Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовая природа функций институтов представительной демократии 22
1.1. Представительная демократия как форма реализации народовластия в России 22
1.2. Конституционно-правовые функции институтов представительной демократии: понятие и виды 52
Глава 2. Традиционные (основные) конституционно-правовые функции институтов представительной демократии в Российской Федерации 71
2.1. Правотворческая функция как функция институтов представительной демократии в России 71
2.2. Правозащитная функция институтов представительной демократии в Российской Федерации 104
2.3. Контрольная функция институтов представительной демократии 133
2.4. Коммуникативная функция институтов представительной демократии 157
Глава 3. Инновационные функции институтов представительной демократии в современной России 186
3.1. Основные направления и тенденции совершенствования конституционно-правовых функций институтов представительной демократии в условиях информационного общества 186
3.2. Инновационные функции институтов представительной демократии как фактор развития гражданского общества 206
Заключение 225
Список использованной литературы и источников 230
- Представительная демократия как форма реализации народовластия в России
- Правотворческая функция как функция институтов представительной демократии в России
- Коммуникативная функция институтов представительной демократии
- Инновационные функции институтов представительной демократии как фактор развития гражданского общества
Представительная демократия как форма реализации народовластия в России
Идея представительного правления имеет сегодня широкое формально-юридическое признание как одна из основ правовой демократии. Согласно ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. каждый вправе участвовать в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избираемых представителей, а воля народа должна быть основой власти правительства1. По словам Н.В. Джагаряна, в этом документе емко и рельефно «выражена идея неразрывной взаимосвязи публичного представительства и правовой свободы человека, важнейшей гарантией которой является всеобщее прямое и равное участие граждан в формировании органов публичной власти и управлении делами государства»2.
Институты представительства с древних времен сопутствовали политической организации общества – от общинного самоуправления первобытного строя, в котором предводителям племени в силу авторитета и традиции доверялись некоторые распорядительные и юрисдикционные полномочия, до классической афинской демократии, где институты прямой демократии дополнялись и даже ограничивались структурами публичного представительства. Не случайно Георг Еллинек отнес идею представительства к числу «первоначальных правовых воззрений человека»3.
Представим краткий обзор основных исторических вех в развитии философской и правовой мысли о представительной демократии, тесно взаимосвязанной с учениями о разделении властей и народном суверенитете. Т. Гоббс, один из основателей теории общественного договора, охарактеризовал демократию как одну из «государственных форм» (помимо монархии и аристократии), при которой верховная власть принадлежит собранию всех граждан1. Ему же принадлежит авторство теории государственного суверенитета. Важнейшей вехой стала концепция разделения властей Джона Локка, разработавшего также учение о конституционной парламентской монархии. Как пишет В. А. Четвернин, «разделение властей – это такая институционально-функциональная форма государственной власти, при которой выразителями народного суверенитета и, следовательно, суверенитета государства являются высшие органы народного представительства. Они закрепляют силой закона общие интересы и потребности общественного развития, а профессиональный государственный аппарат (правительственно-административный и судебный), как правило, лишь выполняет решения представительных органов власти, применяет законы»2.
Шарль Монтескье сформулировал один из первых подходов к соотношению народовластия и представительной демократии – делегирование полномочий представительному органу осуществляется в связи с обширностью территории, что делает отправление народовластия невозможным. Ему оппонировал Жан-Жак Руссо, который видел в делегировании власти ее отделение от народа: народный суверенитет содержится в общей воле, которую невозможно отделить или предоставить (это будет уже другая воля), следовательно, «депутаты народа не являются и не могут быть его представителями»3.
В формировании теории представительства значительную роль сыграли такие мыслители как А. де Торквиль, Дж. С. Милль, Б. Н. Чичерин и др. Они исходили из двух важнейших постулатов: практическая невозможность непосредственного управления современным государством по образцу античной демократии и недопустимость управления человеком без его согласия. Представительство рассматривается как главный способ делегирования народного суверенитета избранным людям, способным наилучшим образом реализовывать и защищать интересы народа1. Развитие философско-политических учений о представительной демократии происходило на фоне становления парламентаризма в Англии (в которой парламент постепенно добивался все больше прав в сложной тактической игре с королевской властью, пока не стал воплощением народного суверенитета) и рождения демократии во Франции (которое произошло во время Великой Французской Революции путем конфликтного разрешения кризиса). Парламент и парламентаризм, по Дж. Локку, «есть свободная демократическая ассоциация, конституционно оформленная в полновластный представительный и законодательный государственный орган. Чем представительней парламент и чем больше у него полномочий, тем больше деятельностного, фактического парламентаризма, нацеленного на решение повседневных и перспективных задач»2.
В России история представительной демократии может отсчитываться от вечевых собраний Новгорода и Пскова, где избирался князь, которому делегировались судебные полномочия, функции главнокомандующего и защитника города. Вече сохранялось до конца XV в., постепенно трансформируясь из органа прямой демократии в орган представительной власти. На уровне местного самоуправления в средневековой Руси начала представительной демократии проявлялись в самоуправлении городских слобод и крестьянском общинном самоуправлении.
В XVI—XVII вв. исторической и органической формой обеспечения связи между царской властью и народом (земщиной) выступали Земские соборы, включавшие представителей от духовенства, бояр, дворян, а также посадских людей, черных сотен и государственных крестьян1. Земские соборы не имели четкой правовой регламентации и не выступали орудием борьбы аристократии за свои привилегии и свободы с царем (в отличие от западного парламентаризма). Хотя приговоры Земских соборов не были обязательны для царской власти, их авторитет был достаточно велик, а ряд решений оказал государствообразующее, судьбоносное влияние для России (призвание Романовых на царство, присоединение Малороссии и др.)2.
В Российской империи представительные органы играли достаточно значительную роль на местном уровне (чему способствовала общинная организация крестьянского общества), хотя относить это представительство к демократии довольно сложно. Петр I, осуществляя реформы в сфере местного самоуправления, направленные на усиление централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти монарха, заимствовал из практики западных земель органы, несвойственные русской традиции и исторической практике, например, ландраты – выборные органы дворянского самоуправления, которые должны были при взаимодействии с губернаторами, назначаемыми царем, решать все дела территории3. По шведскому образцу губернии были разделены на провинции и дистрикты, которыми соответственно руководили воеводы и земские комиссары.
Правотворческая функция как функция институтов представительной демократии в России
Народ, исторически сложившись на определенной территории, имея, по словам Б.С. Эбзеева определенное государственное бытие1, определяет направления государственного строительства. В преамбуле к Конституции Российской Федерации закреплено, что она принимается многонациональным российским народом, а в развитие этих положений в ч. 1 ст. 3 многонациональный народ провозглашается носителем суверенитета и единственным источником власти2. Официальная и легитимная власть осуществляется в непосредственной форме или опосредованной – через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Последняя форма осуществления власти и получила название представительной демократии. В фокусе нашего внимания, как отмечалось ранее, оказываются функционирующие представительные институты российского государства, формируемые преимущественно на выборной основе.
Сама проблематика функций помогает раскрыть динамику деятельности государства, его органов и институтов и, тем самым, лучше понять его природу. В настоящем параграфе ставится задача рассмотреть специфику регламентации и реализации правотворческой функции институтов представительной демократии в России.
В современной России институты представительной демократии имеют конституционно-правовую природу в силу закрепления в Конституции РФ 1993 г. многих необходимых для их функционирования принципов. Традиционно в систему институтов представительной демократии включаются Федеральное Собрание РФ, законодательные собрания субъектов РФ, представительные органы местного самоуправления. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, категория «представительная демократия» не исчерпывается лишь системой парламентских органов1. Отмеченные органы занимают, пожалуй, доминирующее положение в правотворческом процессе, но Конституция РФ прямо указывает на существование (и не ограничивает существование) других институтов представительной демократии. Следует согласиться с П.А. Астафичевым в том, что народное представительство изначально развивалась как деятельность коллегиальных органов власти, но сейчас оно включает и единоличные выборные органы власти, которые характеризуются сосредоточением значительной политической власти, функционированием на профессиональной постоянной основе, а также обладают важными контрольными полномочиями и имеют возможность дистанцироваться от политических партий2. Такие органы, по мнению автора, способствуют реализации суверенитета народа и, опираясь на выборные механизмы формирования, учитывают в своей деятельности потребности и интересы граждан, что, в конечном счете и приводит к их значительной роли в политических отношениях3.
Тем самым, мы возьмем за основу деление институтов представительной демократии в рамках реализации правотворческой функции на единоличные и коллегиальные. К первым относятся Президент РФ, высшие должностные лица субъектов РФ и главы муниципальных образований, а ко вторым – Федеральное Собрание РФ (главным образом, Государственная Дума), законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ и представительные органы муниципальных образований. Очевидно, что главным критерием отнесения к институтам представительной демократии является механизм формирования посредством прямых выборов, по словам Б.С. Эбзеева, связывающих народный суверенитет и участие граждан в управлении делами государства1.
Президент РФ, согласно ст. 80 Конституции РФ, является главной государства (ч. 1), гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2). Столь обширные формулировки свидетельствуют об особом положении Президента в Российском государстве, который получает свой «мандат» от народа и не делит свою власть с другими лицами и органами. Такие свойства, характерные для института президентства, во многом обусловлены спецификой территории и социального состава Российского государства. Как справедливо отмечал В.Е. Чиркин, участие главы государства в осуществлении законодательной власти не аналогично участию в правотворчестве, т.к. включает в себя и отдельные организационные полномочия (например, касающиеся формирования законодательного органа)2. Следует согласиться с Д.Ю. Скуратовым в том, что необходимо выделять две основные формы участия Президента РФ в осуществлении правотворческой функции – опосредованную и непосредственную. Первая предполагает его участие в правотворчестве совместно с другими субъектами правотворческого процесса, а вторая – издание Президентом РФ собственных нормативных актов, которые могут иметь форму указов и распоряжений3.
В соответствии со ст. 104 Конституции РФ, Президент РФ наделен правом законодательной инициативы и правом вето на законопроекты, уже принятые Федеральным Собранием. Однако, правотворческий процесс включает в себя стадию выявления запросов населения и их удовлетворение в ходе подготовки и направления в соответствующий орган проектов закона. Именно на этом аспекте деятельности главы государства хотелось бы остановиться подробнее. О.Е. Кутафин указывал, что послания президента или тронные речи монарха являются органичной частью правотворчества1, а, согласно ч. 1 ст. 15 федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (далее по тексту – Послание Президента РФ) является основой для определения стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ2. Именно анализ текстов Посланий Президента РФ за 2012-2020 гг. позволил нам выявить некоторые закономерности участия главы государства в реализации правотворческой функции.
Президент РФ выступает инициатором принятия новых законов (подготовки законопроектов) и ускорения принятия законопроектов, находящихся на рассмотрении в Федеральном Собрании РФ. Так, глава государства высказывался: в 2012 г. – по ужесточению ответственности за незаконную миграцию и за нарушения в сфере регистрационного учета и принятию закона о федеральной контрактной системе3; в 2013 г. – по подготовке проекта закона «Об общественном контроле» и принятию законов, определяющих единые подходы, стандарты и критерии, а также обязательства всех уровней власти по созданию системы независимой оценки качества работы организаций социальной сферы1; в 2014 г. – по принятию закона о территориях опережающего развития2; в 2015 г. – по оперативному рассмотрению законопроекта о бесплатном предоставлении гражданам земли на Дальнем Востоке3; в 2016 г. – по принятию поправок в Налоговый кодекс РФ в части стабильных правил налогообложения на долгосрочный период4; в 2018 г. – по созданию законодательной базы для разработки и широкого применения робототехники, искусственного интеллекта, беспилотного транспорта, электронной торговли, технологий обработки больших данных5; в 2019 г. – по установлению дополнительных законодательных гарантий для граждан, берущих потребительские кредиты, в том числе установлению «ипотечных каникул», а также принятию законов, приоритетных для создания правовой среды новой, цифровой экономики, которые позволят заключать гражданские сделки и привлекать финансирование с использованием цифровых технологий, развивать электронную торговлю и сервисы6.
Коммуникативная функция институтов представительной демократии
Одной из важных функций институтов представительной демократии является коммуникативная функция (функция коммуникации). Необходимо отметить, что представительная демократия по своей природе изначально предназначена именно для коммуникации – между населением определенной территории и властными структурами. К примеру, демократические выборы, используемые в процессе формирования органов представительной власти, выступают каналом коммуникации, с помощью которого народ подает сигнал, демонстрирует свое отношение к тем или иным процессам, происходящим в стране и связанной с ними деятельностью властных структур. То же можно сказать и о других институтах представительной демократии – политических партиях, общественных палатах, отчетности выборных лиц и т.п. Все вышеизложенное подразумевает социальную коммуникацию в самом широком смысле.
Однако такое понимание коммуникативных функций институтов представительной демократии не в полной мере отражает ее специфику, поскольку характеризует в принципе все (или практически все) социальные институты. В.А. Горбухов обоснованно указывает, что все функции социальных институтов можно подразделить на универсальные (характерные для большинства или даже для всех из них) и специфические (осуществляемые только некоторыми). При этом к универсальным функциям социальных институтов можно отнести:
1) функции упорядочения, закрепления и воспроизводства деятельности и общественных отношений;
2) регулятивные функции;
3) функции социализации институтов;
4) коммуникативные функции1.
Как известно, коммуникативная функция означает реализацию определенных связей в обществе2. При этом ее не следует отождествлять с информационно-коммуникативной функцией, которая является более широким понятием3.
В первом десятилетии XXI в. в социальной философии применительно к современному обществу была выдвинута так называемая теория коммуникационного пространства4. Коммуникационное пространство выступает особой формой бытия человека, в рамках которой осуществляются возможности организации социальных интеракций и социальных связей (отношений) посредством естественных и дистантных каналов коммуникации5. Центральный элемент коммуникационного пространства коммуникационные каналы, поддерживающие социальные отношения. Каналами называют реальную или воображаемую линию связи (контакта), обеспечивающую движение сообщений от коммуникатора к реципиенту.
Институты представительной демократии, как и иные социальные институты, образуют указанные каналы в первую очередь между народом (избирателями) и формируемыми властными институтами. В то же время, сформированные институты представительной демократии реализуют уже другое направление коммуникативной функции – создание каналов связи как между собой, так и между иными структурами (в первую очередь, органами власти). В данных направлениях проявляется, соответственно, как вертикальная, так и горизонтальная коммуникация. Соответственно, коммуникативная функция институтов представительной демократии может быть определена как одно из направлений их деятельности по созданию каналов связи между избирателями и формируемыми властными институтами (вертикальная коммуникация), между самими институтами представительной демократии и иными структурами - в первую очередь, органами власти (горизонтальная коммуникация), а также передачей информационных сигналов по этим каналам.
Как нами было уже отмечено в рамках первой главы диссертации, коммуникативная функция второго уровня, в свою очередь может быть подвергнута декомпозиции, что позволяет выделить ее составляющие функции третьего уровня. Таковыми, по нашему мнению, выступают:
- участие институтов представительной демократии в формировании различных органов власти, а также иных институтов представительной демократии;
- участие институтов представительной демократии в прекращении полномочий (ликвидации) различных органов власти, а также иных институтов представительной демократии;
- разрешение конфликтов между органами власти, а также между иными институтами представительной демократии.
Рассмотрим их более подробно.
Институты представительной демократии (как представительные органы власти, так и иные) играют существенную роль в формировании различных органов власти. И это вполне логично – именно в этом находит проявление закрепленный в ст. 3 Конституции Российской Федерации принцип народовластия. В первую очередь здесь необходимо обратить внимание на функции представительных органов власти представительных органов власти, которые, получая властный мандат непосредственно от избирателей, транслируют их волю другим органам власти, в частности, участвуя в их формировании. Поскольку в данном случае речь идет о властных структурах, то данные функции третьего уровня реализуются через определенные закрепленные законодательством полномочия. Как справедливо подчеркивал Б.М. Лазарев: “Функции сами по себе явления, конечно, не юридические, и поэтому они не могут быть элементами компетенции. Но законодательство возлагает на соответствующие органы выполнение тех или иных управленческих функций, причем в различных комбинациях и применительно к различным управляемым объектам. В результате у органа возникает право и обязанность осуществлять определенные управленческие функции в определенной сфере. Такие права и обязанности и есть один из элементов компетенции органов управления. Всякое субъективное право или обязанность есть вид и мера соответственно юридически возможного или юридически необходимого поведения (деятельности)»1.
Так, к примеру, на федеральном уровне полномочия по формированию (либо участии в формировании) иных органов власти есть у обоих палат Федерального Собрания Российской Федерации. В соответствии со ст. 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации в этой сфере относится:
- назначение выборов Президента Российской Федерации;
- назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации;
- назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации;
- назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
Инновационные функции институтов представительной демократии как фактор развития гражданского общества
Представительная демократия в современном государстве неотделима от гражданского общества. При этом два этих явления не просто сосуществуют, а оказывают взаимное влияние друг на друга: институты представительной демократии создают условия для формирования гражданского общества, в то время как лишь развитое гражданское общество способно не формально, а реально реализовать идеи и ценности представительной демократии.
Само по себе понятие гражданского общества – достаточно сложное, многозначное и характеризуется большим количеством подходов в отечественной правовой науке. Одним из них является этатистский подход, согласно которому гражданское общество – это такая организация государственной власти, которая наиболее полно обеспечивает права и свободы человека, а деятельность государства и его взаимоотношения с гражданами и их объединениями строится на основе норм права1. Противоположностью его выступает либертарианский подход, в рамках которого гражданское общество рассматривается как «система экономических, нравственных, религиозных и других отношений индивидов, свободно и добровольно объединившихся в гражданские ассоциации, союзы для удовлетворения своих материальных, духовных интересов и потребностей»2; «совокупность негосударственных частных объединений граждан, преследующих индивидуальные и групповые интересы»3.
Нам, однако, оба они видятся проявлением крайностей, не отражающих сущностные признаки гражданского общества. Либертарианский подход к определению гражданского общества концентрируется исключительно на объединениях граждан, игнорируя их взаимодействие с государством и роль в осуществлении публичного управления. С другой стороны, определение гражданского общества через способ организации государственной власти, взаимодействующей с гражданами и их объединениями на основе норм права, по сути, уравнивает понятие гражданского общества с понятием правового государства.
«Правовое государство» и «гражданское общество» - термины, действительно, близкие, но отнюдь не тождественные. Гражданское общество вряд ли может возникнуть в неправовом государстве, а, если и возникнет – не будет выполнять всех присущих ему функций. С другой стороны, развитое гражданское общество через присущие ему общественные институты как раз и препятствует отступлению государства от правовых позиций. Поэтому связь между этими явлениями, действительно, есть, однако заключается она в их взаимовлиянии, при котором одно не может полноценно существовать без другого. С этих позиций наиболее правильным видится следующее определение гражданского общества – это негосударственная, неполитическая сфера общественных отношений, включающая совокупность общественных институтов (общественные объединения, ассоциации, СМИ, научные сообщества и др.), социально-экономические, национальные, религиозные и иные неполитические отношения в обществе, в котором у большинства граждан правосознание характеризуется пониманием свободы и безопасности личности как высших ценностей, желанием и возможностью реализовывать свои права и свободы, осуществлять гражданский контроль государства с целью выполнения им социальных функций1.
Качество государственного управления напрямую зависит от эффективности взаимодействия государственных органов и гражданского общества. В России в настоящее время государство воссоздает и активизирует гражданское общество, включая его в осуществление государственного управления, контроля над деятельностью государственных органов, однако, в тоже время, не предоставляет гражданскому обществу необходимых возможностей для реализации предоставленных ему прав.
Гражданское общество реализует свойственную ему функцию общественного контроля за государственным аппаратом посредством институтов гражданского общества. Под ними понимаются образуемые его элементами (индивидами) и независимые от государства социальные группы (общности), деятельность которых, во-первых, порождает правоотношения, направленные на реализацию и защиту индивидами своих прав и свобод, решение общих задач в сфере экономики, культуры, во всех областях общественной жизни, во-вторых, способна влиять на государственные институты и ограждать людей от необоснованного вмешательства последних в общественную жизнь1. К институтам гражданского общества исследователи относят политические партии; некоммерческие общественные организации; общественные движения; общественные фонды, учреждения, профессиональные союзы; церковь; средства массовой информации; общественные палаты; различные советы при органах государственной власти и местного самоуправления и др.2
Как видно из данного перечня, многие из институтов гражданского общества являются одновременно и институтами представительной демократии, выделенными нами в первой главе диссертации. И это, в общем, неудивительно – как также было сказано нами ранее, сама сущность представительной демократии заключается в осуществлении власти в государстве народом, но не напрямую, а через представителей. Поскольку же, как мы указали выше, сущностной характеристикой гражданского общества выступает контроль его институтов за государством, все институты представительной демократии являются одновременно и институтами гражданского общества (за исключением, разумеется, тех, которые сами представляют собой властные структуры).
Таким образом, институты гражданского общества и институты представительной демократии по своему логическому объему являются взаимопересекающимися понятиями.