Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы исследования конституционно-правового спора 24
1. Концепции правового спора (спора о праве) и проблемы их отражения в конституционном праве 24
2. Конституционно-правовой спор как разновидность конституционно-правового конфликта 38
3. Юридическая природа конституционно-правового спора 67
4. Понятие и признаки конституционно-правовых споров, критерии их отграничения от иных видов публично-правовых споров 81
5. Классификация конституционно-правовых споров 99
6. Конституционно-правовые споры как институт конституционного права 123
Глава 2. Законодательство и практика разрешения конституционно-правовых споров в зарубежных странах 137
1. Конституционно-правовые споры как предмет зарубежного конституционно-правового регулирования 137
2. Споры о конституционности и законности правовых актов: разграничение подведомственности между конституционными и общими (административными) судами 145
3. Разрешение конституционными судами споров, связанных с изменениями (поправками, дополнениями, пересмотром) конституции 153
4. Конституционно-правовые споры, связанные с исполнением международных обязательств, и роль конституционных судов в их разрешении 161
5. Избирательные и референдумные споры 175
6. Участие судов в реализации конституционно-правовой ответственности 191
Глава 3. Конструкция конституционно-правового спора в российском конституционном праве 215
1. Структурная характеристика конституционно-правового спора: основные подходы к определению 215
2. Субъекты (стороны) конституционно-правового спора 223
3. Предмет конституционно-правового спора 256
4. Основания возникновения конституционно-правового спора 283
Глава 4. Процессуальная форма разрешения конституционно-правовых споров в Российской Федерации и перспективы ее совершенствования 298
1. Внесудебные процедуры в системе процессуальных форм разрешения конституционно-правовых споров 298
2. Конституционный судебный процесс как форма разрешения конституционно-правовых споров 314
3. Проблемы разрешения отдельных категорий конституционно правовых споров в порядке административного судопроизводства 339
4. Оспаривание отдельных видов нормативно-правовых актов и договоров в порядке конституционного судопроизводства: проблемы и тенденции правового регулирования 360
5. Проблемы законодательного регулирования процедур судебного разрешения конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации 382
6. Перспективы совершенствования судебной процессуальной формы применения конституционно-правовой ответственности 389
Заключение 409
Библиографический список 424
Приложение 1. Проект Федерального закона «О согласительных процедурах разрешения споров и преодоления разногласий между органами публичной власти в Российской Федерации» 487
Приложение 2. Проект Федерального конституционного закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»» 496
- Конституционно-правовой спор как разновидность конституционно-правового конфликта
- Конституционно-правовые споры как предмет зарубежного конституционно-правового регулирования
- Предмет конституционно-правового спора
- Перспективы совершенствования судебной процессуальной формы применения конституционно-правовой ответственности
Конституционно-правовой спор как разновидность конституционно-правового конфликта
Конфликтность изначально присуща всем общественным отношениям – развитие любого общества представляет собой сложный процесс, который происходит на основе зарождения, развертывания и разрешения объективных противоречий, конфликтов. Однако в сфере общественных отношений, составляющих предмет конституционного права (которые раскрывают государственную самоидентификацию и власть народа, принципы организации и функционирования публичной власти, основные права, свободы и обязанности человека и гражданина), такие конфликты проявляются наиболее остро, поскольку затрагивают основополагающие конституционно защищаемые ценности. «Своеобразие … конфликта в конституционной сфере заключается в том, что он «прорывает» конституционную, правовую ткань государства и общества. Конфликт наносит удар, прежде всего, по Конституции, а также по конституционному законодательству. Это объясняется характером объекта юридического конфликта, который касается преимущественно вопросов власти и управления»52.
Исследуя природу, специфику и правовое регулирование отношений, составляющих предмет конституционного права и характеризующих триаду «народ – власть – территория», российские и зарубежные ученые не раз подчеркивали их конфликтную сущность. «Конфликтность, – пишет А. А. Езеров, – естественная системная форма политико-правовой активности субъектов конституционно-правовых отношений»53.
Размежевание единой публичной власти не только «по горизонтали», но и «по вертикали» приводит к возникновению конфликтов в системе разделения властей, федеративных отношений, отношений «государство – местное самоуправление». «Принцип разделения властей как элемент государственного управления является естественным полем для зарождения и развития юридических конфликтов»54. Именно этот потенциал конфликтности, по мнению А. А. Троицкой, способствует тому, чтобы принцип разделения властей достигал своих целей55.
Принцип федерализма, так же, как и принцип разделения властей, с одной стороны, является основой для преодоления и урегулирования противоречий56, а с другой, – представляет собой благодатную почву для возникновения конституционных конфликтов в системе единой публичной власти. «Противоречия федеративных связей проявляются в отношениях между федерацией и ее субъектами, между субъектами федерации и внутри субъектов»57. За рубежом даже появился специальный термин «судебный федерализм»58, который акцентирует внимание на разнообразных конституционных конфликтах (спорах), существующих в федеративных государствах, проблемах их судебного разрешения, судебно-правовом регулировании федеративных отношений.
Нельзя охарактеризовать как бесконфликтные и взаимоотношения между государством и местным самоуправлением. В самой правовой и политической природе местного самоуправления, по мнению Л. А. Тхабисимовой, заключен постоянный конфликт с институтами государственной власти. «В нем основа сохранения независимости местного самоуправления, являющегося не только институтом публичной власти, но и важнейшим элементом гражданского общества, национальной политической системы»59.
Реализация конституционных прав и свобод зачастую приводит к столкновению конституционных ценностей – «власти и свободы», прав человека и интересов общества и государства. Такие столкновения, называемые в российской конституционной науке конкуренцией60, а в зарубежной – конфликтами61, приводят к конституционно-правовым спорам между личностью и государством.
Противоречия, возникающие в сфере отношений, составляющих предмет конституционно-правового регулирования, достигая крайней формы и выражаясь в противоборствующем поведении субъектов таких отношений, приобретают форму конституционного конфликта. Кроме этого, в обществе зачастую возникают и такие противоречия, которые, зарождаясь в экономической, социальной, иных сферах жизни, межэтнических, межконфессиональных отношениях, непосредственно не урегулированных нормами конституционного права или нормами права вообще, тем не менее угрожают основам конституционного строя или приводят к изменению конституции. Такие конфликты, представляющие угрозу фактической или юридической конституции, также можно отнести к конституционным конфликтам.
Научный интерес к подобным конфликтам обусловлен рядом причин.
Во-первых, современные конституционно-негативные явления не ограничиваются лишь конституционными деликтами, а имеют огромное количество проявлений от принятия несоответствующих конституции правовых актов до конституционных кризисов. Во-вторых, в таких конфликтах «страдает» конституционный правопорядок, основанный на принципах, идеях и ценностных ориентирах, составляющих основы конституционного строя: признании прав и свобод человека высшей ценностью, территориальной целостности государства, единстве правовой системы, равновесии между ветвями власти и разграничении полномочий между ними, балансе компетенции между федерацией и ее субъектами и пр. В-третьих, результат урегулирования, разрешения подобного рода конфликтов может иметь далеко идущие последствия: от утраты юридической силы нормативного правового акта или досрочного прекращения полномочий выборного органа власти до преобразования основ конституционного строя и изменения правового регулирования в рамках отдельных отраслей права.
Появлению и внедрению в современную науку категории «конституционный конфликт» мы во многом обязаны зарубежным ученым, которые внесли значительный вклад в исследование различного рода конфликтов, имеющих конституционно-правовую природу. За рубежом термин «конституционный конфликт» применяется к довольно широкому кругу явлений и процессов. Во-первых, в качестве конституционных рассматриваются конфликты, возникающие в системе «законодательная – исполнительная власть» в государствах с президентскими и полупрезидентскими формами правления, учитывая риски их взаимного блокирования62 или в целом в системе разделения властей63, что позволяет, по мнению Джаспера де Раадта (Jasper de Raadt), «оценить влияние конституционных конфликтов на конституционные изменения во всей политической системе»64. Во-вторых, в качестве конституционных рассматриваются конфликты между федерацией и субъектами в федеративных государствах или между центром и регионами в унитарных государствах по поводу разграничения властных полномочий, степени автономности территориальных единиц, входящих в состав государства. Как отмечает Р. Дж. Суини (R. J. Sweeney), «во всех конституциях конфликты возникают по вопросу о том, какую власть имеет правительство, и в федерации главным источником конфликта является, прежде всего, разделение властных полномочий между федерацией и штатами»65. Многие зарубежные ученые характеризуют в качестве конституционных конфликтов революции, гражданские войны66, военные перевороты67, незаконное свержение легитимной государственной власти, неизбежно влекущие конституционные преобразования, и довольно противоречивые отношения между властями в подобные переходные периоды68. Одним из новых и перспективных направлений является исследование конфликтов конституционных прав и свобод, которые вызваны конкурирующими и равно защищаемыми правами и свободами69. Отдельными учеными такие конфликты также названы конституционными70.
В научных исследованиях в России и странах СНГ конституционный конфликт рассматриваются более широко – в качестве политико-правовой формы взаимодействия субъектов конституционных отношений, проявляющейся в их противоборстве и обусловленной необходимостью разрешения разногласий по вопросам признания, реализации, защиты интересов субъектов, представляющих ценность с точки зрения их социальной значимости71. И. А. Третьяк определяет конституционный конфликт как «политический тип социальных конфликтов, представляющий собой разногласия субъектов конституционно-правовых отношений по поводу осуществления государственной власти, приоритетов конституционно-правового развития, обеспечения соблюдения основ конституционного строя Российской Федерации, которые посредством конституционных процедур могут быть трансформированы в юридически значимые и порождающие правовые последствия»72.
Несомненно, достоинствами данных дефиниций является указание на участников конституционных конфликтов – субъектов конституционных отношений, а также рассмотрение конституционных конфликтов как разновидности социальных конфликтов, формы социального взаимодействия между субъектами, что позволяет использовать достижения социологии (и ее подраздела – конфликтологии) при их анализе.
Конституционно-правовые споры как предмет зарубежного конституционно-правового регулирования
В отличие от законодательства Российской Федерации, термин «конституционно-правовые споры» более распространен в зарубежных конституциях и законах, которые используют его для определения компетенции конституционных судов, демонстрируя неразрывную связь между их юрисдикцией и разрешением споров конституционно-правового характера, отражая общую тенденцию усиления роли судебной власти в разрешении любых юридических конфликтов, включая конституционно правовые. Конституционные суды перестают восприниматься исключительно как органы конституционного контроля. Их основополагающей функцией становится функция разрешения конституционно-правовых споров.
Даже законодательство тех стран, для которых не характерно определение конституционного судопроизводства в целом как «спорного», оперирует термином «спор» для закрепления таких полномочий конституционного суда, как разрешение споров о компетенции (ст. 126 Конституции Словацкой Республики, ст. 87 Конституции Чешской Республики, ст. 89 Конституции Грузии, ст. 111 Конституции Республики Корея), споров о разделении полномочий между государством и местными сообществами или между местными сообществами (ст. 160 Конституции Республики Словения), споров о полномочиях между органами государственной власти (ст. 160 Конституции Республики Словения) или между конституционными органами (ст. 189 Конституции Республики Польша), споров конституционного характера между органами публичной власти (ст. 11, 34 Закона Румынии «Об организации и деятельности Конституционного Суда» 1992 г.272).
Зачастую вместо термина «спор о компетенции» или наряду с ним используются термины «конфликт», «конфликт компетенции» (ст. 139 Конституции Республики Кипр, ст. 54 Закона «О Конституционном Суде Республики Албания»273). Конфликты интересов между властями являются предметом разбирательства Конституционного Суда Бельгии (ст. 143 Конституции Бельгии), конфликты по поводу распределения полномочий между конституционными органами – Конституционного Трибунала Андорры (п. «d» ст. 98 Конституции Княжества Андорры).
Конкретизируя конституционно установленную компетенцию Конституционного Суда Испании разрешать споры о разграничении полномочий между государством и автономными сообществами, а также между автономными сообществами (ст. 161 Конституции Испании), Органический закон Испании «О Конституционном Суде» называет такие споры конституционными конфликтами компетенции («conflictos constitucionales de competencia»274) (п. «с» ч. 1 ст. 2)275. Положения данного закона, в дополнение к Конституции, наделяют Конституционный Суд правом рассматривать конфликты между конституционными органами государства (conflictos entre los rganos constitucionales del Estado276) (п. «d» ч. 1 ст. 2), а также конфликты в защиту местного самоуправления (conflictos en defensa de la autonoma local277) (п. «d bis» ч. 1 ст. 2).
В зарубежной научной литературе довольно распространенным является подход к определению конституционно-правовых споров как конфликтов или разногласий, возникающих между органами публичной власти (конституционными органами) по поводу их конституционно-определенной компетенции. При этом термины «конституционный конфликт» и «конституционный спор» зачастую используются при определении компетенции судебных органов конституционного контроля как синонимы. В тридцатые годы прошлого столетия в Германии под конституционно-273 On the organization and functioning of the Constitutional Court of the Republic of Albania of 10 February 2000 № 8577 // URL.: http://www.gjk.gov.al/web/Legal_Base_of_the_Constitutional_Court_98_2.php (дата последнего обращения – 25 декабря 2018 г.). правовыми спорами (Verfassungstreitigkeiten278) понимались «споры, возникающие по поводу конституционных отношений между государственными органами, которые принимают участие в формировании государственной воли». Позже к определению была добавлена еще одна характеристика – предметом таких споров может являться как компетенция конституционных органов, так и вопросы применения и толкования Конституции279. По мнению Джаспера Раадта, конституционные конфликты (constitutional conflicts) – это «случаи явных разногласий по поводу толкования, выполнения или изменения конституционных норм о полномочиях и отношениях между государственными институтами»280. Контекст диссертации указанного автора, имеющей наименование «Оспариваемые конституции: конституционный дизайн, конфликты и изменения в посткоммунистических государствах Восточной Европы», свидетельствует о том, что речь идет именно о конституционно-правовых спорах между государственными органами за обладание властными полномочиями.
Конституционные акты ряда зарубежных стран используют термин «конституционные споры» более широко – для определения всех или значительной части полномочий конституционного суда.
Основной закон Федеративной Республики Германия, закрепляя компетенцию Федерального Конституционного Суда, оперирует терминами «споры об объеме прав и обязанностей» органов (п. 1 ч. 1 ст. 93); «разногласия и сомнения» (например, относительного того, соответствует ли федеральное право или право земли Основному закону) (п. 1 – 3 ч. 1 ст. 93); «публично-правовые споры между Федерацией и землями, между различными землями или в пределах одной земли» (п. 4 ч. 1 ст. 92); конституционные споры в пределах одной земли (ст. 99). Закон Федеративной Республики Германии о Федеральном конституционном суде упоминает также споры между конституционными органами, в которых заявителями и ответчиками могут быть Федеральный Президент, Бундестаг,
Бундесрат, Федеральное правительство, и такие части этих органов, которые наделены собственными правами в соответствии с Основным законом или регламентом Бундестага и Бундесрата (параграф 63)281.
Конституция Республики Болгария среди дел, подведомственных Конституционному Суду Республики, называет споры о компетенции, споры о конституционности политических партий и объединений, споры о законности выборов президента и вице-президента, выборов народного представителя (ст. 149 Конституции Республики Болгария). Термин «правовой спор» используется при характеристике компетенции Конституционного Суда Австрийской Республики (ст. 138, 139, 140 Конституции Австрийской Республики).
Наиболее последователен в вопросе определения конституционного судопроизводства как деятельности по разрешению конституционных споров законодатель Монголии. Статья 64 Конституции Монгольской Народной Республики и Закон Монголии «О порядке рассмотрения споров в Конституционном Суде (Цэце)»282 характеризуют Конституционный Суд не только в качестве органа, осуществляющего высший контроль за выполнением Конституции и выносящего решения о нарушении ее положений, но и органа, рассматривающего конституционные споры.
Организация конституционного судопроизводства как процесса по разрешению конституционно-правовых споров характерна для государств, которым присуща европейская модель судебного конституционного контроля, поскольку в государствах с американской моделью конституционный контроль осуществляется судебной системой в целом и не отделен от осуществления правосудия по конкретным делам. «Все споры, независимо от их природы, решаются теми же судами, согласно тем же процедурам, по существу, в тех же условиях. Конституционные вопросы могут быть обнаружены в любом деле и не имеют специального способа разрешения. Таким образом, фактически отсутствуют особые конституционные споры, помимо обычных судебных, ибо нет необходимости различать дела или споры, возбуждаемые перед тем же судом»283. Тем не менее, тенденцией конституционно-правового регулирования компетенции верховных судов государств, в которых судебный конституционный контроль организован по североамериканской модели, является наделение их «конституционной юрисдикцией» (ст. 266 Конституции Венесуэлы, ст. 189 Союзной Конституции Швейцарской конфедерации) или определение их компетенции «в конституционной сфере (области)» (ст. 90 Конституции княжества Монако), предопределяющей особенности разрешения публично-правовых споров конституционного характера.
Предмет конституционно-правового спора
Понимание конституционно-правового спора невозможно без исследования его предмета, выяснения, по поводу чего, собственно, конфликтуют стороны, относительно чего возникли их разногласия. Попытки осмыслить предмет (и объект) спора предпринимались представителями науки частного и публичного права. Однако сказать, что эта проблема является исчерпанной, к сожалению, нельзя. Дискуссия возникает как по поводу наименования данного элемента правового спора (объект или предмет), что, как мы выяснили ранее, предопределено различием подходов к характеристике самой структуры спора, так и по поводу отнесения тех или иных материальных и нематериальных ценностей, действий (бездействия), правовых актов к предмету спора.
Ученые, исследовавшие спор как категорию той или иной отрасли права указывали на то, что правовой спор (или спор о праве) представляет собой разногласия по поводу: субъективных прав и юридических обязанностей454, условий их реализации455; существования субъективного материального права456; наличия или отсутствия правоотношения, его объема и содержания457; реализации прав, законных интересов, исполнения возложенных обязанностей458; того или иного объекта (например, земельный спор иногда определяется как разногласия по поводу принадлежности земельного участка459; налоговый спор – как разногласия, связанного с исчислением и уплатой налога460);
Очевидно, что специфика конституционно-правового спора как спора публично-правового характера не позволяет использовать достижения исключительно отраслей частного права, в которых юридический спор возникает чаще именно как спор о субъективном праве и его содержании. Представляется, что в определенной степени необходимо опираться на научные разработки теории публично-правовых споров, в которых эти споры трактуются как разногласия по поводу законности нормативных, ненормативных правовых актов, решений или действий (бездействия) государственного органа461. Вместе с тем вовсе исключать из предмета публично-правового спора субъективные права и обязанности нельзя. Тем более что современное законодательное регулирование порядка разрешения споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в качестве предмета спора называет именно права и обязанности субъектов административных и иных публичных правоотношений (например, ст. 41 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Подобная точка зрения является весьма распространенной среди представителей административной науки462. А. Б. Зеленцов, С. В. Линецкий, Ф. Ф. Яхин различают предмет в спорах о субъективных правах и в спорах об объективном праве. Предметом первых выступают соответственно права и обязанности, а законность правового акта управления выступает как предмет судебной проверки. В спорах о законности нормативно-правовых актов предмет спора и предмет судебной проверки (контроля) совпадают. В этих спорах разрешаются только вопросы «абстрактного права», то есть вопросы соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативному правовому акту более высокой юридической силы463.
Значимыми в плане установления предмета конституционно-правового спора представляются исследования его отдельных видов. В качестве предмета споров о компетенции называют, во-первых, «собственно компетенцию органа власти»464, принадлежность полномочий либо факт их реализации465, а во-вторых, нормативный, ненормативный акт или совершенное действие правового характера в результате применения соответствующих компетенционных норм466. Избирательные споры, по мнению ученых, это споры об избирательных правах и обязанностях субъектов избирательного права»467. В то же время, по мнению А. О. Казанцева, поскольку одна из сторон спора доказывает правомерность действия, бездействия, решения или акта, а другая их противоправность, то предметом избирательного спора является противоправность (правомерность) действия, бездействия, решения или акта468.
Е. К. Замотаева относит к предмету конституционно-правовых споров довольно разнопорядковые явления. При этом стоит согласиться с позицией автора о том, что вопросы осуществления, наличия или отсутствия конституционных прав, свобод, обязанностей и полномочий, разграничение предметов ведения и полномочий между органами публичной власти, а также конституционность правовых актов, действий, бездействия участников конституционных отношений могут являться предметом конституционно правового спора. Однако предполагать, что субъекты конституционно правовых отношений могут спорить по поводу неимущественных ценностей конституционно-правового характера – жизни, свободы, объектов интеллектуальной собственности, произведений искусства, а также имущественных благ – жилища, вещей, денег, ценных бумаг, относимых автором к предмету конституционно-правовых разногласий, было бы ошибочным, как и то, что предметом спора могут выступать нарушения прав или компетенции469. По той же причине нельзя согласиться с позицией Г. Г. Аминовой, утверждающей, что предметом конституционно-правовых споров является нарушение конституционных прав граждан и иных субъектов общественно-политической системы470, поскольку нарушение представляет собой не предмет спора, а наиболее вероятный повод (основание) его возникновения.
По нашему мнению, для понимания предмета конституционно-правового спора необходимо исходить из того, что такой спор является стадией обострения противоречий между субъектами конституционного права, проявлением их несовпадающих, противоположных интересов. Эти интересы нормативно отражены в виде конституционных прав и обязанностей личности и государства, конституционно установленных или разграниченных предметов ведения публичных образований, компетенции конституционных органов и должностных лиц публичной власти, конституционно защищаемых публичных интересов и возведены в ранг конституционных ценностей. При этом вопрос о правах и обязанностях участников конституционных правоотношений становится предметом спора лишь в контексте соответствия действий (бездействия), правовых актов субъектов конституционного права, прежде всего, органов публичной власти, таким предписаниям, которые защищаются государством в качестве конституционно-правовых. С определенной долей условности можно согласиться с тем, что конституционно-правовой спор – это публично- правовой спор по поводу «нормативного содержания конкретных прав и обязанностей субъектов конституционных правоотношений»471.
В результате предмет конституционно-правового спора составляют два тесно связанных между собой элемента:
1) права, обязанности и интересы субъектов конституционного права, являющиеся объектом защиты в споре конституционного характера; чаще всего конституционно-правовые споры возникают по поводу конституционных (основных) прав, свобод и обязанностей личности, конституционных обязанностей государства, конституционно установленной или разграниченной компетенции (включая предметы ведения и полномочия) субъектов, осуществляющих публичную власть, конституционно защищаемых публичных интересов;
2) соответствие конституционно-правовым нормам правовых актов, действий (бездействия), решений конституционных органов и должностных лиц, а в некоторых случаях – и иных субъектов конституционного права.
Взаимосвязь указанных элементов можно проследить на нескольких примерах. Например, оспаривая в судебном порядке нарушение своего конституционного права, частное лицо одновременно спорит и по вопросу о конституционности (или законности) нормативного акта, нарушающего это право. В спорах о компетенции, возникающих между конституционными органами и должностными лицами публичной власти, заявитель, оспаривая осуществление противоположной стороной спора того или иного полномочия, одновременно спорит и о конституционности принятого органом решения, совершенного юридически значимого действия, или, напротив, бездействия. В любых спорах, сторонами которых являются органы публичной власти, преобладающим является вопрос о защите публичного интереса. Оспаривая конституционность нормативных, индивидуальных актов, действий (бездействия), решений конституционных органов и должностных лиц, заявитель стремится защитить публичные интересы, опосредованные конституционными нормами.
Перспективы совершенствования судебной процессуальной формы применения конституционно-правовой ответственности
Суд как самостоятельный и независимый орган государственной власти занимает важное место среди органов и должностных лиц публичной власти, задействованных в реализации юридической ответственности. При этом роль судебных органов в этом процессе многогранна. Во-первых, суды выступают в качестве основной инстанции, осуществляющей квалификацию деяния в качестве правонарушения, и применяют меры ответственности (санкции). Во-вторых, законодательством предусмотрено осуществление функции судебного контроля за применением ответственности в целях защиты прав и законных интересов участников соответствующих правоотношений. При этом, однако, роль судебных органов в реализации конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц публичной власти в Российской Федерации обладает значительной спецификой: этот вид ответственности характеризуется преимущественно внесудебным порядком применения. В научной литературе отмечается, что «для конституционно-правовой ответственности характерно сочетание специальной судебной процедуры применения санкций с внесудебными формами, а также самостоятельное обращение мер ответственности определенными уполномоченными государственными органами, должностными лицами и в редких случаях нетипичными субъектами – населением»717. Подчеркивается, что «судебный порядок реализации конституционно-правовой ответственности является наиболее предпочтительным» в целях соблюдения конституционных гарантий правосудия. «Вместе с тем суды не во всех случаях могут считаться подходящими инстанциями ответственности»718.
Возможны ли конституционно-правовые споры в процессе конституционно-правовой ответственности? Полагаем, что ответ на этот вопрос является положительным. Анализ российского законодательства показывает, что в зависимости от формы участия судов в реализации конституционно-правовой ответственности можно выделить три категории таких споров.
Первая категория – это споры об установлении материальных оснований применения конституционно-правовой ответственности. В ходе их разрешения суд устанавливает только факт совершения конституционного деликта субъектом конституционного права, но не применяет санкцию конституционно-правовой ответственности. Сюда можно отнести предусмотренное федеральными законами участие судов в установлении фактов совершения конституционных правонарушений органами и должностными лицами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (например, ч. 2.1, 2.2 ст. 73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ719; п. 2.1 ст. 9, п. 7.2 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ720).
Вторая категория – это споры о применении санкций конституционно-правовой ответственности. В процессе их разрешения суд не только устанавливает факт совершения конституционного деликта субъектом конституционного права, но и реализует меры конституционно-правовой ответственности. Применительно к органам и должностным лицам публичной власти этот институт не является развитым (исключение, пожалуй, составляет расформирование избирательных комиссий, комиссий референдума), однако широко распространен по отношению к частным лицам, общественным объединения, обладающим особым конституционно-правовым статусом. Можно выделить следующие категории подобных споров: об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов, об исключении региональной группы кандидатов из федерального списка кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ; о прекращении деятельности инициативной группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы, об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума; о ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения.
Третья категория споров – это дела об оспаривании решений органов публичной власти о применении мер конституционно-правовой ответственности. В ходе их разрешения суд уполномочен осуществлять контроль за применением конституционно-правовой ответственности (соблюдением материальных и процессуальных норм) органами и должностными лицами публичной власти. В таких делах заявитель оспаривает, как правило, индивидуальные акты органов и должностных лиц публичной власти о применении санкций конституционно-правовой ответственности или иных мер конституционного принуждения. Это споры о законности постановлений законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований о досрочном прекращении полномочий депутата; решений представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования; указов Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности, о вынесении предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или о его роспуске; решений органов государственной власти о временном осуществлении отдельных полномочий органов иного уровня публичной власти и ряд иных категорий дел.
Приведенная классификация «вскрывает» ряд проблем, связанных с законодательным регулированием участия суда в реализации конституционно-правовой ответственности. Первая проблема связана с тем, что суд исключен из числа инстанций применения мер (санкций) конституционно-правовой ответственности к органам и должностным лицам публичной власти. С одной стороны, это объясняется политической «окраской» данного вида ответственности, а, с другой – тем фактом, что конституционно-правовая ответственность является элементом системы «сдержек и противовесов» принципа разделения властей. Так, в соответствии с нормами Конституции РФ роспуск Государственной Думы Федерального Собрания РФ и отставка Правительства РФ осуществляются по решению Президента РФ (ст. 83, 84, 109, 111. 117). Отрешение от должности Президента РФ осуществляется Советом Федерации Федерального Собрания РФ (ст. 93, 102). Роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ как мера конституционно-правовой ответственности применяется высшим должностным лицом субъекта РФ или Президентом РФ (ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ») и т.д.
К сожалению, в Российской Федерации в отличие от зарубежных государств Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ не обладают полномочиями по применению мер (санкций) конституционно-правовой ответственности ни к главе государства, ни к членам правительства, ни к органам и должностным лицам государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления, что справедливо критикуется учеными. Не обладают эти суды и полномочиями по осуществлению последующего конституционного контроля за применением мер ответственности.
Именно поэтому, как нам представляется, в Российской Федерации конституционная ответственность характеризуется как политическая, а не юридическая. Стоит согласиться с С. А. Авакьяном, полагающим, что «в интересах защиты высших должностных лиц государства от необоснованных обвинений и смещения с должности следовало бы подумать о перенятии опыта тех стран, которые отдают в ведение конституционных судов вопросы государственно-правовой ответственности … в отношении президентов, депутатов парламента, членов правительств и высших судов государства»721. По-нашему мнению, это способствовало бы и усилению роли российского Конституционного Суда в системе разделения властей, повышению его авторитета как особого судебного органа.
В научной литературе все чаще звучат идеи о необходимости изменения оснований и порядка привлечения к конституционно-правовой ответственности Президента РФ, обоснованные тем, что «в Российской Федерации легализована одна из самых жестких и в то же время пробельных процедур реализации этой меры ответственности, что девальвирует ее правовое значение и превращает в правовую фикцию»722.