Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторические и теоретические основы развития конституционного права на среднее профессиональное образование 15
1.1 Становление и развитие конституционного права на образование в истории России 15
1.2 Понятие и содержание конституционного права на среднее профессиональное образование 33
1.3 Место конституционного права на среднее профессиональное образование в системе прав и свобод человека и гражданина 55
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование и реализация конституционного права на среднее профессиональное образование 72
2.1 Принципы конституционного права на среднее профессиональное образование 72
2.2 Современное конституционно-правовое регулирование права на среднее профессиональное образование в Российской Федерации 89
2.3 Реализация конституционного права на среднее профессиональное образование: понятие, стадии, субъекты 111
Глава 3. Обеспечение конституционного права на среднее профессиональное образование в Российской Федерации 133
3.1 Гарантии конституционного права на среднее профессиональное образование 133
3.2 Охрана и защита конституционного права на среднее профессиональное образование 153
3.3 Роль Конституционного Суда Российской Федерации в обеспечении конституционного права на среднее профессиональное образование 175
Заключение 196
Список сокращений и условных обозначений 200
Список литературы 202
Приложение А. Структура системы образования в Российской Федерации 255
- Понятие и содержание конституционного права на среднее профессиональное образование
- Принципы конституционного права на среднее профессиональное образование
- Гарантии конституционного права на среднее профессиональное образование
- Роль Конституционного Суда Российской Федерации в обеспечении конституционного права на среднее профессиональное образование
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Образование является основополагающим фактором развития личности и прогресса общества, открывает доступ к достижениям культуры, способствует получению квалификации и удовлетворению потребности государства в профессиональных кадрах. В связи с этим в Российской Федерации (далее -РФ) право на образование признано высшей конституционной ценностью и закреплено на самом высшем - конституционном уровне.
Вместе с тем конституционное право на образование всегда реализуется в конкретных социально-политических условиях, которые оказывают влияние на его содержание и структуру. Так, принятая в 1993 году Конституция РФ не только изменила конституционный правопорядок, но и впервые в истории России закрепила возможность получения среднего профессионального образования.
Тем не менее, сегодня право на среднее профессиональное образование не является таким же популярным, как право на высшее образование. Причиной этому послужили действующие до 2013 года ограничения бесплатности данного образования, которая Законом РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» гарантировалась только гражданам РФ и только на конкурсной основе (хотя субъектами права на среднее профессиональное образование являются и иностранные граждане, и лица без гражданства). Эти ограничения повлекли за собой перепроизводство кадров с высшим образованием, дефицит кадров со средним профессиональным образованием и рост молодежной безработицы.
Между тем понимание важности среднего профессионального образования и необходимости разработки правовых средств стимулирования граждан к реализации права на получение именно этого образования стали причиной отмены ограничений бесплатности среднего профессионального образования Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об
4 образовании в Российской Федерации». Кроме того, Президент РФ В.В. Путин в 2014 году определил совершенствование системы среднего профессионального образования как одно из приоритетных направлений государственной политики .
В то же время реализация права на среднее профессиональное образование сегодня сопряжена со множеством проблем. Во-первых, наличие пробелов в законодательстве и коллизий между федеральными нормативными правовыми актами, между актами РФ и субъектов РФ негативно отражаются на гарантированной Конституцией РФ возможности получения среднего профессионального образования. В связи с этим конституционно-правовое регулирование права на среднее профессиональное образование развивается в том числе за счет правоприменительной практики судебных органов, особенно Конституционного Суда РФ. Во-вторых, медленными темпами развивается система среднего профессионального образования, что связано с отставанием локального регулирования, правовой неграмотностью как самих субъектов права на среднее профессиональное образование, так и субъектов реализации данного права, о чем свидетельствует правоприменительная практика органов прокуратуры и органов государственной власти в сфере образования, осуществляющих государственный контроль (надзор) в данной сфере.
В юридической литературе право на среднее профессиональное образование мало исследовано. Не раскрыто его содержание как права субъективного. Остаются неизученными гарантии и механизм реализации этого права, способы его охраны и защиты. Не ясно, как это право соотносится с конституционным правом на образование и какое место занимает в системе прав и свобод человека и гражданина.
В связи с этим перед наукой и отраслью конституционного права встает необходимость поиска адекватных и действенных правовых средств, способных ответить на такого рода вызовы и обеспечить эффективную
1 Перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию: утв. Президентом РФ 05.12.2014. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 реализацию, охрану и защиту конституционного права на среднее профессиональное образование. Тем более, что объектом данного права выступают знания, умения, навыки и компетенции, направленные на профессиональное развитие человека (в отличие от прав на иные виды, уровни образования), реализация этого права выступает гарантией права на труд, способствует укреплению рыночной экономики и достижению целей социального государства - обеспечению достойной жизни и свободного развития человека.
Указанные обстоятельства предопределили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Интерес к изучению прав и свобод человека и, в частности, права на образование проявляли многие отечественные и зарубежные ученые.
Субъективные права рассматриваются в работах ученых в области общей теории права: Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, С.Ф. Кечекьяна, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.Д. Перевалова, М.С. Строговича и др. Права человека неоднократно становились предметом исследования ученых, специализирующихся в сфере международного права: А.Х. Абашидзе, Е.С. Алисиевич, Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунова и др.
Значительный вклад в понимание природы и содержания конституционных прав и свобод человека и гражданина внесли С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Л.И. Глухарева, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукашева, Д.Д. Невирко, Л.А. Нудненко, В.А. Патюлин, И.Е. Фарбер, В.Е. Чиркин, ВМ. Чхиквадзе, Б.С. Эбзеев и др.
Вопросы регулирования, обеспечения, реализации, охраны и защиты прав и свобод рассматриваются в трудах А. С. Автономова, СВ. Бендюриной, Н.А. Богдановой, О.Н. Бондаря, К.К. Гасанова, ДМ. Евстифеева, В.Д. Зорькина, Е.Г. Калининой, А.Т. Карасева, О.А. Кожевникова, Г.Н. Комковой, И.Ю. Крылатовой, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, В.А. Лебедева, А.И. Лепешкина, С.Э. Либановой, В.О. Лучина, А.С. Мордовца, СВ. Нарутто,
б
С.Э. Несмеяновой, Ж.И. Овсепян, А.Н. Романова, И.В. Ростовщикова,
В.Н. Руденко, А.В. Савоськина, М.С. Саликова, А.С. Стремоухова,
А.С. Сухорукова, И. А. Умновой, А. А. Югова, Е.М. Якимовой и др.
Различные аспекты конституционного права на образование и отдельных его элементов нашли отражение в работах СЮ. Алексеевой, Е.В. Бердниковой, А.Е. Бондаревского, СВ. Демановой, Г.А. Дороховой, Д.С. Ивакиной, Е.А. Каштановой, С.А. Мышенко, Ю.П. Орловского, Т.Э. Петросяна, Е.П. Пичугиной, Т.С Румянцевой, В.В. Спасской, В.М. Сырых, Н.В. Третьяк, В.И. Шкатулла и др.
Среди диссертационных исследований в данном направлении можно отметить диссертации Т.В. Грачевой, Л.А. Дольниковой, М.А. Егуповой, О.М. Ильиной, О.Е. Калпинской, Т.Н. Матюшевой, И.Ф. Никитиной, В.В. Рыбаковой, М.В. Смирновой, О.В. Стульниковой, О.А. Тепляковой и др. Особо следует выделить диссертационное исследование И.В. Тяпкинои «Правовой механизм реализации конституционного права на образование в средних и высших профессиональных учебных заведениях в России» 2009 года.
Праву на образование посвящены работы многих зарубежных авторов, среди которых Y. Bergstrom, S. Edwards, A. D. Gordon, Е. Hemelsoet и др.
Однако специальных работ, посвященных комплексному исследованию конституционного права на среднее профессиональное образование, в науке конституционного права до настоящего времени не было. Данное диссертационное исследование призвано восполнить этот пробел.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в результате реализации конституционного права на среднее профессиональное образование, а также в связи с исполнением государством обязанности создать все необходимые для этого условия.
Тяпкина И.В. Правовой механизм реализации конституционного права на образование в средних и высших профессиональных учебных заведениях в России: дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Тяпкина Ирина Вадимовна. М., 2009. 238 с.
Предметом исследования выступают теоретические и исторические аспекты конституционного права на среднее профессиональное образование, практика его реализации и обеспечения, нормы Конституции РФ и иных нормативных правовых актов (в том числе международных правовых актов), регулирующие правоотношения, складывающиеся по поводу реализации конституционного права на среднее профессиональное образование, а также в связи с исполнением государством обязанности создать все необходимые для этого условия.
Целью диссертационной работы является проведение комплексного исследования сущности, реализации и обеспечения конституционного права на среднее профессиональное образование в РФ, выявление сопутствующих реализации и обеспечению данного права проблем, определение способов их преодоления, в том числе в части совершенствования конституционно-правового регулирования конституционного права на среднее профессиональное образование.
Для достижения названной цели были поставлены следующие задачи:
-
исследовать историю становления и развития конституционного права на образование в России, выделить этапы и периоды его эволюции с учетом изменения конституционного текста;
-
обосновать существование права на среднее профессиональное образование в структуре конституционного права на образование, определить его место в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина, сформулировать авторское определение конституционного права на среднее профессиональное образование и раскрыть его содержание;
-
выделить принципы конституционного права на среднее профессиональное образование;
-
провести анализ нормативных правовых актов, регулирующих реализацию конституционного права на среднее профессиональное образование, выявить пробелы и коллизии между ними, проблемы в законодательстве;
-
определить особенности процесса реализации конституционного права на среднее профессиональное образование, установить перечень субъектов данного процесса, выделить его стадии;
-
изучить и классифицировать гарантии конституционного права на среднее профессиональное образование, определить роль Конституционного Суда РФ в обеспечении этого права.
Методология диссертационного исследования. При решении поставленных задач были использованы общенаучные (анализ, синтез, сравнение, индукция, дедукция, аналогия, структурно-функциональный) и частно научные методы (статистический, историко-правовой, формально-юридический, формально-логический, сравнительно-правовой).
Теоретическую основу исследования составили труды российских и зарубежных ученых в области конституционного права, общей теории права, международного права и иных отраслевых наук, имеющие отношение к исследуемой проблематике.
Эмпирическую основу исследования составили решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека, практика контрольных и надзорных органов и судов общей юрисдикции, аналитические и статистические данные, касающиеся различных аспектов реализации и обеспечения конституционного права на среднее профессиональное образование. В работе использованы конституции и иные нормативные правовые акты РСФСР, СССР, РФ, международные договоры и законодательство зарубежных государств.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой первое в отечественной науке конституционного права комплексное исследование конституционного права на среднее профессиональное образование, его природы, содержания и конституционно-правового регулирования, теоретических и практических вопросов и проблем его реализации и обеспечения. Исследование содержит рекомендации и предложения по совершенствованию действующего законодательства,
9 направленные на обеспечение наиболее эффективной реализации конституционного права на среднее профессиональное образование.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
-
Предложена классификация этапов и периодов эволюции конституционного права на образование в России, связанная с обновлением правового регулирования этого права и изменением его содержания. Помимо этого, предложено выделять этапы становления (1992 год - закрепление данного права в нормах отраслевого законодательства) и развития (с 1993 года по настоящее время) права на среднее профессиональное образование.
-
Обосновано, что сегодня образование представляет собой многоаспектное явление и может пониматься как благо, ценность, процесс, результат этого процесса, деятельность и услуга. С учетом этого, под средним профессиональным образованием предлагается понимать уровень профессионального образования, направленный на приобретение квалификации квалифицированного рабочего, служащего или специалиста среднего звена в процессе овладения совокупностью систематизированных знаний, умений, навыков и компетенций в объеме и в порядке, предусмотренном федеральными государственными образовательными стандартами и образовательными программами соответствующего уровня, профессии и специальности.
3. Установлено, что право на среднее профессиональное образование
является самостоятельным правом и в то же время элементом в структуре
комплексного конституционного права на образование. Определено место
права на среднее профессиональное образование в системе конституционных
прав и свобод человека и гражданина.
Сформулировано определение права на среднее профессиональное образование как конституционного субъективного права человека (личности), представляющего собой гарантированную и защищаемую государством возможность получения и использования знаний, умений, навыков и
10 компетенций в целях профессионального, интеллектуального и культурного развития личности, подготовки к осуществлению профессиональной деятельности в соответствии с квалификацией квалифицированного рабочего, служащего или специалиста среднего звена, с учетом интересов общества и государства.
4. Выделены и классифицированы принципы, на которых строится
конституционно-правовое регулирование конституционного права на среднее
профессиональное образование. Кроме общеправовых принципов (включая
конституционные принципы прав и свобод человека и гражданина) и
принципов конституционного права на образование (которые можно применить
ко всем правам - элементам данного права), выделены принципы
конституционного права на среднее профессиональное образование
(общедоступность и бесплатность среднего профессионального образования;
добровольность получения среднего профессионального образования и выбора
профессии, специальности; направленность среднего профессионального
образования на развитие личности и ее способностей к квалифицированному
труду).
5. Доказано, что норма части 2 статьи 43 Конституции РФ о возможности
получения среднего профессионального образования на предприятиях не
реализуется. В связи с этим автором обосновывается необходимость более
подробной детализации данной конституционной нормы в текущем
законодательстве. Предлагается отменить или ввести особый упрощенный
порядок получения свидетельства о государственной аккредитации
предприятиями, которые готовы открыть на своей базе учебные заведения и
предоставить каждому возможность реализовать конституционное право на
среднее профессиональное образование по профессиям и специальностям,
соответствующим профилю деятельности предприятия. Кроме того,
сформулированы предложения по совершенствованию правовых средств
вовлечения предприятий в процесс реализации конституционного права на
среднее профессиональное образование, которые обладают необходимыми для этого ресурсами (кадровыми, материально-техническими и иными).
6. Сделан вывод о том, что предусмотренная в части 5 статьи 43
Конституции РФ возможность получения образования в форме
самообразования применительно к конституционному праву на среднее
профессиональное образование не реализуется. В связи с этим предлагается
урегулировать порядок получения среднего профессионального образования в
форме самообразования, а также утвердить перечень профессий и
специальностей среднего профессионального образования, которые частично
или полностью можно освоить в форме самообразования.
7. В диссертационном исследовании уточнен круг субъектов реализации
конституционного права на среднее профессиональное образование и
предложена их классификация по различным основаниям. Субъектами
реализации исследуемого права выступают не только индивидуальные
(носители права, их родители или законные представители, педагогические
работники и иные лица), но и коллективные субъекты (органы власти,
образовательные и иные организации), по лит ико-территориальные образования
(РФ, субъекты РФ и муниципальные образования). Носители права
дифференцированы по критериям гражданства и правосубъектности, а
коллективные субъекты разграничены по направлениям их деятельности
(осуществление образовательной деятельности; управление в сфере
образования; обеспечение образовательной деятельности и проведение оценки
качества образования; осуществление деятельности в сфере образования).
8. В ходе рассмотрения вопроса о гарантиях реализации
конституционного права на среднее профессиональное образование сделан
вывод о том, что предусмотренные в части 5 статьи 43 Конституции РФ
федеральные государственные образовательные стандарты выступают
гарантией качества среднего профессионального образования. В
диссертационном исследовании доказывается, что федеральные
государственные образовательные стандарты относятся к числу актов, которые
12 могут стать объектом рассмотрения в Конституционном Суде РФ в том случае, если будет обнаружено, что они нарушают конституционные права и свободы граждан, были применены или подлежат применению в конкретном деле.
9. Выявлены виды ограничений конституционного права на среднее
профессиональное образование (общие и специальные) и сформулированы
критерии специальных ограничений:
образовательный (наличие образования не ниже основного общего или среднего общего);
компетентностный (успеваемость при «конкурсе аттестатов», наличие определенных компетенций применительно к той или иной профессии, специальности, в том числе наличие творческих способностей);
психофизиологический (наличие определенных физических, психологических качеств, состояние здоровья).
10. Сформулированы предложения по совершенствованию
конституционно-правово го регулирования конституционного права на среднее
профессиональное образование.
Предлагается внести в Федеральный закон от Об октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнение, расширив перечень прав органов местного самоуправления городского округа, городского округа с внутригородским делением на решение вопросов, которые не отнесены к вопросам местного значения.
В диссертационном исследовании обоснована необходимость совершенствования законодательства об образовании в части понятийного аппарата, правового положения отдельных категорий обучающихся и иных субъектов реализации конституционного права на среднее профессиональное образование и др.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что данная работа является целостным и самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в ней теоретические выводы формируют
13 комплексное представление о конституционном праве на среднее профессиональное образование и закладывают основы для его дальнейшего изучения. В работе раскрыта природа и содержание конституционного права на среднее профессиональное образование, сформулировано его понятие и рассмотрены этапы его становления и развития. Особое внимание уделено принципам данного права, конституционно-правовому регулированию и процессу его реализации. Рассмотрены и классифицированы гарантии конституционного права на среднее профессиональное образование, выявлены ограничения данного права.
Практическая значимость исследования состоит в предложенных
рекомендациях по совершенствованию конституционно-правового
регулирования конституционного права на среднее профессиональное образование с учетом существующих проблем в его обеспечении и реализации. Положения диссертационного исследования могут быть использованы в правоприменительной деятельности органов власти. Содержащиеся в работе материалы могут применяться в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конституционное право», «Конституционный судебный процесс», «Механизм реализации и защиты прав человека в Российской Федерации», а также при разработке учебных и учебно-методических пособий по указанным дисциплинам.
Степень достоверности полученных результатов и обоснованность выводов диссертационного исследования обеспечена применением современных методов научного познания, составивших методологическую основу исследования, анализом значительного объема отечественной и зарубежной научной литературы, действующего законодательства, статистических данных и правоприменительной практики. В работе проанализированы решения Конституционного Суда РФ (более 100), Верховного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека, судов общей юрисдикции (более 200), а также правоприменительная практика контрольных и надзорных органов (включая более 70 предписаний органов государственной
14 власти субъектов РФ, осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере образования).
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного права ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридический университет», где она прошла рецензирование, обсуждение и была рекомендована к защите.
Наиболее значимые результаты диссертационного исследования нашли отражение в научных публикациях автора. По теме диссертации опубликовано 14 научных работ общим объемом 5,8 п. л., в том числе 4 статьи в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Основные положения и выводы, сделанные в исследовании, изложены в выступлениях и докладах на Международной научно-практической конференции «Нравственное измерение и человеческий потенциал права» (Москва, 2017 год), Уральском форуме конституционалистов (Екатеринбург, 2016,2017 гг.), Европейско-Азиатском правовом конгрессе (Екатеринбург, 2014 г.), а также на всероссийских конференциях студентов и молодых ученых, проводившихся в Уральском государственном юридическом университете в 2013-2014 гг.
В 2015 году некоторые выводы исследования были представлены на Областном конкурсе научно-исследовательских работ студентов «Научный Олимп» по направлению «Гуманитарные науки», по итогам которого автору была присуждена первая премия Правительства Свердловской области.
В 2017 году автор приняла участие во Всероссийской научно-практической интернет-конференции «Подготовка кадров в системе среднего профессионального образования по профессиям ТОП-50».
Структура исследования обусловлена его целью и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка сокращений и условных обозначений, списка литературы, приложения.
Понятие и содержание конституционного права на среднее профессиональное образование
Закрепляя в части 2 статьи 43 возможность получения среднего профессионального образования, Конституция РФ не содержит понятия «право на среднее профессиональное образование» и не раскрывает его содержание1. Причиной этому может служить, как отмечает СВ. Нарутто, абстрактность и обобщенный характер конституционных норм, что обуславливает необходимость обращения к конкретизирующему их текущему законодательству2.
В пункте 7 статьи 8 Федерального закона № 273-ФЗ используется термин «право на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования», а в частях 3 и 4 статьи 78 - «право на получение среднего профессионального образования»3. При этом ни в данном законе, ни в иных нормативных правовых актах не содержится легального определения права на среднее профессиональное образование.
Как подчеркивают Н.С. Бондарь и В.И. Крусс, эффективная реализация заложенных в Конституции РФ возможностей невозможна без предварительного уяснения и разъяснения содержания предоставленных человеку прав и свобод посредством легальных конкретизации и интерпретаций4. На важность конституционной терминологии, определяющей качество правового регулирования, указывает и В.Е. Чиркин5.
В связи с этим особую актуальность приобретает вопрос об определении понятия «право на среднее профессиональное образование», сформулировать которое не представляется возможным без понимания субъекта и объекта данного права и ответа на вопрос о том, является ли оно конституционным1.
Сравнивая положения частей 2 и 3 Конституции РФ и закрепленные в статье 10 Федерального закона № 273-ФЗ виды, подвиды и уровни образования, можно заключить, что их перечень в Конституции не является закрытым. Как отмечает В.И. Шкатулла, в Конституции РФ помимо права на образование закреплены еще четыре права, включая право на среднее профессиональное образование2. Остальные права, входящие в состав конституционного права на образование, закрепляются в нормах отраслевого законодательства и, следовательно, являются отраслевыми.
Представляется, что причина закрепления на конституционном уровне возможности получить среднее профессиональное образование связана с его особой значимостью для достижения целей социального государства, указанных в части 1 статьи 7 Конституции РФ. Реализация права на среднее профессиональное образование позволяет обеспечить достойное существование и свободное развитие человека, так как способствует приобретению им квалификации по профессии или специальности среднего профессионального образования, требующейся для осуществления им трудовой деятельности и получения соответствующих материальных благ (вознаграждения за свой труд).
Более того, анализ целей среднего профессионального образования, закрепленных в части 1 статьи 68 Федерального закона № 273-ФЗ, показывает, что исследуемое право представляет особый интерес для личности, общества и государства. Интерес личности заключается в возможности углубить знания, расширить умения и навыки в той или иной профессиональной сфере. Интерес общества состоит в возможности поддержания способности населения осуществлять общественно-полезную деятельность, что обеспечивает прогресс развития общества. Интерес государства заключается в подготовке квалифицированных рабочих, служащих и специалистов среднего звена, обеспечивающих рынок труда необходимой рабочей силой с соответствующими компетенциями1. В дополнение, рассматриваемое право способствует профессиональному, интеллектуальному и культурному развитию личности, что следует из части 1 статьи 68 Федерального закона № 273-ФЗ. В связи с этим становится понятно, почему возможность получить это образование была закреплена в Конституции РФ.
Следует признать, что Конституция РФ возможность получить среднее профессиональное образование прямо правом не называет. Вместе с тем, по словам М.В. Баглая, то или иное конституционное право или свобода в Конституции может быть закреплено по-разному. Например, с помощью формулировки «имеет право на...» или как гарантия, когда в том или ином конституционном положении может отсутствовать слово «право», но содержится слово «гарантируется»2.
В частности, с помощью формулировки «имеет право на ...» в части 1 статьи 43 Конституции РФ закреплено право на образование. В части 2 статьи 43 Конституции РФ как гарантия закреплено право на среднее профессиональное образование3. Аналогичным образом в Конституции РФ закреплены право на социальное обеспечение, право на государственную защиту прав и свобод и др. При этом В.В. Рыбакова право на общее образование, закрепленное в Конституции РФ в такой же формулировке, относит к конституционным1.
Следует отметить, что Б.С. Эбзеев говорит о еще одном способе формулирования прав и свобод - через конституционные запреты2. Например, А.С. Сухоруков, используя данный подход, выделяет конституционное право на конкуренцию3.
Как видно, в науке конституционного права в последнее время активно развивается концепция существования конституционных прав, напрямую не названных в Конституции РФ. По мнению М.В. Баглая, прямое действие Конституции РФ и признание прав и свобод высшей ценностью исключает возможность отрицания или умаления тех или иных прав и свобод из-за различия в формулировках4. Отрицание конституционной природы напрямую не названных правами правовых возможностей, закрепленных в Конституции, негативно сказывается на их реализации.
Схожей позиции придерживался и Л.Д. Воеводин5. По его мнению, следует различать права, прямо сформулированные Конституцией, и права, косвенно вытекающие из ее положений.
Кроме того, как писал Н.В. Витрук, содержание конституционных прав по мере их развития и конкретизации в текущем законодательстве изменяется, а в отдельных случаях - появляются новые конституционные права6. Н.А. Богданова этот процесс называет «конституцію нал из ацией отраслевых прав» . Предполагаем, что именно это и случилось с правом на среднее профессиональное образование. Возникнув в 1992 году как отраслевое, оно обогатило содержание конституционного права на образование. Позднее, ввиду особой важности для личности, общества и государства, оно получило признание в Конституции РФ, пусть и в виде «права-гарантии».
Таким образом, право на среднее профессиональное образование является конституционным. Кроме того, такой вывод следует и из постановлений Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. № 5-П и от 05 июля 2017 г. № 18-П2.
Все конституционные права, по справедливому утверждению И.Е. Фарбера3, представляют собой подлинно субъективные права. Они принадлежат субъекту права - носителю, обладателю прав и обязанностей, предусмотренных законом4. Не является исключением и конституционное право на среднее профессиональное образование.
В Конституции РФ указание на субъект права на среднее профессиональное образование отсутствует. Между тем закрепление возможности получения данного образования в главе второй Конституции РФ, положения которой составляют основы правового статуса личности (статья 64), позволяет прийти к выводу, что изучаемое конституционное право принадлежит личности.
Личность в праве, как пишет Б.С. Эбзеев, это «любой и всякий человек, наделенный определенными правами и несущий установленные государством обязанности»5. По его мнению, понятия человека и личности являются синонимичными, носят обобщающий характер6. Кроме того, понятие личность распространяется на всех граждан независимо от их гражданской принадлежности1. Следовательно, субъектом (носителем) конституционного права на среднее профессиональное образование является каждый человек (личность), независимо от наличия у него гражданства РФ2. В связи с этим в настоящей работе применительно к субъекту рассматриваемого права понятия «человек» и «личность» будут использоваться как синонимичные.
Принципы конституционного права на среднее профессиональное образование
Конституционно-право вое регулирование права на среднее профессиональное образование основывается на провозглашенных Конституцией РФ принципах, которые представляют собой «основополагающие руководящие начала, отражающие самые существенные закономерности отношений между государством и личностью»1. Эти принципы, как верно отмечает Н.В. Третьяк, оказывают воздействие на содержание и юридическое предназначение правовых норм2.
Согласно позиции Конституционного Суда РФ, регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений оказывают закрепленные в Конституции РФ «общеправовые принципы - справедливости, юридического равенства, гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина, возмещения государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц»3. Эти принципы имеют обобщенный, общеобязательный и универсальный характер, предопределяют содержание конституционных и отраслевых прав и свобод, являются приоритетными в отношении всех иных правовых установлений.
Кроме того, в своих решениях Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что из принципа юридического равенства «вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования»1, а также критерии разумности, соразмерности (пропорциональности) ограничений, которые не должны приводить к умалению или отмене конституционных прав и свобод, искажать основное их содержание2.
К числу общеправовых принципов представляется возможным отнести и установленные Конституцией РФ принципы прав и свобод, которые Б. С. Эбзеев рассматривает как «основные принципы правового регулирования прав и свобод человека и гражданина»3.
Г.Н. Комкова среди конституционных принципов прав и свобод человека и гражданина выделяет их всеобщность, неотчуждаемость, непосредственное действие, гарантированность и равенство4. По ее мнению, они одновременно являются принципами взаимоотношений власти и личности5 и в то же время принципами правового статуса личности6.
Как подчеркивает А.Н. Кокотов, данные принципы «задают направленность толкования, режим использования, защиты всех основных прав, свобод и обязанностей»7.
Исследованием конституционных принципов прав и свобод занимались многие отечественные ученые, которые включали в их число: принципы приоритета прав и свобод и признания их высшей ценностью, взаимосвязи прав, свобод и обязанностей человека и гражданина8; принципы ограничения конституционных прав и свобод пределами свободы других лиц, сочетания прав и обязанностей, приоритета международных договоров РФ, в которых закреплены права и свободы человека1; принципы гуманизма, всеобщего уважения прав и свобод, их справедливости и защищенности государством2; принципы неисчерпаемости основных прав и свобод, полноты и несимметричности прав и свобод, а также принцип необходимости законодательной и правоприменительной детализации основных прав и свобод3. Наиболее широкий перечень конституционных принципов предлагал Н.В. Витрук, дифференцируя их на общие и специальные4.
Стоит отметить, что для конституционно-правово го регулирования права на среднее профессиональное образование важную роль играют конституционные принципы данного права, сформулировать которые представляется невозможным без уяснения принципов конституционного права на образование.
Некоторые исследователи формулируют конституционные принципы права на образование исключительно на основе конституционных положений. В частности, Л.А. Дольникова на основе норм Конституции СССР 1977 года среди принципов конституционного права на образование предлагала выделять равноправие, всеобщность, всеобщую обязательность среднего образования, бесплатность и гуманизм5. Н.В. Третьяк, исходя из положений действующей Конституции РФ, к числу конституционных принципов указанного права относит доступность образования, его бесплатность, преемственность, направленность на развитие личности и многообразие форм образования и самообразования6.
Другие исследователи формулируют конституционные принципы права на образование с учетом не только конституционных норм, но и норм действующего законодательства. Например, Г. А. Дорохова, исследуя принципы системы образования, выделила среди них группу принципов, определяющих содержание правового статуса гражданина в сфере народного образования - равенство в получении образования, его обязательность для детей и подростков, бесплатность, государственно-общественный характер учебно-воспитательных учреждений, свободу выбора языка обучения, связь обучения и воспитания с жизнью и практикой1. Схожим образом Т.Н. Матюшева, отходя от нормативного содержания права на образование, закрепленного в статье 43 Конституции РФ, принципы конституционного права на образование сформулировала на основе принципов государственной политики в сфере образования2.
Между тем подход Л.А. Дольниковой и Н.В. Третьяк представляется наиболее оправданным, так как смешивание конституционных принципов прав и свобод, например, с принципами государственной политики в той или иной сфере не позволяет в полной мере понять всю важность первых, ведь именно они в случае возникновения коллизий или наличия пробелов в правовом регулировании имеют приоритет и непосредственное действие3.
В связи с этим применительно к исследуемому конституционному праву на среднее профессиональное образование представляется возможным сгруппировать конституционные принципы, на которых строится конституционно-право вое регулирование данного права, на три группы:
1. Общеправовые принципы, включая конституционные принципы прав и свобод человека и гражданина.
2. Принципы конституционного права на образование, которые нашли отражение в Конституции РФ и в равной мере относятся к каждому праву -элементу комплексного конституционного права на образование:
- непрерывность образования за счет поддержки различных форм образования и самообразования (часть 5 статьи 43 Конституции РФ);
- равенство права на образование для каждого, отсутствие дискриминации по какому-либо признаку (части 2 и 3 статьи 19 во взаимосвязи с частью 1 статьи 43);
- равноправие языков народов РФ в сфере воспитания и обучения (часть 2 статьи 19 и часть 2 статьи 26)1;
- преемственность образования посредством федеральных государственных образовательных стандартов (часть 4 и 5 статьи 43);
- поддержка конкуренции в сфере образования (часть 1 статьи 8, часть 2 статьи 34 во взаимосвязи с частями 1 и 5 статьи 43);
- направленность образования на развитие личности (часть 1 статьи 7 во взаимосвязи с частью 1 статьи 43)2.
3. Принципы конституционного права на среднее профессиональное образование:
- общедоступность и бесплатность среднего профессионального образования (часть 2 статьи 43)3;
- добровольность получения среднего профессионального образования и выбора профессии, специальности (часть 1 статьи 37 во взаимосвязи с частью 4 статьи 43);
- направленность среднего профессионального образования не только на развитие личности, но и ее способностей к квалифицированному труду4 (часть 1 статьи 7 во взаимосвязи с частью 1 статьи 37).
Гарантии конституционного права на среднее профессиональное образование
Как писал М.С. Строгович, права личности становятся реальными тогда, когда обеспечены необходимыми гарантиями1. В связи с этим в юридической науке под обеспечением конституционных прав и свобод человека и гражданина понимается система их гарантирования, которая представляет собой совокупность общих условий и специальных (юридических) средств, обеспечивающих правомерную реализацию права, а в необходимых случаях и его охрану (защиту)2.
Конституционные положения о правовом государстве и о высшей ценности человека, его прав и свобод (часть 1 статьи 1, статья 2 Конституции РФ) предполагают необходимость гарантирования реализации и защиты прав и свобод каждого, так как «правовое государство по своей сути может признаваться таковым лишь при условии, что оно обеспечивает безопасность граждан, охрану и защиту их прав и законных интересов, эффективное восстановление в правах»3.
Как известно, гарантии представляют собой «средства, меры, условия, которые способствуют реализации, охране, защите прав и свобод в полном объеме и выполнению возложенных обязанностей»4.
Для того, чтобы выстроить систему гарантий конституционного права на среднее профессиональное образование, следует обратиться к трудам теоретиков права и конституционного права, поскольку в юридической литературе проблемы гарантий прав человека исследованы достаточно хорошо1.
Так, например, наибольшее распространение получила классификация гарантий на экономические, политические, социальные, духовно-культурные (культурные), идеологические, организационные и юридические. Такой подход применялся и в отношении гарантий конституционного права на образование2.
Наиболее полную и интересную на наш взгляд классификацию предложил Н.В. Витрук. Экономические, политические, духовные (включая идеологические и культурные), социальные гарантии он объединил в группу общих гарантий3. Кроме того, ученый разделил специальные (юридические) гарантии на виды в зависимости от способа их действия: на гарантии реализации (обеспечивают условия осуществления прав при отсутствии их нарушения) и гарантии охраны (защиты), которые обеспечивают восстановление нарушенного права.
Позднее такое деление юридических гарантий нашло свое отражение в работах о конституционном праве на образование Т.В. Грачевой, о конституционном праве на общее образование О.М. Ильиной и В.В. Рыбаковой4.
Своеобразной новацией стало выделение гарантий качества образования в работе о конституционно-правовых основах высшего профессионального образования И.Ф. Никитиной, так как «именно гарантии качества образования имеют непосредственное отношение к возможности дальнейшего использования человеком других конституционных прав и свобод»5. Позднее гарантии качества нашли отражение в трудах И.В. Тяпкиной6, Е.А. Каштановой7 и др.
Как видно, вопрос о классификации гарантий конституционного права на образование, равно как и отдельных его видов, уровней, включая конституционное право на среднее профессиональное образование, остается дискуссионным. Вместе с тем на основании разработок отечественных ученых советского и постсоветского времени, представляется возможным в системе обеспечения конституционного права на среднее профессиональное образование выделить следующие виды гарантий:
1) Общие гарантии, обеспечивающие фактическую возможность осуществления исследуемого права: экономические; политические; социальные; духовно-идеологические.
2) Организационные гарантии, то есть специальная организационная деятельность: органов власти; педагогических и практических работников; организаций, осуществляющих образовательную деятельность; объединений юридических лиц, работодателей и их объединений, общественных объединений.
3) Специальные (юридические) гарантии, обеспечивающие правомерную реализацию, охрану и защиту:
- гарантии реализации (закрепленные в правовых нормах пределы конституционного права на среднее профессиональное образование, его конкретизация в текущем законодательстве; юридические факты, с которыми связывается непосредственное пользование и обладание данным правом; процессуальные формы реализации; качество среднего профессионального образования; меры поощрения и льготы);
- гарантии охраны и защиты (совокупность мер, направленных на недопущение нарушения и на восстановление нарушенного конституционного права на среднее профессиональное образование).
Таким образом, гарантии конституционного права на среднее профессиональное образование - это совокупность условий и средств, оказывающих положительное действие, создающих благоприятную обстановку для реализации данного права и обеспечивающих его фактическое осуществление, охрану и защиту.
Как писал И.В. Ростовщиков, общие гарантии образуют комплекс условий, обеспечивающих реальность прав и свобод личности, являются предпосылкой формирования у нее заинтересованности в их использовании1.
Следует согласиться с мнением Л.А. Дольниковой, что среди общих гарантий первостепенное значение имеют экономические гарантии2. В частности, от экономического развития страны напрямую зависят возможности государства по обеспечению бесплатности и общедоступности среднего профессионального образования посредством выделения бюджетных средств не только на обучение населения, но и на функционирование сети соответствующих образовательных организаций.
Анализируя динамику расходов федерального бюджета, можно заметить, что государство постепенно сокращает расходы на среднее профессиональное образование: с 9286353,7 тысяч рублей в 20143 году до 7685491,6 тысяч рублей в 2019 году4. Как отмечает Э.А. Памфилова, недостаточность финансирования негативно сказывается на возможности получить качественное среднее профессиональное образование, а также и на возможности модернизировать материально-техническую базу образовательных организаций5. Кроме того, можно прогнозировать снижение численности бюджетных мест, минимизацию роста размера стипендий и т. д. И это в условиях, когда численность лиц, желающих реализовать свое конституционное право на среднее профессиональное образование, возрастет ввиду общего увеличения численности выпускников школ из-за роста рождаемости в начале 2000-х гг.
К числу экономических гарантий исследуемого права следует отнести провозглашенные Конституцией РФ единство экономического пространства, (которое гарантирует единые правила реализации такого вида экономической деятельности, как среднее профессиональное образование), свободу экономической (в том числе предпринимательской) деятельности, которая в совокупности с признанием и защитой Конституцией РФ различных форм собственности обеспечивает возможность различным образовательным организациям реализовывать образовательные программы среднего профессионального образования как на бесплатной, так и на платной основе.
Кроме того, в целях стимулирования негосударственных образовательных организаций к обеспечению возможности получения качественного среднего профессионального образования и поддержки конкуренции в данной сфере, они допускаются к распределению мест, финансируемых за счет бюджетных средств1. Это позволяет поддерживать и стимулировать конкуренцию между субъектами реализации конституционного права на среднее профессиональное образование, образовательными программами и соответствующими услугами2.
Вместе с тем финансовое обеспечение реализации конституционного права на среднее профессиональное образование требует определенных денежных средств, собрать которые было бы невозможно без установления еще одной экономической гарантии - обязанности платить налоги и сборы.
Важно отметить, что с экономическими гарантиями конституционного права на среднее профессиональное образование тесно связаны социальные гарантии, которые берут свое начало в положении части 1 статьи 7 Конституции РФ о социальном государстве, что предопределяет обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан3, принимать достаточные меры для защиты людей4.
Роль Конституционного Суда Российской Федерации в обеспечении конституционного права на среднее профессиональное образование
Как верно отмечает М.В. Баглай, закрепление того или иного права человека и гражданина само по себе является своеобразной его гарантией1. Однако простого закрепления права или свободы в нормативных правовых актах недостаточно, нужна систематическая работа по обеспечению единообразного понимания и толкования правовых норм всеми правоприменителями в целях недопущения произвола, нарушения принципов равенства и верховенства закона2, которую обеспечивает Конституционный Суд РФ.
Конституционный Суд РФ, как отмечает В.Д. Зорькин, обеспечивает защиту основ конституционного строя, конституционных прав и свобод человека и гражданина, верховенство Конституции РФ на всей территории государства3.
Конституция РФ и Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»4 наделяют высший орган конституционной юстиции широкими полномочиями, в том числе по рассмотрению жалоб на нарушение конституционных прав и свобод граждан. За все время своей работы Конституционный Суд РФ рассмотрел более 80 жалоб граждан на нарушение их конституционного права на образование и иных прав, закрепленных в статье 43 Конституции РФ. При этом лишь 3 жалобы касались нарушения конституционного права на среднее профессиональное образование.
Как пишет С.Э. Несмеянова, Конституционный Суд РФ отстаивает права и свободы человека не только в случае непосредственного обращения с жалобой на нарушение их федеральным законом, примененным в конкретном деле, но и при решении всех иных дел1. А.В. Савоськин и А.Н. Романов объясняют это тем, что решение Конституционного Суда РФ по жалобе одного заявителя порождает правовые последствия не только для него самого, но и для иных граждан, которые оказались в аналогичной правовой ситуации2. В своих решениях, как указывает М.С. Саликов, Конституционный Суд РФ формулирует правовые позиции, которые имеют общий характер, что позволяет их применять при решении схожих проблем3.
Конституционный Суд охраняет и защищает конституционное право на среднее профессиональное образование посредством осуществления конституционного судебного контроля и конституционно-судебной защиты.
Конституционный судебный контроль представляет собой одну из разновидностей конституционного контроля. Конституционный судебный контроль - это деятельность органов, осуществляющих судебную власть, в целях «обеспечения верховенства конституции, предупреждения издания неконституционных нормативных актов, установления неконституционных законов, иных нормативных актов или действий и, в случае необходимости, применения толкования конституции и законов»1.
Конституционно-судебная защита представляет собой разновидность судебной защиты. А.С. Сухоруков под конституционно-судебной защитой предлагает понимать защиту конституционных прав Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ в процессе осуществления ими конституционного судопроизводства2.
Между тем конституционные (уставные) суды сегодня учреждены только в 17 субъектах РФ. В связи с этим первоочередная роль в осуществлении конституционно-судебной защиты прав и свобод человека и гражданина отводится именно Конституционному Суду РФ.
Анализ решений Конституционного Суда РФ применительно к предмету настоящего диссертационного исследования позволяет условно их разделить на несколько групп.
1. Решения, раскрывающие содержание гарантий конституционного права на среднее профессиональное образование.
Основываясь на позиции Конституционного Суда РФ, изложенной им в Определении от 05 октября 2001 г. № 187-0, можно прийти к выводу, что для большей части населения общедоступность среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных организациях связана с возможностью получить данное образование бесплатно3. Кроме того, основой государственных гарантий реализации конституционного права на среднее профессиональное образование бесплатно является финансирование государственных или муниципальных учебных заведений4.
Распределение финансовых средств государства осуществляется посредством установления контрольных цифр приема на обучение за счет бюджетных ассигнований (часть 1 статьи 100 Федерального закона № 273-ФЗ). Данное законоположение, как отмечает Конституционный Суд РФ, направлено на установление механизма реализации конституционного права на среднее профессиональное образование, так как численность бюджетных мест «определяется на основе и устанавливается с учетом потребностей экономики Российской Федерации в квалифицированных кадрах и стратегических ориентиров развития сферы образования и реального сектора экономики»1.
Между тем в Определении от 17 июля 2012 г. № 1345-0 Конституционный Суд РФ сказал, что прием обучающихся по договорам с оплатой стоимости обучения позволяет учреждениям среднего профессионального образования привлекать дополнительные финансовые средства для обеспечения доступности и вариативности условий получения этого образования2, что обеспечивает субъектам конституционного права на среднее профессиональное образование свободу выбора как образовательной организации (государственной, муниципальной или негосударственной), так и основы обучения - бесплатной или платной.
Более того, конституционные права и свободы, как говорит Конституционный Суд РФ, гарантируются гражданам независимо от места жительства3. Исходя из этого, государство и муниципальные образования обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть4.
В связи с этим вместо закрытия государственных и муниципальных образовательных организаций, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования, происходит оптимизация их сети с целью сокращения затрат на административный персонал и повышения эффективности их деятельности.
Между тем, как отмечает в своем особом мнении А.Н. Кокотов, масштабы оптимизации сети образовательных организаций свидетельствуют о том, что реорганизация и ликвидация учебных заведений (в связи с несоответствием нормативным критериям эффективности) направлена на легитимацию заранее намеченного массового сокращения их численности. По его мнению, с неэффективностью в сфере образования следует бороться менее радикальными, чем упразднение образовательных организаций, методами1.
Кроме того, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, перед государством стоит особая конституционно значимая цель - обеспечить максимально широкий доступ к образованию, в том числе и для лиц с ОВЗ2. Из этого следует, что общедоступность среднего профессионального образования обеспечивается его адаптивностью к состоянию здоровья обучающихся, что нашло свое отражение в статье 79 Федерального закона № 273-ФЗ.
Положения части 1 статьи 37 во взаимосвязи с положениями части 2 статьи 43 Конституции РФ позволяют сделать вывод о том, что общедоступность среднего профессионального образования обусловлена возможностью получить его, совмещая учебу с работой3. Это право закреплено в Федеральном законе № 273-ФЗ, а гарантии для таких лиц - в ТК РФ.
Следует отметить, что одним из наиболее резонансных дел стало рассмотрение в 2013 году жалобы граждан А.В. Капаева и А.О. Цветкова на нарушение их конституционного права на среднее профессиональное образование . По их мнению, положения подпункта «а» пункта 2 статьи 24 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (далее - Федеральный закон № 53-ФЗ) противоречили части 2 статьи б и части 1 статьи 43 Конституции РФ ввиду того, что они допускали призыв на военную службу лиц, получающих среднее профессиональное образование по очной форме обучения на базе основного общего образования, по достижении ими 20-летнего возраста вне зависимости от того, окончили они обучение или нет. Заявители настаивали, что положения указанного федерального закона прерывают их обучение и лишают возможности завершить обучение без перерыва.
Конституционный Суд РФ оставил их жалобу без удовлетворения по причине того, что оспариваемая норма в данном конкретном деле не привела к нарушению их конституционного права на среднее профессиональное образование, так как решения призывной комиссии о призыве на военную службу А.О. Цветкова и А.В. Капаева реализованы не были (по причине выполнения установленного задания на призыв), иных решений о призыве не имелось, а заявители продолжали обучение в Череповецком металлургическом колледже.