Содержание к диссертации
Введение
1. Становление и институционализация избирательных органов в странах СНГ 20
1.1. Правовая институционализация избирательных органов в России и странах СНГ 20
1.2. Влияние международных избирательных стандартов на развитие правового статуса избирательных органов в России и странах СНГ 53
2. Организационные основы статуса центрального избирательного органа стран – участниц СНГ 85
2.1. Механизм формирования и структура центрального избирательного органа стран – участниц СНГ 85
2.2. Особенности правового статуса члена центрального избирательного органа в странах – участницах СНГ 112
2.3. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в структуре федеральных органов государственной власти 130
3. Полномочия центрального избирательного органа государства – участника СНГ 152
3.1. Полномочия центрального избирательного органа государства – участника СНГ, связанные с подготовкой и проведением выборов и референдума 152
3.2. Нормотворческая деятельность центрального избирательного органа государства – участника СНГ 166
Заключение 185
Список использованных источников
- Влияние международных избирательных стандартов на развитие правового статуса избирательных органов в России и странах СНГ
- Особенности правового статуса члена центрального избирательного органа в странах – участницах СНГ
- Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в структуре федеральных органов государственной власти
- Нормотворческая деятельность центрального избирательного органа государства – участника СНГ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В соответствии с признанными демократическими принципами построения современного государства носителем суверенитета и единственным источником власти является его многонациональный народ. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Данные положения, закрепленные в основах конституционного строя практически всех конституций государств современного мира, не только повышают роль избирательных прав граждан в процессе формирования и деятельности органов публичной власти, но обусловливают особое значение органов, чье основное предназначение заключается в управлении выборами.
На постсоветском пространстве создано межгосударственное объединение – Содружество независимых государств, объединяющее 11 стран, которые имеют единую историю, схожие правовые системы, принципы формирования органов публичной власти. Ключевое место в организации и проведении выборов в каждой из них занимает Центральная избирательная комиссия (далее – ЦИК). Данная особенность носит основополагающий характер с учетом того, что во многих странах (вне зависимости от континента и политического режима) по настоящее время не создан единый орган, уполномоченный на администрирование избирательного процесса в общегосударственном масштабе.
Для стран СНГ показательно, что многие отличительные черты ЦИК являются общими. Так, ЦИК определяется как государственный орган (или учреждение), независимый в пределах своей компетенции от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Присутствуют общие полномочия, а также принципы организации и деятельности. Одновременно во всех странах СНГ повышается интерес к закреплению институциональных особенностей ЦИК, что связано с активностью электоральных процессов на фоне политического кризиса, недоверия к официальным структурам власти, снижения общего экономического благосостояния. С учетом представленных факторов процесс организации процедуры голосования и подведения его итогов указывает на тот путь, которому следуют государства: либо построение истинных принципов демократического правового государства, либо откат от демократических завоеваний, произошедших в 1990-е гг. прошлого столетия. Необходимо также учитывать, что за последние годы выборы прочно вошли в объективную реальность стран-участниц СНГ в качестве института формирования публичных органов власти. Обратим внимание, что в Республике Узбекистан курс на обновление, заявленный в 2014 г., свою точку отсчета получил с внесения изменений в Конституцию Республики, благодаря которым в ст. 117 появились дополнительные части, посвященные статусу именно центрального избирательного органа.
В то же время налицо постоянный поиск моделей развития современной национальной избирательной системы. Происходят попытки апробации
электронного дистанционного голосования, дифференцируются системы выборов представительных органов, внедряются институты, направленные на повышение явки избирателей, на фильтрацию кандидатов на выборные должности. Безусловно, ключевое место в процессе реформирования занимает центральный избирательный орган. Кроме того, любое компаративистское исследование позволяет выявить апробированные методы решения существующих проблем в анализируемой сфере, выделить недостатки содержания правовых норм в отечественной системе, чтобы лучшие результаты правотворчества и правоприменения использовать в своем государстве. Подобные процессы актуализируют научные исследования, направленные на определение правового статуса центрального избирательного органа в странах СНГ (наиболее близких Российской Федерации по своей истории развития, традициям, правовому сознанию и основным институтам), установление его конституционно-правовой природы, выделение ключевых полномочий, определяющих его как носителя публичной власти.
Эта научная задача не может быть решена без тщательной проработки теоретической концепции современного статуса центрального избирательного органа и учета как зарубежного, российского опыта правового регулирования выборов, так и международных избирательных стандартов их организации и проведении.
Целью настоящей работы являются исследование актуальных теоретических и практических проблем, связанных с определением конституционно-правового статуса центрального избирательного органа в странах СНГ, разработка единой концепции конституционно-правовых основ организации и деятельности данного государственного органа, отвечающей требованиям современной юридической науки и правовой действительности, конституционно-правовой анализ норм российского права, регламентирующих статус ЦИК России, зарубежного права, регламентирующего статус аналогичного органа, и проблем их реализации в правовую действительность.
Выбор цели предопределил решение следующих задач:
– выявление специфики конституционно-правового регулирования статуса центрального избирательного органа в странах СНГ;
– выделение и суммирование общих и специфических черт, закономерностей конституционного развития центральных избирательных органов на постсоветском пространстве;
– обобщение опыта государств постсоветского пространства по правовым вопросам решения проблем организации и деятельности центрального избирательного органа;
– анализ исторических аспектов институционализации центрального избирательного органа в государствах постсоветского пространства;
– рассмотрение зарубежных конституционных и отраслевых правовых актов, посвященных отдельным аспектам организации и деятельности центральных избирательных органов, выявление возможностей использования опыта других государств в российской правовой практике;
– выделение международных избирательных стандартов создания и деятельности центральных избирательных органов и определение значения и степени их влияния на развитие правового статуса национальных избирательных органов;
– установление особенностей правового статуса члена центрального избирательного органа в странах СНГ;
– классификация полномочий центрального избирательного органа в государствах СНГ, связанных с подготовкой и проведением выборов и референдума;
– определение конституционных требований к нормотворческой деятельности центрального избирательного органа;
– разработка рекомендаций по дальнейшему совершенствованию системы законодательства Российской Федерации в исследуемой области и практики его применения.
Методологической основой диссертации являются основные методы познания, разработанные юридической и философской науками, и, в первую очередь, общенаучные методы.
Особое значение для диссертационного исследования имел формально-юридический метод, послуживший основой для анализа норм российского и зарубежного законодательства, устанавливающих статус центрального избирательного органа. Этот метод позволил определить пробелы и коллизии в правовом регулировании его основных полномочий. Следует выделить диалектический метод познания правовой действительности (дедукция и индукция, аналогия, а также анализ и синтез и др.).
Отправной точкой изучения природы ЦИК в странах СНГ, ее места в системе органов государственной власти, ее основных прав послужил системный метод, с помощью которого были выделены основные элементы ее конституционно-правового статуса.
Функциональный метод применялся при изучении особенностей правового взаимодействия ЦИК и органов государственной власти в различных аспектах их организации и деятельности.
Исторический метод представил возможность выявить истоки инсти-туционализации центрального избирательного органа в государствах-участниках СНГ как особого субъекта конституционного права, предпосылки нормативного закрепления его статуса, а также содержание, которое вкладывалось при определении статуса центрального избирательного органа в том или ином государстве в тот или иной исторический период.
Сравнительно-правовой метод применялся для получения информации об опыте регулирования организации и деятельности зарубежных центральных избирательных органов. Значение данного метода состоит в выявлении общих закономерностей функционирования центральных избирательных органов в различных странах (в первую очередь, участницах СНГ), знание которых служит предпосылкой для построения единой концепции в российском
праве. Анализ зарубежного материального права позволил разработать наиболее эффективные модели правового регулирования отдельных институтов организации избирательного процесса.
Методы формальной логики широко применялись при выработке научных понятий (категорий), классификациях норм и социальных явлений.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере конституционно-правового регулирования статуса центрального избирательного органа в государстве-участнике СНГ.
Предмет исследования составляют доктринальные положения, конституционные принципы, нормы, отражающие содержание организации и деятельности ЦИК в странах СНГ, нормы избирательного права, а также других отраслей права в той мере, в какой они участвуют в регулировании избирательных правоотношений в связи с формированием и деятельностью центрального избирательного органа, теории, идеи, суждения о его месте в системе организации государственной власти, нормы отраслевого законодательства и судебная практика, в которых конкретизируются конституционные положения, имеющие прямое отношение к организации и проведению выборов в странах СНГ.
Состояние научной разработанности темы исследования.
В советское время отсутствовали постоянно действующие центральные избирательные органы. Они создавались только на время выборов и выполняли, по сути, технические функции по организации голосования и подведения его итогов, заранее обозначенных решениями партийных органов. При таком отношении исследования, посвященные статусу центральных избирательных органов, были невостребованными.
Конституционная реформа, произошедшая в 1990-х гг. прошлого столетия, привела к формированию целой подотрасли конституционного права – избирательного права. Аналогичный подход отмечается и в странах СНГ, где, как и в России, базовым институтом стал статус Центральной избирательной комиссии, созданной как постоянно действующий орган, независимый в пределах компетенции от иных носителей публичной власти, имеющий свою организационную самостоятельность и правовую автономность. Это актуализировало научные исследования, посвященные всем избирательным институтам. В России появились базовые докторские диссертационные исследования, заложившие научную основу под формирование практически всех ключевых институтов избирательного права, авторами которых являлись Р. Т. Биктагиров, В. В. Вискулова, С. Н. Егоров, А. В. Иванченко, С. Д. Князев, В. В. Красинский, В. И. Лысенко, М. С. Матейкович, А. Е. Постников и др.
Статус избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и их должностных лиц были предметом исследования кандидатских диссертаций В. Н. Андриянова, А. Ю. Бузина, В. Ф. Галушко, А. Н. Гиберт, А. Р. Василевской, Е. В. Мамонтовой, Ю. Ф. Петухова и др.
Проблемы избирательного права исследовались в иных диссертациях, в которых в той или иной мере затрагивались вопросы функционирования
ЦИК России. К ним следует отнести работы И. Б. Борисова, Е. В. Корчиго, К. В. Краснова, Д. В. Лиджиева, М. В. Масловской и др. В данных работах, как правило, анализировался статус субъектов избирательного процесса, соответственно, затрагивались некоторые права и обязанности центрального избирательного органа России, в некоторой своей части исследование носило компаративистский характер.
Следует отметить диссертационные работы Е. О. Кудряшова и К. С. Ах-метовой, посвященные сравнительному праву, в рамках которых один из аспектов заключался в анализе правовых основ организации избирательного процесса. На постсоветском пространстве также основные диссертационные исследования касались либо статуса субъектов избирательного права, либо общих проблем организации выборного процесса.
В научной работе анализировались труды представителей дореволюционной юридической науки, таких как В. П. Алексеев, В. Водовозов, В. М. Гессен, В. М. Грибовский, А. И. Елистратов, М. Д. Загряцков, В. С. Ивановский, П. Е. Казанский, С. Ф. Кечекьян, Н. И. Лазаревский, В. К. Никольский, Г. Г. Савич, М. И. Свешников и др.
Развитие общих принципов избирательного права, функциональные характеристики субъектов избирательного процесса, включая статус избирательных комиссий, являются постоянным предметом исследования ученых-юристов в области конституционного права. В этом аспекте основой диссертации стали труды С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, П. А. Астафичева, М. В. Баглая, Н. А. Богдановой, Н. С. Бондаря, Ю. А. Веденеева, О. Ю. Вель-яшева, А. А. Вешнякова, В. А. Виноградова, Н. В. Витрука, Е. И. Козловой,А. Н. Кокотова, Е. В. Колесникова, Е. И. Колюшина, Г. Н. Комковой, О. Е. Кутафина, В. И. Лафитского, В. И. Лысенко, А. А. Макарцева, А. Ф. Малого, Н. А. Михалевой, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. Е. Чиркина, В. Е. Чурова, Б. С. Эбзеева, Л. М. Энтина, других отечественных и зарубежных ученых.
Вышеуказанные авторы внесли большой вклад в разработку общих понятий избирательного права, определения статуса субъектов избирательного процесса. В то же время выводы, предложения, сформулированные в работах указанных авторов, не охватывают всего комплекса теоретических и практических проблем конституционно-правового положения центрального избирательного органа в странах СНГ. Без выявления и комплексной оценки указанных проблем наука конституционного права будет носить незавершенный характер.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней впервые представлено комплексное исследование конституционно-правовой концепции, определяющей место центрального избирательного органа в системе субъектов конституционного права стран СНГ, устанавливающей особенности его как независимого, автономного, постоянно действующего государственного органа.
На защиту выносятся следующие основные положения:
-
Наличие Центральной избирательной комиссии как постоянно действующего, автономного, независимого органа – главная особенность стран СНГ. Иное зарубежное законодательство свидетельствует лишь о наличии тенденции в формировании данного института. Общая практика указывает на отсутствие данного органа в системе организации государственной власти. Сформулировано понятие Центральной избирательной комиссии. Это – постоянно действующий коллегиальный государственный орган, формируемый выборным путем различными ветвями власти, основная функция которого администрирование подготовки и проведения выборов (общенациональных референдумов) в общегосударственном масштабе (включающее контроль за соблюдением избирательного законодательства всеми субъектами права), занимающий самостоятельное место в системе носителей публичной власти, возглавляющий иерархию избирательных комиссий, создаваемых на местах.
-
Законодательная практика стран СНГ показывает, что ЦИК обозначена как орган, имеющий обособленное место в системе разделения властей (орган sui generis). Доказано, что это не входит в противоречие с общими принципами организации государственной власти (в частности, с принципом разделения на три ветви власти). Обоснован вывод о нецелесообразности внесения дополнений в Конституцию Российской Федерации в виде специальной главы, посвященной избирательной системе. Показано, что отсутствие специальных конституционных норм, посвященных ЦИК, в странах СНГ оказывает незначительное влияние на правовой статус самой ЦИК. Выделено, что запрос на демократические реформы обусловливает усиление автономности и независимости ЦИК, что отражалось, в частности, в конституционной реформе Республики Узбекистан в 2014 г.
-
В большинстве стран СНГ произошла кодификация избирательного законодательства, благодаря которому присутствует системное закрепление статуса избирательных комиссий различного уровня. В Республике Армения в настоящее время принята третья редакция Избирательного кодекса. В Республике Казахстан повышение положения избирательных законов в иерархии нормативных актов произошло иным путем – путем принятия конституционного закона (Конституционный закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995 г. № 2464 «О выборах»). Подобный опыт следует поддержать применительно к российскому законодательству.
-
В странах СНГ заметна тенденция к индивидуализации правового статуса центрального избирательного органа, что осуществляется по разным направлениям: а) путем принятия специального закона (например, Закон Республики Узбекистан от 30 апреля 1998 г. № 613-I «О Центральной избирательной комиссии Республики Узбекистан», Закон Украины от 30 июня 2004 г. № 1932-IV «О Центральной избирательной комиссии»); б) путем принятия специальных подзаконных актов (например, Указ Президента Республики Казахстан от 11 ноября 1996 г. № 3205 «Об утверждении Положения о Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан»); в) путем выделе-
ния специальных положений в общих избирательных законах (например, ст. 16–26 Кодекса Республики Молдова о выборах от 21 ноября 1997 г. № 1381, ст. 21 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Благодаря этому происходит определенная индивидуализация в праве, получившая в российской юридической науке наименование «фрагментация», что имеет свои как положительные, так и отрицательные последствия.
5. Выделены особенности формирования международных избиратель
ных стандартов, определяющих процесс управления выборами:
– в условиях современной глобализации процесс международной защиты субъективных избирательных прав, принадлежащих гражданам, стал активно влиять на суверенные полномочия государства в сфере организации национальных политических институтов;
– отсутствие единого стандарта организации выборов в странах «развитой демократии»;
– наличие двойных стандартов (отношение стран Европейского Союза к референдуму в Крыму, голосованию по вопросу независимости в Шотландии).
Обоснован приоритет конституционных норм по отношению к международным избирательным стандартам при регулировании национального избирательного процесса.
6. Сравнительно-правовое исследование позволило выделить подходы в
формировании центрального избирательного органа: правительственный (под
чиненность органам исполнительной власти); судебный (членами центрального
избирательного органа являются судьи); многопартийный (устанавливается кво
тирование победивших в выборах партий); экспертный (члены избираются ис
ходя из их профессиональных качеств); смешанный (происходит сочетание вы
шеназванных подходов).
Анализ зарубежного законодательства позволил сформулировать общие выводы:
– в мире отсутствует единый стандарт создания и функционирования центральных избирательных органов. Принципы, на основе которых происходит общая организация выборов, сформированы в условиях исторических и национальных особенностей государственно-правового строительства каждого государства;
– для целого ряда стран характерно отсутствие единого централизованного избирательного органа, создаваемого на постоянной основе. Создание Центральной избирательной комиссии – прерогатива государства;
– распространенной практикой является формирование центрального избирательного органа из числа представителей судебной власти. Возможны варианты: сама судебная власть формирует избирательный орган либо иная ветвь власти формирует указанный орган, но из представителей судебной власти;
– в ряде государств организация и проведение выборов – прерогатива органов исполнительной власти. В этом случае органом, ответственным за выборы выступает чаще всего министерство внутренних дел. Нередко в структуре министерства создается центральная избирательная комиссия (иногда формируемая из представителей различных ветвей власти), но нормативно-правовое регулирование избирательного процесса осуществляется министерством;
– налицо мировая тенденция по созданию на центральном уровне власти автономного, независимого постоянно действующего избирательного органа (его название может зависеть от исторических и национальных особенностей). Это обусловливает концентрацию ключевых полномочий по нормативному регулированию, организации выборов, контролю за их проведением, подведению итогов в пределах статуса одного такого органа. Государства озабочены при этом созданием гарантий независимости избирательного органа от ветвей власти, политических партий, бизнес-элит. Достигается это различными моделями организации, в рамках которых происходит создание некоей «системы сдержек и противовесов»: участием в формировании различных ветвей власти; ответственность членов перед главой государства; создание специализированного избирательного суда.
-
Выделены некоторые особенности правового регулирования организации и деятельности центрального избирательного органа в странах СНГ: а) обязанность члена ЦИК проявлять политическую сдержанность в публичных выступлениях (Республика Армения); б) обязательность учета гендерного аспекта при формировании ЦИК (Кыргызская Республика, Республика Молдова). В Республике Молдова ЦИК также обеспечивает мониторинг соблюдения принципа гендерного равенства в период избирательной кампании по парламентским и местным выборам; в) принятие присяги членом ЦИК (Республика Молдова, Украина); г) сдача кандидатом в члены ЦИК теста на профессиональную неподкупность (Республика Молдова); д) обязательное участие оппозиции в формировании ЦИК (Республика Армения, Азербайджанская Республика, Кыргызская Республика); е) отсутствие срока полномочий члена ЦИК (Республика Узбекистан); ж) возможность приостановления срока полномочий члена ЦИК; з) работа всего состава ЦИК на постоянной профессиональной основе (Армения, Казахстан); и) законодательное закрепление полномочий председателя, заместителя председателя ЦИК (Узбекистан, Украина, Туркменистан); к) закрепление обязанности отчета должностных лиц перед ЦИК, которым даны соответствующие поручения Центральной избирательной комиссией (Украина); и) принятие некоторых актов квалифицированным большинством состава центрального избирательного органа, в частности для утверждения Регламента Комиссии (Кыргызская Республика).
-
На основе проведенного компаративистского исследования сформулированы рекомендации по совершенствованию российского избирательного законодательства в части регулирования правового статуса ЦИК России. Необходимо: 1) систематизировать нормотворческие полномочия ЦИК РФ,
установленные в различных федеральных законах, и привести их к единообразным формам; 2) четко классифицировать полномочия ЦИК РФ по принятию решений с установлением наименования вида каждого правового акта; 3) закрепить общие правила принятия нормативных актов в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и привести в соответствии с установленными правилами положения Регламента ЦИК России; 4) систематизировать полномочия ЦИК России по обеспечению информационной безопасности в едином нормативном акте, а именно, в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; 5) расширить полномочия ЦИК России по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о политических партиях; 6) устранить возникающие противоречия избирательного законодательства и Федерального закона «О персональных данных», в части включения ЦИК РФ в перечень органов, уполномоченных на обработку персональных данных и принятие нормативных актов в указанной сфере.
9. В современной юридической науке возрождается вопрос о существовании юридических лиц публичного права и придании такого статуса носителям публичной власти. В диссертации доказано, что ЦИК России является примером такого юридического лица публичного права, обладающая основными признаками, обусловливающими их видовое выделение.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что ее результаты развивают теорию конституционного права, способствуют более полному и глубокому пониманию тенденций и закономерностей развития статуса центрального избирательного органа. Результаты проведенного исследования могут быть использованы при изучении конституционного права, конституционного права зарубежных стран и избирательного права.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что совокупность сформулированных в работе теоретических положений может быть направлена на совершенствование правотворческой деятельности в целях устранения пробелов в избирательном праве и иных отраслях права, затрагивающих статус центрального избирательного органа нашего государства. Выводы и предложения могут быть использованы в практической работе субъектов избирательного права, органов государственной власти, а также при разработке законодательных актов в сфере определения правового статуса избирательных органов различного уровня.
Нормативную и эмпирическую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, а также Конституции стран СНГ, международные документы, федеральные конституционные и федеральные законы, зарубежное законодательство, указы Президента Российской Федерации, иные акты органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и стран СНГ, акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и центральных избирательных органов иных стран СНГ.
Изучению подвергалась судебная практика, в том числе практика Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, органов конституционного контроля стран СНГ. Анализировались итоговые заключения БДИПЧ/ОБСЕ, опубликованные по результатам мониторинга избирательных кампаний в странах СНГ. Исследовались также материалы научно-практических конференций, симпозиумов, совещаний по заявленной проблематике.
Апробация результатов исследования. Материалы диссертации представлялись и обсуждались на научно-практических конференциях в Средне-Волжском институте (филиале) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) (ежегодные Державинские чтения, 2010–2016), Мордовском государственном университете имени Н. П. Огарева (ежегодные Всероссийские научно-практические конференции, организованные юридическим факультетом, 2010–2015), Мордовском гуманитарном институте (ежегодные Макаркинские чтения, 2011–2013), Пензенском государственном университете (в частности, во Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 25-летию судебной реформы в Российской Федерации, 2017 г., Всероссийской научной конференции, посвященной 25-летию Ассоциации европейских исследований, 2017) и других учебных и научных учреждениях.
Материалы исследования использовались для подготовки рабочих учебных программ и учебно-методических комплексов, лекций, планов семинарских занятий по дисциплинам государственно-правового профиля, преподаваемых автором в Саранском кооперативном институте (филиале) Российского университета кооперации (2008–2016), по конституционному праву, преподаваемому автором в Средне-Волжском институте (филиале) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) (с 2016 г. по настоящее время), других учебных заведениях.
Публикации. Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации нашли отражение в 24 публикациях, в том числе 1 монографии, 7 статьях в научных журналах, рекомендованных ВАК РФ.
Структура работы определяется логикой проведенного исследования, его целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения и списка использованных источников.
Влияние международных избирательных стандартов на развитие правового статуса избирательных органов в России и странах СНГ
Прежде чем исследовать правовой статус центральных избирательных органов стран СНГ, необходимо сделать историческую ретроспективу формирования данного органа в России, и аналогичных ему за рубежом. Историко-правовое исследование позволит не только выявить истоки создания подобного государственного органа, выделить его сущность, но и провести периодизацию становления его правового статуса, выделить особенности положения зарубежных избирательных комиссий.
Демократические институты народовластия существовали в России (рассмотрим ее как первооснову создания постсоветского пространства) не одно столетие. Исторический обзор российских выборов и изучение процесса возникновения и развития избирательных органов в России, основной задачей которых является организация, проведение и контроль за ходом выборов, необходимо осуществлять в рамках принятой общеисторической периодизации становления и развития российской государственности. Такой подход позволяет выявить основные закономерности возникновения и развития выборных институтов и избирательных органов, их связь с существовавшим на каждом историческом этапе развития российского государства механизмом организации власти, а также определить степень их влияния на другие общественные институты. Более того подобный подход к изучению российского избирательного права и процесса используется практически всеми исследователями28.
В период феодальной раздробленности, образования российского централизованного государства (IX – начало XVI века) становление выборных институтов органически связано с ростом влияния княжеской власти, сопровождавшимся в ряде случаев одновременным развитием вечевых институтов29. Традиционно считается, что народное вече (либо община) играли роль представительного (выборного) органа, которое самостоятельно организовывало назначение, проведение и контроль за выборами своего состава, и в этом заключалась одна из отличительных особенностей организации избирательного процесса в тот период. Вече само осуществляло избирательные функции для собственного воспроизводства в качестве представительного (выборного) органа. Однако еще В.П. Алексеев указывал, что «для такой глубокой древности, как первый период русской истории, невозможна современная точность и определенность понятий»30. Далее автор отмечал, что вечевой строй возник из «простой вполне естественной потребности народа обсуждать и решать свои дела»31.
Участие в вечевых собраниях понималось в древности как право, принадлежащее свободному человеку. Как писал В.К. Никольский, «все свободные новгородцы при звоне вечевого колокола и зову глашатаев-бирючей сходились «думу думать» на вече»32. Под свободными людьми имеющими право участия в народных думах подразумевалось не все население поголовно, а свободные люди, которые не стоят под отеческой властью и не находятся в какой-либо иной частной зависимости33. Каждый имеющий право участвует непосредственно, а не через представителя. По мнению В. Сергеевича, порядок созыва вече определялся сущностью данного учреждения: вече могло быть созвано как самим народом, так и князем34.
Развитие российской государственности (а самое главное перерождение Московского княжества в Московское Царство) обусловливало построение государственного аппарата. Появляется представительный орган – Боярская Дума. Л. Тихомиров указывает, что это было «высшее учреждение, постоянно находившееся при государе»35, но выполнявшее совещательные функции. Кроме того, сама выборность в него носила условный характер. В первую очередь, это был орган сословного представительства, попадание в который определялось происхождением, а не процедурой выборов. В более поздние сроки Дума формировалась царским назначением36.
В начале XVII в. появляется самобытный институт представительства – Земский Собор, включавший в себя уже не только бояр, но и представителей новых сословий, а именно: дворян, посадского населения, государственных крестьян, стрельцов, казаков. Его появление было обусловлено не только потребностями государства знать положение дел, мнение народа по тому или иному вопросу, необходимостью объявлять ему свою волю, но также и старой, идущей от вечевого строя, традицией участия народа в законодательной власти и в управлении37.
В состав Земских Соборов, созывавшихся на нерегулярной основе, входили царь, Боярская Дума, верхи духовенства (так называемый «Освященный собор»), которые составляли верхнюю палату и не избирались в связи со своим общественным положением38. Нижняя палата была представлена выборными лицами от дворян, духовенства, посада (купцов, торговцев)39. Выборы в нижнюю палату проводились, как правило, каждый раз, когда объявлялось о созыве очередного собора.
Непосредственную организацию и контроль за проведением выборов осуществляли центральные органы государственного управления – приказы, становление которых происходит в основном к середине XVI в. по мере усложнения государственных функций и становления централизованного государства. Уже тогда «предвыборная кампания» не всегда проходила гладко: отмечалась низкая активность избирателей, попытки воевод «протолкнуть» в депутаты удобных им кандидатов, шантаж, клевета, грубая сила40. Воеводы играли ключевую роль: от оповещения населения до направления делегатов. Иногда сами выборы не проводились, в частности, это касалось некоторых представителей, направленных на Земский Собор 1613 г.41
Особенности правового статуса члена центрального избирательного органа в странах – участницах СНГ
Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ (МПА СНГ) регулярно принимаются Рекомендации, относящиеся к избирательной проблематике. 16 октября 1999 г. МПА СНГ принимается фактический модельный «закон о выборах»: Рекомендации «Об основных гарантиях избирательных прав и общих принципах организации и проведения выборов и референдумов». Постановлением МПА СНГ от 16 мая 2011 г. № 36-15 утверждены Рекомендации по совершенствованию законодательства государств – участников МПА СНГ в соответствии с международными избирательными стандартами. В них представлено понятие «международные избирательные стандарты», под которыми понимается совокупность норм международных договоров и политических обязательств государств в сфере организации и проведения демократических выборов, закрепленных в международных актах, а также общепризнанные рекомендации соответствующих специализированных организаций, признаваемых государствами-участниками международных правоотношений. При этом учитывается, что природа последних отлична от природы международно-правовых договоров и им нельзя придавать юридический или «квазиюридический» характер.
Постановлением МПА СНГ от 16 мая 2011 г. № 36-14 утверждены Рекомендации для международных наблюдателей от Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами. Кстати, предметом долгосрочного наблюдения выступают как раз избирательные комиссии: принципы, порядок, сроки формирования и деятельности, состав и уровень подготовки организаторов выборов (референдума). ноября 2008 г. в Санкт-Петербурге принята Декларация МПА СНГ
«О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах-участниках Содружества Независимых Государств». Постановлением МПА СНГ от 18 апреля 2014 г. № 40-11 утверждены Рекомендации об общих принципах организации и проведения муниципальных (местных) выборов, местных референдумов и голосований. МПА СНГ постоянно утверждает заключения группы наблюдателей по тем выборам, которые проводятся в странах – участницах Содружества. Только в течение 2016 года были приняты следующие заключения: – Заключение Миссии международных наблюдателей от
Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств на всенародном голосовании (референдуме) по внесению изменений в Конституцию Азербайджанской Республики 26 сентября 2016 года139; – Заключение группы наблюдателей от Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 18 сентября 2016 года140; – Заключение группы наблюдателей от Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств на втором туре выборов Президента Республики Молдова 13 ноября 2016 года141; – Заключение группы наблюдателей от Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств на выборах в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь шестого созыва 11 сентября 2016 года142; – Заключение группы наблюдателей от Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств на выборах Президента Республики Молдова 30 октября 2016 года143; – Заключение группы наблюдателей от Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств на референдуме по внесению изменений и дополнений в Конституцию Республики Таджикистан 22 мая 2016 года144.
В каждом из них указывалось, что особое место среди объектов мониторинга занимал процесс администрирования выборов. Однако наблюдатели концентрировали внимание не на правовую базу деятельности центрального избирательного органа, а на его текущую деятельность: утверждение списков, пропаганда знаний об избирательном законодательстве, проведение обучения членов нижестоящих избирательных комиссий, общая организация избирательной кампании.
Наиболее прогрессивные положения в отношении прав граждан участвовать в выборах подробно изложены в документах, принятых Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) на Конференции по человеческому измерению, проходившей в три этапа: в Париже в 1989 г., в Копенгагене в 1990 г. и в Москве в 1991 г. Например, в пункте 7 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ145 в дополнение к универсальным избирательным стандартам записано, в частности, что разумная периодичность проведения свободных выборов должна устанавливаться законом; подсчет голосов должен быть честным и официальные результаты опубликованы; закон и государственная политика должны обеспечивать проведение выборов в атмосфере свободы и честности, беспрепятственного доступа к средствам массовой информации всех политических группировок и отдельных лиц, участвующих в избирательном процессе; должны создаваться надлежащие условия для деятельности политических партий и равенства их перед законом и органами власти; кандидаты, получившие необходимое количество голосов, определенное законом, должны надлежащим образом вступать в должность и оставаться на ней до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в структуре федеральных органов государственной власти
Закон Украины от 30 июня 2004 г. № 1932-IV «О Центральной избирательной комиссии» (статья 3) при характеристике такого принципа как «независимость Комиссии» устанавливает, что ЦИК является государственным органом, а члены ЦИК – должностными лицами. Помимо таких требований как гражданство, возраст (не мене 25 лет), наличие «права голоса», закрепляется также ценз оседлости (проживание не менее пяти последних лет на территории Украины) и владение государственным языком. Полномочия члена ЦИК (статья 29) производны от тех обязанностей, которые распределяются между ними, и поручений, выдаваемых Председателем ЦИК и его заместителем. Избирательный кодекс Республики Туркменистан предусматривает только одно требование к членам ЦИК – наличие гражданства. Полномочия членов дополнительно не закрепляются. Специальные статьи Кодекса посвящены только полномочиям председателя ЦИК (статья 27) и заместителя (статья 28). Закон Республики Узбекистан от 30 апреля 1998 г. № 613-I «О Центральной избирательной комиссии Республики Узбекистан» не содержит подробных правил, определяющих статус члена ЦИК. Есть значимая особенность. Одним из атрибутов статуса выступает удостоверение члена Комиссии, которое подписывается Председателю – Президентом РУ, другим членам – Председателем верхней палаты парламента по согласованию со Спикером нижней палаты. Акцентирование порядка подписания документа, лишь подтверждающего статус, не совсем понятно, хотя в национальной научной литературе данный момент подчеркивается особо230.
Статья 39 Избирательного кодекса Республики Армения от 28 мая 2016 г. № ЗР-54 устанавливает, что члены ЦИК работают на постоянной основе (всего 7 членов). Они действуют независимо и не представляют назначившее их лицо. Закреплены гарантии независимости: невозможность призыва на учебные сборы и военные учения; освобождение от мобилизации; уголовное преследование в отношении члена Центральной избирательной комиссии может быть возбуждено только с согласия Центральной избирательной комиссии (принимается большинством голосов).
Статус членов ЦИК РФ определен статьей 29 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях…». Анализ избирательного законодательства стран СНГ и указанной статьи российского закона позволяет сформулировать общие ключевые положения статуса члена центрального избирательного органа:
Законодательство определяет перечень граждан, которые не могут быть членами центрального избирательного органа. Для большинства стран характерны следующие ограничения: отсутствие гражданства собственного государства, наличие гражданства иностранного государства; недееспособность, ограниченная дееспособность; наличие мандата депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, органов местного самоуправления и др. Перечни достаточно обширны и разнообразны. Включает в себя как стандартные ограничения для кандидатов на должности государственной службы, так и специфические, обусловленные статусом избирательной комиссии.
Обращаясь к российской практике, следует иметь ввиду, что Постановление Конституционного Суда РФ от 22 июня 2010 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 1 и подпункта «а» пункта 8 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.М. Малицкого»231 признало положение Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях…», устанавливающее ограничение для граждан России, имеющих вид на жительство в иностранном государстве, противоречащим Конституции. Хотя вид на жительство дает возможность свободного въезда и выезда из России, а также определенные экономические и социальные права, это не приводит к возникновению между гражданином и соответствующим иностранным государством постоянной и распространяющейся на все сферы сопряжения индивида и государства политико-правовой взаимосвязи, равноценной по своему содержанию и значению гражданству России232. Никакой угрозы конституционным ценностям нет в том, что в условиях глобализации существует возможность выезда гражданина за пределы страны, в том числе на условиях получения вида на жительство в иностранном государстве233. С таким выводом не согласен В.В. Красинский: «Формально-юридическая либо фактическая подчиненность организатора выборов в Российской Федерации, имеющего вид на жительство в иностранном государстве, воле не только российского народа, но и народа иностранного государства противоречит государственному суверенитету и ставит под угрозу осуществление гражданами Российской Федерации своих конституционных прав»234. Кстати, есть неопределенность распространения выводов, изложенных в Постановлении Конституционного Суда РФ, на статус членов ЦИК РФ, поскольку Постановление касалось только статуса территориальных комиссий235. По-видимому, поэтому внесенный в 2010 г. Правительством РФ законопроект во исполнение Постановления Конституционного Суда РФ от 22 июня 2010 г. № 14-П в настоящее время находится в Государственной Думе. Однако последнее событие – принятие решения о назначении комитета-соисполнителя имело место 26 января 2012 г.236 Зарубежная практика показывает отсутствие опыта назначения иностранных граждан членами центрального избирательного органа.
Нормотворческая деятельность центрального избирательного органа государства – участника СНГ
Аналогичные полномочия в отношении федеральных избирательных списков предусмотрены в статье 27 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»305.
Отличительной особенностью реализации указанных прав является то, что реальное наполнение содержания происходит в решениях ЦИК РФ, издаваемых в виде методических рекомендаций. Например, Постановлением ЦИК России от 20 мая 2015 г. № 283/1668-6 утверждены Рекомендации по обеспечению реализации избирательных прав граждан Российской Федерации, являющихся инвалидами, при проведении выборов в Российской Федерации. Постановлением ЦИК России от 7 апреля 2015 г. № 278/1649-6 утверждены Методические рекомендации по организации голосования отдельных категорий избирателей при проведении выборов на территории Российской Федерации. Постановлением ЦИК России от 11 июня 2014 г. № 235/1486-6 утверждены Методические рекомендации по вопросам, связанным с выдвижением и регистрацией кандидатов, списков кандидатов на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления306.
В представленных документах нередко определены корреспондирующие обязанности к органам государственной власти, иным публичным структурам. В Методических рекомендациях по обеспечению реализации избирательных прав военнослужащих при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления307 устанавливается, что избирательные участки на территории воинских частей могут образовываться командирами воинских частей по согласованию с соответствующей избирательной комиссией в случаях, а также в порядке и в сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации. Командир воинской части или лицо, его замещающее, может выступить с инициативой по образованию таких участков.
Значимым признаком анализируемых полномочий выступает их подконтрольность судебным органам. О.Е. Кутафин подчеркивает, что подконтрольность суду ЦИК РФ согласуется с положениями Конституции РФ о роли, предназначении и функциях суда в системе разделения государственной власти в стране308. Относительно подконтрольности суду законности избирательного процесса следует сделать ремарку, указав на законодательство Республики Молдова, где в Конституции определены соответствующие полномочия Конституционного Суда. Согласно статье 62 Основного закона Конституционный суд по предложению Центральной избирательной комиссии принимает решение о признании мандатов депутатов или, в случае нарушения законодательства о выборах, о непризнании их. Согласно статье 79 Конституции результаты выборов Президента Республики Молдова признаются действительными Конституционным судом. Данные полномочия подтверждены в статье 135, устанавливающей компетенцию Конституционного Суда.
Примером может служить Постановление Конституционного Суда Республики Молдова № 34 от 13 декабря 2016 г. «О подтверждении результатов выборов и признании действительным мандата Президента Республики Молдова»309. Конституционный Суд Республики Молдова неоднократно (например: Постановление № 29 от 9 декабря 2014 года о подтверждении результатов выборов Парламента Республики Молдова от ноября 2014 года и признании действительными мандатов избранных депутатов310) в своих постановлениях подчеркивал пределы проверки итогов голосования: 1. Соответствуют ли выборы конституционным нормам; 2. Соответствуют ли выборы общепризнанным принципам проведения демократических выборов; 3. Оценка выявленным нарушениям и степени их влияния (масштабность и серьезность) на окончательные результаты выборов. Конституционный Суд РМ в мотивировочной части систематизирует жалобы, которые подавались в судебные инстанции в ходе предвыборной кампании. Так, в Постановлении № 34 от 13 декабря 2016 г. отмечается (п. 38) – «Предмет представленных жалоб составили: 1) осуществление права голоса; 2) свобода выражения, включая действия, порочащие или оскорбляющие конкурента на выборах; 3) авторское право; 4) предвыборная реклама в сети интернет; 5) размещение предвыборных афиш в неотведенных для этих целей местах; 6) освещение предвыборной кампании средствами массовой информации; 7) использование в предвыборной рекламе материалов, содержащих изображения официальных лиц других государств, а также привлечение к предвыборной агитации лиц, являющихся иностранными гражданами; 8) порядок представления финансовых отчетов со стороны конкурентов на выборах; 9) использование в предвыборной кампании незадекларированных финансовых средств и материалов».