Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Система государственной власти Российской Федерации: теоретическое и конституционно-правовое исследование 17
1. Понятие системы государственной власти Российской Федерации и ее конституционно-правовые характеристики 17
2. Единство и разделение в системе государственной власти Российской Федерации на основе конституционных принципов ее организации и функционирования 40
3. Структурно-функциональные и институциональные элементы системы государственной власти Российской Федерации 65
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование взаимодействия в системе государственной власти Российской Федерации: основные направления и проблемы 93
1. Взаимодействие Президента РФ как главы государства с иными элементами системы государственной власти Российской Федерации 93
2. Конституционно-правовое взаимодействие внутри подсистем государственной власти Российской Федерации 124
3. «Горизонтальное» взаимодействие в системе государственной власти Российской Федерации 156
Заключение 195
Список нормативных правовых актов, материалов судебной практики и специальной литературы 209
- Понятие системы государственной власти Российской Федерации и ее конституционно-правовые характеристики
- Структурно-функциональные и институциональные элементы системы государственной власти Российской Федерации
- Взаимодействие Президента РФ как главы государства с иными элементами системы государственной власти Российской Федерации
- «Горизонтальное» взаимодействие в системе государственной власти Российской Федерации
Понятие системы государственной власти Российской Федерации и ее конституционно-правовые характеристики
В юридической науке, в том числе в философии права, власть традиционно определяют как «возможность и право одного социального субъекта принимать решения, приобретающие обязательный характер для другого (других) социальных субъектов, даже вопреки их непосредственным интересам»1. Одной из разновидностей социальной власти является публичная власть, определяемая как официальная и легитимная власть, которая по своей политико-правовой природе (осуществляется в отношении всего населения граждан и организаций, находящихся на определенной территории, в интересах большинства населения ее) и организационно-правовым формам (осуществляется уполномоченными субъектами) отличается от «обычной» социальной власти2. В демократическом государстве существует единая система публичной власти народа, непременным элементом которой является государственная власть. Она отличается от иных элементов системы такими характеристиками, как политическое господство (в том числе всеохватывающий характер, суверенность и единство), легальность и легитимность3.
В российской юридической науке существуют различные подходы к пониманию государственной власти: а) отношения господства и подчинения, при которых воля и действия властвующих публичных политических субъектов доминируют над волей и действиями других субъектов4; б) система органов государства, осуществляющих политическое управление обществом и использующих для этого принуждение в предусмотренных законом случаях5; в) необходимая функция государства как организации, охватывающей все общество, по руководству, управлению и координации волевых действий членов этого общества для налаживания их совместной деятельности1: г) совокупность полномочий, реализуемых органами и должностными лицами государства, осуществляющими политическое управление в различных сферах жизни общества в целях неуклонного повышения общественного благосостояния2.
Исследование содержания положений Конституции РФ позволило сделать вывод о том, что определение государственной власти как системы полномочий, присущих государству в целом и осуществляемых от его имени государственными органами, позволяет ответить на вопрос о разделении власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст.ст. 10 и 11), о единстве государственной власти и гарантиях его обеспечения (ст. 4 и 5)3. В данном случае государственная власть не отождествляется с органами государственной власти, которые являются носителями властных полномочий; вместе с тем осуществление государственной власти практически невозможно вне деятельности последних. Данный подход позволил осуществить институциональное исследование государственной власти4.
В настоящей работе осуществлено рассмотрение государственной власти с позиций системного подхода, использование которого позволит сделать научные исследования более эффективными, а практику осуществления государственной власти более рациональной5. Проблемы системности государственной власти исследовались в работах В.А. Кочева6, И.Д. Хутинаева7, О.И. Чепунова8 и др.
Категория «система» относится к числу наиболее широко используемых как в естественных, так и в общественных науках, однако, как указывают многие ученые, и к числу наиболее спорных. В философских энциклопедиях и словарях понятие «система» (от греч. целое, составленное из частей, соединение) определяется как «совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство»1. Социальные системы образуют особый класс материальных систем, многообразных по типам и формам (от простейших социальных объединений до социально-экономической структуры общества). Социальная система является самоуправляемой, что предполагает наличие специальной подсистемы управления, которая обеспечивает согласованность действий всех компонентов системы. Особая специфика социальной системы – в уникальности ее основного элемента – человека, который обладает свободой выбора форм и способов деятельности, придающей развитию общества в значительной степени неопределенность, непредсказуемость2.
В российской науке конституционного права термин «система государственной власти» не имеет единообразного толкования. Б.П. Елисеев рассматривает систему государственной власти как «...сочетание трех ветвей власти, структурно и организационно разделенных (по выполняемым функциям и занимаемым уровням) и …взаимозависящих друг от друга элементов (подсистем), интегрированных институтом главы государства, а также посредством правовых норм»3. В.В. Рубашкин полагает, что «под системой... государственной власти... следует понимать совокупность организационно объединенных видов... органов государственной вла-сти»4. О.И. Чепунов считает, что система государственной власти Российской Федерации представляет собой «...открытую двухуровневую конституционную конструкцию с централизованно-сегментарным разделением властной компетенции между ее элементами…»5. А.В. Морозов полагает, что «...система государственной власти есть структурно организованная целостность, обладающая интегративными свойствами, элементами которой выступают государственная власть и система субъектов ее осуществления...»1.
Термин «система государственной власти» широко используется в российском законодательстве как учредительного, так и ординарного характера. Так, Конституция Российской Федерации неоднократно (27 раз) упоминает о государственной власти и ее органах, о системе государственных органов (5 раз). С позиций ст. 5 Конституции РФ, это одна из подсистем публичной политической власти, а с позиций ст.ст. 12, 71, 72 и 77 – система государственной власти объединяет только органы государственной власти. Конституция РФ также устанавливает принципы организации и функционирования данной системы, но не дает определения данного понятия. Легальное определение понятия «система государственной власти» (или «система государственных органов») отсутствует и в федеральном законодательстве. Даже ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 4 июня 2018 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» «Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации» содержит лишь перечень видов органов государственной власти субъекта2.
Конституционный Суд РФ рассматривал вопросы организации системы государственной власти более 180 раз. Однако он рассматривает лишь ее структурные элементы – государственные органы (органы государственной власти). Так, он определил «систему федеральных органов государственной власти» в соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ как «...единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противо-весов»3. Данное понятие несколько уже, чем понятие «система органов государственной власти», используемое, например, в ст. 5 Конституции РФ, поскольку охватывает только федеральный уровень государственной власти, а также не в полной мере раскрывает понятие «государственная власть» с системных позиций.
В общественных науках, в том числе в философии, теории управления, теории государства и права, выделяют ряд признаков, присущих всем системам. К этим признакам, по мнению философов и теоретиков государства и права, относятся следующие, которые присущи и системе государственной власти.
1. Система состоит из множества элементов, на природу которых не накладывается никаких ограничений и которые рассматриваются как далее неделимые, при данном способе рассмотрения, единицы анализа1.
В качестве первичного элемента системы государственной власти в российской юридической науке называется государственный орган. Р.В. Гаврилов и Е.А. Кравцова указывают на такие его признаки, как организационная самостоятельность, обособленность, публичная правосубъектность, выполнение отдельных функций государства и наличие компетенции, установленной конституцией страны, законами и подзаконными нормативными правовыми актами2. Конституция РФ и федеральное законодательство используют 2 различных термина – органы государственной власти и государственные органы. В российской юридической науке (административное и конституционное право) имеется точка зрения, в соответствии с которой понятия «государственный орган» и «орган государственной власти», а также их признаки в основном совпадают3.
Структурно-функциональные и институциональные элементы системы государственной власти Российской Федерации
Традиционными методами исследования системы государственной власти являются структурно-функциональный и институциональный.
Структурно-функциональный метод анализа систем ориентируется на выявление структуры системы, т.е. совокупности устойчивых отношений и взаимосвязи между ее элементами и их функциями. При этом структура понимается как нечто неизменное при определенных изменениях, а функция – как предназначение каждого элемента для определенного действия1. Применительно к социальным системам первичной является не их структура, а функции, что позволяет не просто описать их существующее состояние, но и предложить направления повышения эффективности как отдельных элементов, так и всей системы в целом.
Структурно-функциональная организация государственной власти в Российской Федерации имеет институциональную структуру. Как указывалось в 1 главы 1 настоящей работы, понятие «государственный институт» определяет не только государственный орган, но и все составные части государственной организации, в частности: правовую природу органа или иной государственной организации, цель его учреждения, осуществляемые функции государственной власти и полномочия1. Следует признать справедливой точку зрения И.Д. Хутинаева о том, что «институ-циализация государственных органов заключается в оформлении государственной власти как системы институтов, деятельность которых четко регламентирована правовыми нормами и является проявлением стабилизации системы государственной власти»2.
Институциональный подход к системе государственной власти показывает, что ее структура является результатом исторического развития общества, а также присущего ему типа государства и права. Как указывал М. Вебер, осуществление государственной власти как «насильственное введение определенного порядка может быть осуществлено органами… [государственной власти]… посредством их специфических функций»3. Таким образом, явно недостаточно просто учредить государственный орган, наделив его полномочиями, необходимыми для осуществления государственной функции. Напротив, возникновение и институализация определенной функции государственной власти как направления реализации государственной власти предопределяет структурные изменения системы государственной власти Российской Федерации.
1. Президент Российской Федерации – государственный институт, преимущественно осуществляющий функцию государственной власти по формированию основных направлений внутренней и внешней политики государства.
В российской науке конституционного права сложились следующие основные подходы к определению места Президента РФ в системе государственной власти: а) Президент – самостоятельный государственный институт, не входящий ни в одну из «традиционных» ветвей государственной власти, он «олицетворяет единство государственной власти...», интегрирует российскую государственность, выступает символом нации4; б) он является элементом подсистемы исполнительной власти1; в) является арбитром, обеспечивающим согласованное взаимодействие органов государственной власти и разрешение конфликтов между ними2; г) «...выступает координатором… преобразовательной деятельности государства»3. Вместе с тем данные позиции в настоящее время не находят подтверждения ни в федеральном законодательстве, ни в практике Конституционного Суда РФ.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, начавшей складываться в конце 1990-х – начале 2000-х гг., одной из функций Президента РФ является определение основных направлений внутренней и внешней политики России. Именно она (а не вхождение Президента РФ в систему исполнительной власти) определяет его полномочия по отношению к Правительству РФ4.
Попытки институциализировать полномочия Президента РФ по реализации данной функции предпринимались законодателем, начиная с 1995 г. Позднее Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» частично развил данную функцию Президента РФ в ст.ст. 15–18.1. Однако эти статьи содержат определенное внутреннее противоречие в части полномочий Президента РФ и Правительства РФ. Как показывает исследование содержания Стратегии научно-технологического развития5, она разрабатывается в целях реализации документов стратегического планирования социально-экономического развития (в настоящее время – «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»6) и должна носить по отношению к ним служебный характер. Однако п. 3 ст. 16 Федерального закона и Правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации1 отдают первенство документам стратегического планирования, издаваемым Президентом РФ. Полагаем, что в данном случае весьма вероятно вторжение Президента РФ в компетенцию Правительства РФ, или, напротив, зависимость Президента РФ от политических решений Правительства. Считаем целесообразным законодательно закрепить полномочия Президента РФ при вступлении в должность определять стратегические цели и задачи развития государства на среднесрочный период, а также разрабатывать Стратегию научно-технологического развития для их достижения.
В рамках реализации функции по определению основных направлений внутренней и внешней политики Президент РФ наделен ст.ст. 83, 84, 86, 90, 104, 111, 112, 115 и 117 Конституции РФ целым рядом иных полномочий: а) издавать указы нормативного характера, которые «...восполняют пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения...»2, при условии их конституционности и законности, а также срочности действия (действуют во времени до принятия федеральных законов, регулирующих те же отношения); б) вносить в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекты федеральных конституционных и федеральных законов; в) подписывать федеральные законы – постольку, поскольку основанием для отказа Президента подписать федеральный закон может быть его несоответствие основным направлениям внутренней и внешней политики, проводимой Президентом; г) формировать Правительство РФ, определять основные направления его деятельности и контролировать его; д) руководить внешней политикой Российской Федерации, вести переговоры и подписывать международные договоры.
Для обеспечения реализации полномочий Президента РФ формируется его Администрация – «...государственный орган... который обеспечивает деятельность Президента РФ и осуществляет контроль за исполнением [его] решений»1. В ее структуру входит значительное число «самостоятельных структурных подразделе-ний»2, часть из которых созданы для обеспечения реализации полномочий соответствующих органов, учрежденных Президентом РФ. Особое место в структуре Администрации Президента РФ занимают Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах как «должностные лица, представляющие Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа... [осуществляющие] организацию в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ…»3. Совет Безопасности при Президенте РФ – единственный государственный орган, созданный для обеспечения реализации полномочий главы государства, статус которого установлен федеральным законом (ст.ст. 13 и 14 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ (ред. от 5 октября 2015 г.) «О безопасности»4). Государственный совет РФ является «...совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти»5. В настоящее время предметами рассмотрения в Государственном совете являются вопросы социально-экономического характера – развития транспортной сети регионов, градостроительной деятельности и строительной отрасли, экологического развития, инвестиционной привлекательности регионов6.
Взаимодействие Президента РФ как главы государства с иными элементами системы государственной власти Российской Федерации
Цели, принципы, формы и методы взаимодействия Президента РФ с иными элементами системы государственной власти Российской Федерации обусловлены его основной функцией, выполняемой им в данной системе, а именно – определением основных направлений внутренней и внешней политики государства. Реализуя данную функцию, Президент РФ взаимодействует с подсистемами законодательной, исполнительной, контрольно-надзорной и судебной власти. Нормативное закрепление данного взаимодействия в Конституции РФ отличается значительной фрагментарностью: так, ст.ст. 84, 85, 100 (ч. 3), 104, 107, 109, 111, 112, 116, 117, 125 (ч.ч. 2, 3, 5, 7), 128 и 129 закрепляют основные полномочия главы государства по отношению к высшим федеральным органам государственной власти Российской Федерации; ст. 93 – основы процедуры отрешения Президента РФ от должности; ст. 85 – его полномочие разрешать конфликты между государственными органами. Данные полномочия конкретизируются более чем в 100 федеральных законах (в том числе Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации», законодательных актах, регулирующих отдельные сферы государственной и общественной жизни), однако формы (как процедуры взаимодействия) и методы (как способы их реализации) взаимодействия Президента РФ с иными элементами системы государственной власти еще не получили системного правового закрепления, а потому нуждаются в дополнительном изучении.
1. В соответствии со ст. 84 Конституции РФ Президент РФ наделен полномочием обращаться с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства к Федеральному Собранию РФ. Как было указано в 2 главы 1 настоящей работы, они определяют не только стратегию и тактику развития государства, но и приоритетные направления развития законодательства. Как полагает С.А. Осетров, задачей посланий Президента «...является координация совместных усилий общества и... [законодательной] власти по достижению поставленных главой государства целей»1. Послания Президента РФ являются одним из источников планирования законодательной деятельности на краткосрочный период, однако само планирование остается исключительной компетенцией российского парламента, поскольку именно он «...выступает от... имени [народа], является органом представительства»2. Государственная Дума «в явочном порядке» приняла на себя обязательство информировать Президента РФ о результатах выполнения положений, содержащихся в его посланиях, а также поручений Президента3. Поэтому с известной долей условности можно определить координацию в качестве метода, используемого Президентом в рамках этой формы взаимодействия с Федеральным Собранием.
Законодательная инициатива Президента РФ в российской юридической науке определяется как формирование и представление в установленной форме в Государственную Думу Федерального Собрания РФ воли главы государства в законодательном процессе4, в рамках данной формы взаимодействия с Государственной Думой Президент использует метод совместной деятельности.
Порядок реализации указанного полномочия Президента РФ закреплен Конституцией РФ, Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе1, а также значительным массивом иных указов Президента РФ2.
Анализ внесенных Президентом РФ законодательных инициатив за последние 15 лет показывает, что конституционная практика пошла по пути внесения инициатив по кругу вопросов, относящихся к функции Президента РФ определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Так, в III созыве Государственной Думы (1999–2003) 40 % внесенных Президентом законопроектов относились к вопросам ратификации международных договоров, 41 % – к вопросам государственного строительства; в IV созыве (2003–2007) по вопросам государственного строительства было внесено около 66 % законопроектов, по вопросам ратификации международных договоров – 4 %; в V созыве (2007-2011) 47 % законопроектов касались ратификации международных договоров, 39 % – вопросов государственного строительства; в VI созыве (2011–2016) по вопросам ратификации международных договоров было направлено 45 % законопроектов, по вопросам государственного строительства – 38 %3; в VII созыве (декабрь 2016 г. – первое полугодие 2017 г.) Президент РФ внес в Государственную Думу РФ 192 законопроекта, в том числе 82 – о ратификации международных договоров. Результативность реализации Президентом РФ права законодательной инициативы чрезвычайно высока. Так, в Государственную Думу VI созыва им было внесено 192 законопроекта, из них принято 182 (94,8 %), 1 отозван Президентом РФ, отклонено парламентом – 2 (около 1 %)4. В соответствии со ст. 50 (п. 1.2) Регламента Государственной Думы РФ, законопроекты, внесенные Президентом РФ, включаются в примерную программу законопроектной работы как «подлежащие первоочередному рассмотрению». Указанное правило было внесено в Регламент в 2014г.1 и в сравнении с ранее действовавшей редакцией предоставило Государственной Думе большую самостоятельность в планировании и организации своей деятельности, однако роль Президента РФ как органа государственной власти, ответственного за формирование основных направлений политики государства, сохраняется.
А.В. Кашанин к недостаткам практики взаимодействия Президента РФ с российским парламентом в процессе реализации функции законодательного за крепления основных направлений политики государства относит:
а) недостаточность политических дискуссий и политического участия, сложив шиаяся в Государственной Думе вследствие малочисленности фракций оппози ционных политических партий, в Совете Федерации – в силу формирования его по непартийному принципу2, а также существование препятствий для полно ценного анализа альтернативных позиций в рамках парламентской дискуссии;
б) крайнюю зависимость «судьбы» законопроекта на всех стадиях его принятия от политической воли главы государства; в) определенную «торопливость» в принятии федеральных законов, внесенных Президентом, обусловленную сло жившейся практикой «первоочередного рассмотрения» таких законопроектов3. Профессор С.И. Носов указывает еще один недостаток – направленность зако нодательных инициатив Президента «...преимущественно [на] “латание дыр”...»4.
Причиной этих негативных явлений, по мнению ученых и парламентариев, служит отсутствие системного планирования законодательной деятельности. Т.Я. Хабриева полагает, что в современном демократическом правовом государстве, «...предполагающем плюрализм субъектов законодательного процесса, затруднительно директивное планирование законодательной деятельности, но возможна координация законотворческих инициатив. Важную [систематизирующую] роль в этом процессе в России играют послания Президента РФ и планы законопроектной деятельности Правительства РФ, в которых определяются стратегические направления законотворчества»1. Вместе с тем планирование выступает важнейшей организационной составляющей законодательного процесса (в законодательстве субъектов Российской Федерации определяется как его принцип или самостоятельный этап законодательной деятельности), поскольку оно имеет целенаправленный характер.
Послания Президента РФ, планы законопроектной деятельности Правительства РФ и Государственной Думы носят краткосрочный характер. Ведущая роль в системе планирования законодательной деятельности должна принадлежать стратегическому планированию, которое ряд ученых справедливо признает наиболее сложной и важной составляющей процесса законотворчества2. Основная функция стратегического планирования законодательной деятельности состоит в том, что оно отражает долгосрочные цели, проецирует реализацию основных правовых задач и сосредоточено на стратегическом правовом результате, определяет приоритетные направления развития федерального законодательства, обеспечивает синхронизацию норм различных отраслей правового регулирования3.
«Горизонтальное» взаимодействие в системе государственной власти Российской Федерации
В федеральном законодательстве отсутствуют положения, системно закрепляющие цели и задачи, принципы, формы и методы «горизонтального» взаимодействия между различными элементами системы государственной власти. Конституция РФ ограничивается закреплением системы государственной власти, а также принципов организации и функционирования данной системы в целом. Федеральные законы, устанавливающие правовой статус отдельных государственных органов, закрепляют лишь отдельные формы, методы и направления их взаимодействия с иными органами государственной власти.
Рассмотрим основные направления «горизонтального» взаимодействия в системе государственной власти Российской Федерации.
1. Взаимодействие органов государственной власти в процессе законодательного закрепления основных направлений политики государства.
Реализация права законодательной инициативы Правительством РФ является, с одной стороны, наиболее типичной формой взаимодействия исполнительной власти с законодательной, а с другой – формой осуществления их функции организации реализации внутренней и внешней политики России. Органы исполнительной власти отраслевой и функциональной компетенции федерального уровня не обладают правом законодательной инициативы. Следует отметить активность Правительства РФ по реализации права законодательной инициативы. Так, в Государственную Думу VI созыва Правительством РФ было внесено 1327 (18,3 %) законопроектов, из них подписано Президентом РФ и вступило в действие – 1189 (89,1 %), в Государственную Думу VII созыва – 380 (27,5 %) законопроектов1.
Взаимодействие Правительства РФ и российского парламента в законодательном процессе более результативно, чем внутрипарламентское взаимодействие. По мнению Г.Н. Селезнева, указанное обстоятельство обусловлено тем, что высшие органы исполнительной власти обладают большей информацией о необходимом «законодательном обеспечении... для проводимой… политики... [а также]... о текущих потребностях в изменении законодательства»2. Однако, в настоящее время преимущества Правительства обусловлены значительно большими его возможностями по привлечению научных ресурсов к разработке законопроектов, а также существованием проработанной, открытой и эффективной процедуры законопроектной работы. Систему нормативных правовых актов, регламентирующих законопроектную деятельность Правительства РФ, составляют Регламент Правительства РФ3, Положение о законопроектной деятельности Правительства РФ4, Положение о Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности5, Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных за конов1, Правила раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения2, Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии3, Правила проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов4. Анализ указанных нормативных правовых актов показывает, что большая их часть регламентирует различные стадии разработки законопроектов, вносимых в Государственную Думу Правительством РФ, а потому их положения могут быть объединены в одно – Положение о порядке (или о процедуре) законопроектной деятельности Правительства РФ; в Регламенте Правительства достаточно оставить отсылочную норму. Указанные изменения в системе подзаконных нормативных правовых актов позволят избежать возможных коллизий и пробелов в нормативном регулировании законопроектной деятельности Правительства, повысят эффективность его взаимодействия с Государственной Думой.
Кашанин А.В. выделяет ряд факторов, снижающих качество законопроектов, разрабатываемых органами исполнительной власти: а) закрытый характер подготовки проектов федеральных законов; б) недостаточность оценки соответствия правовых средств, закрепленных в законопроекте, декларируемым в нем целям, а также прогнозного анализа возможного социально-экономического эффекта (в том числе косвенных последствий) законов; в) недостаточная проработанность процедур учета политических и правовых позиций, выявленных в результате экспертного обсуждения проектов законов; г) отсутствие процедур анализа предлагаемых мер и альтернативных способов решения задач, а также законодательно закрепленной возможности предложения депутатами или их фракциями альтернативных законопроектов1.
Принятие Правительством РФ Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных право вых актов и результатах их общественного обсуждения, Правил проведения феде ральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской эконо мической комиссии было призвано устранить действие указанных выше факто ров. Законодательной основой общественного обсуждения законопроектов, разра ботанных федеральными органами исполнительной власти, является Федераль ный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ (ред. от 29 декабря 2017 г.) «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», ст. 26 которого определила общественное обсуждение законопроекта как форму взаимодействия народа и государственных органов2. Однако и после вступления в силу процедур обще ственного обсуждения и оценки регулирующего и фактического воздействия со храняются факторы недостаточного учета политических и правовых позиций, вы явленных в результате обсуждения, отсутствует возможность сравнительного ана лиза альтернативных способов решения поставленных задач и мер, предлагаемых участниками общественного обсуждения. Указанные обстоятельства обусловлены значительным числом проектов нормативных правовых актов, размещаемых на «Федеральном портале проектов нормативных правовых актов. www.regulation.gov.ru»: в настоящее время там размещено порядка 47 000 актов, из них «наиболее посещаемых» – 24 490, большинство из них носят преимущественно технический характер3. Для повышения эффективности общественного обсуждения проектов федеральных конституционных и федеральных законов, вносимых Правительством, следует отдельно организовать обсуждение их проектов; публиковать для всеобщего сведения его результаты, в том числе результаты обсуждения уведомления о подготовке законопроектов, предложенные экспертами альтернативные способы решения проблем, сводку предложений, поступивших в процессе общественного обсуждения, и позицию разработчика по ним.
Следующей формой взаимодействия Правительства РФ и Федерального Собрания РФ в законодательном процессе является представление заключений на законопроекты, реализация которых предполагает прямое или косвенное воздействие на государственный бюджет. Заключение Правительства РФ на законопроект – официальный документ рекомендательного характера, который содержит «...оценку финансово-экономических последствий принятия законопроекта и его влияния на доходы или расходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, …о [его] позиции... по законопроекту»1. В процессе подготовки заключения должна быть проведена финансово-экономическая экспертиза законопроекта, ее ошибки могут в дальнейшем существенно сказаться на эффективности законодательного регулирования. Процедура подготовки заключений Правительством РФ закрепляется в п. 99 его Регламента и в постановлении Правительства РФ от 11 апреля 1994 г. № 3102, которые устанавливают различные сроки представления указанных официальных документов. Считаем, что последнее Постановление Правительства фактически утратило силу и должно быть отменено.
Правительство РФ вправе направлять официальные отзывы на законопроекты, не относящиеся к «финансовоемким». Данная форма взаимодействия получила лишь частичное нормативное закрепление (ст. 101 Регламента Правительства РФ). Легальное определение данной формы взаимодействия отсутствует, что представляет собой существенный законодательный пробел.