Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общественные объединения коренных народов арктических государств: историко-правовые и теоретические вопросы 18-96
Параграф 1. Появление и развитие общественных объединений коренных народов в арктических
государствах .18-41
Параграф 2. Общественные объединения коренных малочисленных народов в Российской Федерации: конституционно-правовые проблемы становления 42-64
Параграф 3. Связанность статуса общественных объединений коренных народов арктических государств с международно-правовым и конституционным признанием особых прав данных народов . 65-84
Параграф 4. Классификация и виды общественных объединений коренных народов арктических
государств .85-96
Глава 2. Элементы конституционно – правового статуса общественных объединений коренных народов арктических государств .97-161
Параграф 1. Основные направления деятельности общественных объединений коренных народов арктических государств .97-115
Параграф 2. Особые требования к порядку создания и процедуре формирования общественных объединений коренных народов арктических государств .116-130
Параграф 3. Полномочия общественных объединений коренных народов арктических государств как форма реализации права данных народов на самоопределение 131-153
Параграф 4. Ответственность общественных объединений коренных народов арктических государств
Заключение 163-167
Библиография
- Общественные объединения коренных малочисленных народов в Российской Федерации: конституционно-правовые проблемы становления
- Связанность статуса общественных объединений коренных народов арктических государств с международно-правовым и конституционным признанием особых прав данных народов .
- Особые требования к порядку создания и процедуре формирования общественных объединений коренных народов арктических государств
- Полномочия общественных объединений коренных народов арктических государств как форма реализации права данных народов на самоопределение
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Основополагающими ценностями современного демократического
общества являются плюрализм в различных его проявлениях, сохранение этнического и языкового разнообразия, поддержка культурной и религиозной самобытности сообществ.
Согласно Конституции РФ Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69). Из данной нормы следует, что:
-
коренные малочисленные народы наделяются особым конституционным статусом, требующим детального правового регулирования;
-
государство берет на себя обязательство создать систему гарантий специальных прав малочисленных народов;
-
отечественное регулирование «аборигенных» отношений производно от международных стандартов правовой защиты коренных малочисленных народов;
-
малочисленные народы, их объединения и лица, относящиеся к данным народам, вправе требовать от органов публичной власти принятия соответствующих решений.
Отдельную группу среди малочисленных народов составляют коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации1. Названные народы отличает ряд общих черт. Во-первых, география их расселения. Они проживают в 28 субъектах РФ, расположенных в северных широтах на больших пространствах, являющихся местами их традиционного обитания. Во-вторых, данные народы, в силу небольшой численности, находятся в состоянии национального меньшинства. Наконец, для
1 См.: Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2006 года №536-р // СЗ РФ. 2006. № 17 (ч.2).Ст. 1905.
них характерна неразрывная связь с землями предков и ведение традиционного образа жизни, занятие традиционными промыслами – оленеводством, охотой, рыболовством, китобойным промыслом, сбором дикоросов и др.
Перечисленные особенности, несмотря на некоторые различия между отдельными народами, объединяют их в коллективную интерэтническую общность, являющуюся частью циркумполярной культуры северных народов – Соединенных Штатов Америки (Аляски), Канады, Гренландии, Норвегии, Швеции, Финляндии и России.
Данные страны, объединенные общими проблемами, потребностями и пересекающимися интересами, в международных документах и национальных актах обозначаются в качестве «арктических». Подобное обозначение фиксируется в наименованиях международных организаций (к примеру, Арктический Совет2), а также отражается во внутренних правовых актах3.
Технологическое развитие и изменение климата на планете
обуславливают доступность Арктики, рост активности ее освоения, прежде всего, связанной с недроразработками и военным использованием. Такая трансформация не может не сказаться на среде обитания коренных народов Севера и, как следствие, на их традиционном укладе жизни и здоровье. Это вызывает озабоченность коренных народов приполярных государств4 и повышает необходимость включенности северных народов в происходящие процессы.
В этом контексте в последние десятилетия в арктическом регионе произошли «тектонические сдвиги» в обеспечении прав коренных народов,
2 См.: Declaration of the establishment of the Arctic Council. 19 September, 1996 / Декларация об учреждении
Арктического Совета. 19 сентября 1996 г. // Правительство Канады – [Электронный документ] – URL:
(по состоянию на 31.08.2015).
3 См.: Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и
дальнейшую перспективу от 18 сентября 2008 г. // Российская газета. 2009. №4877; Стратегия развития
Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года.
Утверждена Президентом Российской Федерации // Правительство Российской Федерации. – [Электронный
ресурс] – URL: (по состоянию на 31.08.2015).
4 См.: Каутокейнская декларация: принята на IV Конгрессе оленеводов мира. Каутокейно, Норвегия, 30 марта –
3 апреля 2009 г. // Всемирный конгресс оленеводов. – [Электронный документ]. – URL:
(по состоянию
на 31.08.2015).
прежде всего, их права на автономию. В тех частях Арктики, где коренные народы не находятся в состоянии национального меньшинства (Гренландия), была обеспечена территориальная автономия, посредством которой коренные народы самостоятельно определяют приоритеты развития, организуют их реализацию5. В других частях, где коренные народы представляют незначительное меньшинство в структуре населения, были учреждены органы экстерриториальной автономии – общественные объединения коренных народов, через которые указанные сообщества взаимодействуют с органами власти и под свою ответственность разрешают вопросы внутренней организации. В связи с этим в таких государствах, как США, Канада, Швеция, Финляндия и Норвегия, зародился и получил развитие отдельный правовой институт – право объединений коренных северных народов, которым детально регулируются отношения, связанные с функциями, полномочиями и ответственностью объединений коренных народов.
Российская Федерация пока развивается в обратном направлении:
ликвидируя национально-территориальные образования коренных
малочисленных народов6, государство оставляет практически без внимания вопросы, связанные с защитой прав и учета интересов аборигенов российского Севера через их собственные объединения. Существующее положение подвергается последовательной критике со стороны международных правозащитных организаций7 и специализированных органов международного сообщества8.
5 См.: Denmark Act no. 473 of 12 June 2009 on Greenland Self-Government / Закон Королевства Дания от 12 июня
2009 г. № 473 «О самоуправлении Гренландии» // Премьер-Министр Дании - [Электронный документ] - URL:
(по состоянию на 31.08.2015).
6 См.: См.: Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе
Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области
и Корякского автономного округа» // СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3119.; Федеральный конституционный закон от 14
октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской
Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного
округа и Эвенкийского автономного округа» // СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212.
7 См.: IWGIA – the indigenous world. Copenhagen. 2014. P. 26-36.
8 См.: Доклад Специального докладчика по вопросу о положении в области прав человека и основных свобод
коренных народов господина Джеймса Анайи. Положение коренных народов в Российской Федерации. 23 июня
2010 г. // A/HRC/15/37/Add.5
Накопленный арктическими государствами опыт конституционно-
правового регулирования и практики взаимодействия с коренными народами
посредством их объединений представляет обширный материал,
сравнительный анализ которого дает предпосылки для выработки общих для
всего арктического региона подходов в организации и деятельности институтов
общественного самоуправления коренного населения. Исследование
конституционно-правового статуса общественных объединений коренных народов арктических государств позволяет, во-первых, сделать значимые теоретические выводы о роли аборигенных объединений в реализации права коренных народов на самоопределение и, во-вторых, сформулировать практические предложения по регулированию отношений, связанных с участием коренных народов в процессе принятия решений, способных их затронуть.
Степень разработанности темы
За рубежом вопросы правосубъектности коренных народов, их автономии, суверенитета над территориями проживания, роли, полномочий и деятельности общественных объединений коренных народов находятся в центре постоянного внимания юридической, философской и этнографической наук (работы Дж. Анайа, Э. Джосефсен, Ш. Имаи, А. Кемпелл, У. Кимличка, Н. Лукашева, М. Моретти, К. Равна, Т. Родон, М-Н. Сара, Т. Фендж, У. Хансон, Д. Хенриксен, Д. Шадиан, и др.). Российские объединения коренных народов, их история и современные проблемы становления рассматривались в трудах М. Берг-Нордли, Й. Калстада, К-М. Чёджнаки.
В российской правовой науке проблема статуса общественных
объединений коренных народов комплексно не изучалась, а рассматривалась,
либо как часть общей теоретической проблемы правосубъектности и
самоопределения коренных народов, либо в узком контексте национально-
культурной автономии. Отдельные правовые аспекты данной проблематики
нашли отражение в исследованиях ученых-конституционалистов и
международников А.Х. Абашидзе, А.С. Автономова, Ф.Р. Ананидзе,
Л.В. Андриченко, Р.Ш. Гарипова, П.В. Гоголева, Т.В. Заметиной,
О.Е. Кутафина, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, Б.А. Схатума, Н.А. Филипповой, Т.Я. Хабриевой, С.Н. Харючи, Н.Н. Харючи, Е.В. Чиркина и других авторов.
Объект и предмет исследования
Объектом диссертационного исследования выступает совокупность
общественных отношений, складывающихся в процессе реализации
коллективных прав коренных народов через собственные общественные объединения.
Предмет исследования составляют: положения международных актов о правах коренных народов, конституций и иных нормативно-правовых актов арктических государств, закрепляющих статус общественных объединений коренных народов, регулирующих процедуру формирования указанных объединений, а также устанавливающих их правомочия и ответственность; практика Верховного суда Российской Федерации, Конституционного суда Российской Федерации, Конституционного суда Республики Саха (Якутия), верховных судов Канады, Норвегии и Швеции по различным аспектам статуса коренных народов и их объединений.
Цели и задачи исследования
Целью диссертационного исследования является комплексное
сравнительное исследование конституционно-правового статуса общественных объединений коренных народов арктических государств, его отдельных элементов, а также выявление правовой природы указанных объединений.
Указанной целью предопределена необходимость постановки решения ряда взаимообусловленных задач:
изучение ранних форм самоорганизации коренных народов и условий их общественно-политической мобилизации на современном этапе;
определение конституционно-правовых проблем становления системы общественных объединений коренных народов в Российской Федерации;
выявление оснований особого статуса объединений коренных народов в международных актах и конституционных нормах арктических государств;
классификация по различным группам, определение видовых различий аборигенных объединений;
характеристика ключевых направлений деятельности объединений коренных народов, посредством которых последние реализуют свои коллективные права;
анализ специальных требований, предъявляемых к процедуре формирования и деятельности общественных объединений коренных народов;
рассмотрение основных полномочий аборигенных объединений и их юридической ответственности.
Методологическую основу диссертационного исследования образуют общие принципы научного познания, подходы и методы, относящиеся к методологическому аппарату гуманитарных наук. К ним относятся общенаучный диалектический метод и общенаучные подходы (системный, функциональный, методы анализа и синтеза, индукция и дедукция).
Широко в диссертации использовались формально-юридический,
сравнительный, историко-правовой методы исследования. В частности,
историко-правовой метод использовался для исследования эволюции
конституционно-правового статуса коренных народов и их объединений,
выявления исторических предпосылок формирования указанного статуса. Для
характеристики упомянутых в диссертации международно-правовых
документов и нормативно-правовых актов России и зарубежных государств использовался метод формально-юридического анализа.
Кроме того, исследование документов и практики их применения проводилось на основе сравнительного метода (сопоставление осуществлялось в процессе анализа норм национальных законодательств арктических государств). Необходимо отметить, что законодательство зарубежных арктических государств, в отличие от российского, не содержит строго легального определения категории «общественное объединение», поэтому в исследовании применительно к зарубежной практике данное понятие рассматривалось в широком контексте – как совокупность различных форм
общественной активности и самоорганизации коренных народов (ассоциации, корпорации, организации, съезды и т. д.).
Использование названных методов в процессе изучения правовой базы и реального положения коренных народов и их объединений в государствах Арктики позволило определить соответствие нормативных предписаний современным международно-правовым стандартам в различных частях арктического региона и выявить потребность разработки нормативно-правового регулирования обеспечения и защиты прав коренных народов посредством их объединений.
Нормативной базой работы стали международно-правовые акты о правах коренных народов, а также конституции, законы и иные нормативно-правовые акты России и зарубежных арктических государств, а также судебные решения стран общего права (Канада, США) в сфере прав коренных народов.
В эмпирическую базу исследования вошла судебная практика органов
конституционного контроля (Конституционного Суда России,
Конституционного суда Республики Саха (Якутия), верховных судов государств Арктики), Верховного Суда Российской Федерации по обращениям общественных объединений коренных народов. Для получения информации о проблемах правового регулирования отношений, связанных с коренными народами и их объединениями, практикой его применения диссертант обращался к сравнительным исследованиям состояния прав коренных народов в различных регионах мира, докладам международных органов по правам коренных народов, докладам Уполномоченного по правам человека РФ и уполномоченных по правам малочисленных народов в субъектах РФ, публикациям в периодических изданиях.
Достоверность полученных результатов исследования и предложений по совершенствованию законодательства обусловлена значительным объемом проработанного автором нормативного и эмпирического материала, как отечественного, так и зарубежного. При написании диссертации были использованы нормативные правовые акты, регулирующие различные аспекты
статуса коренных народов арктических государств, в частности, коренных
малочисленных народов Севера Российской Федерации, а также акты, в
которых закрепляется статус общественных объединений обозначенных
этнических сообществ. Автором анализировались доклады органов
Организации Объединенных Наций, международных неправительственных организаций, материалы периодических изданий. Обобщена судебная практика высших судов арктических государств по вопросам конституционно-правового статуса коренных народов и их общественных объединений.
Научная новизна диссертации состоит в рассмотрении вопросов, ранее
не являвшихся предметом научного анализа: в диссертации впервые обозначена
проблема государственно-правового признания конституционного статуса
общественных объединений коренных народов, выявляется их публично-
правовая природа. Новизна определяется также взятым за основу
сравнительным методом исследования, позволившим изучить,
классифицировать и обобщить большой массив зарубежного и отечественного законодательства, практику его применения. Осмысление международного опыта и опыта зарубежных арктических государств дало возможность определить роль объединений коренных народов в правовом механизме реализации коллективных прав обозначенных сообществ, сформулировать предложения по развитию российского законодательства.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Общественные объединения коренных народов выступают
конституционно-правовой формой институционализации указанных сообществ, выявления их действительной воли, реализации коллективных прав и законных интересов. В ситуации, когда данные народы в силу разных причин лишены возможности иметь собственные государственные или муниципальные образования, ключевым нормативно-правовым механизмом осуществления коллективных прав коренных народов является признание соответствующего статуса их общественных объединений.
-
Развитие системы общественных объединений коренных малочисленных народов Севера в Российской Федерации блокируется, в первую очередь, отсутствием специального правового регулирования, а общее регулирование не обеспечивает малочисленным народам такие возможности. Для восполнения этого пробела необходимо законодательно урегулировать процедуру и механизмы непосредственного волеизъявления малочисленных народов, а также общие принципы организации и деятельности объединений данных народов в Российской Федерации, установить круг их полномочий, а также определить основы взаимоотношений с органами власти и промышленными компаниями. В законодательстве об общественных объединениях применительно к объединениям малочисленных народов стоит «снизить» критерий территориальной деятельности общероссийских объединений. Также следует провести корректировку законодательства о политических партиях в части допуска этнических объединений к выдвижению кандидатов (списков кандидатов) на региональных и муниципальных выборах. Кроме того, по аналогии с практикой зарубежных арктических стран, в Российской Федерации было бы целесообразно восстановить специализированные федеральные административные структуры по вопросам аборигенного развития.
-
Предусмотренная законодательством возможность определения общественных объединений в качестве «иностранных агентов» применительно к организациям малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации ограничивает право на получение финансовой помощи и свободу деятельности. В отношении коренных народов нормы об «иностранных агентах» нарушают их международные связи, лишают разделенные народы права на единство. В отсутствие значительного государственного финансирования и поддержки организации малочисленных народов России традиционно получают денежную, ресурсную и интеллектуальную поддержку от сородичей, проживающих в других государствах.
4. Общественные образования коренных народов (как уже
существующие, так и потенциальные) могут дифференцироваться по
различным основаниям, в частности:
по уровню: на международные, действующие на территории одного государства, региональные и местные;
по целевому назначению: коммерческие и некоммерческие;
по гендерному признаку: общие (членами могут являться как мужчины, так и женщины) и женские;
по возрастному критерию: общие и молодежные;
по профессиональному критерию: оленеводческие, охотничьи, рыболовецкие, китобойные и др.;
по критерию государственного участия: общественно-государственные и собственно общественные;
по способу создания: учрежденные законодательно и созданные по инициативе самих коренных народов;
- по специализации выполняемых задач: политические
(представительские), экономические, социальные, этнокультурные и
универсальные.
Классификация общественных объединений коренных народов
раскрывает реальные потребности указанных народов и возможные организационно-правовые формы их реализации. Опыт создания и функционирования объединений коренных народов в одних странах очерчивает возможности воспроизводства подобных форм в других арктических государствах.
5. Саамские парламенты являются официальными представительными
органами коренного народа саами. Природа указанных парламентов двояка –
формируясь саамами самостоятельно по демократическим процедурам, они, как
правило, являются частью государственного аппарата. Подобные образования
можно определить в качестве «общественно-государственных объединений».
6. Особые требования к формированию общественных объединений
коренных народов арктических государств сводятся к закреплению
организационных, социальных и персоналистских факторов.
Предусматривается возможность формирования объединений как на основе
выборов (прямого представительства), так и на основе делегирования
(косвенного представительства), при этом полномочия членов аборигенных
объединений и их руководителей ограничиваются определенным сроком.
Социальные начала формирования объединений призваны обеспечить
представительство и учет интересов различных территориальных, этнических,
гендерных, возрастных и профессиональных групп коренных народов
посредством квотированного механизма. Персоналистский фактор
предполагает соответствие участников и должностных лиц объединений коренных народов определенным требованиям: профессиональной пригодности и компетентности, независимости от государственных органов, безупречной репутации и проживания на территориях традиционного расселения коренных народов. Данные требования производны от публичной природы общественных объединений коренных народов и их назначения в качестве органов представительства указанных народов.
-
Конституционно-правовой статус и функции общественных объединений коренных народов реализуются через закрепляемые за ними полномочия. Данные полномочия дифференцируются на императивные и консультативные. Первые направлены на самостоятельное обеспечение внутренней организации коренных народов; консультативные – призваны обеспечить учет мнения и интересов коренных народов при принятии решений государственными и муниципальными органами.
-
Признание общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в качестве публично-правовых образований создает предпосылки для передачи общинам отдельных государственных полномочий, а также отдельных полномочий органов местного самоуправления на основании соответствующих правовых актов.
Рациональным представляется возвращение в Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» положений, позволяющих органам местного самоуправления передавать отдельные полномочия общинам малочисленных народов.
9. Конституционно-правовая ответственность объединений коренных народов может носить как позитивный, так и негативный характер. Позитивная ответственность выражается в обязанности объединений отчитываться перед коренными народами, от имени которых они действуют, что призвано обеспечить самоконтроль в системе аборигенного самоуправления, постоянную внутреннюю ревизию деятельности объединений. Позитивная ответственность объединений коренных народов также выражается в обязанности отчитываться перед государственными органами за добросовестное исполнение полномочий, возлагаемых на них законодательством, и прежде всего за использование переданных государством финансовых средств, а также земельных ресурсов. Негативная публично-правовая ответственность объединений коренных народов выражается в возможности применения к ним санкций в виде приостановления деятельности и ликвидации по решению суда и в порядке самороспуска по решению этнического сообщества.
Теоретическая значимость результатов диссертационного
исследования определяется тем, что в нем проведен анализ статуса специфических общественных объединений, представляющих коренные народы. Закрепление статуса подобных объединений является обязательным для государства, позиционирующего себя как демократическое и правовое. Выводы, сформулированные диссертантом, определяют постановку проблемы, обогащают научную дискуссию по вопросам прав коренных народов, организационным и правовым механизмам их реализации, стимулируют дальнейшие исследования по указанным вопросам, а также по вопросам проблематики специальных статусов в конституционном праве.
Практическая значимость исследования. Результаты
диссертационного исследования, а также предложения, сформулированные в
работе, могут быть использованы в законотворческой и иной нормотворческой
деятельности, направленной на совершенствование и систематизацию
законодательства о коренных малочисленных народах Российской Федерации.
Общие концептуальные подходы взаимодействия с объединениями коренных
малочисленных народов, изложенные в диссертации, нацеливают органы
государственной и муниципальной власти, промышленные компании на
выстраивание системы гармоничных взаимоотношений с указанными
общностями. Изложенный в диссертации подход к оценке общественных
объединений в качестве публично-правовых образований коренных народов
должен лечь в основу развития законодательного регулирования прав коренных
малочисленных народов в России. Предложенная в диссертации классификация
общественных объединений коренных народов указывает на возможные
перспективы развития организационных форм российской системы
аборигенных общественных объединений.
Кроме того, результаты исследования могут использоваться в
педагогическом процессе по дисциплинам «Конституционное право России»,
«Конституционное право зарубежных стран», «Сравнительное
конституционное право», а также специализированных курсов, посвященных проблематике коренных народов.
Апробация результатов исследования. Основные результаты
диссертационного исследования были отражены в шести публикациях автора
по теме диссертации и выступлениях на научно-практических конференциях и
круглых столах. Выводы, сделанные в настоящей диссертации, были положены
в основу докладов диссертанта на круглом столе «Культурные аспекты и
правоприменительная практика в области прав человека в Европе»
(Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», г.
Москва, 2012 г.); VI Международной научно-практической конференции
«Современные тенденции развития юридической науки и
правоприменительной практики» (Волго-Вятский институт (филиал)
федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», г. Киров, 2013 г.); Международной научно-практической конференции «Права и свободы человека и эффективные механизмы их реализации в мире, России и Татарстане», (г. Казань, 2013 г.); II Международном арктическом правовом форуме «Сохранение и устойчивое развитие Арктики: правовые аспекты», (г. Санкт-Петербург, 2013 г.). Отдельные положения исследования применялись автором при ведении семинаров по курсу «Конституционное право» НИУ ВШЭ, предмета «Правоведение» в старших классах Лицея-интерната №7 г. Казани.
Структура диссертации отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографии.
Общественные объединения коренных малочисленных народов в Российской Федерации: конституционно-правовые проблемы становления
Кодицил и Устав, практика их применения в ранний период и по сей день являются ориентирами для современного международного и конституционного права о коренных народах21. Факт существования подобных документов и практик в прошлом свидетельствует о принципиальной возможности северных народов развиваться самостоятельно, посредством собственных институтов. Государства на современном этапе стремятся восстанавливать традиционные организационные структуры северных народов22.
В двадцатом веке более традиционными стали попытки ликвидации институтов аборигенного самоуправления, основанные на представлениях об «отсталости» и «неразумности» представителей северных народов, неспособных «правильно» организовать собственное управление. Стоит отметить, что подобные идеи фиксировались и в официальных документах.
Так, законодательство об оленеводстве Швеции и Норвегии последней четверти XIX в. – начала ХХ в. полностью ликвидировало традиционные саамские общины – «сыйты» с целью «повышения эффективности» управления традиционным хозяйством и обеспечения интересов собственников земельных участков, на которых располагались традиционные пастбища. Государственные структуры контролировали как поголовье скота, так и всю внутреннюю организацию коренных сообществ23. Схожие подходы управления утвердились и в Советском Союзе. Первоначально, сохранялась определенная «инерция» дореволюционного права, основанного на признании самобытности народов Севера24. Это проявлялось как в сохранении традиционных институтов, так и признании ценности самостоятельности северных народностей. Вскоре, однако, возобладал традиционный тоталитарный подход – коренные народы стали рассматриваться в качестве объектов государственной опеки. При этом попытки «подопечных» обеспечить себе самоуправление жестоко подавлялись с применением вооруженных сил25. Единственно возможной формой объединения наций и народностей признавались лишь административно-территориальные единицы, являвшиеся, согласно господствовавшим общетеоретическим представлениям, ключевой формой реализации правосубъектности наций и народностей26.
В государствах Северной Америки - Канаде и Соединенных Штатах, арктические территории долгое время оставались малозаселенными, что позволяло северным народам «законсервировать» свой образ жизни вплоть до начала XX века. Изменения традиционного уклада происходили медленно и незначительно. Государственные структуры как бы «не замечали» проблемы северных сообществ, социальные структуры которых оказались не приспособленными к рыночным отношениям27. Канадское государство лишь в 1939 г. отразило существование на своей территории эскимосов посредством решения Верховного суда, приравнявшего последних по статусу к индейцам28. «Аборигенное» право Канады и Аляски, как и в остальных частях Арктики, в тот период базировалось на идеях «отсталости» коренных жителей и отрицания их самобытности. Показателен, в частности, канадский пример присвоения коренным жителем регистрационных номеров вместо имен29.
Предпосылки общественно-политической активности коренных народов в ХХ веке. В послевоенное десятилетие международное сообщество стало разрабатывать вопросы равноправия, необходимости обеспечения достойного существования всем представителям человечества. Проблемы коренного населения отдаленных северных окраин, наконец, попали в поле зрения государственных и межгосударственных институтов, предпринявших ряд мер организационного и правового характера, направленных на повышения уровня жизни коренных народов.
В первую очередь, были учреждены специальные административные органы по развитию арктических территорий и коренных народов30. Также учреждались правительственные и парламентские комиссии и комитеты, призванные изучить экономические, лингвистические, общекультурные и правовые проблемы, связанные с коренным население северных стран31.
Указанные структуры, нередко включавшие в свой состав представителей аборигенов32, выпускали доклады и рекомендации. Далеко не все предложения претворялись в жизнь, однако, в некоторых случаях доклады комиссий инициировали конституционные реформы. Так, норвежская Комиссия по правам саамов, образованная в 1980 г., в докладе, представленном Парламенту страны в 1987 г., предложила внести в Конституцию статью, обязывающую правительство создавать условия для сохранения и развития языка, культуры и общественной жизни саамского населения. Указанные поправки были введены в Конституцию в 1988 г.33
Вторым важным фактором общественно-политической активизации коренного населения Арктики стали образовательные программы интернатских школ для детей-аборигенов с «генеральной» задачей освоения официального государственного языка. В результате осуществления данных программ появилась достаточная прослойка аборигенной интеллигенции, способной, с одной стороны, осознать потребности своих сообществ, а с другой – выразить их и донести до доминирующего сообщества. Государственные школы становились первой площадкой для знакомства и самоорганизации аборигенов, возглавивших впоследствии движение коренных народов на северных территориях34. По настоящее время среди политических лидеров народов Арктики в наибольшей степени представлены выходцы из академического сообщества, в первую очередь, филологического
Связанность статуса общественных объединений коренных народов арктических государств с международно-правовым и конституционным признанием особых прав данных народов .
Основы статуса коренных народов достаточно подробно и детально исследованы как зарубежной, так и отечественной юридической наукой153. Это, как правило, происходит путем сравнительного анализа с иными коллективными сообществами – народами и национальными меньшинствами.
Отличием коренных народов от иных этнических и территориальных сообществ является признание за первыми ряда специфичных коллективных прав, в первую очередь, права на самоопределение. Дискуссионным остается вопрос его содержания, в частности, проблема создания независимых государственных образований.
Коллективные права обладают собственным юридическим и ценностным значением154, основываются на специфических интересах коллективных устойчивых сообществ155, являются базисными для реализации индивидуальных прав представителей коллективов156. Международные акты довольно детально фиксируют номенклатуру прав коренных народов, уделяя особое внимание вопросам их реализации. В научной литературе157 отмечается, что международное аборигенное право является «многослойным», включает в себя общие акты о правах человека, акты о правах меньшинств и акты, посвященные непосредственно коренным народам. При этом основополагающими международными соглашениями о правах коренных народов являются: Конвенция Международной
Организации Труда о коренных народах и народах ведущих племенной образ жизни в независимых странах № 169158 и Декларация ООН 2007г. о правах коренных народов159.
Международное аборигенное право относится к так называемому нативистскому направлению, сменившее интеграционное160. Нативистский подход базируется на принципах равного взаимодействия коренных народов с государством посредством собственных институтов, признании самоценности традиционных компонентов аборигенной культуры, активизации самостоятельности аборигенных сообществ161. Особое значение придается развитию собственных политических, социальных и экономических институтов, посредством которых становится возможной реализация коллективных прав. Таким путем достигается автономия и самоопределение коренных народов.
Взаимосвязь статуса народов и их объединений в международном праве достаточно определенно фиксируется в обозначенных выше международных документах. Так, Конвенция МОТ 169 признает стремление коренных народов к осуществлению контроля над их собственными институтами, образом жизни и экономическим развитием, их стремление к сохранению и развитию самобытности, языка и религии в рамках тех государств, в которых они проживают (преамбула Конвенции). Государства обязуются проводить специальную политику и применять специальные меры для охраны лиц, принадлежащих к коренным народам, их институтов, собственности, труда, культуры и окружающей среды (ст.4).
Конвенция признает и охраняет социальные, культурные, религиозные, духовные ценности, практики указанных народов (ст.5). При применении положений Конвенции уважается неприкосновенность ценностей, практики и институтов коренных народов, а также проводится политика, направленная на смягчение трудностей, переживаемых указанными народами в связи с новыми условиями жизни и труда, с участием соответствующих народов и в сотрудничестве с ними (ст.5).
Правительства должны проводить с соответствующими народами консультации с использованием соответствующих процедур и, в частности, через их представительные институты, всякий раз, когда рассматриваются вопросы о принятии законодательных или административных мер, которые могут непосредственно затрагивать их; обязаны устанавливать процедуры, посредством которых указанные народы могут свободно и, по крайней мере, в не меньшей степени, чем другие группы населения, участвовать в принятии на всех уровнях решений в выборных учреждениях и в административных и иных органах, ответственных за политику и программу, которые касаются их (ч.1 ст.6). Для полного развития собственных учреждений и инициатив коренных народов правительства создают все условия и при необходимости предоставляют ресурсы необходимые для этих целей (ч.1 ст.6). Государства обязаны проводить консультации с коренными народами добросовестно с целью достижения договоренности или согласия в отношении принимаемых мер (ч.2 ст.6).
За коренными народами признается право решения вопросов выбора собственных приоритетов для процесса развития в той мере, в какой он затрагивает их жизнь, их верования, институты, духовное благополучие и земли, которые они занимают или используют каким-либо иным образом, и право осуществлять контроль, по мере возможности, за собственным экономическим, социальным и культурным развитием. Они участвуют в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ национального и регионального развития, которые могут непосредственно их касаться (ч.1 ст.7). Приоритетным вопросом экономического развития признается улучшение условий жизни и труда, повышения уровня здравоохранения и образования с участием коренных народов и в сотрудничестве с ними (ч.2 ст.7). Правительства, в сотрудничестве с коренными народами, обеспечивают проведение исследований для оценки влияния планируемой деятельности в целях развития в социальном, духовном и культурном аспектах (ч.3 ст.7). Защита и охрана окружающей среды территорий населяемых коренными народами также осуществляется в сотрудничестве с соответствующими народами (ч.4 ст.7).
Особые требования к порядку создания и процедуре формирования общественных объединений коренных народов арктических государств
Признание публично-правовой природы объединений коренных народов и закрепление их специального конституционно-правового статуса в качестве публичных образований внутреннего и внешнего самоуправления указанных сообществ предполагает рассмотрение функций обозначенных объединений. При этом в нашем понимании функции указанных объединений представляют собой их качественные характеристики и ориентиры, являются основными направления деятельности, в которых концентрированно выражаются их правовая природа и социальное назначение.
Возможно выделение наиболее существенных признаков функций аборигенных объединений.
1. Функции объединений коренных народов непосредственно выражают и конкретизируют их публично-правовую природу. В основных направлениях деятельности воплощается и раскрывается активная служебная роль данных объединений в качестве публично-правовых образований автономии и самоуправления коренных народов, организационно-правовой формы самоопределения указанных сообществ.
2. Функции аборигенных объединений арктических государств возникают и развиваются сообразно динамике развития конституционно правового статуса северных народов. Их объединения выполняют свое социальное назначение посредством осуществления основных направлений деятельности на различных исторических этапах взаимоотношений государства с коренным населением. Разнообразие видов общественных объединений коренных народов, сложность системы их общественного самоуправления предполагает выполнение данными объединениями множества функций. Возможна различная их классификация.
В частности, по сферам деятельности объединений коренных народов возможно выделение экономической, социальной, духовной и политической функций данных объединений; по критерию значимости допустимо выделять основные и вспомогательные функции объединений. Приведенные классификации, безусловно, пересекаются, однако подобные пересечения разнообразны, в зависимости от вида объединения. Так, для некоторых аборигенных объединений экономические функции являются основными, а социальные и политические уходят на «второй план». Для других – в приоритете сохранение культуры и языка, а функции политического представительства носят «обслуживающий» и производный характер. Возможны разнообразные сочетания, при этом для каждого объединения вопрос определения собственных направлений деятельности, их соотношения является критическим. Первый вице-президент Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, П.В. Суляндзига, следующим образом обозначил проблему функций объединений коренных народов: «Всем нам необходимо ответить на вопрос: что такое наша Ассоциация (имею в виду и центральную, и региональные, и этнические) и что она должна делать? Может показаться, что это надуманный вопрос, что всем и так ясно, чем мы должны заниматься. Но мне кажется, что это заблуждение, которое вносит непонимание, и отсюда неверие людей в то, что мы можем и должны делать. … Мне часто приходится слышать от наших людей, обращающихся в Ассоциацию по своим жизненно важным, на частным вопросам (ремонт жилья, содействие в лечении и т.д.) и не получившим положительный ответ, «зачем тогда вы нужны?» … Мне не раз приходилось сталкиваться, в том числе и на международном уровне, с тем, как воспринимаются организации коренных народов (я здесь даже не говорю об извечной проблеме: какая организация имеет право представлять коренные народы). Я даже помню, что некоторые международные организации пытались отнести наши организации (а значит и коренные народы) то к организациям, занимающимися проблемами бедности, то к экологическим организациям. Да, по национальным законодательствам и международным общепринятым стандартам, мы – неправительственные организации. Но в то же время мы – организации, представляющие народы. И вот это противоречие, заложенное изначально, вносит сумбур и сумятицу в нашу работу»221.
В тоже время очевидна необходимость рассмотрения функций аборигенных объединений в диалектическом единстве. Направления их деятельности настолько тесно переплетаются, что видится невозможным реализации одних без существенного продвижения в других. Достижение социального благополучия представителей коренного населения недостижимо без создания твердой экономической базы, которая, в свою очередь, напрямую зависит от политического участия представителей коренных народов в процессе принятия решений, которые могут их затронуть. Декларируемая конечная цель, практически всегда, – сохранение культуры и традиционного образа жизни северных народов, обеспечение плюрализма, культурного разнообразия, свобода выбора культуры, а также групповое и индивидуальное самоопределение. Функции объединений коренных народов с очевидностью демонстрируют комплексный характер правовых проблем, связанных со статусом указанных народов, необходимость их разрешения в поступательном единстве. Тем не менее, в практических и исследовательских целях целесообразно отдельно рассмотреть различные направления деятельности аборигенных объединений.
Полномочия общественных объединений коренных народов арктических государств как форма реализации права данных народов на самоопределение
Необходимость участия объединений коренных малочисленных народов в рамках гражданского и уголовного процессов ярко иллюстрируется примером уголовного дела, возбужденного в 2015г., в отношении оленевода-ханта, шамана, хранителя озера: плохо владея русским языком, не зная юридической терминологии и не понимая в должной степени содержания юридических документов, коренной житель подписал признание в совершении преступления – угрозе убийством представителей нефтяной компании и вымогательстве денежных средств299.
Аборигенное законодательство арктических государств свидетельствует о возможности наделения объединений коренных народов «квазисудебными» полномочиями для разрешения конфликтов и споров с участием представителей коренного населения. Так, в канадской федеральной территории Нунавут предусмотрено создание Арбитражного комитетами, состоящего из девяти арбитров, назначаемых консенсуальным решением федерального правительства, правительства Нунавута и аборигенной организации (ст. 38 Соглашения об удовлетворении земельных требований инуитов поселения Нунавут). Комитет уполномочен разрешать споры, связанные с интерпретацией, применением и реализацией положений Соглашения.
В Российской Федерации возможно признание «квазисудебных» полномочий за общинами малочисленных народов. Справедливым по данному вопросу представляется мнение В.А. Кряжкова: «Община коренных малочисленных народов на своем общем собрании (сходе) при определенных условиях вправе рассматривать специфические для данной общности споры и конфликты, возникающие между ее членами»300. Активное применение внесудебных способов разрешения конфликтов требует определенной зрелости и готовности сообществ их использовать, умения договариваться в поисках компромисса. Запретительные полномочиями объединений коренных народов закрепляются за ними в целях предотвращения злоупотреблений со стороны органов власти и промышленных компаний. Так, общины коренных народов Аляски имеют право запретить разработку минеральных ресурсов на собственных территориях301.
В России право «вето» у малочисленных народов законодательно не предусматривается. Подобная норма содержалась в уставе Эвенкийского автономного округа302, вошедшего в состав Красноярского края. Устанавливалось, что отторжение территории округа возможно лишь после волеизъявления большинства коренных малочисленных народов Севера (ст.6). Норма, как показала практика объединения субъектов РФ, была проигнорирована, при этом формально не была отменена.
С позиции конституционно-признаваемой возможности самозащиты прав и свобод (ч.2 ст.45 Конституции РФ) представляется допустимым расширение использования института «вето», накладываемого коренными народами через их уполномоченные объединения на действия органов власти в случаях принятия ими актов, откровенно нарушающих права и законные интересы коренных народов. Подобный подход просматривается, в частности, в Земельном кодексе РФ303, устанавливающим, что при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов. Предоставление земельных участков осуществляется с учетом результатов данных сходов или референдумов (ч.7. ст.39.14).
Полномочия объединений коренных народов, связанные с проведением экологических и этнологических экспертиз, заключаются в оценке возможного влияние промышленной разработки территорий традиционного проживания, их застройки на социально-экономическое состояние коренных народов и их общин.
Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»304 содержит общую возможность для всех общественных объединений выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы, направлять в письменно форме органам власти аргументированные предложения по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, получать от органов власти информацию о результатах проведения экспертиз. Однако Закон не содержит каких-либо указаний на особые процедуры для малочисленных народов Севера. Предполагается, что оценка промышленного воздействия на коренные общины должна происходить в рамках этнологической экспертизы.
Федеральный закон о гарантиях прав коренных малочисленных народов устанавливает право малочисленных народов и их объединений участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз (ст.8) и определяет «этнологическую экспертизу» как научное исследование влияния изменений исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации на развитие этноса (ст.1). В литературе этнологическая экспертиза понимается как элемент общественного правосознания на Севере, экспертное заключение о влиянии хозяйственных проектов на сохранение и развитие образа жизни коренных народов. Ключевой аспект экспертизы – привлечение коренных народов и их организации в процессе ее проведения306. Это находит прямое закрепление в Законе Республики Саха (Якутия) от 14 апреля 2010 г. «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)»307, который устанавливает, что при проведении этнологической экспертизы малочисленные народы и их объединения имеют право делегировать представителей в экспертную комиссию этнологической экспертизы, а также участвовать в проведении этнологической экспертизы при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей среды в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов. Данный Закон - единичный пример в России законодательного регулирования процедуры проведения этнологической экспертизы и, соответственно, участия аборигенных объединений в процедуре ее проведения.
Несмотря на отсутствие правового регулирования в Российской Федерации существует некоторая практика осуществления этнологических экспертиз308, однако их потенциал не задействован в должной мере. Для сравнения, в странах Северной Америки подобная практика представлена значительно более широко и создает соответствующую атмосферу доверия и взаимодействия