Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовая концепция взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации 15
1. Понятие и функциональная обусловленность конституционного взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации 15
2. Принципы взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации 38
3. Конституционное взаимодействие палат зарубежных парламентов 55
Глава 2. Конституционно-правовой механизм взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации 79
1. Сферы взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации 79
2. Конституционно-правовые формы взаимодействия палат Федерального Собрания 101
3. Модернизация регламентного регулирования взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации 128
Заключение 146
Список использованных правовых источников и литературы 155
- Понятие и функциональная обусловленность конституционного взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации
- Конституционное взаимодействие палат зарубежных парламентов
- Сферы взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации
- Модернизация регламентного регулирования взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена сложившимся конституционным противоречием между статусом (ст. 94) и структурой (ч. 1 ст. 95) Федерального Собрания, с одной стороны, и возможностью его самореализации в качестве органа государственной власти в смысле ч. 1 ст. 11 Конституции Российской Федерации, с другой. Такое положение парламента ставит перед конституционно-правовой наукой задачу – раскрыть возможные механизмы функционирования Федерального Собрания, не обладающего универсальными признаками органа государственной власти, в качестве такового. В этой связи нами сформулирована гипотеза, что только через взаимодействие палат Федерального Собрания – Совета Федерации и Государственной Думы – возможна реализация властных полномочий парламента Российской Федерации.
Будучи конституционно предусмотренным, взаимодействие палат Федерального Собрания прежде всего предстает как механизм реализации функций государства, условие реализации принципа разделения властей, проявление конституционного партнерства, способ обеспечения и поддержки единства правового пространства России.
Значимость взаимодействия палат Федерального Собрания требует док-тринальной разработки и правовой оптимизации данного процесса, систематизации существующих и выявления его новых форм и сфер.
В пользу актуальности темы выступает и то, что в теории конституционного права проблема взаимодействия палат Федерального Собрания не достаточно исследована. Определенную разработку получили вопросы взаимодействия Совета Федерации и Государственной Думы в связи с законотворческой и контрольной деятельностью. При этом специального целостного анализа проблем именно взаимодействия палат российского парламента не проводилось.
Указанные аргументы определили выбор темы диссертационного исследования взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы диссертации обусловлена значимостью конституционно-правового исследования взаимодействия палат российского парламента.
Проблемы парламентаризма исследовались в трудах таких ученых, как
С.А. Авакьян, Н.С. Бондарь, Л.В. Бутько, Н.В. Витрук, А.Д. Керимов,
О.Е. Кутафин, Ж.И. Овсепян, Р.А. Ромашов, Т.Я. Хабриева и др. Зарубежный
опыт строения и функционирования парламентов систематизировался в трудах
Д.А. Ковачева, А.И. Козлова, И.Н. Королевой, М.Н. Лазаревой,
Л.И. Никоновой, В.Е. Чиркина и др.
На структуре и организации работы парламентов, включая Федеральное Собрание, фокусировали научное внимание Е.В. Коврякова, И.Г. Лавриненко, А.Е. Постникова, А.Л. Сивков, И.А. Трушинская, О.В. Яценко и др.
Среди ученых, посвятивших свои доктринальные разработки различным аспектам взаимодействия палат Федерального Собрания, – А.И. Абрамова, В.Н. Артанова, А.В. Безруков, О.Н. Булаков, И.В. Гранкин, А.С. Зубарев, О.И. Ковалев, Е.И. Козлова, Е.С. Лапатухина, М.В. Мархгейм, Л.А. Нудненко, Г.Д. Садовникова и др.
Отдельного внимания заслуживают работы отечественных ученых – М.И Байтина, Л.И. Загайнова, С.А. Котляревского, Н.В. Черноголовкина, Г.Ф. Шершеневича, Л.С. Явича и др., – внесших неоценимый вклад в разработку правовой теории вообще и сопряженного с темой диссертации понятийного аппарата и функций государства, в частности.
В диссертационном формате к проблеме взаимодействия палат Федерального Собрания России контекстно подступали: А.В. Выстропова (Саратов, 1999 г.), Ю.В. Копцева (Москва, 2004 г.), О.И. Ковалев (Москва, 2006 г.), И.Н. Королева (Москва, 2007 г.), А.И. Козлов (Москва, 2011 г.). Изложенное способствовало определению направления диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования выступили общественные отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования явились конституционно-правовые нормы, регулирующие отношения по поводу взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации, а также касающиеся этого концептуальные разработки.
Цель диссертационного исследования связана с раскрытием конституционно-правового взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации и разработкой предложений по совершенствованию соответствующего правового регулирования.
Достижению заявленной цели способствовало решение следующих задач:
– определение понятия и функциональной обусловленности конституционного взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации;
– характеристика принципов взаимодействия палат Федерального Собрания;
– обобщение зарубежного опыта конституционного взаимодействия палат парламента;
– выявление сфер взаимодействия палат российского парламента;
– раскрытие конституционно-правовых форм взаимодействия палат Федерального Собрания;
– анализ регламентного регулирования взаимодействия палат Федерального Собрания;
– формулирование предложений, направленных на совершенствование конституционно-правового взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составили подходы диалектической теории познания, общие приемы исследования правовых явлений в их развитии и взаимообусловленности. В работе использованы общенаучные (системный, логический, анализа и синтеза, исторический) и частнонаучные методы. В числе последних – формально-юридический (применен в ходе анализа законодательства, касающегося регулирования взаимодействия палат парламента), сравнительно-правовой (реализован в процессе раскрытия и обобщения зарубежного опыта конституционного взаимодействия палат парламентов), историко-правовой (использован при рассмотрении становления регламентного регулирования взаимодействия палат российского парламента), лингво-юридический (привлечен для отработки понятийного аппарата и его формализованных форм).
Проблема диссертационного исследования потребовала применения также статистических и социологических методов, в том числе для обоснования и иллюстрации авторских выводов и предложений.
Использование указанных методов позволило системно исследовать заявленный объект, провести теоретический анализ и сделать аргументированные обобщения, выработать научные предложения и рекомендации.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с
учетом разработок и выводов таких авторов, как Ю.Е. Аврутин, С.С. Алексеев,
К.В. Бабаев, М.В. Баглай, М.И. Байтин, Н.А. Богданова, Г.А. Борисов,
Р.Ф. Васильев, Н.А. Власенко, Г.Д. Воеводин, В.Н. Дмитрук, Е.В. Колесников, С.А. Комаров, В.В. Крамской, И.Н. Куксин, Е.А. Лукашева, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, Л.А. Морозова, В.С. Нерсесянц, Т.Н. Радько, Ю.Н. Старилов, Е.Е. Тонков, Б.С. Эбзеев и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные законы от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»; федеральные законы от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне», от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах ор-
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации», от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности», от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»; постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации – Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Совета Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»; иные правовые акты, касающиеся конституционно-правового взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Проанализированы также конституции и конституционные акты 73 зарубежных государств, имеющих двухпалатные парламенты.
Эмпирическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом аналитических и статистических материалов, имеющих отношение к различным аспектам конституционно-правового взаимодействия палат Федерального Собрания России.
Научная новизна диссертации заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
– разработана новая научная идея о конституционно-правовом взаимодействии палат российского парламента, отличающаяся от сложившихся подходов идентификационными признаками, функциональной обусловленностью, регламентной конкретизацией его сфер и форм;
– предложены: группировка принципов взаимодействия палат Федерального Собрания России; функциональный и структурно-содержательный критерии систематизации сфер взаимодействия палат российского парламента; меры, направленные на совершенствование регламентного регулирования взаимодействия палат российского парламента;
– доказана целесообразность: выделения и определения нетипичных конституционных форм взаимодействия палат зарубежных парламентов; структурно-обособленной и структурно-интегрированной классификации конституционно-правовых форм взаимодействия палат Федерального Собрания;
– введены в научный оборот авторские трактовки взаимодействия палат парламента, принципов такого взаимодействия, регламента палаты Федерального Собрания.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны.
1. Авторская трактовка взаимодействия палат парламента, сформулированная на основе анализа доктринальных и конституционных положений, выявленных признаков и отличающаяся от сложившихся подходов функциональной обусловленностью, регламентной конкретизацией его сфер и форм.
Взаимодействие палат парламента представляет собой самостоятельный, конституционно детерминированный, основанный на общности цели способ их функционирования, при котором происходит реализация соответствующих полномочий палат, заинтересованное взаимодополнение их статусных характеристик и обеспечение единства государственной власти.
Взаимодействие палат российского парламента, помимо вида деятельности Совета Федерации и Государственной Думы, выступает по сути единственным способом существования Федерального Собрания в качестве органа государственной власти Российской Федерации.
2. Авторская интерпретация и группировка принципов конституционно-
правового взаимодействия палат Федерального Собрания России.
Данные принципы представляют собой функционально обусловленную совокупность правовых идей, выработанных правовой доктриной, эталонов и правил, формализованных в Конституции России и регламентах палат ее парламента, предназначенная для согласования целей, задач, средств и приемов реализации соответствующих полномочий.
Исходя из источника формализации, принципы конституционно-правового взаимодействия палат российского парламента, представлены в качестве конституционных (принципы самостоятельности (ст. 10), законности (ч. 1 ст. 15), постоянства деятельности (ч. 1 ст. 99), открытости заседаний (ч. 2 ст. 100), компетенционной обособленности (ст. 102, 103), коллегиальности (ч. 4 ст. 105)) и регламентных (принципы профессионализма (ст. 4 Регламента Государственной Думы), паритетности (ч. 5 ст. 111 Регламента Совета Федерации, ч. 10 ст. 119 Регламента Государственной Думы)).
Исходя из интерпретации смысла и содержания конституционных и регламентных положений, касающихся заслушивания палатами посланий Президента и Конституционного Суда России, выступлений глав иностранных государств (ч. 3 ст. 100) и участие в принесении присяги главой государства (ч. 2 ст. 82), сформулированы и раскрыты принципы доверительного партнерства и солидарности.
3. Выявленные и поименованные диссертантом четыре нетипичные кон
ституционные формы взаимодействия палат зарубежных парламентов:
– паритетное взаимодействие (предполагает взаимное, на равных началах участие палат в осуществлении установленных конституцией полномочий; реализуется в Германии);
– паритетно-привлеченное взаимодействие (предполагает привлечение палатами парламента представителей субъектов федерации или административно-территориальных единиц к выборам главы государства; реализуется в Индии и Италии);
– паритетно-каникулярное взаимодействие (предполагает формирование представительных комиссий (парламентских депутаций) для работы во время парламентских каникул; реализуется в Мексике и Бразилии);
– паритетно-согласительное взаимодействие (предполагает совместное участие палат польского парламента в назначении Председателя Верховной контрольной палаты и Защитника Гражданских Прав).
4. Функциональный и структурно-содержательный подходы диссертанта к систематизации сфер взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации.
По функциональному критерию определены и охарактеризованы:
– законодательная сфера (является основополагающей, приоритетной и отражает согласованную волю обеих палат);
– контрольная сфера (является производной от представительной сущности парламента, включает кадрово-контрольные; организационно-контрольные и финансово-контрольные сегменты).
По структурно-содержательному критерию выделены и раскрыты:
– международная сфера (охватывает взаимодействие российского парламента с парламентами зарубежных государств, международными организациями, соглашения о внешнеполитическом сотрудничестве Российской Федерации с другими иностранными государствами, вопросы обмена делегациями и рабочими группами, участия в международных парламентских форумах);
– социальная сфера (охватывает взаимодействие палат российского парламента в целях обеспечения каждому гражданину надлежащих условий жизни и работы, социальной поддержки и защиты);
– аграрно-продовольственная сфера (охватывает взаимодействие палат в целях развития и поддержания сельского хозяйства, деятельности продовольственного рынка сбыта; адаптации российского законодательства к стандартам ВТО);
– сфера безопасности (охватывает взаимодействие палат российского парламента в целях достижения состояния защищенности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз);
– экономическая сфера (охватывает взаимодействие палат российского парламента в целях развития национального экономического пространства страны, формирования законодательной базы по стратегическому планированию, проведению единой денежно-кредитной политики, по формированию антикризисных мероприятий);
– сфера федеративно-регионального строительства (охватывает взаимодействие палат российского парламента в целях совершенствования территориально-государственного устройства, государственной и региональной политики, гарантий прав малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока);
– научно-образовательная сфера (охватывает взаимодействие палат парламента в целях совершенствования законодательства в сфере науки, образования, культуры);
– сфера координации парламентской деятельности (охватывает взаимодействие палат парламента в целях совершенствования регламентных норм, наградных, аналитических и иных аспектов парламентской практики).
5. Авторская классификация конституционно-правовых форм взаимодействия палат Федерального Собрания на структурно-обособленные и структурно-интегрированные.
Структурно-обособленные конституционно-правовые формы взаимодействия палат Федерального Собрания реализуются при:
– формировании ими своих комитетов и комиссий, включая постоянные и временные (согласительные и специальные комиссии, комиссии по парламентским расследованиям);
– принятии палатами своих регламентов с инициативным указанием другой палаты.
Структурно-интегрированные конституционно-правовые формы взаимодействия палат Федерального Собрания реализуются при: – проведении палатами парламентских слушаний; – отрешении от должности главы государства;
– решении кадровых вопросов в ходе формирования Счетной палаты и Центральной избирательной комиссии.
6. Предложенная диссертантом формулировка регламента палаты Феде
рального Собрания Российской Федерации, основанная на совокупной интер
претации доктринальных и формальных подходов и отличающаяся конститу
ционной определенностью статуса, субъекта и императивности его принятия,
функциональной принадлежности и полномочий.
Регламент палаты парламента представляет собой исключительный в своей конституционной детерминации правовой акт, обязательно принимаемый палатой парламента (Советом Федерации / Государственной Думой) в целях установления порядка реализации ею функционально определенных полномочий, конкретизирующий формы и сферы взаимодействия с иными государственными органами и восполняющий пробельность законодательного регулирования деятельности палаты.
7. Предложения, направленные на совершенствование регламентного
регулирования взаимодействия Совета Федерации и Государственной Думы.
В целях оптимизации взаимодействия палат парламента целесообразно скоординировать соответствующие положения регламентов и систематизировать их в отдельной композиционной части.
В Регламенте Совета Федерации целесообразно:
– исключить ч. 3 ст. 14, закрепляющую за палатой возможность реализации права законодательной инициативы только на основании положительного заключения Правового управления Аппарата палат, как умаляющую статус данной палаты и противоречащую ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации;
– конкретизировать ч. 1 ст. 106 в части, касающейся порядка учета и выработки органами государственной власти субъектов Российской Федерации единой позиции при их участии в обсуждении федерального закона по предметам совместного ведения.
В Регламенте Государственной Думы целесообразно:
– конкретизировать ст. 109 в части, касающейся упорядочения учета отзывов на законопроекты, представленные органами субъектов Российской Федерации;
– изложить ч. 4 ст. 118 в следующей редакции: «В случае отсутствия на заседании Государственной Думы субъекта права законодательной инициативы Совет палаты должен его оповестить о конкретной дате переноса заседании в срок не менее чем за две недели до его начала».
Теоретическая значимость диссертационного исследования обоснована тем, что:
– доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об изучаемом явлении;
– изложены концептуальные положения конституционно-правового взаимодействия палат Федерального Собрания с учетом его функциональной обусловленности;
– раскрыты принципы, сферы и формы конституционно-правового взаимодействия палат российского парламента;
– изучено развитие механизма конституционно-правового взаимодействия палат российского парламента;
– проведена модернизация подхода к трактовке взаимодействия палат Федерального Собрания России, его принципов, регламента палаты.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что его результаты могут быть использованы в законотворческой и иной нормотворческой деятельности, правоприменительной практике государственных органов, их должностных лиц; при разработке и преподавании конституционного права России и зарубежных стран, теории государства и права, сопряженных с темой специальных курсов, а также при подготовке учебных и учебно-методических пособий.
Степень достоверности проведенного конституционно-правового исследования взаимодействия палат Федерального Собрания, а также сформулированные предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере опосредованы использованием научных трудов и применением апробированных методов и методик, соблюдением научно-методологических требований, анализом официальных источников юридической практики, нормативных актов, обобщением использованной научной литературы.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры конституционного и
международного права Юридического института НИУ «БелГУ», а также в процессе участия в научно-практических конференциях различных уровней.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные положения которой изложены в 19 научных статьях, 7 из которых опубликованы в российских рецензируемых научных журналах, 3 в журналах, индексируемых в наукометрической базе Web of Science. Общий объем публикаций составил около 9 п.л.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами, а также логикой развития проблемы и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных правовых источников и литературы.
Понятие и функциональная обусловленность конституционного взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации
Правовая концепция в общем виде представляет собой теоретическую конструкцию, объединяющую различные структурные элементы, позволяющие всесторонне изучить конкретный вопрос. Концепция может базироваться на опыте или быть «умозрительным образованием» и выступает, по словам Богдановой Н.А., теоретическим построением, соединяющим различные структурные элементы и качественные характеристики познаваемого наукой конституционного права предмета, способствующим его целостному восприятию и объяснению1.
С учетом этого под конституционно-правовой концепцией взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации будем понимать особую, состоящую из определённых структурных элементов юридическую конструкцию, способствующую целостному представлению данного процесса. Полагаем, что к структурным элементам конституционно-правовой концепции взаимодействия палат парламента целесообразно отнести понятие, детерминанты и принципы такого взаимодействия, а также конституционные сферы и формы взаимодействия палат зарубежных парламентов. Рассмотрим более подробно каждый из элементов концепции взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации.
На сегодняшний день в юридической литературе не сложилось унифицированного понимания взаимодействия палат Федерального Собрания в том числе потому, что до сих пор не выработано единого мнения относительно природы самого «взаимодействия». При всей актуальности данной проблемы анализу теоретических и практических аспектов взаимодействия палат российского парламента уделяется недостаточно внимания1. Для восполнения данного пробела и выявления признаков взаимодействия палат Федерального Собрания рассмотрим более детально понятие «взаимодействие».
С учетом отраслевых особенностей, взаимодействие изучается по-разному. В философии процессы взаимодействия отражают взаимную обусловленность, изменение состояния, взаимопереход различных субъектов (объектов), а также порождение одним объектом другого. Взаимодействие представляет собой вид непосредственного или опосредованного, внешнего или внутреннего отношения, связи. Свойства объекта могут проявляться и быть познанными только во взаимодействии с другими объектами. Взаимодействие является интегрирующим фактором, посредством которого происходит объединение частей в определенный тип целостности, организация структуры2. Диссертант полагает, что взаимодействие следует рассматривать через «интегрирующий фактор». Данное положение наиболее адекватно для парламента, который получает организационную определенность только через взаимодействие его палат3.
В социологии «взаимодействие» понимается как система взаимообусловленных актов, связанных циклической взаимозависимостью4. В связи с нашим исследованием такой подход больше всего отвечает законодательному процессу, в котором реализуются соответствующие полномочия палат Федерального Собрания.
Экономисты под взаимодействием понимают «участие в общей работе, деятельности, сотрудничество, совместное осуществление операций…»5. Полагаем, что указанное определение взаимодействия может быть применено к характеристике взаимодействия Совета Федерации и Государственной Думы, прежде всего потому, что они, являясь структурными элементами Федерального Собрания, осуществляют законодательную и представительную функции, связаны общим целеполаганием.
Как политическое явление взаимодействие рассматривается через категорию отношений, возникающих между «субъектами политики», при реализации которых субъекты находятся во взаимовлиянии друг на друга1. Палаты парламента России, являясь субъектами реализации государственной власти (ч. 1 ст. 11), выступают субъектами политики, оказывая, при этом существенное влияние друг на друга. Данный фактор позволяет применить политическую трактовку к понятию «взаимодействие палат парламента».
Систематизируя указанные подходы к определению понятия «взаимодействие», представляется возможным выделить его отличительные признаки. В числе таковых выделим: единство цели, поскольку участники взаимодействия, как правило, движимы ею; взаимозависимость, поскольку каждый из участников взаимодействия обусловлен действиями другого участника; взаимовлияние, поскольку деятельность одного участника взаимодействия напрямую связана с деятельностью другого; цикличность, поскольку взаимодействие представлено постоянно повторяющимися действиями его участников. Данные признаки, по нашему мнению, отражают суть любого социального взаимодействия.
Юридическая доктрина имеет собственный взгляд на интерпретацию взаимодействия. Так, Г.В. Мальцев раскрывал понятие «взаимодействие», четко отражая его суть. По его мнению, данный термин «… обозначает такую форму взаимоотношений, при которой каждая из систем не заменяет, не подменяет и не поглощает другую, не имеет характера господства и подчинения, а способствует функционированию каждой…»2. Такую трактовку взаимодействия считаем наиболее ёмко применимой к палатам российского парламента. Они, являясь в конституционной модели и составными, и самостоятельными элементами Федерального Собрания, функционально дополняют друг друга.
Н.В. Симонова определила взаимодействие как связь и как процесс. Взаимодействие как связь характеризуется одновременным и взаимообусловленным изменением состояния двух или большего числа органов в процессе обмена информацией, как процесс – направлено на установление закономерных связей между органами с целью выработки эффективного механизма совместных действий, который является неотъемлемой частью четкого функционирования государства и населения1. Касаемо палат Федерального Собрания отметим, что их взаимодействие как связь проявляется не только в «межпалатной» (например, заслушивание посланий Конституционного Суда), но и в «межкомитетной» (например, подготовка к проведению парламентских слушаний, форумов, «круглых столов», конференций и др.) формах, а как процесс – в принятии закона.
Понятие «взаимодействие» В.В. Кудиновым рассмотрено как «деятельное проявление субъектов (участников) взаимодействия, которое должно быть согласованно по цели, основано на кооперации, деловом сотрудничестве и взаимопомощи в интересах решения их общих задач»2. В целом признавая такую трактовку, считаем необходимым отметить допущенное в ней нарушение правил формальной логики в части, касающейся употребления однокоренных слов с определяемым понятием. Вместе с тем применительно к взаимодействию палат парламента наиболее значимым является наличие конституционно определенной функциональной цели и ориентированность на решение общих задач.
В определении К.В. Мурычева взаимодействие представлено как «система правоотношений регулятивного (упорядоченного) характера», отличающаяся набором определенных признаков, к числу которых относится наличие двух и более субъектов правоотношений, их динамичная и скоординированная деятельность, а также наличие общей цели1. В связи с взаимодействием палат российского парламента отметим, что ему в полной мере присущи вышеозначенные субъектные, общецелевые, процессуальные (динамические), конституционно-регламентные (скоординированные) характеристики.
Применительно к теме нашего исследования, а также в поддержку выдвинутого нами предположения о взаимодействии палат российского парламента отметим позицию В.Е. Чиркина, полагающего, что «двухпалатность обрекает палаты на взаимодействие»2.
Проведенный анализ показал, что за пределами исследовательского внимания практически всех авторов остался такой значимый признак взаимодействия, как «содействие функционированию». Это позволяет заключить, что взаимодействие в общем виде – такая форма взаимоотношений, при которой каждый включенный в него субъект способствует функционированию другого. Указанный признак, на наш взгляд, является атрибутом взаимодействия Совета Федерации и Государственной Думы, в том числе ввиду их функционального и структурного сопряжения.
Полагаем также, что в числе атрибутивных признаков взаимодействия палат парламента – цикличность, поскольку такое взаимодействие предполагает наличие повторяющихся действий между данными публичными субъектами правоотношений3. При этом отметим, что «содействие функционированию» и цикличность как атрибуты взаимодействия палат Федерального Собрания реализуются в их соответствующих полномочиях.
Конституционное взаимодействие палат зарубежных парламентов
Рассматривая конституционно-правовое взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации, следует обратить внимание на опыт взаимодействия палат зарубежных парламентов. Полагаем, что само такое исследование и его результаты могут быть полезны для разработки проблем конституционно-правового взаимодействия палат Федерального Собрания. Уточним, что говорить о полном заимствовании мировой практики неконструктивно, но при этом является заблуждением отрицать потенциал ее применения в деятельность российского парламента.
Фокусную группу составили 73 государства, имеющих двухпалатный парламент. В их числе 13 государств Европы (Австрия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Великобритания, Ирландия, Испания, Италия, Нидерланды, Польша, Румыния, Франция, Чехия, Швейцария); 4 государства СНГ (Беларусь, Казахстан, Таджикистан, Узбекистан); 3 государства Австралии и Океании (Австралия, Маршалловы острова, Палау), 13 государств Азии (Афганистан, Бахрейн, Бутан, Индия, Индонезия, Иордания, Камбоджа, Малайзия, Мьянма, Пакистан, Таиланд, Филиппины, Япония); 20 государств Африки (Алжир, Бурунди, Габон, Демократическая республика Конго, Кения, Республика Конго, Зимбабве, Лесото, Либерия, Мадагаскар, Марокко, Намибия, Нигерия, Руанда, Свазиленд, Судан, Экваториальная Гвинея, Эфиопия, Южно-Африканская Республика, Южный Судан); 20 государств Америки (Антигуа и Барбуда, Аргентина, Багамские острова, Барбадос, Белиз, Боливия, Бразилия, Гаити, Гренада, Доминиканская республика, Канада, Колумбия, Мексика, Парагвай, Сент-Люсия, США, Тринидад и Тобаго, Уругвай, Чили, Ямайка).
Научный интерес к исследованию зарубежного опыта взаимодействия палат парламента вызван, прежде всего, поиском возможных сфер и форм межпалатного сотрудничества. Важность и значимость определения сфер и форм взаимодействия палат парламента обусловлены конституционным оформлением его как единого органа, осуществляющего общую государственную (законодательную, контрольную, кадровую и т.д.) политику1.
Наглядным примером органического единства палат законодательного органа власти может послужить ст. 24 Конституции Франции 1958 г., которая гласит: «Парламент принимает законы. Он контролирует деятельность Правительства. Парламент оценивает государственную политику. Парламент состоит из Национального Собрания и Сената»2. В разд. 1 ст. I Конституции США 1787 г. закреплено, что «законодательная власть принадлежит Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей»1. Согласно ст. 44 Конституции Федеративной Республики Бразилия 1988 г. «Законодательная власть осуществляется Национальным конгрессом, который состоит из Палаты депутатов и Федерального сената»2. Конституция Кении3 (ст. 94) содержит схожую формулировку, вверяя осуществление законодательной власти парламенту. Согласно ст. 55 Конституции Белиза4 законодательная власть осуществляется Национальной Ассамблеей, состоящей из двух палат: Сената и Палаты представителей.
Схожие формулировки содержатся в конституциях Казахстана 1995 г. (ст. 50)5, Таджикистана 1994 г. (ст. 48)6, Таиланда 2007 г. (ст. 88)7, Чехии 1992 г. (ст. 15)8, Японии 1947 г. (ст. 42)9, Нидерландов (ч. 4 ст. 51)10, Уругвая (ст. 83)11, ч. 1 ст. 117 Конституции Свазиленда12, Эфиопии (ст. 59)13 с. 60 (2) Конституции Ямайки14 и др.
Конституции зарубежных стран с двухпалатным законодательным органом предусматривают различные организационные, функциональные, процедурные и иные меры, обеспечивающие сотрудничество палат.
Анализ конституционных актов показал, что всю совокупность форм взаимодействия палат зарубежных парламентов возможно систематизировать в 2 группы. Первую группу составили типичные формы взаимодействия палат, которые нашли отражение во всех конституциях зарубежных стран, вторую – нетипичные, которые закреплены в ряде конституционных актов зарубежных стран.
Одной из типичных конституционных форм взаимодействия палат зарубежных парламентов являются совместные заседания. Так, ст. 136 Конституции Королевства Таиланд 2007 г. содержит подробный перечень из 16 поводов для проведения совместных заседаний Палаты представителей и Сената, среди которых подтверждение или одобрение наследования трона, принятие правил процедуры Национального собрания, одобрение объявления войны, повторное рассмотрение законопроекта или проекта органического закона и т.д.1 Конституция Иордании в ст. 66 также закрепляет поводы для проведения совместных заседаний Сенатом и Палатой депутатов с указанием на их правомочность. Так, заседания «не считаются должным образом сформированным, если на нем не присутствовало абсолютное большинство членов каждой палаты2».
Некоторые конституции оставляют открытым перечень вопросов для проведения совместных заседаний. Например, согласно ст. 81 Конституции Республики Узбекистан 1992 г. «совместные заседания Законодательной палаты и Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан проводятся при принесении присяги Президентом Республики, при выступлениях Президента Республики по важнейшим вопросам социально-экономической, внутренней и внешней политик страны, выступлениях руководителей иностранных государств. По согласованию палат совместные заседания могут проводиться и по другим вопросам»1.
В соответствии со ст. 37 Конституции Чехии 1992 г. совместные заседания палат созывает Председатель Палаты депутатов, но перечень поводов для проведения таких заседаний отсутствует. В тексте конституционного закона упоминается только два обстоятельства: избрание Президента Республики (ч. 2 ст. 54) и принесение им присяги (ч. 1 ст. 59), поэтому определение вопросов для проведения совместного заседания Палаты депутатов и Сената являются чисто «дискреционным полномочием Председателя нижней пала-ты»2.
Конституция Испании 1978 г. содержит указание на наличие совместных заседаний, проводимых обеими палатами парламента. Согласно положениям ст. 74 совместные заседания палат проводятся «для осуществления не законодательных полномочий», при этом перечень поводов для проведения подобных заседаний прямо закреплен в Конституции Испании3. К их числу относятся разрешение Генеральных Кортесов на «принятие Государством на себя обязательств, вытекающих из договоров или соглашений», принятия решения по распределению средств между автономными сообществами и провинциями, а также утверждение Устава об автономии для территорий, которые не входят в число провинций. В первом случае инициатива проведения совместных заседаний принадлежит Конгрессу депутатов, а в двух других – Сенату.
Поводы для проведения совместных заседаний могут быть различны: церемониальные (принесение присяги главой государства – ст. 91 Конституции Италии 1947 г.1, ст. 61 Конституции Испании 1978 г., ч. 2 cт. 82 Конституции Румынии 1991 г.2, ст. 9 Конституции Индонезии3, ст. 83 Конституции Беларуси4), выборы Президента (ст. 54 Конституции Чехии 1992 г.), признание Короля недееспособным (ч. 2 ст. 59 Конституции Испании 1978 г.), одобрение назначения регента (п. «а» ст. 136 Конституции Таиланда5), заслушивание информации, представленной Президентом, о положении дел в стране (разд. 3 ст. II Конституции США 1787 г., ч. 3 ст. 119 конституции Демократической республики Конго6, ст. 85 Республики Конго7, п. «13» ст. 8 Конституции Палау8), утверждение отчетов Правительства об исполнении бюджета (ст. 53 Конституции Республики Казахстан 1995 г.), заслушивание тронной речи монарха, содержащей программу правительства на предстоящий год (Великобритания), преодоление вето Президента (п. 4 ст. 66 Конституции Бразилии 1988 г.9) или Короля (ст. 151 Конституции Таиланда 2007 г.), принятия решения об объявлении войны (п. 11 разд. 8 ст. I Конституции США 1787 г., ст. 78 Конституции Италии 1947 г., ч. 3 ст. 63 Конституции Испании 1978 г., п. «VIII» ст. 32 Конституции Мадагаскара10, ст. 51 Конституции Марокко11, п. «а» ч. 3 ст. 65 Конституции Нигерии12), решение вопроса о наследовании короны при отсутствии наследных лиц (ч. 3 ст. 57 Конституции Испании 1978 г.), принятие и утверждение законопроекта, отклоненного главой государства (гл. 13 Конституции Бутана13) и т.д.
Сферы взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации
В юридической литературе понятие «правовой механизм» относится к числу часто употребляемых. Отличия в содержательной части данного понятия обусловлены различными подходами к его исследованию.
Так, В.В. Гончаров и И.И. Пефтиев рассматривают правовой механизм как совокупность мотиваторов, реализующих функции государства1. М.В. Пономарев под правовым механизмом понимает четко оформленную конструкцию, включающую в себя комплекс юридических средств2.
Наиболее комплексно, по нашему мнению, понятие и содержание правового механизма было рассмотрено С.С. Алексеевым3. Так, автор справедливо определил правовой механизм как собирательное понятие, представленное совокупностью правовых норм, отношений, направленных на реализацию функций государства посредством их взаимодействия.
В связи с этим, а также с учетом вывода Н.В. Витрука о механизме действия конституции, «включающего как ее прямое, непосредственное действие внутри государства и вне его, так и реализацию установлений конституции в различных юридических формах, включая и их применение конкретными органами и должностными лицами»4, а также об основных элементах механизма реализации конституционных установлений (субъекты, к которым обращена конституция, наделенные качеством правосубъектности, статусом, компетенцией; юридические факты, являющиеся основаниями возникновения, изменения и прекращения конституционных правоотношений; конституционные правоотношения (общие и конкретные, материальные и процессуальные); акты реального правомерного поведения субъектов складывающихся конституционных правоотношений)1, полагаем, что механизм взаимодействия палат Федерального Собрания представляет собой детерминированную конституционным и регламентным регулированием совокупность сфер и форм их совместного функционирования.
Исследуя механизм взаимодействия палат российского парламента, полагаем необходимым обратиться к анализу сфер данного взаимодействия. На основе анализа конституционных и регламентных норм представляется возможным систематизировать сферы взаимодействия палат российского парламента по функциональному и структурно-содержательному критериям. Первую группу составляют законодательная и контрольная сферы.
Законодательная сфера взаимодействия палат Федерального Собрания выступает в качестве приоритетной в силу конституционных предписаний ст. 94, 105 и др. Принципиальные аспекты процедуры принятия законов закреплены в Конституции России и более детально конкретизированы в регламентах палат Федерального Собрания. Законодательно установлено, что исключительные полномочия по принятию законов возлагаются на Государственную Думу. Влияние Совета Федерации здесь отсутствует, что, по нашему мнению, можно интерпретировать как ограниченность его полномочий.
Ограниченность полномочий Совета Федерации в законодательном процессе проявляется и в том, что в случае неодобрения им принятого Государственной Думой закона последняя обладает правом преодоления вето Совета Федерации путем повторного принятия данного закона в аутентичной редакции (ч. 5 ст. 105 Конституции России, ч. 3 ст. 127 Регламента Государственной Думы). В этой связи необходимо отметить, что законодательные полномочия Государственной Думы шире аналогичных Совета Федерации, что дает основания дополнительной критики характеристик палат в качестве «верхней» и «нижней».
При этом действующий Регламент Государственной Думы содержит положения, фактически расширяющие конституционные полномочия Совета Федерации в части, касающейся согласования проекта закона о федеральном бюджете (ст. 112, ст. 114). Так, согласно положениям ч. 3 ст. 122, ст. 123 указанного Регламента Государственная Дума направляет в адрес Совета Федерации проект закона о федеральном бюджете, подготовленный к первому и второму чтениям. При этом Совет Федерации наделяется правом внесения изменений в текст законопроекта. Отметим, что конституционно установлено обязательное рассмотрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона о федеральном бюджете (п. «а» ст. 106), регламентно же предусмотрено право содержательного участия Совета Федерации в согласовании законопроекта о федеральном бюджете. Полагаем, что «потенциальное право» рассматривать проект данного закона, предоставленное Совету Федерации Регламентом Государственной Думы, имеет позитивный смысл, который выражается в согласованном принятии решения обеими палатами парламента уже на законопроектной стадии.
Регламент Совета Федерации в п. «г» ч. 1 ст. 27 предусматривает возможность комитетов участвовать в предварительном рассмотрении проектов законов, поступивших Государственную Думу, а также право отправлять своих представителей для работы над законопроектом по согласованию с Государственной Думой.
Как отмечает И.А. Конюхова, для усиления взаимодействия палат Федерального Собрания России и повышения уровня принимаемых ими законов, законопроекты уже на стадии рассмотрения в Государственной Думе должны быть представлены на ознакомление членам Совета Федерации и соответствующим комитетам палаты1.
Единой функциональной сферой взаимодействия палат Федерального Собрания России является контрольная. По нашему мнению, контрольная сфера является производной от представительной сущности парламента. В рамках ее функционирования можно выделить три сегмента – кадрово-контрольный, организационно-контрольный и финансово-контрольный.
Кадрово-контрольный сегмент взаимодействия Совета Федерации и Государственной Думы реализуется палатами при формировании органов государства и назначении должностных лиц. Так, палаты Федерального Собрания участвуют в формировании Счетной палаты как органа государственного финансового контроля, в назначении на должность членов Центральной избирательной комиссии (ЦИК), а также, по сути, в назначении на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Как известно, Конституция Российской Федерации закрепила за палатами совокупную обязанность по формированию Счетной палаты Российской Федерации (пункт «и» ч. 1 ст. 103, пункт «д» ч. 1 ст. 104). Так, Совет Федерации назначает на должность заместителя Председателя Счетной палаты, а Государственная Дума – ее Председателя. Назначение аудиторов Счетной палаты осуществляется на паритетной основе – каждая из палат назначает по 6. Именно через Счетную палату Совет Федерации и Государственная Дума осуществляют контроль за исполнением Правительством Российской Федерации и другими исполнительными органами федеральных бюджетов на соответствующие годы2.
Палатами парламента на паритетных началах формируется и Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Данное взаимодействие не отражено конституционно, а имеет законодательную природу. Согласно положениям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе-дерации»1, конкретизированным главами 27 и 24 регламентов Совета Федерации и Государственной Думы соответственно, каждая из палат парламента назначает по 5 членов ЦИК.
Согласно положениям п. «е» ст. 103 Конституции Российской Федерации к ведению Государственной Думы относится полномочие по назначению на должность и освобождению от нее Уполномоченного по правам человека. При том, что полномочие Совета Федерации участвовать в данном процессе конституционно не закреплено, такая возможность предусмотрена Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ст. 7)2 и Регламентом Государственной Думы (ст. 155)3.
При рассмотрении кадрово-контрольного сегмента взаимодействия палат Федерального Собрания считаем необходимым обратить внимание на конституционное взаимодействие палат, связанное с отрешением от должности Президента России, предусмотренное ст. 93 Конституции России (ст. 93). В отличие от уже рассмотренных вариантов взаимодействия палат в кадрово-контрольном сегменте сотрудничества в рамках процедуры отрешения от должности является не императивным, а инициативным.
Согласно ст. 176 Регламента Государственной Думы, конкретизирующей конституционные нормы, исключительным правом на выдвижение обвинения в отношении главы государства обладает именно Государственная Дума при поддержке не менее одной трети голосов ее депутатов. В случае принятия решения о выдвижении обвинения Президенту палата формирует специальную комиссию, которая анализирует обоснованность его принятия. Специальная комиссия проводит заседание, итогом которого является принятие заключения. После передачи заключения Государственная Дума на очередном заседании рассматривает и выносит постановление. Заседание Государственной Думы протоколируется и в 5-дневный срок направляется двум адресатам – Верховному Суду и Совету Федерации. Если же Государственная Дума не проголосовала данный вопрос, как это было, например, в отношении Б.Н. Ельцина даже при жестком обвинительном Заключении специальной комиссии1, то процедура «сворачивается», и никакого конституционного взаимодействия палат не происходит.
Модернизация регламентного регулирования взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации
Конституция Российской Федерации в ч. 4 ст. 101 установила для палат Федерального Собрания императив по принятию ими регламентов. Регламент палаты является исключительно важным правовым актом, регулирующим их деятельность, конкретизирующим конституционные полномочия палаты, а также устанавливающим дополнительные, в том числе «перекрестные».
На сегодняшний день юридическая наука не сошлась во мнении по поводу понимания регламента. Это ставит перед наукой конституционного права соответствующие вопросы, включая проблему определения места регламента палаты Федерального Собрания в системе правовых источников, регулирующих деятельность российского парламента и выявление его признаков.
Понятие «регламент» вошло в русский словарный оборот еще в XVIII веке в значении «инструкция»1. Оно имеет французское происхождение – «reglement» от слова regle, означающего правило2.
В юридической литературе регламент рассматривается в широком и узком смыслах3. В первом смысле регламент представляет собой не только порядок проведения законодательных процедур в парламенте, но и всю совокупность нормативных актов (независимо от их юридической силы), касающихся полномочий и деятельности палат (а иногда и иных органов) внутри парламента, включая «подрегламентные акты»4. В узком смысле под регламентом понимают единый правовой акт, регулирующий внутреннее устройство и работу органа власти, в том числе и парламент.
На наш взгляд, приведенное выше понятие «регламента» в широком смысле можно поддержать, если из его охвата исключить конституцию, в которой, как правило, содержатся нормы, касающиеся полномочий и деятельности палат парламента, а иногда и его внутриорганизационных структур. Одновременно, широким пониманием регламента поглощается самостоятельный смысл данного акта как обладающего исключительными, характерными признаками, отличающими его от других нормативных правовых актов.
Дальнейший анализ научных источников позволил обобщить, что понятие «регламент» нередко определяется через совокупность правил1, процедуру2, порядок деятельности3 и сводится к ним по содержанию. На наш взгляд, этого не достаточно для раскрытия смысла данного понятия.
И.Н. Королева, понимая регламент в широком смысле, предлагает рассматривать его как «регламентное право» – индивидуальный «процедурно-процессуальный институт», созданный в сфере конституционного права на основе общности предмета правового регулирования4.
Ж.-П. Жакке понимает под регламентом «устав», регулирующий функционирование и координацию каждой из палат парламента5.
Наряду с общими трактовками регламентов парламентов или их палат, в конституционно-правовой науке формулируются подходы к пониманию регламентов палат Федерального Собрания.
Так, О.Е. Кутафин определял регламент палаты российского парламента как «нормативный акт, устанавливающий внутренний распорядок деятельности палат Федерального Собрания» и методы исполнения (претворения) конституционных предписаний6. Данное определение, на наш взгляд, дискуссионно, поскольку автор однозначно свел воедино разные полномочия палат, изложенные в ч. 4 ст. 101 Конституции Российской Федерации, – принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка.
По мнению А.В. Выстроповой, регламент палаты Федерального Собрания – исключительно внутренний закон1. Представляется, что данное определение не полностью раскрывает суть и содержание регламента как акта, конкретизирующего не только разрешение внутриорганизационных вопросов палат парламента, но и деятельность палат во взаимодействии с иными государственными и международными органами. В качестве аргумента приведем положения регламентов палат. Так, глава 30 Совета Федерации посвящена именно взаимодействию с органами государственной власти, а глава 28 – вопросам межпарламентского сотрудничества. Регламент Государственной Думы также содержит положения, касающиеся взаимодействия палаты с органами государственной власти, например, Правительством России (глава 23.1), а также вопросы международной связи палаты (глава 27).
И.В. Гранкин, исследуя проблемы регламентного регулирования деятельности палат парламента, отметил необходимость существования регламентов как актов, координирующих «порядок и организацию деятельности» парламента в целом и его палат, в частности2. С этим утверждением можно согласиться с оговорками. Во-первых, из него можно сделать вывод, что наряду с регламентом парламента в целом, принимаются и регламенты его палат. Даже если согласиться, что такой вариант в потенциале может быть, он не является универсальным, поскольку не может быть применим к Федеральному Собранию – парламенту России, который не имеет своего регламента. Во-вторых, данное определение не универсально и с точки зрения би-камерализма – он характерен только для третей части государств мира.
Среди дискуссионных вопросов, касающихся регламентов палат парламента, следует выделить проблему определения их места в системе источников конституционного права. Некоторые авторы полагают, что регламент следует отнести к числу подконституционных, подзаконных актов, принимаемых палатами российского парламента1.
Конституционность природы регламента палаты парламента не вызывает сомнения, поскольку его принятие определено самой Конституцией России. А утверждение о подзаконности регламента, на наш взгляд, является весьма спорным. Традиционно подзаконные акты понимаются как акты, принятые на основе действующего закона, либо в соответствии с ним. При этом регламенты палат, регулируя отношения, касающиеся внутреннего и внешнего порядка их деятельности, принимаются в силу требования Конституции. Отнесение регламентов к числу подзаконных актов, на наш взгляд, умаляет их особенный статус2.
Указанная неопределенность сказывается и на конкретизации места регламента в системе источников. Так, Н.А. Михалева по юридической силе приравняла регламент к Конституции, обосновывая этим тем, что без наличия регламентов парламента в государстве невозможно рассматривать его форму правления как республиканскую3.
Регламент как источник права рассматривался стоящим в системе источников конституционного права после конституции, и обладающий большей юридической силой, нежели закон4. С этим утверждением с позиций сегодняшнего уровня развития конституционно-правовой науки нельзя.
Анализ доктринальных и связанных с заявленной темой правовых источников позволил выявить характерные признаки регламента палаты парламента, к числу которых, на наш взгляд, относятся:
– исключительный характер, заключающийся в том, что регламент используется в тексте российской Конституции только применительно к парламенту;
– обязательность принятия палатами Федерального Собрания, предусмотренная ч. 4 ст. 101 Конституции России;
– функциональная обусловленность полномочий палат парламента, изложенных в регламентных нормах;
– конкретизация в регламентных нормах сфер и форм взаимодействия палат российского парламента с иными органами государственной власти;
– компенсаторное предназначение регламента ввиду отсутствия должного законодательного регулирования деятельности палат Федерального Собрания.
С учетом выявленных признаков, а также на основании совокупной интерпретации доктринальных и формальных подходов было дано определение регламента палаты Федерального Собрания. Он представляет собой исключительный в своей конституционной детерминации правовой акт, обязательно принимаемый палатой парламента (Советом Федерации / Государственной Думой) в целях установления порядка реализации ею функционально определенных полномочий, конкретизирующий формы и сферы взаимодействия с иными государственными органами и восполняющий про-бельность законодательного регулирования деятельности палаты.
Современное понимание регламентных норм предполагает обращение к генезису данного акта. Комплексно эту проблему рассмотрел О.И. Ковалев в своем диссертационном исследовании «Регламент Государственной Думы как нормативно-правовая основа деятельности парламента России»1. Автором была предложена идея рассмотрения процесса становления регламента в России в трех периодах: «досоветском, советском и современном»2.