Введение к работе
Актуальность темы исследования. Провозглашение России правовым и демократическим государством (ст. 1 Конституции Российской Федерации 1993 г.) закрепило принцип верховенства права в стране. Качество закона напрямую влияет на осуществление государством фундаментальных функций, таких как защита прав, свобод и законных интересов граждан. Дефекты законодательного процесса и отсутствие должного внимания к экспертизе законопроектов порой приводят к тому, что законодательные акты могут содержать в себе значительные ошибки и пробелы. Отдельные акты могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, а также положениям международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией.
Экспертное сопровождение законодательного процесса является мерой предупреждения и противодействия возникновению указанных выше дефектов. В первую очередь, экспертная деятельность в законодательном процессе направлена на реализацию ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Правовой институт экспертизы законов и законопроектов служит важнейшим механизмом предупреждения возникновения пробелов законодательства, правовых коллизий, дефектов и ошибочных норм, противодействия коррупции.
Экспертиза закона или законопроекта предполагает научный анализ и оценку с точки зрения его содержания и формы специальными научно-консультативными подразделениями, учеными-экспертами и их группами. Ее основными целями являются совершенствование законодательства и устранение пробелов в принимаемых нормативных актах. В законодательном процессе значительное внимание уделяется институту экспертизы законопроектов и законов как аналитико-исследовательской деятельности, направленной на выявление и устранение пробельности законов и законопроектов. К примеру, с 2013 по 2015 гг. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в
результате экспертной деятельности ежегодно отклоняется две трети от общего количества внесенных законопроектов1.
Существует множество видов экспертиз, выполняемых в процессе правотворчества: правовая, лингвистическая, антикоррупционная, финансово-экономическая, экологическая, гендерная, педагогическая, научная и другие. Правовой статус всех видов экспертиз различен, при этом не все из них являются обязательными, а некоторые, например, гендерная, существуют лишь номинально. Так, осуществление антикоррупционной экспертизы предписано Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и регулируется специально разработанной и утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» методикой. Такая экспертиза проводится, к примеру, Министерством юстиции Российской Федерации и институтом независимых антикоррупционных экспертов. Гендерная экспертиза упоминается лишь в некоторых нормативных правовых актах, а ее проведение полностью отдано на усмотрение субъекта правотворческой инициативы.
Формирование гражданского общества в Российской Федерации предполагает существенное повышение роли граждан во всех сферах государственной деятельности, включая законодательный процесс и правотворчество. Это привело к появлению общественной экспертизы, понятие которой установлено в Федеральном законе от 21 июля 2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» ст. 22 ч. 1. По смыслу упомянутого закона общественной может быть признана любая экспертиза.
Таким образом, исследование нормативных источников, закрепляющих основные элементы экспертизы в законодательном
1 По данным официального Интернет-портала Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации URL: .
2 Федеральный закон от 21 июля 2014 г. №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 24. Ст. 2789.
процессе, позволяет утверждать, что значительную актуальность в теоретическом и практическом плане представляет создание системной комплексной нормативно-правовой основы регулирования этого вида деятельности. Необходимость разработки актуальных проблем экспертизы законов и законопроектов определила выбор темы данного диссертационного исследования, которое охватывает комплекс проблем, связанных с совершенствованием законодательства Российской Федерации и обеспечением важнейших прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных Конституцией РФ.
Степень научной разработанности проблемы определяется наличием публикаций и диссертационных исследований в данной области знания.
В первую очередь следует выделить работы, специально посвященные проблематике экспертизы и экспертной деятельности, А.Н. Миронова, Р.К. Надеева, Н.В. Ралдугина, Е.Р. Россинской, которые изучали экспертную деятельность в законотворческом процессе, В.В. Астанина, А.Н. Баранова, С.М. Будатарова, О.А. Воронина, Ю.И. Ворониной, А.Ю. Головина, А.А. Денисовой, П.А. Кабанова, А.Э. Карапетяна, И.С. Клециной, О.А. Коротковой, Ю.А. Кузьминой, Н.В. Мамитовой, А.О. Мелешко, Т.В. Сахновой, Э.В. Талапиной, В.Н. Южакова, труды которых посвящены отдельным видам экспертной деятельности в законодательном процессе, таким как антикоррупционная, гендерная, правовая и др.
Проблемы обеспечения качества правотворческой деятельности и законотворчества в частности затрагиваются в фундаментальных трудах конституционалистов (С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, В.А. Виноградова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина), а также ученых – специалистов в области теории права и государства (С.С. Алексеева, С.В. Бошно, С.Н. Братуся, Д.А. Керимова, B.C. Нерсесянца, А.Х. Саидова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, М.Ю. Тихомирова, В.А. Туманова, В.И. Червонюка, А.Ф. Черданцева, В.А. Ясвина и др.).
Указанный перечень не включает всех авторов значимых трудов, посвященных проблематике экспертизы законодательства. Несмотря на достаточно объемный список научных исследований, понятие экспертизы или экспертной деятельности не получило систематического, комплексного правового регулирования, что обусловило необходимость проведения новых исследований. Приведенные в рамках настоящей работы практические рекомендации по совершенствованию порядка осуществления экспертной деятельности могут способствовать повышению эффективности института экспертизы законодательства.
Объектом диссертационного исследования являются
конституционно-правовые отношения, возникающие в сфере экспертного сопровождения в законодательном процессе.
Предмет диссертационного исследования составили
конституционно-правовые нормы, регулирующие экспертную деятельность в законодательном процессе.
Цель диссертационной работы заключается в исследовании конституционно-правовых аспектов экспертизы законодательства, а также, в выработке теоретических основ регулирования и практических рекомендаций по улучшению и совершенствованию существующего законодательства.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих
задач:
сформулировать понятие экспертизы законодательства и экспертной деятельности в конституционном праве, охарактеризовать виды экспертной деятельности, рассмотреть специфические черты основных видов экспертиз (предназначение, методы осуществления, субъекты, осуществляющие экспертные исследования, характер экспертного заключения, содержащего результат проведенного экспертами анализа);
провести сравнительно-правовой анализ института экспертизы законодательства в Российской Федерации и зарубежных странах;
провести мониторинг правового регулирования проведения основных видов экспертизы в законодательном процессе, выявить недостатки и предложить возможные варианты их устранения;
внести предложения по совершенствованию процедуры подготовки нормативных правовых актов, преодоления дефектности законодательства, повышению качества осуществления экспертизы в законодательном процессе.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы исследования (анализ, включая системный анализ, синтез, индукция, дедукция и другие), кроме того - частнонаучные методы научного познания (сравнительно-правовой, формально-юридический, юридико-лингвистический и др.). Общенаучные методы анализа выступили в качестве основного исследовательского метода, обеспечив накопление и обработку искомого научного материала, получение результирующих научных обобщений и других выводов.
Задействование метода системного анализа обеспечило возможность осмысления всей полноты института экспертизы в Российской Федерации, возможность фундаментального осмысления содержания экспертной деятельности в законодательном процессе во всей его многоаспектности, а так же возможность исследовать совокупность разнообразных и весьма многочисленных видов экспертной деятельности. Применение формально-юридического и юридико-лингвистического методов дали возможность выявить необходимую семантическую нагрузку норм, закрепляющих гарантии исследуемого института. Использование сравнительно-правового исследовательского метода позволило осмыслить зарубежный опыт. Указанные методы применены в сочетании с научными принципами объективности, всесторонности, универсальности, критического анализа и
др-
Теоретическую основу диссертационного исследования составили положения общей теории экспертизы права, изложенные в трудах названных авторов. Отдельным аспектам проблемы либо тем или иным видам экспертизы в правотворческом процессе посвящены научные статьи Р.Н. Боровских, Д.Г. Васильченко, И.С. Власова, Е.И. Галяшиной, А.Ю. Головина, Д.Ю. Гончарова, А.К. Дзугкоева, В.А. Зокоева,
Г.Б. Кысыковой, М.В. Матвеевой, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, И.В. Тепляшина, Д.В.Чухвичева и диссертационные исследования М.А. Васильева, Е.В. Журкиной, И.А. Закирова, О.А. Коротковой, А.А. Разуваева, В.Ю. Рогозина.
Нормативную правовую основу диссертационного исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», Федеральный закон № 273-ФЗ от 19 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. №2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ», Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. №33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», Постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2014 г. № 120 34 «О порядке проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания» и др.
В рамках диссертационного исследования использованы иные федеральные законы, законодательство отдельных субъектов Российской Федерации.
Эмпирическая основа исследования. В диссертации проанализирована законодательная деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и представительных органов субъектов Российской Федерации, положения, постановления и методические рекомендации Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, экспертные заключения специалистов
9 Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и общественных экспертов и т.д.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе представлены результаты комплексного анализа теоретических подходов и позиций, выработанных практикой законотворчества и правоприменения, по вопросам обеспечения интересов государства, конституционных прав и свобод в российском законодательстве, содержательных аспектов перспективной и ретроспективной экспертизы в законодательном процессе и экспертизы действующих законов как инструмента повышения эффективности правотворческих решений, отмечены дефекты законодательства и способы их преодоления, выявлены недостатки правового регулирования осуществления экспертизы законодательства и законопроектов, и предложены варианты их устранения в целях повышения эффективности законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. С учетом основополагающих положений Конституции Российской
Федерации, а именно, норм ст.ст. 2, 7, 18, 32, 42, 55, 76, сформулировано
авторское определение понятия экспертизы закона и законопроекта
По мнению автора, под экспертизой нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов следует понимать аналитико-исследовательский процесс, проводимый лицом либо группой лиц, обладающими специальными навыками, знаниями, опытом, направленный на выявление и устранение в действующем законе или законопроекте дефектных норм. Данное определение позволило актуализировать теоретические основы понятия экспертной деятельности в законодательном процессе, посредством чего, была устранена доктринальная разрозненность в методических разработках экспертной деятельности.
2. Помимо общепризнанных, автором предлагается введение ряда
дополнительных принципов экспертной деятельности:
- проверяемость заключений экспертизы, что предполагает выработку единого подхода и стандартизации методики проведения
10 экспертной деятельности. Это позволит достоверно и объективно оценить качество и практическую ценность проведенной работы;
исключительность проведения экспертизы при возникновении конфликта интересов, что подразумевает под собой обязанность сообщать о возникновении конфликта интересов. В рамках реализации данного принципа считаем необходимым обязать эксперта сообщать инициатору экспертизы о возможности возникновения конфликта интересов и прекращении экспертной деятельности до устранения вышеуказанного конфликта;
ответственность экспертов. Предложено установить правовые основы института ответственности по всем видам проводимых экспертиз с целью повышения качества экспертной деятельности.
Эти принципы закреплены в нормативных правовых актах, регулирующих отдельные виды экспертной деятельности (общественная, педагогическая), однако, на иные виды экспертиз указанные положения не распространяются.
3. Диссертантом предложены классификации видов экспертной
деятельности в зависимости обязательности проведения экспертизы
законопроекта:
обязательные: правовая, лингвистическая, антикоррупционная, финансово-экономическая;
факультативные: научная, общественная;
специальные - обязательность, точно указанная в законе: экологическая, педагогическая.
4. Автором обосновано предложение о необходимости
разграничения научной экспертизы от общественной с привлечением
экспертов (специалистов). Согласно существующему порядку проведения
научной экспертизы выделено несколько отличительных признаков:
- в качестве субъектов такой экспертизы могут быть привлечены
как представители широкой общественности, так и сотрудники
образовательных учреждений, квалифицированные научные кадры.
Очевидно, что результаты проведения таких экспертиз будут существенно
отличаться ввиду различия в профессиональных навыках экспертов;
научная экспертиза отличается более детальным исследованием закона (законопроекта). Научная экспертиза рассматривает закон с точки зрения соблюдения требований к структуре законопроекта, требований к тексту законопроекта, соблюдения юридической техники;
основной целью научной экспертизы является установление тех изменений, которые повлечет за собой принятие данного законопроекта или закона, и по существу представляет собой мнение представителей научного сообщества о его регулирующем воздействии.
5. В диссертационной работе предложено законодательно закрепить
учет экспертов. В результате проведенного исследования был выявлен ряд
недостатков: в порядке получения статуса эксперта; оценки проделанной
экспертной работы; процедуры отстранения экспертов от проведения
экспертизы.
В настоящее время положения законодательства и подзаконных актов недостаточно полно регулируют обозначенные пункты, в отдельных правовых документах они отсутствуют. Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» вводит понятие государственного реестра независимых экспертов, согласно которому эксперты включаются в данный реестр в уведомительном порядке. Нет установленного порядка исключения экспертов из указанного перечня и порядка оценки проведенной работы. Согласно Федеральному закону «Об основах общественного контроля» вводится понятие ответственности эксперта и отстранения от экспертной деятельности, однако порядок осуществления данных процедур не раскрыт, не предусмотрен порядок получения статуса эксперта и т.д.
Автором предложено предусмотреть коллегиальное рассмотрение каждого вопроса об отстранении эксперта, вести реестр экспертов, закрепленный в Положении о проведении экспертизы, и в случае нарушения предусмотреть соответствующие меры от приостановления экспертной деятельности до исключения из указанного реестра.
6. В законодательной деятельности Российского государства
различные виды экспертиз сопровождают законопроект с момента его
обсуждения профильным комитетом вплоть до его подписания
Президентом Российской Федерации. Между тем, участие и вовлеченность граждан в данный процесс в современных условиях весьма ограничено.
В этой связи, использование положительного зарубежного опыта в России по вовлечению независимых экспертов в законодательный процесс на любой стадии способствует с одной стороны, развитию демократических институтов гражданского общества, а с другой, становлению конституционного порядка. Помимо этого, данные новеллы содействуют не только эволюции российской правовой системы, но конвергенции европейских правовых систем.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности применения его основных положений для дальнейшего развития практики всесторонней оценки законодательства, устранения нормотворческих ошибок, совершенствования института экспертизы права. Результаты исследования могут быть использованы при преподавании профильных учебных дисциплин по конституционному праву, по специальности «Правоведение», а также в процессе переподготовки и осуществления программ повышения квалификации для сотрудников Министерства юстиции Российской Федерации, помощников депутатов и служащих аппаратов федеральных законодательных органов и представительных органов субъектов Российской Федерации и т.д.
Апробация результатов исследования. По теме диссертационного исследования автором опубликовано 10 научных статей, 5 из них - в научных изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Результаты научного исследования апробированы в виде сообщений аспиранта на конференциях, в том числе: «Первой Всероссийской конференции по вопросам реализации законодательства о независимой антикоррупционной экспертизе» (Москва, 2013); круглый стол на тему: «Роль «верхних» палат парламентов в системе органов государственной власти: отечественный и зарубежный опыт», проведенный Комитетом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (Москва, 2014).
Выводы и предложения диссертанта внедрены в учебный процесс обучающих семинаров по антикоррупционной тематике в рамках Национального плана противодействия коррупции на 2012-2015 гг., утвержденного Президентом Российской Федерации, и в программы повышения квалификации: для сотрудников Министерства юстиции Российской Федерации; помощников депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации; федеральных государственных гражданских служащих Аппарата Государственной Думы.
Структура диссертации обусловлена ее целью и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.