, учредительных документов
межгосударственных объединений, членом которых Россия не
является. Решению задач исследования способствовал анализ
правовых позиций Конституционного Суда РФ, судов
межгосударственных объединений.
Эмпирическая база исследования охватывает решения
Конституционного Суда Российской Федерации, судов
международных организаций, обобщение данных пра-
воприменительной практики, официальные статистические данные,
а также информация с официальных сайтов органов
межгосударственных объединений, фактологические материалы, нашедшие отражение в российских и зарубежных средствах массовой информации.
Научная новизна диссертации заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
– выявлено конституционно-правовое содержание понятия «передача полномочий межгосударственному объединению»;
– проведен анализ участия России в межгосударственных объединениях, требующих передачу части полномочий, что позволило дать их классификацию;
– обоснован концептуальный подход к пониманию межгосударственного объединения с передачей ему части полномочий Российской Федерации;
– определены особенности конституционного закрепления
полномочий, передаваемых государствами–членами
межгосударственному объединению;
– раскрыто содержание условий передачи полномочий межгосударственному объединению (отсутствие ограничения прав и свобод человека и гражданина и непротиворечие основам конституционного строя);
– определены принципы, лежащие в основе договорных отношений по передаче полномочий, показаны их содержание и проблемы реализации;
– сформулированы рекомендации по совершенствованию правовых основ передачи полномочий межгосударственному объединению;
– введена в научный оборот авторская трактовка понятия
«полномочия Российской Федерации, передаваемые
межгосударственному объединению».
На защиту выносятся следующие положения:
1. Полномочия Российской Федерации, передаваемые
межгосударственному объединению, – это права и обязанности в пределах предметов ведения, реализуемые органами государства,
которые на основании международного договора передаются наднациональным органам межгосударственного объединения при условии, что такая передача не повлечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не будет противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.
2. Передача полномочий межгосударственному
объединению осуществляется на основе договора, подлежащего
ратификации Федеральным Собранием Российской Федерации.
Реализация этих полномочий осуществляется органами
межгосударственного объединения, имеющими признаки
наднационального органа. К таким признакам следует отнести:
автономность и независимость от национальных правительств;
наличие собственной компетенции; обладание правом принятия
решений, не требующих утверждения иными органами
(национальными органами); обязательность исполнения принятых
решений всеми участниками объединения, хозяйствующими
субъектами, физическими лицами.
3. Обоснована целесообразность закрепления в
национальном законодательстве правового механизма передачи
части полномочий Российской Федерации межгосударственным
объединениям. Предлагается ввести отдельную статью в
Федеральный закон № 101-ФЗ «О международных договорах
Российской Федерации», регламентирующую порядок заключения
международных договоров, предусматривающих передачу
полномочий Российской Федерации межгосударственному
объединению.
4. Возможна передача полномочий, находящихся в
исключительном ведении Российской Федерации, а также в
совместном ведении России и субъектов РФ, исключительном
ведении субъектов РФ. Но при этом следует иметь в виду, что
полномочия, находящиеся в совместном ведении, могут
передаваться при согласовании с субъектами РФ. Процедура такого
согласования должна быть отражена в регламентах палат
Федерального Собрания Российской Федерации. Что же касается
исключительных полномочий субъекта РФ, то они могут
передаваться только с согласия субъекта РФ, чьи интересы
затрагивает международный договор.
5. В зависимости от модели конституционного закрепления
права государства на участие в межгосударственных образованиях можно выделить:
– конституции, нормы которых содержат условия участия государства в конкретном межгосударственном союзе (данная модель представлена в конституциях Германии, Франции);
– конституции, нормы которых содержат положения,
регламентирующие общие основы участия государства в
межгосударственных объединениях (конституции Италии,
Нидерландов, Люксембурга, Республики Беларусь, Российской Федерации);
– конституции, нормы которых не содержат специальных
норм, закрепляющих право государства на участие в
межгосударственных объединениях (конституции Казахстана, Армении, Киргизии).
-
Вхождение государства в межгосударственное объединение может повлечь затруднения в реализации гражданами своих прав, что требует принятия дополнительных гарантий на национальном и наднациональном уровнях. В связи с этим можно выделить конституционные права, реализация которых требует дополнительных гарантий (например, право на получение информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы, социально-экономические права и свободы) и не требующие принятия соответствующих мер (политические права и свободы).
-
Передача Российской Федерацией отдельных полномочий межгосударственному (наднациональному) объединению не может рассматриваться как утрата им своего суверенитета, поскольку это качественная характеристика государства. Об этом также свидетельствует право Российской Федерации на денонсацию международного договора, что влечет аннулирование ранее переданных полномочий.
-
Отношения государств-членов внутри межгосударственного образования и взаимоотношения между межгосударственным образованием и иными субъектами международных отношений строятся на основе принципа добровольности. Этот общий принцип «работает» и при решении вопроса о передаче полномочий межгосударственному объединению. Его отражение в соответствующих межгосударственных соглашениях и возможность реализации в
ходе практических действий национальных и наднациональных органов подтверждает его действенность.
Принцип добровольности, в силу закрепленной в
конституционных нормах или формулируемой в результате
толкования органом конституционной юстиции компетенции
государства предполагает как возможность участия в
межгосударственных объединениях с передачей им части своих полномочий в соответствии с международными договорами, так и право выхода из такого объединения или изменение объема передаваемых полномочий.
9. Принцип субсидиарности позволяет осуществить
разграничение полномочий между государством-членом и
межгосударственным объединением в сферах, не отнесенных к
исключительной компетенции последнего, с одной стороны,
ограничивая чрезмерное вмешательство интеграционного союза в
дела государств, а с другой, способствуя перенесению на
наднациональный уровень компетенции, необходимой для
достижения целей, которые в силу масштаба и предполагаемого
результата не могут быть решены на уровне государств–членов.
Отсутствие четких критериев применения принципа
субсидиарности в рамках интеграционного объединения ведет к
конкуренции национального и наднационального права.
Предложены следующие критерии для определения возможного применения принципа субсидиарности: а) непринадлежность полномочия к исключительной компетенции интеграционного союза; б) достижимость цели, ради которой был создан интеграционный союз; в) трансграничный масштаб реализуемых полномочий; г) достижение равных правовых условий на территории интеграционного союза (отсутствие дискриминации в части правового регулирования в различных сферах, которое необходимо для достижения целей союза); д) наличие прямого или подразумеваемого согласия государств-членов.
10. Принцип равноправия предполагает передачу равного
объема полномочий межгосударственному объединению,
предоставление равных правовых возможностей для защиты
государством–членом своих интересов без какой-либо
дискриминации, обеспечение реальных гарантий осуществления
хозяйствующими субъектами государств–членов своих прав и
законных интересов. В рамках евразийской интеграции принцип равноправия следует также рассматривать как один из структурных элементов правового статуса трудящегося государства–члена, который обеспечивается в процессе закрепления его правомочий национальным законодательством и в процессе передачи полномочий наднациональным органам.
Теоретическая значимость работы определяется ее
новизной в контексте исследования конституционных основ
передачи части полномочий Российской Федерации
межгосударственному объединению. Проведенный анализ и
основанные на нем выводы позволяют существенно дополнить
теорию конституционного права положениями о формах участия
России в межгосударственных объединениях, условиях передачи
им части полномочий, принципах реализации передаваемых
полномочий. Предложенный терминологический аппарат и
уточнение отдельных определений позволяют расширить
понятийный ряд науки конституционного права.
Сформулированные в диссертационной работе
теоретические положения и выводы могут быть использованы в качестве теоретико-методологической основы для дальнейших научных изысканий по данной тематике.
Практическая значимость работы обусловлена ее
выводами и заключается в возможности использования
полученных результатов и конкретных рекомендаций по
совершенствованию процедур формулирования предложений о
заключении международного договора с передачей полномочий
межгосударственному объединению и при формировании
компетенции наднациональных органов межгосударственного
объединения. Материалы выполненной диссертации могут быть
реализованы в правотворческой и правоприменительной
деятельности органов публичной власти.
Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании конституционного права России, международного права, специальных курсов, при подготовке учебных и учебно-методических пособий по указанным дисциплинам и ряду междисциплинарных спецкурсов.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные положения и выводы, содержащиеся в исследовании,
отражены в научных публикациях и были представлены на научно–
практических конференциях различного статуса, в том числе на
Международной научно–практической конференции
«Современные тенденции развития трудового и иного отраслевого
социального законодательства: проблемы, поиски и решения»
(Алматы, 17 – 18 марта 2017 года); Международной научной
конференции «Проблемы федеративных отношений в странах
Европы» (Пенза, 1 – 2 июня 2017 г.); Х Международной научно-
практической конференции «Взаимодействие власти, общества и
бизнеса в решении экологических проблем» (Саратов, 30 июня
2017 г.); отдельные проблемы исследования докладывались на
ежегодных научно-практических конференциях «Огаревские
чтения», проводимых Мордовским государственным
университетом. Наиболее важные положения диссертации
обсуждались на заседаниях кафедры Европейского и
международного права МГУ им Н. П. Огарева.
По теме диссертационного исследования опубликовано 8 научных статей общим объемом 3,3 п. л., в том числе 3 в российских рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Российской Федерации, в которых публикуются основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук, объемом 1,8 п. л.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и
логикой исследования и включает введение, три главы,
объединяющие восемь параграфов, заключение, список
использованных нормативных правовых актов и литературы.
Понятие межгосударственного объединения с участием Российской Федерации
Глобализация является признаком современного мироустройства. Тесные экономические, политические, гуманитарные связи государств существуют как необходимое условие развития любой страны. Взаимодействие участников международного общения осуществляется в различных формах и проявляется не только в позитивном ключе. Справедливо отмечается, что для нынешнего этапа глобализации характерны грубое внешнее вмешательство в жизнь стран и народов, ставшее инструментом геополитики и передела сфер влияния . Однако глобализация является объективной реальностью, обусловливаемой глобальной коммуникацией, высоким уровнем интегрированности, взаимозависимостью мира3.
Современное государство не может существовать в отрыве от всеобщей экономической интеграции с разной степенью ее проявления в зависимости от уровня развития той или иной страны. Вместе с тем каждое государство стремится сохранить возможность самостоятельно определять уровень своего «вхождения» в мировое экономическое, информационное, гуманитарное пространство.
Интеграционные процессы связаны с формированием и деятельностью различного рода международных объединений, создаваемых для координации деятельности государств на международной арене. Россия является частью глобального мира, она активный участник международных отношений, член многочисленных международных организаций, ассоциаций, союзов, создаваемых и функционирующих на основе общепризнанных принципов, зафиксированных в международных документах4.
В «наследство» России досталось участие в международных объединениях, членом которых был СССР. Она явилась правопреемницей СССР по всем международным обязательствам исчезнувшего в 1991 году государства. По праву правопреемства Россия стала членом ООН, Совета Безопасности ООН, участником пактов и конвенций, закрепляющих права и свободы человека, определяющих права и обязанности субъектов международного права.
Россия ратифицировала Европейскую конвенцию о защите основных прав человека и основных свобод, стала членом Совета Европы, участницей иных международных объединений. Все это обусловило влияние норм международного права на национальное законодательство5. Появились различные суждения о приоритетности норм международного права в том числе по отношению к Конституции РФ. Это не может не нацеливать на исследование роли различных правопорядков в регулировании внутригосударственных и надгосударственных отношений.
Правовой основой участия России в международной интеграции являются положения Конституции РФ. Она закрепляет основополагающие принципы, определяющие характер и содержание любых международных соглашений, заключаемых от имени Российской Федерации. Многие из них опосредованно влияют на интеграционные процессы с ее участием, но в любом случае они являются базой для возможной интерпретации конституционных положений уполномоченными органами.
Единственной прямой нормой следует считать статью 79 Конституции, которая допускает участие России в межгосударственных объединениях. Она гласит: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».
Содержание данного конституционного положения имеет три составляющие. Во-первых, Россия может участвовать в межгосударственных объединениях. Во-вторых, допускается передача части ее полномочий межгосударственному объединению. В-третьих, закрепляются требования, соблюдение которых является условием передачи полномочий.
Текст нормы отличается лаконичностью, но имеет глубокое содержание, которое может быть предметом толкования. Как отмечает Б. С. Эбзеев, положения статьи 79 Конституции РФ обладают высоким уровнем абстракции, а значит, «не исключают их конкретизации в процессе интерпретации»6.
Конституция РФ содержит общее наименование для международных объединений, в которых участвует Россия, - межгосударственные объединения. Уяснение этого понятия может быть как доктринальным, так и легальным7.
В специальной литературе ставилась проблема соотношения понятий «международная организация» и «межгосударственное объединение». Так, Ю. А. Тихомиров разделяет их, предлагая выделить межгосударственные объединения в отдельную группу. Основанием для этого является наличие у них специфических признаков: «во-первых, межгосударственные объединения выражают большую степень региональной интеграции государств в силу сходства их исторической судьбы; во-вторых, структура межгосударственных объединений отражает системы институтов государств-членов; в-третьих, они отличаются большей степенью императивности актов межгосударственных объединений и их влиянием на национальные законодательства; в-четвертых, они имеют судебные институты для разрешения споров и коллизионных процедур»8.
Федеральный закон от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» воспроизводит это наименование, рассматривая его как родовое понятие, охватывающее все возможные объединения с участием России: межгосударственные союзы, международные организации и т.д. Этот перечень не является исчерпывающим, что следует из содержания пп. «д», п. 1, статьи 15 Закона о международных договорах РФ9.
Положение пп. «д» статьи 15 содержит несколько важных норм, поэтому приведем ее полностью: ратификации подлежат договоры «об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации». Как видим, градация договоров проводится не только по форме (наименованиям), но и по содержанию передаваемых полномочий.
Во-первых, выделяются договоры, которые предусматривают передачу полномочий Российской Федерации межгосударственным объединениям. Таковым является, например, Договор от 29 мая 2014 года о Евразийском экономическом союзе.
Во-вторых, данная норма в отдельную группу выделяет договоры, устанавливающие юридическую обязательность решений органов международной организации для органов Российской Федерации. Например, правила, устанавливаемые ВТО.
Содержание международных договоров России определяет их возможную классификацию, одним из оснований которой является объем полномочий, передаваемых ею межгосударственному объединению. Осуществление этих полномочий возлагается на специально учреждаемые органы, которые действуют от имени объединения и обладают автономией при принятии решений.
Глубина международной правовой и организационной интеграции государства при создании объединения может быть различной. Создание общих координационных органов, наличие собственного бюджета не обязательно влечет появление полноценного межгосударственного союза. Эти органы могут обладать совещательными полномочиями. Напротив, образование наднациональных органов управления с распорядительными, юрисдикционными полномочиями свидетельствует о появлении межгосударственного объединения особого рода. Очевидно, что в случае тесной интеграции двух или более государств, предполагающей создание общего законодательства и реализующих его органов управления, возникает объединение, существование которого невозможно без передачи ему полномочий.
Соответствие передачи полномочий Российской Федерации основам конституционного строя
В статье 79 Конституции Российской Федерации закреплены следующие условия ее участия в межгосударственных объединениях:
1) отсутствие ограничения прав и свобод человека и гражданина;
2) непротиворечие основам конституционного строя Российской Федерации.
Отметим, что последовательность изложения условий, закрепленных в рассматриваемой статье, не соответствует порядку расположения глав в самой Конституции. Напомним, глава 1 Основного заакона посвящена основам конституционного строя, в главе 2 рассматриваются права и свободы человека и гражданина. В этой связи более правильным было бы, на наш взгляд, приоритет отдать основам конституционного строя, содержащим базовые принципы, определяющие как внутреннее устройство государства и организацию общественных институтов, так и основы межгосударственного сотрудничества.
Следует отметить, что само по себе право на участие в межгосударственных объединениях не было связано напрямую с его закреплением в Конституции Российской Федерации. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что Российская Федерация являлась членом ряда международных образований до принятия Основного закона. В качестве примера можно привести Содружество Независимых государств, (образованное 8 декабря 1991 года на основе Соглашения о создании
СНГ87. В данном случае положения учредительного документа определяют условия вступления государства в межгосударственное объединение. Так, в соответствии счастью 3 статьи 7 Устава Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 года для вступления государства в Содружество необходимо разделять его цели и принципы, принять на себя обязательства, содержащиеся в Уставе,при условии согласия всех государств - членов 88.
Что касается практики передачи государственных полномочий до принятия соответствующих конституционных положений, то в качестве примера можно назвать Протокол о введении в действие Положения о Главном командовании Объединенных вооруженных сил Содружества Независимых Государств от 9 октября 1992 г., в котором содержались положения о полномочиях Главного командования принимать нормативные акты, обязательные для государств-участников (п. 4.1), применять нормы международного права и устанавливать факты несоответствия внутригосударственных нормативных актов нормам международного права, толковать национальное право государств-участников (п. 4.2)89.
Конституция Российской Федерации 1993 года на высшем уровне закрепила условия участия страны в межгосударственном объединении, гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя РФ в случае передачи части полномочий межгосударственному объединению.
Интересен пример государств - членов Европейского Союза. Как уже было отмечено ранее, произошла трансформация статей конституций ряда государств после подписания 7 февраля 1992 года Маастрихтского договора. Так, французская Конституция была дополнена специальным разделом XV «О Европейском союзе», в котором были закреплены основополагающие положения участия Франции в ЕС (свобода объединения в союз, принцип взаимности, исполнение актов, принятых институтами Европейского союза, предоставление гражданам Союза, проживающим во Франции, права голоса и права быть избранным на муниципальных выборах, необходимость изучения парламентом актов ЕС, проведение референдума при ратификации договора о вступлении какого-либо государства в ЕС, контроль парламентом соблюдения принципа субсидиарности). Заключение вышеназванного договора повлекло изменение также статьи 23 Конституции Германии, в которой предусматривалось участие ее представительных органов (Бундестага, Бундесрата) в формировании права ЕС.
С учреждением Европейских сообществ (Парижский договор 1951 г. и Римские договоры 1957 г.) связано принятие Акта Великобритании о Европейских сообществах 1972 года, в котором закреплялись условия имплементации договоров в Соединенном Королевстве, применения судебных решений и иных правовых документов сообщества.
Конституции ряда государств (Италии, Нидерландов, Люксембурга) содержат в себе нормы, регулирующие общие основы передачи части государственных полномочий межгосударственным объединениям, без конкретного указания на ЕС.
Большинство конституций государств - членов ЕАЭС (Казахстана, Армении, Киргизии), напротив, не содержат специальных норм, закрепляющих право государств на участие в межгосударственных образованиях и соответственно предусматривающих возможность передачи отдельных полномочий государственных органов страны с национального уровня на наднациональный. Исключением являются конституции
Российской Федерации и Республики Беларусь. Так, в части 2 статьи 8 Конституции Республики Беларусь закреплено, что «государство в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них. Не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции»90.
В этой связи в зависимости от модели конституционного закрепления права государства на участие в межгосударственных образованиях можно выделить:
конституции, нормы которых содержат условия участия государства в конкретном межгосударственном союзе (данная модель представлена в конституциях Германии, Франции);
конституции, которые содержат нормы, регулирующие общие основы участия государства в межгосударственных объединениях (конституции Италии, Нидерландов, Люксембурга, Республики Беларусь, Российской Федерации);
конституции, нормы которых не содержат специальных положений, закрепляющих право государства на участие в межгосударственных образованиях (конституции Казахстана, Армении, Киргизии).
Включение в Конституцию Российской Федерации главы 1 «Основы конституционного строя» и придание ее нормам основополагающего значения не только оказывает влияние на содержание остальных глав Основного закона, но и служит ценностным ориентиром для всего российского законодательства, для практики межгосударственного сотрудничества, выстраивания отношений с иными государствами. Поэтому вполне объяснимы включение в его содержание норм, определяющих возможность участия России в межгосударственных объединениях, требования о следовании положениям норм главы 1. Ценность, объем нормативного материала, используемого в процессе передачи полномочий межгосударственному объединению, а также его интерпретация базируются на основополагающих нормах Конституции, уяснение которых напрямую связано с уяснением смысла понятия «основы конституционного строя» и важности норм, ее составляющих.
Широкое распространение понятие «основы конституционного строя» в отечественной юридической науке получило в связи с принятием в 1993 году Конституции России, провозгласившей их в главе 1. Отметим, что в тексте советских конституций употреблялись такие категории, как «основы общественного строя и политики», «общественное устройство».
И. В. Мухачев рассматривает основы конституционного строя в качестве базового института современного конституционного права, отражающего качественные характеристики Российского государства и функционирующего на следующих идейно-теоретических основах: политическом и идеологическом плюрализме, многопартийности, демократическом, правовом, социальном государстве, принципах рыночной экономики и т.д.91 Н. В. Бутусова определяет основы конституционного строя как фундамент всех конституционных положений, создающий правовую основу для консолидации всех общественных сил, обеспечения постоянной взаимосвязи между государством, народом, обществом, каждым человеком и гражданином92.
Сохранение государственного суверенитета как принцип межгосударственного сотрудничества
Еще совсем недавно государство рассматривалось как обособленное территориальное образование, что закреплялось принципами Вестфальского мирного договора, положенными в основу Устава Организации Объединенных Наций и других важных международных документов. Так, согласно пункту 4 статьи 2 Устава ООН недопустимы действия, которые идут вразрез с целями Организации Объединенных Наций, в частности применение силы против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства или угроза ее применения.
В Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам также предусмотрен «запрет на совершение любых действий, направленных на полное или частичное разрушение национального единства и территориальной целостности страны»168. В Резолюцию Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций 2625 от 24 октября 1970 г. было включено положение о запрете действий, которые «вели бы к нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств»169.
Вместе с тем в современном мире при вступлении государств в межгосударственные образования все чаще стал подниматься вопрос о возможном ограничении суверенитета. Примечательно, что при его рассмотрении мнения ученых разделились.
Так, В. Федорченко пишет о том, что «государство делит свой суверенитет с международными организациями и неправительственными движениями» . М. Эсенов отмечает снижение роли и значения государства как суверенного образования в межгосударственных и межрегиональных интеграционных процессах. Входящие в Евросоюз страны шаг за шагом передают часть своих суверенных прав наднациональным органам управления. Известные представители американского неореализма П. Кеннеди и Д. Месснер признают, что «в современных условиях государство утрачивает самостоятельность в принятии решений, делегируя часть своих полномочий наднациональным объединениям»171. Известный алжирский юрист, судья Международного суда ООН М. Беджауи отмечает, что «наднациональные организации имеют силу над государствами, их цель - создание надгосударственных правовых норм без участия правительств государств, которые являются применимыми в отношениях между всеми субъектами на территориях государств - членов данной организации, что, в свою очередь, означает передачу суверенитета международным организациям»172. В. В. Шишков, исследуя правовой статус Европейского Союза, приходит к выводу о потере, входящими в него государствами, своего суверенитета, поскольку не получают реальных механизмов влияния на общесоюзные решения и политику173.
Отметим, что вопрос о возможном ограничении государственного суверенитета становится актуальным и для Российской Федерации, активно вовлекаемой в процесс формирования наднациональной экономики. Так, А. Бланкенагель и И. Г. Левин отмечают, что «статья 79 Конституции Российской Федерации, открывающая возможность передачи государственных полномочий межгосударственным объединениям, исходит из допущения делимости суверенитета. Суверенитет представляет совокупность государственных полномочий, и если государство передает некоторые из этих полномочий либо межгосударственным объединениям, либо - в случае федеративного государства - своим субъектам, то очевидно, что суверенитет как раз является делимым. Утверждать о том, что после передачи полномочий суверенитет остается по-прежнему полным, с нашей точки зрения, противоречит здравому смыслу (не только юридическому)» .
Э. Л. Кузьмин говорит о «диффузии (распылении) или дисперсии» (расслоении) суверенитета в процессе переуступки части государственных полномочий международным организациям»175.
Другая группа ученых, напротив, говорят о неделимости государственного суверенитета. Как отмечает А. И. Конуров, «делегирование полномочий другому субъекту не влечет размывание или ликвидацию государственного суверенитета»176. Суверенитет государства, утверждает С. Комендантов, это «качественное состояние, которое не ограничивается при добровольной передаче всеми государствами части своих полномочий
Однако прежде чем перейти к более подробному исследованию вопроса о делимости государственного суверенитета, считаем необходимым остановиться на исследовании его понятийного аппарата.
Основоположником теории государственного суверенитета является Жан Боден, рассматривающий его в качестве «исключительного господства государства, которое характеризуется абсолютностью (неограниченностью), независимостью от любой другой внутренней или внешней силы, а также неотчуждаемостью» .
Французский специалист в области государственного права Леон Дюги утверждал, что «суверенитет - это независимая власть повелевать»180. Выдающийся немецкий государствовед Георг Еллинек в суверенной государственной власти видел «не знающую над собой никакой высшей власти, поэтому она в то же время является независимой и верховной властью, при этом если первый признак проявляется преимущественно вовне, в сношениях суверенного государства с другими державами, то второй - во внутренних отношениях, по сравнению с входящими в состав государства лицами» . Н. И. Палиенко рассматривал суверенитет как «свойство государственной власти, благодаря которой она является высшей и независимой правовой властью»182. Вместе с тем стоит согласиться с В. М. Гессеным и отметить, что, «говоря о суверенитете, мы отнюдь не имеем в виду фактической или материальной независимости от других государств» .
В настоящее время взгляды ученых - конституционалистов относительно понятия государственного суверенитета можно разделить на две группы. Одни из них отождествляют государственный суверенитет с независимостью государственной власти. Так, по мнению В. И. Лисовского, «суверенитет - это независимость государственной власти от всякой другой власти как внутри, так и вне границ этого государства»184. В.Е. Чиркин также утверждает, что «государственный суверенитет - это независимость государственной власти от любой другой»185.
Другая группа ученых говорят о государственном суверенитете и независимости применительно к государству. Как отмечает И. Д. Левин, «суверенитет есть состояние полновластия государства на своей территории и его независимости от других государств»186. Б. С. Крылов, И. П. Ильинский и Н. А. Михалева также исходят из того, что «суверенитет - это не определенный объем компетенции, которую можно делить с кем-либо, а политико-правовое качество государства, его абсолютная независимость в сфере внутренних и внешних вопросов» . С ними солидарны Е. М. Ковешников, М. Н. Марченко и Л. А. Стешенко, которые рассматривают суверенитет как «(состояние) государства, означающее его независимость в решении внутренних и внешних вопросов»188.
Следует отметить, что в Конституции Российской Федерации понятие суверенитета употребляется применительно к государству. В части 1 статьи 4 отмечено, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. В части 1 статьи 82 понятие «суверенитет» встречается в тексте клятвы Президента Российской Федерации в качестве объекта защиты, который неразрывно связан с государством189. В этой связи наиболее опраданной представляется точка зрения ученых, рассматривающих государственный суверенитет как свойство государства.
Проблемы реализации принципа равноправия
Один из важных принципов участия государства в межгосударственных образованиях - принцип равенства участников объединения, являющийся основополагающим принципом международного права. Уставом ООН закреплено, что принцип суверенного равенства всех государств - участников ООН является основой для достижения целей организации274. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН указано, что «достижение целей ООН возможно лишь при соблюдении суверенного равенства государств - членов в своих международных отношениях. Государства имеют одинаковые права и обязанности и являются равноправными членами международного сообщества, независимо от различий экономического,
Устав Организации Объединенных Наций (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.) // Сборник «Действующее международное право». Т. 1. социального, политического или иного характера»275. При этом под понятием «суверенное равенство» подразумевается наличие следующих элементов:
а) юридическое равенство государств;
б) реализация государством своих прав, которые присущи ему в силу суверенитета;
в) обязанность государства уважать правосубъектность других государств, выполнять полностью и добросовестно свои международные обязательства и жить в мире с другими государствами;
г) неприкосновенность территориальной целостности и политической независимости государства276.
В этой связи можно сказать, что развитие конституционного принципа равноправия государств-участников в межгосударственных образованиях базируется на международном принципе суверенного равенства, конституционном законодательстве и актах международных организаций.
Как отмечает П. И. Новгородцев, «право основывается на определенном равенстве, оно немыслимо без элементов равенства»277. Следует отметить, что ученые разделяют категории «правовое» и «юридическое» равенство, при этом «правовое равенство относят к сложившейся в обществе социальной реальности, а юридическое - к содержанию нормативно-правовых актов»278.
В.С. Нерсесянц пишет о том, что «юридическое равенство - категория, которая носит формальный характер и не предусматривает абсолютного равенства всех членов общества; оно лишь дает всем одну основу, одинаковую правоспособность, равные возможности по реализации прав и свобод»279. Так, юридическое равенство в рамках межгосударственного образования предполагает, что ключевые решения в процессе интеграции принимаются единогласно на основе консенсуса всех государств-участников. При этом обеспечивается отсутствие дискриминации, учет экономических интересов и особенностей социально-экономического развития каждого государства.
В учредительных актах межгосударственных образований встречается разное наименование рассматриваемого принципа: принцип суверенного равенства государств-участников (Договор о ЕАЭС), принцип равенства прав и обязанностей государств - членов (Устав ОДКБ), принцип равноправия (Договор об учреждении ЕврАзЭС).
Государства - участники интеграционных образований рассматриваются в качестве равноправных субъектов международного права. Это подкрепляется правом выхода из состава такого союза, принятием решений на основе консенсуса. Так, решения и распоряжения Высшего совета, Межправительственного совета, Совета Комиссии ЕАЭС принимаются консенсусом. Согласно статье 12 Устава ОДКБ «решения Совета, СМИД, СМО и КССБ по вопросам, кроме процедурных, принимаются консенсусом»280.
Следует также отметить, что принципом равноправия руководствуются судебные органы межгосударственных образований. Примером может служить дело, рассмотренное Судом ЕврАзЭС по заявлению ОАО «Угольная компания «Южный Кузбасс» об оспаривании пункта 1 Решения Комиссии Таможенного союза от 17 августа 2010 г. № 335, регламентирующего вопросы функционирования единой таможенной территории. По мнению заявителя, указанное решение не соответствует таможенному законодательству, поскольку вводит дополнительную обязанность по таможенному декларированию только в отношении одной стороны Таможенного союза - Российской Федерацией, что ставит ее в неравное положение с другими государствами - членами ТС.
Суд ЕврАзЭС в своем решении указал, что «введение обязанности хозяйствующих субъектов Российской стороны по предоставлению статистической формы учета перемещения товара противоречит принципу недискриминации участников внешнеэкономической деятельности и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, предоставленные международными договорами в рамках Таможенного союза»281.
Таким образом, ведение двойной отчетности для российских хозяйствующих субъектов с одновременным сохранением административной ответственности за недекларирование решением Суда ЕврАзЭС от 15 ноября 2012 года было признано не соответствующим международным договорам.
Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя конституционность международного акта, принятого в рамках Таможенного союза, также указал на «запрет произвольной или неоправданной дискриминации между государствами - членами Таможенного союза либо скрытых ограничений в торговле услугами, учреждении, деятельности и осуществлении инвестиций и привел в пример законодательство стран-участников, которое предусматривает смягченные требования для предоставления таможенных льгот хозяйствующим субъектам нежели условия, применяемые в отношении российских коммерческих организаций»282.
Решение СудаЕврАзЭС от 05.09.2012 «О признании не соответствующим международным договорам, действующим в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства, пункта 1 Решения Комиссии Таможенного союза от 17.08.2010 N 335» // Бюллетень Суда Евразийского экономического сообщества. N1. 2013.
Рассматривая вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного судебного органа, в частности постановления Европейского суда по правам человека по делу «Анчугов и Гладков против России», Конституционный Суд Российской Федерации в подтверждение своей позиции о защите основ конституционного строя привел аналогичные дела против других государств, например дело «Скополла против Италии», по которому ЕСПЧ не усмотрел нарушений требований статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод .
Следует отметить, что в период формирования Таможенного союза ведущая роль отводилась Российской Федерации. Об этом свидетельствовал формально закрепленный в правилах процедуры принятия решений различный удельный вес государств-участников. Напомним, что голоса между Сторонами в Комиссии Таможенного союза распределялись следующим образом: у Российской Федерации - 57, у Республики Беларусь и Казахстана-21,5284.
С переходом к созданию единого экономического пространства и преобразованием Комиссии Таможенного союза в Евразийскую экономическую комиссию было конституировано равенство всех сторон в отношении принятия решений. В соответствии со статьей 7 Договора о Евразийской экономической комиссии каждый член Совета и Коллегии Комиссии обладал одним голосом285, однако в Интеграционном Комитете, постоянно действующем органе ЕврАзЭС, решения принимались, исходя из того, что Российская Федерация имела 40 голосов, в то время как другие государства-участники - 10 или 20.