Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Конституционно-правовая характеристика федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции .18
1.1. Понятие и система федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции 18
1.2. Исторические аспекты правового регулирования деятельности органов государственной власти в области управления миграционными процессами ...48
1.3. Конституционно-правовая природа миграционной деятельности органов власти в зарубежных странах .73
ГЛАВА II. Конституционно-правовое обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции 105
2.1. Конституционно-правовые источники, регламентирующие деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции 105
2.2. Основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции .133
2.3. Конституционно-правовые основы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции и пути совершенствования их межведомственного сотрудничества .155
Заключение 173
Список использованных источников и литературы 183
- Исторические аспекты правового регулирования деятельности органов государственной власти в области управления миграционными процессами
- Конституционно-правовая природа миграционной деятельности органов власти в зарубежных странах
- Основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции
- Конституционно-правовые основы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции и пути совершенствования их межведомственного сотрудничества
Исторические аспекты правового регулирования деятельности органов государственной власти в области управления миграционными процессами
В связи с изменениями, происходящими в мировом сообществе, конституционно-правовое регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти обеспечивает баланс интересов государства и лиц, участвующих в миграционном процессе. По мнению Президента Российской Федерации В.В. Путина, «без качественного и современного государственного управления, без высокой персональной ответственности тех, кто этим занимается» государство «не решит задачи, стоящих перед обществом и страной». 1
При проведении конституционно-правового анализа деятельности федеральных органов исполнительной власти России в сфере миграции, логичнее начать с исследования понятийного аппарата, поскольку все уполномоченные органы работают с набором научных определений, предписанными юридическими нормами. В этой связи, будут проанализированы такие понятия, как «миграция», «миграционная функция», «миграционная политика», «структура и система федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции».
В юридической науке существует несколько определений «миграция населения», под которой чаще всего понимается «перемещение населения в пределах одной страны (внутренняя миграция) или из одной страны в другую (международная, трансграничная миграция)». Современные исследователи миграцию населения рассматривают как социальное, естественное исторически вызванное перемещение. Так, А.В. Дмитриев под «миграцией» понимает «определенный тип перемещения людей, который завершается сменой места жительства».1 Рассматривая миграцию как территориальное перемещение, С.Л. Тихвинский определяет, что данный процесс представляет собой «разноаспектное явление», которое «постоянно интенсифицируется в результате расширения коммуникативных процессов» 2, а А.В. Пятигорский добавляет, что миграция есть «перемещение, являющееся историческим событием». 3
А.В. Семенова миграцию определяет как «совокупность массовых перемещений, обусловленных социальными, политическими и экономическими проблемами, возникающими на определенной территории». 4 При этом цитируемый автор выделяет, что в данный процесс вовлечены не только иностранные граждане, но и граждане России. Отсюда следует, что миграция может быть не только внешней, но и внутренней.
В то же время, определения некоторых авторов носят дискуссионный характер. Например, согласно дефиниции, которую в своих работах приводит Н.И. Орешина, миграция есть «совокупность различных по цели и срокам территориальных перемещений ..., сопровождающихся получением…правового статуса мигранта и его реализации через административные правовые отношения».5 При таком подходе представляется, что процесс перемещения регулируется только административным законодательством и определяется при получении правового статуса. Но данное определение противоречит правовой природе указанного социального явления, поскольку наступает не при получении статуса, а при реальном переселении иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию конкретного государства (и не всегда с юридическим оформлением) и регулируется нормами всех отраслей права (конституционного, уголовного, административного, трудового и т.д.).
Более объемное и обоснованное, на наш взгляд, определение приводит в своих работах В.Д. Самойлов, который под миграцией понимает «социально-экономическое явление, формирующееся в процессе реализации людьми своих намерений, связанных с их передвижением, приобретением нового гражданско-правового статуса в местах поселения в соответствии с интересами семьи, общества и государства». 1
Конституционная характеристика процесса миграции находит отражение в статье 27 Конституции России, содержащей положение о том, что «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Каждый имеет право беспрепятственно выезжать за пределы Российской Федерации».2 Указанная конституционная норма закрепляет «узкое» понимание миграции и только как «законное основание» для перемещения. При этом, законодатель конкретно определил формы нахождения на территории страны, которые выражаются в передвижении, жительстве и пребывании.
В то же время, анализ законодательных актов России выявил проблему в едином понимании процесса миграции. В российских федеральных законах конкретной дефиниции «миграция» не существует, а есть неунифицированные понятия «выезд и въезд», «проживание», «академическая мобильность», «временная, краткосрочная и долгосрочная миграция», «иностранный гражданин, временно пребывающий, временно и постоянно проживающий на территории Российской Федерации».3 Исходя из понимания миграции как процесса передвижения, правовое закрепление дефиниции имеется в статье 1 Федерального закона Российской Федерации от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ, согласно которой следует, что передвижение иностранных граждан, лиц без гражданства и граждан России определяется как «выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию (включая транзитный проезд через ее территорию)»
Близкие по смыслу к правовой природе миграции термины содержатся в «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года», которая определяет виды миграции: временную, краткосрочную, долгосрочную и незаконную, а также «миграцию на постоянное место жительства». При этом, в Концепции не содержится конкретного определения миграции. Исходя из обобщения правовых характеристик видов миграций, можно определить, что законодатель под миграцией понимает «международное или внутреннее» перемещение людей, которое «совершается на определенный период времени как с изменением постоянного места жительства, так и без него». Новеллой выступает определение «академическая мобильность», под которой понимается «международное перемещение ученых и преподавателей в целях осуществления научной и преподавательской деятельности, обмена опытом, представления результатов исследования, а также в других профессиональных целях» (ст. 5 Концепции). 2
Конституционно-правовая природа миграционной деятельности органов власти в зарубежных странах
Комиссии являются: «координация деятельности» миграционных органов; разработка «основных направлений совершенствования правового регулирования в сфере миграции»; «выработка согласованных решений и действий уполномоченных органов»; рассмотрение и подготовка «согласованных предложений по приоритетным вопросам внешней и внутренней миграции».1 Следующими в структуре федеральных органов в миграционной сфере выступают ведомства, входящие в группу «органов исполнительной власти, осуществляющие специальные функции в сфере миграции» - Федеральная миграционная служба и Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее – МВД России). Данные ведомства являются основными федеральными органами исполнительной власти, которые наделены властными полномочиями и осуществляющие специальные функции по реализации миграционной политики в сфере миграции (правоприменительные функций и функции по государственному контролю и надзору, а также предоставлению и исполнению государственных услуг). Отличительной особенностью является наличие представительств ФМС и МВД при посольствах России за рубежом, в задачи которых входят представление «миграционных» интересов в государствах пребывания, реализация международных договоров РФ в области миграции, сбор и анализ результатов проводимой иностранной миграционной политики с целью применения положительного опыта в российской практике.
Как ранее было отмечено, многие исследователи проблематики деятельности миграционных органов обозначают ФМС и МВД России как «специальные органы» в сфере миграции, указывая на обособленность их в системе федеральных министерств и служб, осуществляющих реализацию миграционной политики. И дело заключается не в том, что они являются правоохранительными органами, а в том, что в федеральных законах, постановлениях Правительства России и иных нормативных правовых документах, данные органы являются основными (а иногда и единственными) исполнителями, осуществляющими реализацию миграционных функций, и сам законодатель выделяет их из общей системы. В частности, согласно Постановления Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2012 г. № 1162 1, государственный контроль (надзор) в сфере миграции осуществляет только Федеральная миграционная служба при участии МВД России. В связи с чем, данные органы наделяются специальными полномочиями, в том числе и по осуществлению координирующих связей с органами, реализующими «отдельные» и «вспомогательные» функции. Включение в группу органов специальной компетенции Министерства внутренних дел России (ведь по существующему мнению ряда ученых – основным органом, специализирующим в миграционной сфере, а также, исходя из этимологии названия ведомства, является Федеральная миграционная служба), аргументируется по следующим основаниям. Во-первых, ретроспективный анализ деятельности данных органов показывает, что ранее ФМС являлось структурным подразделением МВД России, и, соответственно, координацию и подведомственный контроль процесса реализации миграционных задач осуществлял министр внутренних дел. Во - вторых, несмотря на то, что в 2012 году, на основании Указа Президента № 636, руководство деятельностью Федеральной миграционной службы стало осуществлять Правительство Российской Федерации, до сих пор, как в законодательстве, так и в правоприменительной практике, остались традиции по «увязке» ФМС и МВД России в единую «неразрывную» систему. В-третьих, специфика компетенции представленных федеральных органов указывает на то, что объединяющим признаком выступает процесс осуществления функций правоохранительного характера, направленных на пресечение противоправных действий со стороны участников миграционного процесса и недопущение интенсификации нелегальных иммиграционных потоков. Все перечисленные основания позволяют характеризовать Федеральную миграционную службу и Министерство внутренних дел как «органы специальной компетенции» и выделять их из общей структуры федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции.
Данный вывод подтверждают результаты анкетирования сотрудников Федеральной миграционной службы и Министерства внутренних дел, которые непосредственно занимаются реализацией полномочий в сфере миграции. Основная часть анкетируемых (65 %) считают, что только МВД России и ФМС России составляют основу системы федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции, осуществляющих реализацию функций по регулированию миграционных процессов на территории государства. Остальные федеральные органы исполнительной власти в сфере миграции (Министерство иностранных дел Российской Федерации (25 %), Министерство региональной политики (27 %) и другие) выступают как дополняющие государственные органы, реализующие миграционные функции только во взаимодействии с правоохранительными органами (приложение № 1).
В зависимости от степени участия в реализации миграционных функций, следующими в структуре федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции расположены «органы исполнительной власти, осуществляющие отдельные функции в сфере миграции», к которым отнесены Федеральная служба безопасности (далее – ФСБ России), Министерство иностранных дел Российской Федерации (далее – МИД России) и Федеральное агентство по делам Содружества Независимых государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (далее – ФА по СНГ и соотечественникам).
Основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции
Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства, в состав которой также входило Управление колоний на местах (создана 4 марта 1797 г., в 1802 г. была включена в состав Министерства внутренних дел, в 1841 г. – упразднена). Одна из функций данного государственного органа заключалась в материальном и финансовом обеспечении лиц, добровольно переселяющихся в малонаселенные регионы Российской империи. 2
Хозяйственный департамент, существовавший с 4 ноября 1819 г. по 8 апреля 1904 г. К его функциям относились: руководство городским хозяйством, организация снабжения населения продовольствием, усовершенствование земледелия и других отраслей сельского хозяйства, а также организация переселения и устройство колоний. В связи с учреждением Главного управления по делам местного хозяйства, 22 марта 1904 г. этот департамент был упразднен. 3
Статистическое отделение, в задачи которого входил сбор статистических сведений, как в области государственного управления, так и в миграционной сфере. Обобщением полученных сведений занимались: Статистический совет и Центральный статистический комитет при Министерстве внутренних дел (в последствии функции переданы Правительству Российской империи). Статистический Совет (30 апреля 1863 г. – 26 октября 1917 г.) оказывал содействие министерствам, входящим в административной статистике; определял «правильнейшие и вернейшие способы собирания и обработки статистических сведений и унификация в подготовке ведомствами статистических материалов». Центральный статистический комитет (с 30 апреля 1863 г. по 25 июля 1918 г.) осуществлял сбор, проверку, обработку статистических данных «по разным отраслям государственного управления» с правом требования статистических материалов от всех учреждений, исключая секретные сведения.
Переселенческое управление, учрежденное 2 декабря 1896 г. для «заведования переселенческим делом». Оно приравнивалось к департаментам и руководило «делами разрешений на переселение», осуществляло выдачу кредитов на переселенческие реформы и рассматривало подведомственные дела (просуществовало до 19 сентября 1905 г.). 1
Министерство полиции Российской империи (1811 – 1819 гг.), созданное в соответствии с Манифестом от 25 июня 1811 года «Общее учреждение министерств» и выполняющее функции общей и политической полиции. В состав данного Министерства входили: а) общая и особенная канцелярии; б) департамент исполнительной и хозяйственной полиции; в) медицинская полиция.
25 июня 1811 г. в Министерстве полиции формируется Особенная канцелярия, которая стала играть важную роль. В задачи Канцелярии входили: осуществление «секретного делопроизводства», выдача паспортов, регистрация иностранных поданных, прибывающих в Российскую империю, «постоянная предварительная и последующая цензура» литературы, политические функции.
Структурно Особенная канцелярия Министерства полиции Российской империи состояла из трех подразделений – «столов» и секретной части. Первый стол осуществлял функции паспортно - визовой службы и вел наблюдение за находящимися на территории России иностранцами (в том числе и принятыми
Основы миграционной политики: Уч.-метод. пос. / Под общей ред. И.Н. Барцица, В.К. Егорова, К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. М., 2010. С. 80-84. в русское подданство), вел наружное наблюдение и агентурную разработку населения пограничных губерний. Второй стол исполнял «цензурные функции» в типографиях, книжных магазинах и лавках; изучал процесс «ввоза и вывоза из России литературы и произведений искусства». Третий стол надзирал за лицами без определенного места жительства и религиозными сектами. В ноябре 1819 года, после упразднения Министерства полиции, Особенная канцелярия была передана в Министерство внутренних дел Российской империи, а 3 июля 1826 г. сокращена и ее функции были переданы III отделению «Собственной его императорского величества канцелярии».
Параллельно с Министерством внутренних дел функции по регулированию миграционных процессов на территории Российской империи осуществляли: Главный комитет по устройству сельского состояния (с 19 февраля 1861 г. до 1882 г. – отвечал за выдачу переселенцам свободных казенных земель), Главное управления по делам местного хозяйства (с 22 марта 1902 г. по 1917 г.) и Казенные Палаты губерний (действовали с 1775 г. по 1917 г.) – перечисляли налоги и подати за переселенцами по местам их вселения.
Нововведением в системе государственных органов Российской Империи по реализации миграционных задач стало создание в 1809 году в Санкт – Петербурге и Москве Адресных контор в составе городской полиции. С начала 30 - х годов и до конца XIX века основным законом, определяющим права и обязанности полиции по осуществлению паспортного режима в империи, являлся «Устав о паспортах и беглых», принятый в 1833 году при правлении Николая I (полное название данного правового документа – «Устав о паспортах, о предупреждении преступлений, о цензуре, о содержащихся под стражей, и о ссыльных»).
Конституционно-правовые основы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции и пути совершенствования их межведомственного сотрудничества
В ходе исследования установлено, что особенность конституционно-правового регулирования деятельности миграционных органов в зарубежных странах заключается в том, что в качестве дополнительных нормативных регуляторов широко используются международные договоры и соглашения, а также нормы конституционного прецедентного права.
Анализ миграционного законодательства зарубежных стран показал, что в нормативных правовых актах большое внимание уделено обеспечению специальных условий для беженцев и системе государственных и местных органов по реализации миграционной политики. Практически во всех зарубежных странах принят унифицированный нормативный правовой документ – «Закон об иммиграции», что значительно расширило возможности защиты основ конституционного строя и прав и свобод человека и гражданина. Законодательству зарубежных стран характерна стабильность принимаемых законов и кодификация нормативных актов, что способствует единой реализации иммиграционной политики органами государственной власти. Миграционным законодательством данных стран, основанным на конституционных принципах и международно-правовых положениях, предоставляется максимум гарантий защиты прав и законных интересов, как гражданам страны, так и иностранцам, при этом деятельность властных структур строго контролируется Омбудсменом по защите прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства. Реализация миграционной политики осуществляется в зависимости от избранной модели миграционной политики (американской, французской и германской), с использованием регуляризационных (легализационных) программ и внедрением балльных систем отбора квалифицированных мигрантов.
Иммиграционная политика в странах Западной Европы и Северной Америки выстраивается на основе системного управления миграционных потоков, путем анализа и прогнозирования ситуации в миграционной среде, использования дополнительных ресурсов в виде прикладных научных разработок, отражающих разнообразие тактических и стратегических решений. При этом, отмечается, что многие страны применяют интеграционную модель миграционной политики (нацеленную на легализацию иностранных граждан в принимающее общество) и отходят от системы квотирования в пользу балльной системы.
Структурно - функциональный анализ зарубежных миграционных систем показал, что основными государственными органами, которые действуют в каждой рассматриваемой стране, являются: Правительство страны, Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Миграционное министерство, департамент или управление, Министерство труда и социального развития, Министерство юстиции, Федеральная служба, Департамент или Управление по защите беженцев, Министерства, Департаменты или Службы безопасности, Пограничная служба. Структурной особенностью стало введение в странах Западной Европы должности Омбудсмена по защите прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства.
Сравнительно-правовой анализ миграционных систем стран Западной Европы и Российской Федерации, позволил сделать вывод о том, что процесс совершенствования российской миграционной политики проводится по «германской» модели, поскольку на законодательном уровне прорабатываются вопросы применения балльных систем, тестирования прибывающих иностранных рабочих на знание русского языка, истории России и основ российского законодательства, заселения малоосвоенных территорий и переселения в Российскую Федерацию соотечественников.
На основе результатов исследования зарубежного опыта регулирования миграционных процессов подготовлены рекомендации по совершенствованию деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции, среди которых: а) использование канадской балльной системы отбора квалифицированных иностранных специалистов (учитывающую профессиональные и личные характеристики иммигрантов), б)
180 принятие Федерального закона «Об иммиграции», в) разработка российской регуляризационной программы, направленной на коллективную легализацию незаконно пребывающих на территории страны мигрантов.
Конституционно-правовой анализ деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции позволил определить ее основные направления, под которыми понимается комплексная система нормативно организационных, идеологических и функциональных элементов, посредством которых осуществляется реализация миграционной политики уполномоченными органами государственной власти. В ходе исследования основные направления деятельности были обобщены в три группы: 1) направления, связанные с регуляцией отношений между иностранными гражданами и органами государственной власти; 2) направления по обеспечению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации единой государственной политики и международному сотрудничеству; 3) направления по созданию условий для интеграции вынужденных мигрантов. Установлено, что реализация данных направлений осуществляется в двух формах: правовой и организационной.
Критический анализ нормативных правовых актов России показал, что в связи с отсутствием законодательного закрепления «миграционных» направлений деятельности каждого полномочного органа, в их практической деятельности возникают проблемы, выражающиеся в дублировании полномочий и в выполнении несвойственных функций. В целях оптимизации деятельности всех заинтересованных министерств, ведомств и служб по реализации государственных функций по регулированию миграционных процессов на территории России выработаны рекомендации, которые заключаются: а) в конкретизации основных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции; б) в выработке конкретных форм и способов их реализации; в) в устранении правовых коллизий в нормативно-правовых актах; г) в приведении российского законодательства в соответствие с международными требованиями.