Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовая характеристика конституционного конфликта 14
1.1. Конституционный конфликт: понятие, признаки и классификация 14
1.2. Конституционный кризис как крайняя форма конституционного конфликта 55
Глава II. Конституционные конфликты в России и иных странах Содружества Независимых Государств 76
2.1. Конституционный конфликт 1906–1917 гг. 76
2.2. Конституционный конфликт 1991–1993 гг. 96
2.3. Конституционные конфликты в странах Содружества Независимых Государств 121
Глава III. Профилактика конституционных конфликтов и механизм их решения в Российской Федерации 138
3.1. Средства профилактики конституционных конфликтов 138
3.2. Механизмы разрешения конституционных конфликтов 162
Заключение 208
- Конституционный конфликт: понятие, признаки и классификация
- Конституционный конфликт 1906–1917 гг.
- Конституционные конфликты в странах Содружества Независимых Государств
- Механизмы разрешения конституционных конфликтов
Введение к работе
Актуальность исследования. Исследовательский интерес к проблеме изучения конституционных конфликтов предопределен тем, что возникновение конфликтного взаимодействия субъектов является атрибутом конституционного развития. Множественные противоречия, возникающие в сфере отношений, составляющих предмет конституционно-правового регулирования, становятся основой для противоборствующего типа поведения субъектов отношений, приобретают форму конституционного конфликта.
Оценивая значимость конституционного конфликта для процесса развития, следует указать, что данный конфликт может выполнять как конструктивные, так и деструктивные функции. В первом случае конфликт ускоряет процесс развития, приводит к разрешению противоречий сторон, во втором несет разрушительные тенденции, оказывающие негативное влияние на целостность и стабильность правовой системы. Этим в полной мере обосновывается необходимость концептуального оформления системы средств профилактики и разрешения конституционных конфликтов.
Как отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин, необходимым условием развития в стране демократии является создание эффективной правовой и политической системы. Но ценой развития демократических процедур не может быть ни правопорядок, ни столь трудно достигнутая стабильность1.
Развитие Российской Федерации как демократического правового государства (статья 1 Конституции Российской Федерации) допускает конфликтную форму взаимодействия субъектов конституционного права. Исследование отраслевой специфики конституционного конфликта осуществляется в рамках перспективного направления науки конституционного права – конституционной конфликтологии.
Несмотря на то, что идея развития конституционной конфликтологии появилась более 13 лет назад, на сегодняшний день отсутствуют комплексные исследования, посвященные анализу конституционного конфликта, нет и единого подхода к определению конституционного конфликта. Ощущается нехватка научных публикаций, посвященных рассмотрению и анализу конституционных конфликтов в зарубежных странах.
Актуальность проведения исследования в практическом плане обуславливается
тем, что ряд положений Конституции Российской Федерации, нормы иных
источников конституционного права предполагают конфликтность как
характеристику типа взаимодействия субъектов и одновременно закрепляют пути разрешения конфликтных ситуаций. Задачей конституционной конфликтологии в данном аспекте является осуществление комплексного анализа конституционно-правовых норм с точки зрения конфликтологического подхода и представление предложений по совершенствованию нормативных правовых актов.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, связанных с профилактикой и разрешением конституционных конфликтов.
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г. «Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации» // Российская газета. № 86. 26 апреля.
При изучении указанных отношений предпринимается попытка рассмотреть их комплексно: с учетом их двойственной природы, сложного субъектного состава и влияния нередко взаимоисключающих юридических концепций.
Предметом исследования выступают нормы Конституции Российской
Федерации, федерального законодательства, законодательства субъектов Российской
Федерации, регламентирующие способы предотвращения и разрешения
конституционных конфликтов, а также конституционно-правовые нормы зарубежных стран, регулирующие осуществление профилактики и разрешение конституционных конфликтов.
Цель исследования - проведение комплексного анализа конституционных
конфликтов, раскрытие на основе конституционного права сущностных свойств и
характеристик конституционных конфликтов, исследование динамики их развития, способов профилактики и разрешения.
Исходя из указанной цели исследования, автор ставит перед собой следующие задачи:
- обосновать правомерность рассмотрения конституционного конфликта как
самостоятельного феномена государственно-правовой действительности;
- раскрыть содержание понятия «конституционный конфликт», его структурные и
динамические характеристики;
- выявить признаки, отражающие особенности конституционно-правового
конфликта;
указать формы конституционного конфликта и предложить авторскую концепцию разграничения понятий «разрешение конституционных конфликтов» и «преодоление конституционных конфликтов»;
определить меры профилактики конституционных конфликтов в Российской Федерации;
- установить способы разрешения конституционных конфликтов.
Методологическая основа исследования. Значимую роль при выполнении
диссертационного исследования играют общенаучные методы. Диалектический метод
проявляется в аспектах взаимосвязи «общего» и «особенного», «абстрактного» и
«конкретного» при рассмотрении феномена конфликта, рассмотрении конфликта в
качестве способа перехода социальной системы в качественно иное состояние, что
определяет наличие позитивной составляющей в рассматриваемом явлении.
Поскольку исследование конституционного конфликта предполагает изучение
развивающегося объекта, актуализируется потребность в применении
диалектического метода. Общелогический метод подразумевает использование
логических приемов при разграничении понятий, классификации форм
конституционного конфликта, установлении причин и выведении следствий. Системный метод предполагает рассмотрение конституционного конфликта как системного явления, включенность конфликта в общую систему конституционно-правовых и, шире, социальных отношений, применение системного метода позволяет обеспечить комплексное видение проблем конфликтности в конституционно-правовой сфере, в рамках системного подхода в диссертационном исследовании выявляются системно-структурные характеристики конституционного конфликта. Перспективным при изучении конфликтных явлений является функциональный метод, применение которого позволяет продемонстрировать динамическую составляющую конфликта, указать на наличие устойчивой корреляции между элементами конфликта, его динамикой и функциями, установить положительные и
отрицательные последствия конфликта. Сочетание общенаучных методов позволяет целостно представить изучаемое явление.
В процессе исследования нашли применение частнонаучные методы. Социологический метод позволяет учесть комплекс социальных факторов, оказывающих влияние на развитие конфликтного процесса. Источники, факторы, определяющие ход развития конфликта, часто находятся вне правовой сферы. При этом социальный фон конфликта рассматривается в диссертационном исследовании лишь в той мере, в какой это необходимо для понимания специфики и детерминант конфликта. Исторический метод позволяет раскрыть генезис конфликтов, установить объективные исторические условия их возникновения.
Особое внимание было уделено частноправовым методам. Важным
познавательным средством конституционного конфликта выступает сравнительно-
правовой метод, позволяющий проследить закономерности развития конфликтных
процессов в конституционной сфере на примерах различных стран. Существует
потребность в осмыслении зарубежного опыта профилактики и разрешения
конституционных конфликтов. Использование историко-правового метода
способствует пониманию процесса трансформации подходов к формированию
правовой регламентации способов профилактики и разрешения конфликтов на
различных этапах развития отечественной государственности. Метод философско-
правовой антропологии предопределяет необходимость рассмотрения
конституционного конфликта не только как формы взаимодействия между
субъектами права, но и как формы взаимодействия между людьми, стоящими за
этими субъектами. Исследование феномена конституционного конфликта
невозможно без осуществления технико-юридического анализа. Метод технико-
юридического анализа применяется при анализе действующего федерального
законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в сфере
профилактики и разрешения конституционных конфликтов с целью выявления
существующих недостатков и обоснования необходимости внесения изменений в
нормативные правовые акты.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют основные
труды в области конфликтологических исследований. Философские положения о
конфликтном характере общественного взаимодействия содержатся в трудах
Гераклита, Э. Роттердамского, Н.Макиавелли, Ж.П. Сартра, А.Камю, Ю.Хабермаса. С
позиций философии права проблема разрешения конфликтов в конституционной
сфере рассматривается в работах Ф.Лассаля, Г.Еллинека, Г.Кельзена,
Ф.Франкфуртера. Различные аспекты конфликтных явлений раскрываются в рамках теории классовой борьбы К.Маркса, теории современного социального конфликта Р.Дарендорфа, концепции Г. Зиммеля. Решению отдельных теоретических проблем юридической конфликтологии посвящены работы С.Н.Болдырева, П.А.Астахова, М.М.Ненашева, Т.В.Худойкиной, В.Н. Кудрявцева. Особого внимания заслуживают публикации, посвященные анализу конфликтных явлений в конституционной сфере, таких специалистов, как Т.М. Пряхина, А.А.Езеров, О.В.Задорожная, Г.Г.Аминова, Е.К.Замотаева, О.В.Брежнев. Вопросам исследования исторических причин возникновения конституционных кризисов в досоветский период посвящены работы П.Б. Струве, П.Н. Милюкова, В.И.Гурко, Н.С.Таганцева, В.А.Маклакова, В.М.Гессена, В.В. Леонтовича и др., в советский период данные проблемы рассматривались В.И.Лениным, Р.Ш.Ганелиным, Е.Д.Черменским, необходимо
отметить современные работы А.П.Яцковой, А.Н.Медушевского, А.С.Румянцева, И.А.Кравец, К.Н.Штин, Е.А.Тарасовой, Ф.В. Малхозовой.
Проблематике разрешения конституционно-правовых споров посвящены работы Н.С.Бондаря, С.Э.Несмеяновой, А.В.Никитиной, на существующие проблемы правовой регламентации согласительных процедур обращают внимание Т.В.Цатурян, Д.А.Кобзарь, вопросы применения мер федерального вмешательства Президентом Российской Федерации рассматривались в работах А.В.Мелехина, К.В.Черкасова, А.Н.Кондрашева, Р.М.Дзидзоева.
В процессе проведения диссертационного исследования использовались труды
зарубежных авторов, которые внесли вклад в изучение понятия и сущности
конституционного конфликта: М.Хейн, М. Брандт, Дж. Коттрелл, Л.Сэнфорд,
Дж.Балкин, А.Ристроф, Р.Кахан, К.Менкель-Мидоу, П.Блокер, Б.Акерман,
Ск.Гартнер, М.Мэлин. Ряд зарубежных научных источников до настоящего времени не был переведен на русский язык и вводится в научный оборот впервые. Изучение трудов зарубежных ученых-правоведов позволило провести сравнительный анализ подходов к определению конституционного конфликта, отразить позитивный опыт осмысления способов разрешения конфликта.
Нормативной основой диссертационного исследования послужили такие
основополагающие документы, как Конституция Российской Федерации,
федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов
Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской
Федерации, нормативные правовые акты периода Российской империи, иные нормативно-правовые акты, акты конституционного законодательства зарубежных стран.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена задачами, заявленными автором, и заключается в осуществлении комплексного исследования особенностей, структуры, причин возникновения конституционных конфликтов. Конституционный конфликт рассматривается в его динамическом развитии и соотношении со смежными категориями.
Автором предлагается усовершенствовать понятийный аппарат
(«конституционный конфликт», «конституционно-правовой конфликт»,
«конституционный кризис» и т.д.), представлены классификация форм
конституционного конфликта, классификация способов разрешения
конституционного конфликта в России и зарубежных странах.
Автор уделяет особое внимание выявлению и исследованию проблем правовой регламентации способов профилактики и разрешения конституционных конфликтов. В частности обосновывается необходимость внесения следующих изменений в законодательство:
внесение изменения в пункт 4 статьи 11 Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», статью 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в части установления полномочия Конституционного Суда РФ по рассмотрению конституционно-правового спора о соответствии Конституции постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Российской Федерации;
внесение изменения в статью 9 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в части включения граждан Российской Федерации, общественных объединений и иных
негосударственных некоммерческие организаций в перечень субъектов
общественного контроля;
совершенствование определения «общественный контроль» путем внесения изменений в статью 4 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»; внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, статью 19.32, в части установления мер ответственности за нарушение законодательства об общественном контроле;
совершенствование правовой регламентации осуществления согласительных процедур в законодательстве субъектов Российской Федерации;
внесение изменений в часть 5 статьи 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», в части сокращения перечня вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум.
Конкретные поправки в законодательство представлены автором в приложении к диссертации № 1.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной:
1.Обоснована правомерность рассмотрения конституционного конфликта как
самостоятельного феномена государственно-правовой действительности.
Продемонстрирована роль конституционного права в управлении конституционным конфликтом путем установления конституционно допустимых вариантов его развития и разрешения.
2.Предложено авторское определение конституционного конфликта как вида взаимодействия субъектов конституционно-правовых отношений, в основе которого лежит противоречие сторон, стремящихся к обладанию конституционной ценностью или ее защите. В силу того, что конституционный конфликт является динамичным явлением, в процессе развития конфликта возможна смена его объекта.
3. Выявлены признаки, присущие конституционно-правовому конфликту:
-
возникает в сферах общественных отношений, которые являются предметом конституционного права;
-
участниками выступают субъекты конституционного права;
3)стороны вступают в конфликт с целью защиты своих конституционных прав и законных интересов, полномочий, восстановления правового положения, имевшего место до возникновения конституционно-правового конфликта;
4) возникает в связи с созданием, реализацией, изменением либо толкованием норм конституционного права;
5) вызван в большей степени юридически обусловленными, нежели
политическими причинами;
-
правовой формой возникновения конституционно-правового конфликта являются конституционно-правовые отношения;
-
возникновение и разрешение влечет за собой конституционно-правовые последствия.
4.Определены формы конституционного конфликта (конституционное
противоборство, конституционный спор, конституционный кризис) и, на основании этого, предложена авторская концепция разграничения понятий «разрешение конституционных конфликтов» и «преодоление конституционных конфликтов».
5. В результате проведенного исследования установлено, что в качестве средств
профилактики конституционных конфликтов выступают конституционно-
конфликтная диагностика, институт общественного контроля и подготовка судебными органами конституционного контроля посланий о состоянии конституционной законности.
6. В контексте теории «демократического конституционализма» обосновано
значение института общественного контроля как одного из средств профилактики
конституционных конфликтов. Анализ действующего законодательства Российской
Федерации позволил сделать вывод об отсутствии системного подхода к
установлению институциональной основы функционирования общественного
контроля.
7. На основе анализа зарубежного и отечественного опыта выявлена специфика
средств разрешения конституционных конфликтов, в качестве которых выступают
разрешение споров органами судебного конституционного контроля, применение
процедур, предусмотренных конституцией (отставка правительства, роспуск
законодательного органа, импичмент президента), применение согласительных
процедур управомоченными субъектами, применение мер федерального
вмешательства, рассмотрение вопроса на референдуме.
Теоретическое и практическое значение диссертации. Автором
диссертационного исследования внесен вклад в конституционную правовую теорию конституционного конфликта. Практическое значение диссертации связано с предложением конкретных изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании курса конституционного права России, конституционного права зарубежных стран, а также различных спецкурсов.
Степень достоверности и обоснованности результатов исследования подкрепляется широким использованием научных работ, нормативных правовых актов, его комплексным характером.
Апробация результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Высшей школы экономики, управления и права Северного (Арктического) федерального университета имени М.В. Ломоносова.
Основные положения и результаты исследования докладывались на международных (в том числе заочных) и всероссийских научных практических конференциях (г. Новосибирск, 2014 год, г. Архангельск, 2015-2017 годы; г.Екатеринбург, 2016 год; общее количество: более 16), а также нашли отражение в научных статьях автора (21 статья, в числе которых 6 статей опубликованы в ведущих научных изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации).
Результаты исследования докладывались на межкафедральном научном
семинаре, посвященном Дню российской науки, а также на круглом столе
«Конституционно-правовой конфликт: теоретические проблемы и пути преодоления»
с участием депутатов Архангельского областного Собрания депутатов, членов
избирательной комиссии Архангельской области, сотрудников государственно-правового управления Архангельского областного Собрания депутатов, правового департамента администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области, Управления Министерства юстиции РФ по Архангельской области и Ненецкому автономному округу, прокуратуры Архангельской области.
Материалы и результаты исследования нашли практическое применение в чтении курса «Проблемы конституционного права Российской Федерации», курса «Конституционное право зарубежных стран».
Положения диссертации были использованы при подготовке экспертного заключения на проект закона Свердловской области «Об общественном контроле Свердловской области».
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения, библиографического списка.
Конституционный конфликт: понятие, признаки и классификация
Рассмотрение проблематики конституционного конфликта будет логично предварить анализом общих философских и частнонаучных концепций конфликта. В рамках данного исследования автор не ставит задачу полномасштабного обзора философской мысли, затрагивающей проблематику конфликта, объектом анализа выступают концепции, позволяющие установить наиболее существенные черты данного явления.
В качестве одного из элементов «твердого ядра» настоящего диссертационного исследования, в том смысле, который придавал данному понятию И. Лакатос, можно рассматривать утверждение о конфликтном характере социального взаимодействия.
Еще в античный период были сформулированы философские положения о неизбежности и даже необходимости конфликта для обеспечения поступательного общественного развития.
Так, в философской концепции Гераклита борьба выступает неотъемлемой частью постоянного диалектического изменения, непрерывной борьбы противоположностей окружающего мира. Враждующее соединяется из расходящихся - прекраснейшая гармония, и все происходит через борьбу 1. Борьба и конфликты неизменно присутствуют в обществе, однако отношение к данным феноменам может быть диаметрально противоположным в зависимости от нравственных воззрений, философских установок, научных методов, на которые опирается философ, теолог или ученый, исследующий проблематику конфликта.
В контексте проводимого исследования интересной представляется точка зрения Э. Роттердамского, изложенная в его работе «Жалоба мира» 2.
В работе наглядно продемонстрирована склонность человечества к конфликтам. Так, является актуальным изложенное автором положение о необходимости устранения поводов для конфликта на ранних этапах, социального неодобрения конфликтного типа поведения, что приведет к мирному разрешению возникающих противоречий.
Переговоры сторон, имеющие целью достижение консенсуса по спорному вопросу, всегда происходят в условиях определенной коммуникативной ситуации и в данном отношении весьма интересна теория, изложенная Ю. Хабермасом. Философ обосновал необходимость формирования особой «делиберативной среды» для предотвращения конфликтных ситуаций, такая среда должна быть создана в государственно-политической сфере, она предполагает возможность свободного обмена мнениями, где каждый заявляет и отстаивает свои интересы, однако реализуются лишь интересы, прошедшие процедуру общественного обсуждения и получившие общую поддержку. Ориентация субъектов на взаимопонимание приводит к формированию общих ценностных установок и моральных правил, которые не только управляют социальным действием, но и регулируют критические высказывания акторов в ситуации конфликта. Правовая регламентация процедур и этический дискурс объединены целью достижения компромисса на основе социальной справедливости 1.
Исследование профилактики конфликта в аспекте рациональной и эффективной коммуникации чрезвычайно важно, поскольку в условиях возрастающего влияния средств массовой информации и развития институтов гражданского общества необходимо использовать их потенциал для обеспечения условий равноправной коммуникации субъектов, направленной на достижение взаимопонимания и согласия. Обеспечение такой коммуникации позволит предотвратить социальный конфликт посредством заблаговременного разрешения противоречия. Необходимо отметить, что концепция разрешения противоречий посредством обеспечения рациональной коммуникации отнюдь не предполагает устранение конфликта как атрибута общественного развития. Стремление к взаимопониманию, достижению консенсуса, потребность быть понятым – это скорее необходимый идеал, чем характерная черта современных процессов общественного взаимодействия.
Значимый вклад в теорию конфликта внес Н. Макиавелли. Данный мыслитель изложил концепцию социального конфликта с точки зрения государственной власти, интересов государства и правителя. Общество представляет собой опору государственной власти и, вследствие этого, разрыв между правителем и обществом, влекущий кризис, недопустим, ибо «лучшая из всех крепостей – отсутствие ненависти народа». Положение о недопустимости распространяется лишь на крайнюю стадию конфликта, на которой он переходит в кризис. Конфликт характеризуется и как положительное социальное явление1. Данная теория наглядно демонстрирует, что конфликт стимулирует диалог и взаимодействие властных и общественных институтов, которое способно привести к положительным результатам. В конфликте, помимо коммуникативного, должен присутствовать аспект управляемости.
Переход от рассмотрения отдельных сторон конфликтных явлений в общественной жизни к их комплексному изучению связан с работами Г.Зиммеля. В его концепции конфликт определяется как разрешение напряженности между противоположностями. Конфликт играет индикативную роль, что позволяет скорректировать и сохранить отношения. Взаимные антагонизмы поддерживают целостность социальной системы, устанавливают равновесие между ее частями 2.
В теории Г. Зиммеля социальный конфликт рассматривается как психологически обусловленный феномен, естественная враждебность между человеком и человеком. Развитие конфликта, по мнению автора, также во многом связано с психологическим настроем субъектов. Одни и те же основания могут породить как консенсус, так и конфликт: «там, где нет намерения договориться, там сознание антагонизма, обостренное равенством в остальном, делает антагонизм еще острее»1.
Теория данного автора смещает акцент рассмотрения социального конфликта в сферу психологии, при этом в ней присутствует заблуждение: постулируя двойственную природу человеческого взаимодействия, мыслитель обосновывает единство и стабильность общественного развития балансом симпатий и антипатий индивидов и социальных групп, а конфликт «напряженностью», враждебностью, инстинктом борьбы. Рассмотрение характеристик конфликта позволяет сделать вывод, что конфликт возникает не в силу «инстинкта борьбы», враждебности и т.д., а в силу борьбы как таковой. Враждебность, стремление к оппозиции свидетельствуют о возрастании вероятности возникновения противоречий между индивидами, противоречие является основой конфликта, но не влечет с неизбежностью сам конфликт, который возникает лишь, когда стороны начинают взаимодействовать.
Трансформация социальных отношений и коренные социальные преобразования двадцатого века также оказали влияние на теорию социального конфликта. Ж.П. Сартр считает конфликтность одной из характеристик человеческого бытия. В этом плане Сартр определяет взаимоотношения людей следующим образом: «другой является для меня объектом, я стремлюсь поработить другого, другой стремится поработить меня. Конфликт есть первоначальный смысл бытия-для-другого»2. Хотя рассматриваемая концепция основана на ложной посылке, редуцирующей все многообразие межличностных взаимоотношений к отношению субъект-объект и постулирующей непреодолимое одиночество человека, она поднимает важную проблему ценностной ориентации и взаимоотношений между людьми. Ценностная установка, позволяющая рассматривать другого человека в качестве объекта, может породить противоречие интересов, протест, но это - конкретный случай, а не универсальное правило. А.Камю непосредственно связывает ценностный кризис и протесты, «метафизический бунт» человека. Для бунта характерен переход к праву, к выдвижению требований желаемого. Конфликт (или бунт) стимулирует солидарность протестующих людей 1. Приведенные положения позволяют сделать вывод о том, что при профилактике конфликта значительное внимание должно уделяться повышению уровня культуры, поиску и распространению ценностных установок, способных оказать положительное влияние на проектирование взаимоотношений и стимулировать общественную коммуникацию.
Наконец, в целях осмысления конфликтных явлений, свойственных современному обществу, необходимо обратиться к теории социального конфликта, изложенной в работах Р. Дарендорфа. С точки зрения данного автора, социальный конфликт на современном этапе характеризуется определенными особенностями: это антагонизм прав и их обеспечения, экономики и политики, экономического роста и гражданских прав. Это также постоянный конфликт между группами, требующими удовлетворения, и удовлетворенными.
Приведенное выше определение социального конфликта, обращает внимание на противоречия, которые, по соображениям, изложенным выше, выступают лишь предпосылкой конфликта. Утверждение о существовании конфликта между удовлетворенными и требующими удовлетворения группами можно считать корректным (не огранивая этим содержание понятия «социальный конфликт»).
Конституционный конфликт 1906–1917 гг.
Обращение к истории конституционных конфликтов позволяет выявить факторы, способствовавшие их возникновению, что является необходимым условием разработки мер профилактики данного явления. Изучение имеющегося опыта имеет большое значение для обеспечения стабильного государственного развития, более полного воплощения теории конституционализма.
Рассмотрение исторических особенностей трансформации российской государственности с позиций конфликтологического анализа будет логично начать с событий начала двадцатого века, так как именно в этот период в результате сложного процесса реформирования происходит переход к конституционной монархии.
Вопрос о необходимости проведения реформ был публично поставлен на съезде земских и городских деятелей, проведенном в Петербурге 6-9 ноября 1904 года. На Петербургском съезде рельефно проявилось наметившееся ранее конституционное земское течение1.
Положения резолюции земского съезда нашли воплощение в Указе «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка» от 12 декабря 1904 года, который определил неотложные меры преобразований 2. Необходимо отметить двойственность позиции государственной власти: наряду с Указом было опубликовано правительственное сообщение, в котором говорилось 0 незыблемости начал государственного строя, предполагаемые реформы именовались «чуждыми русскому народу». Значительное разочарование в обществе вызывало отсутствие в Указе положения о народном представительстве, поручение разработки планируемых реформ Комитету министров, что порождало опасения бюрократизации процесса преобразований 1. Возможность и направления преобразований рассматривались на заседаниях Совета министров 3 и 11 февраля 1905 года. В эти дни рассматривались возможные варианты формирования представительства и проекты преобразования Совета министров 2. 18 февраля были опубликованы два государственных акта: Высочайший Манифест и Именной Высочайший указ Правительствующему Сенату 3. В Манифесте говорилось о распространении крамолы и беспорядков, правительственным учреждениям и властям указывалось на необходимость усугубить бдительность по охране закона, порядка и безопасности. Указ повелевал возложить на состоящий под председательством императора Совет министров рассмотрение и обсуждение поступающих предложений по вопросам, касающимся усовершенствования государственного устройства.
18 февраля министры и члены Государственного совета смогли склонить императора к подписанию Рескрипта 4. Опубликованный вечером 18 февраля Высочайший рескрипт, данный на имя министра внутренних дел, объявлял о желании достигнуть осуществления обещанных реформ5. Значимой уступкой стало положение рескрипта о привлечении «достойнейших, облеченных доверием народа, избранных от населения людей для участия в предварительной разработке и обсуждении законов, для выполнения данной задачи предполагалось учредить Особое совещание под председательствованием министра внутренних дел» 6.
Шагом к осуществлению государственных преобразований, провозглашенных 12 декабря 1904 года, стало принятие Именного Высочайшего Указа от 17 апреля 1905 года, которым устанавливалась свобода выбора религий, свобода осуществления религиозных обрядов, право на переход из Православия в другое христианское вероисповедание и т.д.1. Указ вызвал как положительные отзывы, так и критику (особенно со стороны правых консервативных и церковных кругов) 2.
Подготовленные совещанием под руководством А.Г. Булыгина «Соображения» 23 мая 1905 года были переданы на рассмотрение совещание при Совете министров у графа Сольского, и с 26 мая по 28 июня продолжалось их обсуждение 3. Окончательно необходимые законопроекты были выработаны в процессе обсуждения на июльском совещании в Петергофе 4. 6 августа 1905 года были опубликованы следующие правовые акты: Манифест об учреждении Государственной Думы 5; Положение о выборах в Государственную Думу 6; Закон об учреждении Государственной Думы 7.
Указанными правовыми актами предопределялось создание Государственной Думы как особого законосовещательного установления. Император наделялся по отношению к ней значительными полномочиями. Законопроекты Государственной Думы не должны были касаться начал государственного устройства, установленных Основными законами.
Согласно Положению выборы в Государственную Думу должны были осуществляться по губерниям, областям и городам с избранием выборщиков от трех курий. Выборы не были всеобщими (исключались лица моложе 25 лет, женщины, бродячие инородцы и т.д.), предусматривался имущественный ценз, выборы должны были быть многостепенными.
Принятые акты характеризовались Л.Д. Троцким как бюрократически-консервативная «самодержавная конституция»1. Схожую оценку давал актам 6 августа Р.Ш. Ганелин: «рожденный в муках булыгинский закон был безнадежно запоздалым. Царь старался угнаться за событиями, стремясь поставить на службу борьбе с революцией «монархическую конституцию» 2. Зарубежная британская пресса также скептически оценивала перспективы реализации опубликованных актов3. Н.С.Таганцев указывал, что Манифестом от 6 августа закончился первый акт конституционной жизни России, при этом он именует акты 6 августа «куцой конституцией»4.
Взвешенной и аргументированной является позиция М.М. Ковалевского, который использовал сравнительно-исторический метод для выявления положительных и отрицательных аспектов принятых актов. М.М.Ковалевский отмечал, что актами были нарушены принципы представительного устройства: под понятие «народ» было подставлено понятие «имущество», а под последнее понятие – понятие недвижимой собственности, вызывал критику непрямой характер выборов (двухуровневая система голосования применялась в США, но в России условия были иными, и отсутствовала прочная партийная организация)5.
Представляется, что акты 6 августа 1905 года носили квазиконституционный характер, что подтверждается оценками современников («куцая конституция», «самодержавная конституция»), но стоит признать, что при всех их юридических недостатках, они явились шагом на пути становления российского конституционализма.
По указанию императора совещание под председательством графа Сольского продолжило свою работу, обсуждался значимый шаг на пути реформирования государственного устройства – объединение деятельности отдельных министерств1. С.Ю. Витте аргументировал необходимость создания единого сильного правительства 2. Обсуждение дальнейших реформ на заседаниях Совещания происходило в дни происходивших революционных событий 3.
С.Ю. Витте была подготовлена обширная записка, содержащая обоснование неотложных реформ государственного устройства4. 9 октября всеподданнейшая записка была представлена императору5. 11 и 12 октября состоялись заседания Совещания графа Сольского, результатом которых стал проект переустройства Государственного совета.
С.Ю. Витте был приглашен прибыть 15 октября на совещание в Петергоф и привезти проект манифеста, который исходил бы от императора6. Помимо Витте на окончательное решение императора повлиял великий князь Николай Николаевич 7. В итоге 17 октября Николай II подписал манифест, в редакции, подготовленной под руководством С.Ю.Витте.
Манифест определил первоочередные задачи: устранение прямых проявлений беспорядка, умиротворение государственной жизни и необходимое для этого объединение деятельности правительства. На правительство возлагалось выполнение непреклонной воли государя: «даровать основы гражданской свободы (неприкосновенность личности, свобода совести, собраний, союзов, свобода слова), привлечь к участию в Государственной Думе классы населения, ранее лишенные избирательных прав, установить, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы народным представителям была предоставлена возможность участия в надзоре за закономерностью действий властей» 8.
Конституционные конфликты в странах Содружества Независимых Государств
Задача комплексного исследования конституционного конфликта обусловливает необходимость анализа конфликтов в конституционной сфере в странах Содружества независимых государств.
Примеры конституционного конфликта политического типа представляет развитие Кыргызстана, характеризующееся частым текстуальным изменением Конституции 5 мая 1993 года1. Поправки вносились по итогам конституционных референдумов 1994, 1996, 1998, 2003, 2006 годов. После «революции тюльпанов» 2005 года было объявлено о проведении конституционной реформы, которая, однако, не смогла обеспечить стабильность конституционного развития.
Существовавшие в конституционной сфере противоречия, обусловившие конфликтность, были отмечены Европейской комиссией за демократию через право: отмечалось расхождение текста конституции с ожиданиями общества и сложившимися традициями, конституция сохранила полупрезидентскую систему, однако ее положения способствовали сосредоточению власти в руках Президента. Процедура импичмента главы государства являлась сложнореализуемой в установленные короткие сроки (три месяца со дня начала процедуры до принятия решения об импичменте)1. Нельзя не отметить противоречия в экономических, социальных и межэтнических отношениях, не урегулированные конституционным правом, однако характеризующие фактическую конституцию и способные привести к конфликту и изменению юридической конституции.
Следует учесть такие факторы, как семейственность, традиции клановости в политической борьбе за государственную власть, отсутствие реальных возможностей общественного участия2, установление экономической монополии сторонников Президента, отстранение народа от рычагов контроля над государственной властью 3.
Отсутствие эффективной системы сдержек и противовесов проявилось в 2007 году в связи с конституционно-правовым конфликтом законодательной и судебной власти. Конституционный суд принял решение о том, что в рамках конституционной реформы в 2006-2007 годах изменения в Конституцию принимались с нарушением требований Конституции 2003 года и постановил, что действующей является именно редакция Конституции 2003 года 4.
Парламент Кыргызской Республики, Жогорку Кенеш, принял постановление о выражении недоверия составу Конституционного суда вследствие вынесения последним неправосудного решения. Жогорку Кешеш сформировал депутатскую комиссию по изучению деятельности Конституционного суда и отменил свое предыдущее постановление об избрании трех судей Конституционного суда5. 2 октября 2007 года по результатам работы депутатской комиссии было представлено заключение, Конституционный суд обвинялся в осуществлении переворота, превышении полномочий, Счетной палате поручалось проверить финаново-хозяйственную деятельность Конституционного суда. Парламент обратился к Президенту с просьбой образования Государственной комиссии по изучению деятельности Конституционного суда1.
В качестве ответного шага Конституционный суд обращался к Президенту, как гаранту Конституции, указывая на нарушение Жогорку Кенешем конституционных принципов осуществления государственной власти и независимости судей, рассмотрение не входящего в компетенцию Парламента вопроса о деятельности Конституционного суда Кыргызской Республики и просил Президента принять соответствующие меры 2.
Конфликт завершился принятием Президентом Кыргызской республики Указа «О роспуске Жогорку Кенеша Кыргызской Республики»3.
Ответственность за конфликт ветвей власти возлагалась на Парламент,создавший кризис, вызванный непреодолимыми противоречиями между Жогорку Кенешем, представляющим законодательную ветвь власти, и Конституционным судом Кыргызской Республики, представляющим судебную ветвь власти. Досрочный роспуск продемонстрировал роль Президента, как арбитра между ветвями власти, который должен принимать полные и исчерпывающие меры по недопущению нарушений Основного закона, надлежащему функционированию, согласованному взаимодействию государственных органов. Роспуск законодательного органа был осуществлен на основании статьи 63 Конституции в редакции 2003 года, предусматривавшей в качестве основания кризис, вызванный непреодолимыми противоречиями Жогорку Кенеша с иными ветвями государственной власти 4. Принятая на референдуме в 2007 году редакция Конституции сократила перечень оснований роспуска и не предусматривала положения, аналогичного примененной статье 63 Конституции 2003 года1.
В 2009 году планировалась конституционная реформа предусматривавшая возможность передачи полномочий президента «исполняющему обязанности президента», лицу, которое будет определено президентским совещанием большинством голосов. Недовольство общественных объединений и народа положениями данной реформы, в совокупности с другими факторами, привело к массовым беспорядкам, формированию Временного правительства «народного доверия», которое временно взяло на себя полномочия Президента и Правительства, было объявлено о роспуске Жогорку Кенеш.
В соответствии с Декретом от 26 апреля 2010 года, Президент К.Бакиев обвинялся в узурпации власти, установлении контроля над законодательной властью и Конституционным судом, проведении незаконной приватизации важнейших объектов экономики, подавлении прав и свобод2. Была разработана новая Конституция, которая была принята на референдуме 14 июля 2010 года.
Таким образом, конституционный конфликт политического типа, включавший конституционно-правовой конфликт между Жогорку Кенешем и Конституционным судом, завершился с принятием новой Конституции.
Ж.Б. Бокоев высказывает точку зрения о том, что в основу Конституции положен проект с парламентской формой правления, а главным ее достижением является создание механизма сдержек и противовесов в системе органов власти3. Как парламентарную (с особенностями в виде региональной и личностной, а не идеологической ориентации политических партий) сформировавшуюся форму правления рассматривает П. Денье 4.
Анализ положений Конституции показывает, что с данными утверждениями нельзя согласиться в полной мере, так как конституция закрепляет положения, нехарактерные для парламентарных республик. Президент избирается напрямую гражданами на 6 лет. А.Н.Медушевский обоснованно отмечает, что наряду с весомыми полномочиями прямое избрание и парламента, и Президента свидетельствует о возможности проявления феномена двойной легитимности, опасного в расколотом обществе 1.
Президент, несмотря на расширение прерогатив парламента, обладает широкими полномочиями, закрепленными в Разделах 3-5 Конституции.
Сформировавшуюся форму правления следует охарактеризовать как президентско-парламентскую (смешанную).
Следует отметить, что в Конституции 2010 года не в полной мере учтен опыт предшествующих конституционных конфликтов. В статье 67 сохранен ранее критиковавшийся порядок импичмента Президента, решение Жогорку Кенеша об отрешении Президента принимается квалифицированным большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша, должен соблюдаться трехмесячный срок после выдвижения обвинения против Президента.
Неопределенным является распределение властных прерогатив («Президент назначает по согласованию с Премьер-министром глав дипломатических представительств», «ведет переговоры, подписывает международные договоры по согласованию с Премьер-министром; вправе передавать указанные полномочия Премьер-министру, членам Правительства и другим должностным лицам»). Президент назначает и освобождает от должности членов Правительства (руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны, национальной безопасности, их заместителей), а отказ Жоговку Кенеш утвердить данное Правительство и его программу может повлечь досрочные выборы в Жогорку Кенеш. (п.6 ст.84).
Механизмы разрешения конституционных конфликтов
Проблема разрешения конфликтов существует столь же долго, как и само явление конфликта. Однако процесс активного научного осмысления проблемы разрешения конфликтов начался лишь во второй половине двадцатого века.
С.Гартнер и М. Мэлин полагают, что к разрешению конфликта приводит процесс, определяемый как «управление конфликтом». Управление конфликтом подразумевает любые шаги, предпринимаемые для разрешения конфликта мирным путем (от двусторонних переговоров до посредничества третьей стороны).
Существует множество методов управления конфликтом. Переговоры подразумевают прямое взаимодействие спорящих сторон, посредством которого стороны ищут взаимоприемлемое соглашение. Призыв подразумевает публичное обращение или требование третьей стороны к участникам конфликта. Медиация включает помощь третьей стороны в поиске приемлемого соглашения. Позитивное стимулирование включает экономическую, военную, административную поддержку разрешения конфликта. Судебное рассмотрение спора обеспечивает разрешение конфликта путем создания обязательного для спорящих сторон решения1. Значимость своевременного разрешения выражается в снижении «цены конфликта». Л. Криесберг называет находившийся под контролем и разрешенный мирным путем конфликт «конструктивным», подчеркивая преимущества подобного устранения противоречий 2.
Проведенный анализ конституционных конфликтов позволил установить следующие способы разрешения конституционных конфликтов в зарубежных странах:
а) юридические способы:
1) внесение изменений в конституционное законодательство, устраняющих причины конфликта (Польша 2016 г.); 2)принятие новой конституции, обусловливающей прекращение конфликта (Казахстан, 1995г.); 3) реализация установленных конституцией процедур (роспуск законодательного органа, отставка правительства, процедура импичмента (Сомали, 2014 г.; Бразилия, 2016 г.)), разрешение конфликта органом конституционного правосудия (Испания, 2016 г.) 4) применение мер федерального вмешательства (Канада, 1970 г.).
б) политические способы: 1) переговоры (Польша, 1995 г.) 2) заключение политического соглашения (Беларусь, 1996 г.).
в) использование военной силы и внеконституционного давления (Буркина Фасо, 2015 г.)
Необходимость придания возникающим конституционным конфликтам «конструктивного характера», управления конфликтом в целях его разрешения предполагает регламентацию соответствующих механизмов. Основополагающие положения, определяющие пути разрешения возникающих конституционных конфликтов, закреплены в Конституции Российской Федерации. Как отмечает Н.С.Бондарь, Конституция является порождением социальных противоречий, юридизированной формой отражения противоречий, нормативно-правовой основой разрешения противоречий в механизмах функционирования современной демократии. Конституция призвана определить институционные средства разрешения социальных противоречий 1. Конституция Российской Федерации в ряде статей устанавливает механизмы разрешения конституционных конфликтов (Статья 85, ч. 5 статьи 105, ч.3 статьи 107, ч.1 статьи 109, ч.4 статьи 111, статья 117).
Конституция Российской Федерации предусматривает механизм судебного разрешения конституционных конфликтов, закрепляя в статье 125 основы функционирования Конституционного Суда Российской Федерации. Необходимо согласиться с А.А. Езеровым в том, что Конституционный Суд играет особую роль в системе сдержек и противовесов, разрешая конфликты, является органом компромисса, примирения, гарантом стабильности 1. Судебный конституционный контроль осуществляется также конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации.
Конституционные суды выступают в качестве посредника при разрешении конфликта, предоставляют сторонам конфликта информацию, устраняющую неопределенность, являющуюся основой конфликта. Преимущества судебного механизма разрешения конституционного конфликта отражаются следующими его характеристиками: доступность (суд имеет возможность получить необходимую для разрешения спора информацию), властный характер (наличие полномочий по преобразованию имеющейся информации в обязательное для исполнения решение), независимость2.
В соответствии с частью 3 статьи 125 Конституции Российской Федерации, частью 2 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», «Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации»3.
Конституционный Суд Российской Федерации определяет свой статус в качестве «судебной инстанции, окончательно разрешающей публично-правовые споры»1. В рамках судебного конституционного процесса происходит формализация конституционного конфликта и рассмотрение соответствующего дела Конституционным Судом в соответствии с главой XI Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Так, Конституционный Суд разрешил спор о компетенции между Президентом и Советом Федерации 2, спор между Государственной Думой и Президентом, Советом Федерации и Президентом3.
В отношении реализации полномочия Конституционного Суда по разрешению споров между высшими органами государственной власти субъектов можно привести в качестве примера Определение от 08 июня 2000 года, которым было «отказано в принятии к рассмотрению ходатайства Московской областной Думы о разрешении спора о компетенции между Московской областной Думой и Московской городской Думой по определению состава территории, так как заявитель не использовал конституционную возможность по обращению к Президенту Российской Федерации, который может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 85 Конституции Российской Федерации. Ходатайство Московской областной Думы было признано не отвечающим критерию допустимости обращений» 4. Разъясняя принятое решение, Суд подчеркнул, что обязательным условием допустимости рассмотрения ходатайства по такому спору в Конституционном Суде Российской Федерации является положение о том, что «спор не был или не может быть разрешен иным способом»1. Производство по ходатайству Тюменской областной Думы о разрешении спора о компетенции между Тюменской областной Думой и Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа было прекращено в связи с отзывом ходатайства 2. Основанием отзыва ходатайства послужило то, что спорные вопросы о разграничении компетенции были разрешены в принятом ранее Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года3.
В 1996 году при разрешении спора о компетенции, возникшего между Московской областной Думой и Генеральной прокуратурой Российской Федерации ходатайство Московской областной Думы было признано недопустимым, так как оспариваемая компетенция не установлена Конституцией Российской Федерации и относилась к компетенции органов власти субъекта Российской Федерации 4. В этом же году Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению ходатайства Законодательного Собрания Кемеровской области о разрешении спора о компетенции между данным органом и Президентом Российской Федерации так как «затронутые ходатайством вопросы по своему характеру и значению не могут быть отнесены к числу конституционных»5.