Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Право на образование как элемент социального, правового государства 21
1.1. Ретроспективно-юридический аспект права на образование человека и гражданина в системе основных прав и свобод в Российской Федерации .21
1.2. Система гарантий права на образование детей с овз и детей-инвалидов как одно из условий существования правового государства 53
Глава 2. Общая характеристика правового статуса ребенка с ОВЗ и ребенка - инвалида 74
2.1. Критерии определения статуса ребенка с ОВЗ и ребенка - инвалида в России 74
2.2 Механизм реализации системы прав на образование детей с ОВЗ и детей-инвалидов 91
2.3 Особенности применения права на образование в условиях специализированных лечебных организаций 113
Глава 3. Законодательство об образовании детей с ОВЗ и детей-инвалидов на уровне субъектов Российской Федерации И ЗА РУБЕЖОМ 126
3.1 Правовое регулирование гарантий права на основное общее образование детей с ОВЗ и детей-инвалидов в субъектах Российской Федерации 126
3.2 Международно-правовые гарантии права на образование детей с ОВЗ и детей-инвалидов 138
Заключение 159
Список использованной литературы
- Система гарантий права на образование детей с овз и детей-инвалидов как одно из условий существования правового государства
- Механизм реализации системы прав на образование детей с ОВЗ и детей-инвалидов
- Особенности применения права на образование в условиях специализированных лечебных организаций
- Международно-правовые гарантии права на образование детей с ОВЗ и детей-инвалидов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях происходящих изменений в экономической и социальной системе Российской Федерации, проблема развития и изучения системы образования имеет особое значение. Конституционное право на образование (ст. 43 Конституции Российской Федерации 1993 г.) выполняет особую социальную функцию, реализация которой обеспечена посредством предоставления равных гарантий всем гражданам России, включая детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов.
Актуальность данного исследования подтверждают Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2013 г. и закрепленные приоритетные направления в государственной программе Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 - 2020 годы , в котором особое внимание уделяется созданию гарантий права на образование детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов.
В широком перечне субъектов конституционного права на образование выделяется группа лиц с особым социально-правовым статусом - дети с ограниченными возможностями здоровья (далее - дети с ОВЗ) и дети-инвалиды. Специфика регулирования положения этой группы лиц в образовательной сфере состоит в том, что государство закрепляет за ними дополнительные специальные гарантии получения образования, реализованные в виде особых условий.
Можно констатировать, что проблемы образования в целом для всех детей, и в частности для детей с особым социальным статусом (детей с ОВЗ и детей-инвалидов), решаются на национальном уровне, исходя из международных стандартов в области прав и свобод человека и гражданина.
Во-первых, в 2012 г. Российской Федерацией была ратифицирована Конвенция ООН по правам инвалидов (2006 г.), закрепляющая основные направления политики обеспечения доступности образования для лиц с инвалидностью и с ограниченными возможностями здоровья (ОВЗ). Положения Конвенции нашли отражение в законодательстве Российской Федерации, в том числе, в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (с изм. и доп., вступ, в силу с 31.03.2015) «Об образовании в
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. 13 декабря.
Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 295 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 - 2020 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 21. Ст. 2671.
4 Российской Федерации»3). В настоящее время в России разработана новая концепция государственной политики в сфере обеспечения прав ребенка на период до 2025 г., в которой определен комплекс законодательных предложений, направленных на реализацию основных задач по дифференцированной поддержке семей, включая семьи с детьми-инвалидами, в том числе, на обеспечение государственных гарантий прав таких детей на получение образования4.
Во-вторых, Президент РФ, выступая гарантом прав и свобод граждан, определил вектор развития сферы образования в изданных им Указах (от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки»5; от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»6, от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы»7 и др.). Российская Федерация взяла на себя обязательства обеспечения полного участия детей, включая детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов в гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни общества, ликвидации дискриминации по признаку инвалидности, защиты инвалидов и осуществления ими всех прав и основных свобод человека, а также создания эффективных правовых механизмов обеспечения этих прав.
Вместе с тем, в процессе реализации конституционного права на образование дети с ограниченными возможностями и дети-инвалиды продолжают испытывать существенные сложности, на что указывают официальные данные уполномоченных государственных структур, созданных для защиты социальных прав граждан. Несмотря на принимаемые меры, государственные гарантии в сфере образования детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов реализуются недостаточно эффективно, о чем свидетельствуют ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, в которых указаны факты, свидетельствующие о массовых нарушениях конституционных прав детей-инвалидов, о наличии дисбаланса между общим числом нарушенных прав детей-инвалидов и числом судебных исков по их защите. Так, в 2013 г. отмечается, что по сравнению с 2012 г.
3 Собрание законодательства РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.
Концепция государственной семейной политики Российской Федерации на период до 2025 года (общественный проектов 3-х частях /Сост. Е.Б. Мизулина и др. Часть 1. М, 2013. 5 Российская газета. 2012. 9 мая.
Российская газета. 2012. 9 мая. 7 Собрание законодательства РФ. 2012. № 23. Ст. 2994.
5 существенно выросла доля жалоб на нарушение права на образование, которая составила 80,3% от общего числа обращений к Уполномоченному по правам человека8. Исходя из материалов, изложенных в докладах, стоит подчеркнуть, что деятельность в этой сфере должностных лиц государственных органов не в полной мере соответствует провозглашаемой политике и Конвенции ООН о правах ребенка9.
Статистика последних лет показывает увеличение числа благотворительных и иных общественных организаций для оказания помощи детям с ОВЗ и детям-инвалидам. По данным Федеральной службы государственной статистики количество некоммерческих организаций, включая благотворительные фонды, в 2011 г. составило - 5704, а в 2012 г. -6141 . Это является косвенным доказательством того, что гарантий, предоставленных государством, недостаточно. Для воплощения в жизнь прав детей с особым социальным статусом в получении образования, необходимо усовершенствовать механизм их обеспечения, в том числе конституционно-правовые гарантии их реализации.
Изложенные выше обстоятельства актуализируют проблемы реализации государственных гарантий, свидетельствуют о наличии противоречий в избранной теме исследования, которые необходимо обозначить и попытаться решить.
Актуальность выбранной темы исследования определяется возрастающей дискуссией как в теории, так и в практике рассматриваемой отрасли, обусловленной включением в новое законодательство об образовании ряда принципиально иных аспектов, а также непроработанностыо отдельных законодательных норм и наличием пробелов в регулировании права на образование для лиц с особым социально-правовым статусом.
Степень научной разработанности выбранной темы исследования. Проблема регулирования права на образование детей с ОВЗ и детей-инвалидов существовавшая ранее, и до сих пор остается не до конца изученной как за рубежом, так и в России.
Общие вопросы реализации права на образование в России рассматривались в трудах ведущих российских конституционалистов и специалистов в области теории государства и права, среди которых: С.А. Авакьян, И.Н. Барциц, А.Е. Бондаревский, Н.С. Бондарь,
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 год. // Российская газета. 2014. 9 апреля.
Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ «О соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации» // Официальные документы в образовании. 2006. №31.
Официальный интернет-сайт Росстата.
б
Е.Р. Брюхина, Л.Д. Воєводин, Е.Д. Волохова, В.В. Кванина, Р.Ш. Мещеров, Т.Э. Петросян, В.И. Шкатулла и др. Более глубокое изучение проблем реализации права на образование для лиц с особым правовым статусом рассматривалось в работах Л.В. Блинова, В.В. Воронковой, М.А. Егуповой, О.М. Ильиной, Т.Н. Матюшевой, В.В. Насонкина, Е.Ю. Шинкаревой и др.
Однако работы указанных авторов и ряд других научных исследований не позволяют наиболее полно и системно охарактеризовать особенности правового регулирования отношений в сфере образования детей с ОВЗ и детей - инвалидов и защиты их права на образование. Несмотря на имеющийся российский и мировой положительный опыт в вопросах регулирования права на образование детей с ОВЗ и детей -инвалидов, необходимо отметить отсутствие четкого механизма управления данным процессом, влияющего на эффективность реализации права на образование детей данной категории в России.
Указанные обстоятельства обусловливают необходимость исследования правового положения детей с ОВЗ и детей-инвалидов, в первую очередь, конституционно-правовых гарантий реализации и охраны права на образование.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в результате реализации конституционно-правовых гарантий права на образование лиц с особым социально-правовым статусом (детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья).
Предметом диссертационного исследования являются нормы российского законодательства, определяющие основные аспекты осуществления права на образование детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья, а также практика их реализации в Москве, Республике Башкортостан, Чувашской Республике и иных субъектах Российской Федерации.
Целью исследования является анализ конституционно-правовых гарантий права на образование применительно к его особому субъекту -детям-инвалидам и детям с ограниченными возможностями здоровья, а также разработка на этой основе предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области образования.
Достижение поставленной цели обусловило решение комплекса взаимосвязанных задач:
провести ретроспективный анализ развития права на образование человека и гражданина в системе основных прав и свобод в Российской Федерации;
изучить систему гарантий права на образование детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов как одно из условий существования социального правового государства;
выделить критерии определения конституционно-правового статуса ребёнка с ограниченными возможностями здоровья и ребёнка-инвалида в России;
определить механизм реализации системы гарантии прав на образование детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов;
выявить специфику применения права на образование в условиях специализированных лечебных организаций;
провести анализ отдельных аспектов правового регулирования гарантий права на основное общее образование детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов в субъектах Российской Федерации;
охарактеризовать международно-правовые гарантии права на образование детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов.
Методологической основой диссертационного исследования
являются общенаучные методы исследования (анализ, в том числе
системный анализ, а также синтез, индукция, дедукция, метод
прогностического анализа и др.), а также частнонаучные методы
исследования (сравнительно-правовой, формально-юридический,
юридико-лингвистический и др.).
Обеспечение сбора, обработки и обобщения научного материала проводилось с использованием различных методов исследования с опорой на метод системного анализа, что позволило выявить и исследовать особенности конституционно-правового регулирования права на образование детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов в Российской Федерации, правового обеспечения гарантий в исследуемой сфере, а также совокупность условий, необходимых для реализации прав указанных категорий граждан.
Использование формально-юридического и юридико-
лингвистического методов позволило диссертанту определить основные понятия в вопросах регулирования права на образование детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов.
Сравнительно-правовой метод дал возможность имплементации положительного опыта зарубежных стран в предоставлении дополнительных гарантий детям с особым социальным статусом в получении образования.
Теоретическую основу диссертационного исследования
составляют идеи, концептуальные положения, научные обобщения ученых
по конституционному и социальному праву, образовательному
законодательству, а также по теории государства и права М.В. Баглая,
И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, В.К. Ботнева, В.А. Виноградова,
Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Т.Д. Матвеевой, И.В. Понкина, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, Б.С. Эбзеева.
Нормативную правовую основу исследования составили нормы российского законодательства, в первую очередь, Конституции Российской Федерации 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. N 11-ФКЗ); а также Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»; Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и др.
При подготовке диссертационного исследования также были использованы нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации - конституции (уставы) (в частности, Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 (в ред. от 4 марта 2014 г.), Конституция Чувашской Республики (принята Государственным Советом Чувашской Республики 30 ноября 2000 г., в ред. от 26 июня 2014 г.), Закон г. Москвы от 28 июня 1995 г. (в ред. от 2 июля 2014 г.) "Устав города Москвы"), а также законы, устанавливающие дополнительные гарантии права на образование детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов (в т.ч., Закон Республики Башкортостан от 1 июля 2013 г. № 696-3 «Об образовании в Республике Башкортостан»; Закон Чувашской Республики от 30 июля 2013 г. № 50 «Об образовании в Чувашской Республике»; Закон г. Москвы от 28 апреля 2010 г. № 16 «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве»).
Эмпирическую основу исследования составили практика Конституционного Суда Российской Федерации, а также международных судебных органов (Европейского Суда по правам человека,
9 Международного суда ООН и др.), в сфере государственно-правовых и международных гарантий права на образование детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов.
Также в диссертационном исследовании обобщены и проанализированы официальные доклады, выступления и другие документы уполномоченных федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, открытые статистические данные в сфере реализации конституционного права на образования, а также обеспечения прав детей, в том числе, детей-инвалидов и детей с ОВЗ.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем на основе исследования норм конституционного права в части регулирования условий реализации права на образование выявлены проблемы российского законодательства и обозначены основные направления их решения, а также достигнуты следующие научные результаты:
определено научное понятие и особый конституционно-правовой статус «ребенка с ограниченными возможностями здоровья»;
представлена авторская научная концепция характеристик детей с ОВЗ и детей-инвалидов как особых субъектов конституционного права на образование;
определены особенности регулирования права на образование и конституционно-правовые гарантии детей с ОВЗ и детей-инвалидов в условиях нахождения в специализированной лечебной организации;
выявлен круг лиц, не имеющих статуса ребенка-инвалида и не являющихся ребенком с ОВЗ, но нуждающихся в специальных условиях получения образования;
даны оценка и рекомендации по совершенствованию существующей системы государственного регулирования образования детей с ОВЗ и детей-инвалидов.
Результатом проведенного научного исследования являются следующие научные положения, выносимые на защиту:
1. Нормы Конституции РФ обладают значительной степенью абстрактности, поэтому эффективная реализация основных прав и свобод возможна при условии рассмотрения их в системной связи с положениями отраслевого законодательства и конкретизации конституционных норм в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации. Конституция РФ содержит основополагающие принципы правового статуса личности, а также нормы, в наиболее общем виде закрепляющие
10 содержание права на образование и гарантии его реализации, действие которых распространяется на таких субъектов, как дети с ограниченными возможностями здоровья и дети-инвалиды. В частности, по смыслу ст.ст. 7, 15 (ч. 4), 18, 19 (ч.ч. 1 и 2) и 43 Конституции РФ все участники конституционных правоотношений, в том числе дети с ОВЗ и дети-инвалиды как особые субъекты конституционного права, должны обладать равными возможностями реализации права на получение образования, запрещаются любые формы дискриминации, в том числе, по состоянию здоровья.
Исходя из вышеизложенного, дети с ОВЗ и дети-инвалиды находятся в едином конституционно-правовом пространстве со здоровыми сверстниками и имеют равный объем правомочий на получение образования, обладать идентичными со здоровыми детьми правомочиями в образовательном процессе, которые не могут быть уменьшены в зависимости от социального положения или состояния здоровья. Вместе с тем, дети с ОВЗ и дети-инвалиды имеют особенности в развитии и состоянии здоровья, которые не позволяют в полной мере осуществить свои субъективные права, а потому нуждаются в предоставлении дополнительных гарантий в виде специальных условий в получении образования. Иное означает неконституционную дискриминацию детей с ОВЗ и детей-инвалидов по признаку состояния здоровья и неправомерное лишение их возможности преодоления имеющихся барьеров в реализации конституционного права на образование.
Конституционная обязанность государства предоставить детям с ОВЗ и детям-инвалидам дополнительные (по сравнению с иными детьми) гарантии реализации права на образование также обусловливает особый правовой статусом указанных лиц как субъектов конституционного права на получение образования.
2. На основании исследования конституционно-правовых основ статуса ребенка с ОВЗ и ребенка-инвалида в России выявлено и обосновано положение о том, что дети с ограниченными возможностями здоровья как особый субъект конституционного права на образование имеют ряд характерных свойств:
а) зафиксированные психолого-медико-педагогической комиссией (ПМПК) и/или медико-социальной экспертизой (МСЭ) ограничения или отклонения в здоровье, выполняющие жизненно необходимые функции. Отмечается доминирующая роль государственных органов и должностных лиц, отвечающих за определение статуса ребенка с ОВЗ и ребенка -инвалида. По результатам решения данных организаций действует
механизм реализации конституционных гарантий указанных категорий детей;
б) возрастные ограничения, являющиеся обязательным показателем;
в) физиологическая потребность в предоставлении особых условий
образования, с точки зрения сущностного содержания образовательных
программ, организационно-технических аспектов их реализации, а также
методов и инструментов преподавания.
3. Автор исследования выявил сложившиеся подходы в определении категории детей с ограниченными возможностями здоровья. В отношении граждан, имеющих психические и физические ограничения жизнедеятельности Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) использует термин «лица с ограниченными возможностями» (disabled persons). В российской науке конституционного права и в конституционном законодательстве отсутствует сложившееся определение понятия «ребенок с ограниченными возможностями здоровья», но можно выделить наиболее часто употребимые определения данного термина, используя следующие подходы:
а) педагогический, в соответствии с которым ребёнок с
ограниченными возможностями здоровья не может в силу физических,
психических, умственных недостатков овладеть обычной школьной
программой и нуждается в оказании помощи в виде специально
разработанных стандартов, методик, содержании образования;
б) психологический, согласно которому дети с ограниченными
возможностями - это дети, состояние здоровья которых препятствует
освоению образовательных программ вне специальных условий обучения
и воспитания;
в) доктринальный, определяющий обучающегося с ограниченными
возможностями здоровья как не способного, в силу объективных условий и
обстоятельств (состояние здоровья, особенности развития), достичь тех же
результатов в процессе образования, которые получают другие дети;
г) формально-юридический, устанавливающий, что любая утрата
психической, физиологической или анатомической структуры или
функции либо отклонение от них, влекущие полное или частичное
ограничение способности или возможности осуществлять бытовую,
социальную, профессиональную или иную деятельность способом и в
объеме, которые считаются нормальными для человека при прочих равных
возрастных, социальных и иных факторах, является ограничением
возможностей здоровья.
4. Диссертант рекомендует расширить перечень видов заболеваний,
при наличии которых ребенку может быть предоставлен специальный
статус «ребенок с ОВЗ» с обновлением его не менее одного раза в 5 лет,
что обусловлено периодическим появлением большого количества новых
заболеваний, в случае наличия одного из которых ребенок лишается
возможности использовать права, предоставленные детям с ОВЗ.
Диссертант также предлагает новый способ определения детей,
имеющих ограниченные возможности здоровья, в основу которого
заложены медико-фактологический и социально-ориентированный
подходы, определяемые в совокупности показателем - «нуждаемость».
Детям, страдающим тяжелыми/хроническими заболеваниями должны
предоставляться льготы в полном объеме как детям-инвалидам. Детям, не
получившим документов об инвалидности (состояние
ремиссии/компенсации, отсутствие необходимых документов) должны быть предоставлены льготы как детям с ОВЗ.
5. Диссертантом выявлена коллизия между нормами Конституции
РФ (ч. 4 ст. 15, ст. 19, ст. 43), положениями международных договоров
Российской Федерации и положениями российского законодательства,
заключающаяся в том, что детям, формально не имеющим статуса ребенка-
инвалида и не являющимся ребенком с ОВЗ, но нуждающимся в
специальных условиях получения образования (дети с диагнозами
«дислексия» (избирательное нарушение способности к овладению
навыком чтения при сохранении общей способности к обучению),
«дисграфия» (неспособность/сложность овладения письмом при
нормальном развитии интеллекта), синдром дефицита внимания и
гиперактивности (неврологическо-поведенческое расстройство развития,
начинающееся в детском возрасте и проявляющееся в трудностях
концентрации внимания, гиперактивности и импульсивности поведения),
дети, получившие травмы при родах и др.) не предоставляются
дополнительные гарантии получения образования, предусмотренные
международными договорами Российской Федерации.
6. Диссертантом на основании исследования норм Конституции РФ в
системной взаимосвязи их с положениями Федерального закона «Об
образовании в Российской Федерации», а также иных нормативных
правовых актов, закрепляющих материально-технические, финансовые,
кадровые, организационно-методические и другие условия осуществления
полноценной жизнедеятельности детей с ОВЗ и детей-инвалидов
осуществлена систематизация и выявлены следующие виды
13 конституционно-правовых гарантий права на образование для данной группы детей:
а) общие гарантии (экономические, социальные, духовные):
позволяют обладать совокупностью прав и обязанностей в целом, но не
раскрывают механизма их реализации (ст. 2, ч. 2 ст. 6, ст. 7, ст. 10, ст. 17,
ст. 19 Конституции РФ и др.)
б) специальные (юридические) гарантии, которые являются
непосредственно действующими механизмами реализации прав и
законных интересов (ст. 16, ст. 18, ст. 43, ч.1 ст. 44, ст. 64, ч.2 ст. 130, ч.1
ст. 135 Конституции РФ и др.);
в) организационные гарантии, характеризующиеся как деятельность
государственных органов, органов местного самоуправления и
должностных лиц, в компетенцию которых непосредственно входит
обеспечение реализации и охрана конституционного права на образование.
7. Диссертант полагает, что к основополагающим организационным гарантиям конституционного права на образование детей с ОВЗ и детей-инвалидов могут быть отнесены следующие:
а) деятельность Уполномоченного при Президенте РФ по правам
ребенка как должностного лица, специально уполномоченного на
обеспечение защиты прав ребенка и содействие восстановлению
нарушенных прав ребенка; правовое просвещение в области защиты прав
ребенка;
б) деятельность органов государственной власти Российской
Федерации и органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, направленную на создание условий для получения
образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья и
осуществление их социализации (п.п. 9 и 12 ст. 79 Федерального закона
«Об образовании в Российской Федерации»);
в) деятельность федеральных органов государственной власти по
утверждению федеральных государственных образовательных стандартов
(ФГОС) как подзаконных нормативных правовых актов, гарантирующих
получение детьми с ОВЗ различных уровней основного общего и
профессионального образования, а также подтверждения соответствия
образовательной деятельности указанным стандартам, контролю качества
образовательной деятельности и надзору в области образования. При этом
диссертант критически оценивает бездействие Минобрнауки РФ в этой
сфере, отмечая, что ФГОС различных уровней основного общего
образования применительно к обучающимся с ОВЗ в настоящее время не
утверждены;
г) механизм реализации детьми с ОВЗ и детьми-инвалидами права на образование в условиях лечебных организаций, обеспечивающий реализацию конституционно-правовых принципов недопустимости дискриминации указанных лиц по признаку состояния здоровья, непрерывности образования, адаптивности системы образования к особенностям развития человека, а также приоритета охраны здоровья (ст.ст. 2, 7, 14, 18, 19, 20, 41 и 43 Конституции РФ, ст.ст. 3 и 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»). При этом, анализируя деятельность органов государственной власти и должностных лиц в решении вопросов организации образовательного процесса детей, находящихся на длительном лечении в медицинском учреждении, следует отметить неразработанность нормативных правовых актов и регламентов по взаимодействию федеральных органов исполнительной власти (Министерства образования и науки РФ и Министерства здравоохранения РФ), определяющих статус образовательного учреждения, порядок организации и финансирования образовательного процесса на базе медицинского учреждения.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы при проведении дальнейших научных исследований, посвященных проблемам образования детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов, в том числе, переход от медико-фактологического подхода в определении статуса ребенка с ОВЗ и/или ребенка-инвалида к социально-ориентированному подходу, включающего детей, не имеющих статуса ребенка с ОВЗ или ребенка-инвалида, но нуждающегося в создании специальных условий; закреплении специальных организационных гарантий права на образование для детей, находящихся на длительном лечении в учреждениях здравоохранения.
Сформулированные автором выводы и предложения могут быть использованы в рамках правотворческой и правоприменительной деятельности для решения проблем в сфере осуществления права на образование детьми с ОВЗ и детьми-инвалидами. Также настоящее диссертационное исследование может быть использовано в учебном процессе при подготовке и чтении специальных учебных курсов по отдельным аспектам конституционного права, административного права, права социального обеспечения, образовательного права и других смежных отраслей права.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного и муниципального управления Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», где проводились ее рассмотрение и обсуждение.
Основные научные результаты диссертационной работы прошли необходимое обсуждение в выступлениях диссертанта на научно-практических конференциях, в частности: Международная научно-практическая конференция «Эффективное государственное и муниципальное управление как фактор социально-экономического развития России» (Москва, 2013, РАНХиГС); Всероссийская молодежная заочная научно-практическая конференция, (Биробиджан, 2012, ФГБОУ ВПО «ПГУ им. Шолом-Алейхема»); IX Международная школа -практикум молодых ученых - юристов «Право и социальное развитие: Новая гуманистическая иерархия ценностей» (Москва, 2014, ИЗиСП) и др.
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в научных статьях автора, в том числе, в научных журналах, указанных в перечне ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, выпускаемых в Российской Федерации, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трёх глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Система гарантий права на образование детей с овз и детей-инвалидов как одно из условий существования правового государства
Наряду с либерально-реформистскими идеями в образовании существовали социал-демократической точки зрения. Социал-демократы выступали за доступность образования для широких слоев народа, обеспечение бесплатного общего образования, а также мирное сосуществование и гармоничное развитие различных культур и цивилизаций.
Конец 70-х гг.ХХ века связан с появлением монетаристской (свободной), рыночной экономики, а с ней - философского и политического неоконсерватизма. Для улучшения уровня образования, во времена неоконсерватизма, приветствовалась конкуренция школ, свобода выбора, привлечение меценатов для осуществления управления делами школы, акцентировалось внимание на специальной подготовке в разработке образовательной программы. В основе перечисленных выше теорий образования лежат политические идеи и деятельность.
Представленные воззрения и прогрессивные мысли великих мудрецов и ученых разных государств прошлых столетий легли в основу развития российского образования как науки и отрасли права.
Философские принципы, методы, приемы и разработки, послужили отправной точкой для создания системы образовательного права России. Рассматривая образование как обязательную составляющую качества жизни человека, необходимо отметить его многогранность. Образование как комплексное понятие состоит из совокупности материальных благ, здоровья и духовных ценностей, необходимых для активной жизненной позиции человека. Любое организованное общество должно быть образовано. Поскольку право на образование является естественным правом человека и без образования невозможно достижение равенства в обществе, поэтому идея социальной справедливости останется лишь декларацией.
Посредством образования человек имеет возможность удовлетворить потребности в информации и социализации.
Потребность в информации и образовании относится к разряду духовных потребностей, занимая в иерархической лестнице потребностей американского психолога А. Маслоу высшую ступень17. В современном мире данные потребности являются крайне необходимыми для человека. Высказывание немецкого предпринимателя М. Ротшильда: «Кто владеет информацией - тот владеет миром» точно и емко выражает сущность потребностей современного человека - творца и созидателя, стремящегося к познанию и развитию собственной личности.
Изречение величайшего римского философа, поэта и государственного деятеля 4 г. до н.э. - Сенеки: «Отвоюй себя для себя самого» - выражает сущность духовных потребностей человека, являясь актуальной в развитии личности и нравственных начал и в наши дни.1
Влияние образования на развитие общества огромно. Оно формирует и развивает национальную культуру, знакомит с результатами развития общества и государства, носит воспитательный характер по отношению к общечеловеческим ценностям, способствует социальному прогрессу. Образование должно реализовываться всю жизнь, т.е быть непрерывным. Право на образование корреспондируется с обязанностью его получения. Право на образование можно рассматривать как неотъемлемое звено в жизни человека.
На протяжении многих лет существовал различный подход в области образования. Истоки исследования образования берут свое начало со времен Аристотеля(1У век до н.э.). Дальнейшее развитие получили в трудах французского философа XVII века Р. Декарта, швейцарского психолога, психиатра, основоположника аналитической психологии К. Юнга, американских ученых А. Маслоу, К.Роджерса (50-60-е годы XX века) и др. Огромная роль в российском образовании принадлежит СИ. Гессену, определившему педагогику как науку об образовании, изучающую целостный процесс образования человека, который включает в себя обучение, воспитание, развитие личности. Главной целью данной науки является самореализация каждого человека в жизни, его самосовершенствование и развитие.
Цель педагогики — ценности культуры, освоение каждым человеком этих ценностей. Широкое распространение в ХІХ-ХХ веках получила теория гуманизации, представленная психологами и педагогами Л.С.Выготским, П.П. Блонским (20-е годы XX века) и других. Теоретические исследования и положения в области образовании нашли свое отражение в нормах права, как регуляторе общественных отношений.
Право на образование является не только мерой возможного, но и мерой должного поведения человека, т.е. право на образование является одновременно правом и обязанностью.
«Право на образование - это и свобода (неприятие чрезмерного вмешательства со стороны правительства), и право определенного индивида (основанное на развитии индивида) и коллективное право (право группы независимо от того, основано оно на идеологии, философии или педагогической концепции); политическое и идеологическое право с учетом совместимости права на образование с другими правами (свобода вероисповедания и убеждений, свобода слова и собраний), а также социально-культурное право, осуществление которого необходимо в контексте обучения и трех аспектов последнего (развитие личности, подготовка к общественной жизни, а также предварительная профессиональная подготовка или непрерывное образование)»
Рассматривая исторический аспект конституционного права на образование можно выделить три поколения прав. Возникшая в конце XX века концепция «поколений» прав человека делится условно на три поколения, исходя из времени их возникновения. К первому поколению относятся традиционно либеральные ценности, провозглашенные буржуазными революциями и конкретизированные демократическими реформами ряда государств. Признание прав человека на жизнь, свободу мысли, совести и религии, а также равенство перед законом и другие обязывают государство не вмешиваться в отношения, связанные с их правовым регулированием20.
Второе поколение прав человека включает в себя социально-экономические и культурные права, которые сформировались в ходе народной борьбы за улучшение своего положения в обществе и повышения своего культурного уровня развития.
Механизм реализации системы прав на образование детей с ОВЗ и детей-инвалидов
- Существенная продолжительностьнедостатков и ограничений, определяющая необходимость оказания помощи и создания особых условий для данного лица. Представляется, что дети с ограниченными возможностями, в контексте правовой науки, представляют собой особый субъект права на образование, имеющий совокупность определенных характеристик: - Зафиксированные комиссией ограничения или отклонения в здоровье, выполняемых жизненных функциях; - Возрастные ограничения; - Физиологическая потребность в предоставлении особых условий образования, с точки зрения сущностного содержания образовательных программ, организационно-технических аспектов их реализации, а также методов и форм преподавания.
Надо отметить, что различия между сущностным значением понятий «инвалид» и «лицо с ограниченными возможностями» кроется в большей степени в формальном аспекте данных понятий. В целом они близки по своей сути. Вместе с тем, понятие «лицо с ограниченными возможностями» является более широким по своему смысловому значению и включает круг лиц, которые имеют статус инвалида, а также граждан с ограничениями или отклонениями, не всегда определяемыми компетентными специалистами. Понятие же «инвалид» более узкое по своему содержанию и определяется в результате оценки специалистов состояния здоровья лица, которая проводится в рамках законодательно установленных правил и фиксируется в документах специально установленной формы.
Если, в соответствии с определенными законодательством требованиями (организационными, правовыми и экспертными), инвалидность у лица не устанавливается, ввиду незначительных отклонений в развитии, то оценку возможностей детей проводят только специалисты специальных комиссий (психолого-медико-педагогических), которые создаются компетентными органами на региональном и муниципальном уровнях. Такие комиссии могут состоять из педагога, детского врача-психиатра, дефектолога, психолога и других специалистов. В ходе диагностики детей, комиссией представляются рекомендации о необходимости обеспечения для детей специальных условий обучения, дети (с согласия родителей) направляются в специализированные учреждения.
Следует заметить, что, социальный аспект понятия «лица с ограниченными возможностями здоровья» является в некоей степени менее категоричным и более нейтральным, в сравнении с понятием «инвалид». Отметим, что понятие «инвалид», имеющее в английском языке два значения,(1- больной, инвалид или 2- недействительный, не имеющий законной силы) практически не используется в ряде зарубежных стран, в которых отождествление или определение человека как больного или ограниченного обусловливает негативное восприятие обществом таких людей.
В практике осуществления социальной политики зарубежных государств выделяется два подхода к пониманию сущности инвалидности:
1. Медико-фактологический, в соответствии с которым одним из основных критериев отнесения лиц к «инвалидам» является наличие у них каких-либо физиологических ограничений. Соответственно, применяя данный подход, в обществе подразумевается отнесение инвалидов к категории больных людей, в связи с чем при решении проблем инвалидности акценты делаются на мероприятиях по реабилитации данных лиц с применением медицинских методов.
2. Социально-ориентированный подход, в рамках которого в практике реализации социальной политики делаются акценты не на дефектах лица, а на ограничениях, которые могут помешать ему полноценно реализовать свои возможности. В этом контексте инвалидность представляет собой результат действия разного рода физических барьеров. Именно такая позиция в определении инвалидности создаёт методологические условия для возможности развития нормативно-правового закрепления гарантий человека, позволяющих минимизировать разницу в правах между инвалидами и остальными гражданами (или лицами, не имеющими инвалидность).
Исследования понятия инвалидности показывают, что в государствах, которые сократили влияние первого подхода к пониманию «инвалидности» наблюдаются тенденции к более эффективному взаимодействию между публичными и общественными структурами, специализирующимися на помощи инвалидам94. В такой группе стран государственные органы, как правило, в меньшей, более гибкой степени основываются на медицинских аспектах и критериях отнесения лиц к инвалидам.В тех же странах, где менее выражен социально-ориентированный подход, наблюдается некая нескоординированность, отсутствие интеграции между социальными и публичными структурами, при этом именно специалисты-медики играют основную роль в ходе определения инвалидности граждан; а критерии определения инвалидности являются менее гибкими.
Особенности применения права на образование в условиях специализированных лечебных организаций
Базовые организационные условия для получения образования лицами с особым социальным статусом и имеющими функциональные ограничения, установлены в ст. 19 Закона Чувашской Республики от 30 июля 2013 года №50 «Об образовании в Чувашской Республике», в том числе: - создание специальных условий для обучения, воспитания и развития обучающихся (применение в образовательном процессе специальных программ, методик обучения, учебной базы, материально-технических средств и т.д.); - предоставление обучающимся с ОВЗ за счет средств бюджета специальной литературы, а также услуг сурдопереводчиков и тифлосурдопереводчиков; - обеспечение получения профессионального образования лиц с ОВЗ (также с различными формами умственной отсталости), не имеющими основного общего или среднего общего образования; - использование специальных образовательных программ, адаптированных для обучения лиц с ОВЗ; - подготовку и содействие привлечению педагогических работников, имеющих специальные навыки обучения и владеющих методами воспитания лиц с ОВЗ.
Как видно из представленных выше норм, региональная система права (на примере Чувашской Республики), значительно обновив в 2013 г. законодательство об образовании, сделало, вместе с федеральными законодательством, большой шаг вперед на пути реализации международных норм о недопустимости дискриминации при получении образования лиц с особыми возможностями здоровья.
Намного скуднее содержание базовых организационных условий реализации права на образование детей с ОВЗ и детей-инвалидов представлено в Законе Республики Башкортостан от 1 июля 2013 года №696-з «Об образовании в Республике Башкортостан». Так, данным законом определены следующие полномочия органов государственной власти в сфере образования (ст. 4 указанного Закона): - обеспечение получения профессионального обучения лицами с ОВЗ (с различными формами умственной отсталости) не имеющими основного общего или среднего образования; - обеспечение условий для подготовки педагогических работников, имеющих специальные навыки и владеющих методами и формами обучения и воспитания лиц с ОВЗ.
Формированию законодательства субъектов Федерации в сфере создания условий для реализации права детей с ОВЗ и детей-инвалидов на получение образования способствует ряд определённых правовых предпосылок.
Прежде всего, это особенности разграничения полномочий в сфере образования между федеральной и региональной властью, закрепленные в нормах Закона РФ «Об Образовании» и Закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Так, специфика разграничения данных полномочий состоит в том, что реализация государственных гарантий получения общедоступного и бесплатного образования на осуществление основного комплекса общеобразовательных программ, с точки зрения бюджетирования затрат непосредственно на потребности образования (оплату педагогического, управленческого и обслуживающего персонала, закупку материально технических средств и учебной литературы и т.д.) вменено в полномочия и компетенции субъектов РФ.
Федеральный закон РФ от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием полномочий»143 определяет порядок передачи полномочий по организации предоставления образования в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях субъектам Российской Федерации.
До недавнего времени в законодательстве наблюдалось противоречие в разграничении полномочий между субъектами Федерации и органами федеральной власти в части предоставления специального образования. Это обусловлено, в частности, наличием несоответствий с новым законодательством Типового положения о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья .
Так, в соответствии с указанным Положением, коррекционные учреждения, с точки зрения особенностей и субъектного состава их учреждения разделялись на государственные коррекционные учреждения и муниципальные коррекционные учреждения.
При этом в число учредителей государственного коррекционного учреждения могли входить федеральные органы исполнительной власти, учредителями муниципальных коррекционных учреждений — органы местного самоуправления.
Международно-правовые гарантии права на образование детей с ОВЗ и детей-инвалидов
Вместе с тем, в работе отмечено отсутствие системности и комплексного подхода в вопросах определения лиц с ограниченными возможностями здоровья как характерной чертыв формировании единого понятийного аппарата российского законодательства. Так, в отраслевом законодательстве, в частности, используются близкие по смыслу понятия, имеющие при этом разную сущность с точки зрения предмета правового регулирования. Наряду с устоявшимися терминами «инвалид» и «ребёнок-инвалид» законодатель может оперировать такими определениями, как: «дети с отклонениями в развитии», «дети, имеющие недостатки в психическом и (или) физическом развитии», «дети с ограниченными возможностями здоровья», «дети со специальными нуждами» и др.
Диссертантом указано, что несмотря на отсутствие единства и наличие многообразия терминологических единиц для всех понятий, определяющих анализируемые в данной работе субъекты права, имеющие следующие характеристики: - данный субъект права имеет ограничения (физические или психические) или другие существенные физиологические недостатки; - имеющиеся недостатки или ограничения в значительной степени затрудняют возможность реализации обычных функций, в том числе жизненно важных; - недостатки и ограничения определяются их существенной продолжительностью, что признает необходимость оказания помощи и создания особых условий для данного лица.
В работе дано обоснование сущностного различия понятий «инвалид» и «лицо с ограниченными возможностями здоровья». Несмотря на это, автор указывает, что эти понятия близки по своей сути. Однако, понятие «лицо с ограниченными возможностями здоровья» является более широким по своему смысловому значению и включает круг лиц, которые имеют статус инвалида, а также граждан с ограничениями или отклонениями, не всегда определяемыми компетентными специалистами. Более узкое по своему содержанию понятие «инвалид», определяемое специалистами, проводится в соответствии с правовым регламентом и формой и фиксируется документально. Автор, анализируя социальную политику зарубежных государств, выделяет два подхода к пониманию сущности инвалидности: 3. Первый - медико-фактологический, при котором в решении проблем инвалидности акценты расставляются на мероприятиях, направленных на реабилитацию лиц данной категории с применением медицинских методов. 4. Второй - социально-ориентированный подход, при котором главное направление деятельности специалистов направлено на создание особых условий, которые позволяют минимизировать разницу в правах между инвалидами и остальными гражданами (или лицами не имеющими инвалидность).
В ходе исследования отдельных механизмов реализации права на образование автором было указано на внедрение инклюзивной системы обучения детей-инвалидов и детей с ОВЗ путем планомерного осуществления комплекса мер, направленных на соблюдение требований к осуществлению рассматриваемого вида деятельности, включая: инфраструктурно-материальные условия, специальные образовательные программы, развитие педагогического потенциала и т.д. В противном случае, инклюзия как механизм реализации права детей-инвалидов и детей с ОВЗ на образование не только не позволит обеспечить полноценное включение лиц указанных групп в процесс обучения, но и негативно скажется на эффективности работы образовательных учреждений с другими обучающимися.
Диссертантом рассмотрены вопросы специфики организации образования детей с ОВЗ и детей-инвалидов в условиях лечебной организации, проанализированы правовые коллизии и бюрократические проволочки органов государственной власти, препятствующие получению образования детей с ОВЗ и детей-инвалидов в медицинском учреждении. Исследован правовой статус лиц, формально не включенных в категорию детей с ОВЗ, но имеющих отклонения в здоровье, требующих создания специальных условий, нуждающихся в предоставлении гарантий для получения образования. Без соблюдения данных требований нарушается основополагающий принцип равенства всех перед законом.
В диссертационном исследовании был проведен анализ правовых основ и разработаны предложения по совершенствованию законодательства РФ в области реализации прав на образование детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья.