Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Свобода преподавания и научного творчества как объект конституционно-правового исследования 17
1. Понятие и конституционно-правовое содержание свободы преподавания и научного творчества 17
2. Генезис формализации свободы преподавания и научного творчества 28
3. Зарубежный опыт конституционализации свободы преподавания и научного творчества 38
4. Факторы обособления конституционной свободы преподавания и научного творчества в общей системе прав человека и основных свобод 53
Глава 2. Диалектика взаимовлияния субъектов свободы преподавания и научного творчества в вузах 69
1. Автономия образовательных организаций высшего образования 69
2. Самостоятельность органов управления высшими учебными заведениями 89
3. Независимость педагогических работников вузов в реализации свободы образовательной и научной деятельности 107
Глава 3. Конституционно-правовые ресурсы обеспечения свободы преподавания и научного творчества в организациях высшего образования 125
1. Автономия образовательных организаций в определении содержания образования 125
2. Свобода образовательных организаций в выборе учебно-методического обеспечения и образовательных технологий 140
3. Конституционно-правовые гарантии свободы преподавания и научного творчества в организациях высшего образования 150
Заключение 171
Список использованных источников и литературы 174
- Генезис формализации свободы преподавания и научного творчества
- Автономия образовательных организаций высшего образования
- Независимость педагогических работников вузов в реализации свободы образовательной и научной деятельности
- Конституционно-правовые гарантии свободы преподавания и научного творчества в организациях высшего образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена сохраняющимся противоречием между самоуправленческим потенциалом конституционного принципа свободы преподавания, научного творчества и степенью его правовой реализации в системе высшего образования современной России. Нормативная сущность свободы преподавания и научного творчества, которая закреплена в ч. 1 ст. 44 Конституции России, сохраняет состояние правовой неопределенности, в том числе, вследствие недостаточного раскрытия ее содержания в текущем законодательстве и практике российского конституционного правосудия. При этом не всегда наблюдаются самостоятельность, автономия и независимость субъектов образовательных отношений (преподавателей, кафедр, факультетов и вузов) от чьего-либо вмешательства извне (прежде всего – государства) в их профессиональную деятельность. Административно-правовые формы государственного контроля над системой высшего образования имеют тенденцию к расширению и углублению, что правомерно мотивируется необходимостью повышения качества и эффективности высшего образования, но не всегда согласуется с требованиями ч. 1 ст. 44 Конституции Российской Федерации.
Анализ текстов конституций зарубежных стран позволил выявить образцы более удачных формулировок с точки зрения гарантий академической свободы. Определенный вклад в ее развитие вносит своими решениями Европейский суд по правам человека. Полагаем, что творческое восприятие опыта зарубежных стран послужит обогащению потенциала российского конституционализма с учетом особенностей конституционного строя России, поддержанием гражданственности, патриотизма, культурной и политической идентичности нашей страны.
Вышеизложенное подчеркивает актуальность заявленной темы и обусловливает ее разработку в формате диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы связана с ее актуальностью и
спецификой. Теория конституционализма и проблематика свободы как ее осно
вополагающего принципа глубоко развивались в трудах следующих ученых-
государствоведов: С.А. Авакьян, И.А. Алебастрова, К.В. Арановский,
Г.В. Барабашев, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, Г.А. Борисов, Н.В. Витрук,
Г.А. Гаджиев, Л.Б. Ескина, Д.Л. Златопольский, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская,
С.Д. Князев, А.Н. Кокотов, И.А. Конюхова, М.А. Краснов, Б.С. Крылов,
В.А. Лебедев, А.А. Ливеровский, А.В. Малько, М.Н. Марченко,
М.С. Матейкович, Н.И. Матузов, Л.А. Нудненко, М.С. Саликов, Ю.Н. Старилов,
Б.Н. Топорнин, В.И.Фадеев, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Н.А. Шевелева,
К.Ф. Шеремет, Б.С. Эбзеев и др.
Вопросам правового регулирования и защиты конституционных прав и
свобод человека и гражданина посвятили свои работы: Ю.Е. Аврутин,
П.А. Астафичев, О.И. Баженова, Н.А. Боброва, Н.В. Бутусова, Т.М. Бялкина,
В.А. Виноградов, С.Б. Глушаченко, В.В. Гошуляк, Е.В. Гриценко, И.Г. Дудко,
Е.И. Колюшин, Г.Н. Комкова, И.А. Кравец, В.И. Крусс, Е.А. Лукьянова,
В.О. Лучин, М.В. Мархгейм, О.О. Миронов, С.В. Нарутто, В.В. Невинский,
С.И. Некрасов, С.Э. Несмеянова, Ж.И. Овсепян, В.В. Полянский, Т.М. Пряхина,
Г.Б. Романовский, Ф.М. Рудинский, Г.Д. Садовникова, И.А. Старостина,
Д.В. Тихонов, Е.Е. Тонков, Л.А. Тхабисимова, М.Ф. Чудаков, Е.С. Шугрина и др.
Проблематика конституционных основ образовательной деятельности
разрабатывалась в исследованиях: Р.С. Бевзенко, В.А. Белова, Л.В. Бойцовой,
Е.Л. Болотовой, С.Н. Братановски, Л.М. Волчанской, С.Ю. Зайцева,
Л.А. Зайцевой, И.Е. Ильичева, М.В. Ишановой, Е.И. Кайгородцевой,
С.Б. Калинковской, Н.В. Колотовой, С.А. Кочерга, И.И. Лазаревой,
В.И. Майорова, В.П. Малахова, А.В. Малюткина, М.В. Мельникова,
С.В. Папаригопуло, Д.А. Повного, М.И. Суворова, В.В. Тихоновой,
Л.К. Фортовой, И.О. Яровой и др.
Среди диссертационных трудов, связанных с темой данного исследования, необходимо выделить кандидатские работы Янчевской С.А. «Свобода художественного творчества в системе социально-культурных прав граждан социалистического государства» (М., 1980), Голубковой Н.С. «Особенности реализации конституционного права на образование в негосударственном образовательном учреждении в России» (М., 2002), Калпинской О.Е. «Право на образование и механизм его реализации в системе МВД России (Теоретико-прикладной аспект)» (СПб., 2005), Рыбаковой В.В. «Конституционное право на общее образование в Российской Федерации (проблемы теории и практики)» (Екатеринбург, 2005), Серегиной С.Л. «Конституционное право на высшее образование в Российской Федерации» (Саратов, 2006), Тепляковой О.А. «Конституционное право на образование и его обеспечение в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (Тюмень, 2005), Смирновой М.В. «Конституционное право на образование и гарантии его реализации в негосударственных общеобразовательных учреждениях» (М., 2006), Зайцева С.Ю. «Конституционно-правовые гарантии свободы преподавания» (Белгород, 2015). Однако комплексного конституционно-правового исследования сущности и регулирования свободы преподавания и научного творчества до настоящего времени не проводилось, что подчеркивает актуальность настоящей диссертационной работы.
Объектом исследования явились общественные отношения, складывающиеся в связи с формализацией и реализацией условий, средств и факторов
обеспечения конституционной свободы преподавания и научного творчества в системе высшего образования.
Предмет исследования составили конституционные и иные правовые нормы, регулирующие свободу преподавания и научного творчества в системе высшего образования.
Цель диссертационной работы – раскрытие особенностей конституционно-правового регулирования свободы преподавания и научного творчества в системе высшего образования с учетом содержательных и институциональных характеристик.
Достижению заявленной цели послужило решение следующих задач:
– определение понятия и конституционно-правового содержания свободы преподавания и научного творчества;
– исследование генезиса формализации свободы преподавания и научного творчества;
– системный анализ зарубежного опыта конституционализации свободы преподавания и научного творчества;
– изучение факторов обособления конституционной свободы преподавания и научного творчества в общей системе прав человека и основных свобод;
– выявление тенденций обеспечения автономии образовательных организаций высшего образования;
– раскрытие перспектив развития самостоятельности органов управления высшими учебными заведениями;
– определение независимости педагогических работников вузов в реализации свободы образовательной и научной деятельности;
– характеристика автономии образовательных организаций в определении содержания образования, в выборе учебно-методического обеспечения и образовательных технологий;
– выявление конституционно-правовых гарантий свободы преподавания и научного творчества в организациях высшего образования.
Методологическая основа сформирована исходя из сочетания общенаучных (анализа, синтеза, индукции, дедукции, системный, исторический, статистический, социологический) и специальных (сравнительно-правовой, историко-правовой, лингво-юридический) методов познания конституционно-правовых процессов и явлений, выработанных и апробированных юридической наукой.
При разрешении задачи определения понятия, выявления сущности и конституционно-правового содержания свободы преподавания и научного творчества наиболее широко использовались общенаучные методы. При исследовании развития института свободы преподавания и научного творчества – историко-правовой метод. Системный анализ регулирования свободы преподавания и научного творчества в конституционном праве зарубежных стран осуществлял-
ся, в основном, благодаря сравнительно-правовому методу. Изучение места свободы преподавания и научного творчества в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина потребовало активного применения системного метода. Остальные исследовательские задачи диссертации разрешались на основе сочетания и комбинирования вышеуказанных методов, обусловленных спецификой изучаемого объекта.
Теоретическую основу исследования составили труды российских и за
рубежных ученых в области конституционного права, других отраслевых юри
дических наук, теории государства и права, иных правовых дисциплин. Среди
них работы Р.Г. Абдулатипова, А.С. Автономова, М.В. Баглая, Н.В. Витрука,
В.Т. Кабышева, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой,
В.С. Нерсесянца, В.И. Новоселова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова,
И.Е. Фарбера и др.
Правовую основу диссертационной работы составили Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы (от 29 декабря 2012 г. №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», от 23 августа 1996 г. №127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», от 21 июля 2014 г. №256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования», от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 6 марта 2006 г. №35-ФЗ «О противодействии терроризму», от 25 июля 2002 г. №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», от 28 декабря 2013 г. №400-ФЗ «О страховых пенсиях», от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др.), указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ, других государственных органов.
Проанализированы также международные акты (Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. и др.) и конституции более 30 зарубежных государств (Албания, Болгария, Греция, Испания, Литва, Македония, Молдова, Польша, Румыния, Хорватия, Эстония и др.).
Эмпирическая база диссертационного исследования охватывает решения Конституционного Суда Российской Федерации в части: касающейся исключительно законодательной формы ограничений конституционных прав и свобод; гарантирующей ясность, четкость и недвусмысленность законодательных установлений под угрозой их дисквалификации в качестве противоречащих Консти-
туции Российской Федерации; самостоятельности субъектов правоотношений в реализации их прав; недопустимости двойного обложения каким-либо бременем или применения двойной ответственности за одно и то же правонарушение; сочетания предварительного и последующего судебного контроля в механизме реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.
В диссертации использованы материалы практики Европейского Суда по правам человека, аналитические материалы, касающиеся темы работы, информация о деятельности органов публичной власти, статистические и социологические данные, а также нормативные правовые акты, утратившие юридическую силу (в частности, Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»).
Научная новизна работы обусловлена тем, что на основании выполненных соискателем исследований:
– разработана новая научная концепция вузовского самоуправления, отличающаяся от сложившихся подходов триединством взаимодействующих конституционно-правовых субъектов образовательного процесса;
– предложены: универсальные пределы академических свобод, характерные для конституционных актов зарубежных стран; факторы обособления конституционной свободы преподавания и научного творчества в вузах; законодательная диалектика взаимовлияния субъектов свободы преподавания и научного творчества в вузах; характеристика тенденции снижения самоуправленческих начал как преобладающая;
– доказана целесообразность: систематизации конституционно-правовых ресурсов обеспечения свободы преподавания и научного творчества в вузах; законодательной интеграции подзаконных правовых актов системы присуждения ученых степеней, присвоения ученых званий; внесения соответствующих изменений в федеральный закон об образовании;
– введены в научный оборот авторские трактовки концепции вузовского самоуправления, учебно-методического комплекса.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Авторская концепция вузовского самоуправления, представляющая собой доктринально и формально обусловленное триединство конституционно-правовых субъектов образовательного процесса, обладающих определенной степенью автономии в реализации своих функций.
В качестве таких субъектов определены:
– организации высшего образования, автономия которых выражается в определении содержания образования;
– органы управления вузов, автономия которых связана с самостоятельной организацией образовательного процесса в вузе;
– педагогические работники, автономия которых выражается в выборе учебно-методического обеспечения и образовательных технологий.
В диссертации приведены аргументы в пользу того, что с определением степени автономии в реализации своих функций эффективнее и гибче справляется именно профессиональное сообщество.
Функция государства в данном аспекте связана конституционной целью введения минимальных стандартов и требований, обусловленных важнейшими публичными интересами (мир, безопасность, пресечение экстремизма, национальной розни, религиозной нетерпимости и т.п.). Чрезмерное вмешательство государственных органов в автономию вузовского профессионального сообщества, по мнению автора, не только умаляет автономию вузовского самоуправления, но и посягает на конституционный императив о свободе преподавания и научного творчества.
2. Основанный на историко-правовом анализе документов, касающихся
свободы преподавания и научного творчества, вывод автора диссертации о том,
что в советских вузах (1922 – 1973 гг.) наблюдался достаточно высокий уровень
самоуправления, гарантированный Декретом Совета народных комиссаров
СССР от 3 июля 1922 г. Академические свободы соответствовали традициям
дореволюционной политики в сфере высшего образования. В дальнейшем в ву
зах страны возобладала тенденция снижения самоуправленческих начал, кото
рая сохраняется и сегодня.
3. Выявленные универсальные пределы академических свобод, характерные
для конституционных актов зарубежных стран. Таковыми являются границы
предмета профессиональной деятельности, означающие право познавать объек
тивную реальность, проводить научные исследования и публиковать их результа
ты, пропагандировать свою точку зрения и философские взгляды.
Одновременно анализ конституций зарубежных стран позволил установить, что предмет профессиональной деятельности выступает и критерием отграничения академических свобод от других конституционных прав и свобод человека и гражданина, в частности – свободы выражения мнения, свободы мысли и слова, права на информацию.
С учетом обобщенного зарубежного опыта приведены дополнительные аргументы в пользу того, что профессиональная деятельность должна быть максимально защищена от произвольного, некомпетентного вмешательства со стороны государства.
4. Выявленные факторы обособления конституционной свободы препода
вания и научного творчества в общей системе прав человека и основных свобод.
В числе таковых: конституционная формализация свободы преподавания и
научного творчества; сфера реализации свободы преподавания и научного твор
чества; носители свободы преподавания и научного творчества; содержательные
особенности свободы преподавания и научного творчества; интерпретационная вариативность в конституционно-правовом регулировании и правоприменении.
Анализ практики Европейского суда по правам человека дал дополнительные доводы, касающиеся тезиса, что государственное вмешательство в свободу преподавания и научного творчества должно иметь экстраординарный характер и может быть обусловлено не просто «полезностью» или «желательностью». Лишь при наличии «весьма насущной общественной потребности» (мир, безопасность, пресечение экстремизма, национальной розни, религиозной нетерпимости и т.п.) государство вправе ограничить свободу преподавания и научного творчества. При этом законодатель и правоприменитель должны исходить из презумпции добросовестности образовательных организаций и их профессорско-преподавательского состава, надлежащего качества предоставляемых ими образовательных услуг, если иное не доказано в соответствующей юрисдикционной процедуре.
5. Обоснованная автором законодательная диалектика взаимовлияния
субъектов свободы преподавания и научного творчества в вузах. Она выражает
ся в легализованной возможности автономных образовательных организаций
высшего образования, с одной стороны, устанавливать пределы самостоятель
ности органов управления высшими учебными заведениями и независимости
педагогических работников вузов в реализации свободы образовательной и
научной деятельности, с другой, – выступать объектом ответного определяюще
го воздействия.
В целях совершенствования данного процесса автором предложено внести изменения в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» в части, касающейся:
– редакции пункта 12.1 части 1 статьи 8: «12.1) создание условий для организации проведения независимой оценки качества образовательной деятельности организаций высшего образования, учредителем которых является данный субъект Российской Федерации или муниципальные образования, которые расположены на его территории. Субъекты Российской Федерации не вправе осуществлять организацию проведения независимой оценки качества образовательной деятельности организаций высшего образования, учредителями которых являются федеральные государственные органы»;
– поправки в ст. 26 следующего содержания: «Порядок формирования состава конференций, ученых советов, попечительских, наблюдательных, управляющих советов и иных коллегиальных органов управления образовательными организациями должен регулироваться уставами этих организаций таким образом, чтобы члены (делегаты) по должности численно не превышали общее количество избираемых членов (делегатов) более чем на 1/4».
6. Систематизированные автором конституционно-правовые ресурсы
обеспечения свободы преподавания и научного творчества в организациях выс-
шего образования, связанные с автономией образовательных организаций в определении содержания образования, свободой образовательных организаций в выборе учебно-методического обеспечения и образовательных технологий, конституционно-правовыми гарантиями свободы преподавания и научного творчества.
В отношении последнего уточнено, что конкурсный или выборный порядок замещения педагогических и руководящих должностей выступает существенной гарантией обеспечения самостоятельности педагогических и руководящих работников вузов. Напротив, институт аттестации профессорско-преподавательского состава вузов в его сложившемся виде противоречит смыслу конституционной свободы преподавания и научного творчества и не просто ограничивает, а нарушает ее.
Одним из конституционно желаемых подходов к решению проблемы обеспечения автономии образовательных организаций в определении содержания образования считаем целесообразным введение процедуры предварительного судебного контроля законности и обоснованности неблагоприятных для вузов результатов государственной аккредитации, государственного лицензирования и государственного контроля и надзора в сфере высшего образования.
-
Авторская трактовка учебно-методического комплекса в качестве не посягающей на свободу преподавания и научного творчества диспозитивной регулятивной системы, которая имеет примерный характер и содержит наиболее важные ориентиры для творческой преподавательской деятельности в вузе. Обосновано, что при таком подходе учебно-методический комплекс способствует публичности и прозрачности образовательного процесса, позволяет разумно сочетать внешний контроль и вузовское самоуправление, опирающееся на принципы автономии ряда полномочий и ответственности.
-
Предложенные диссертантом варианты законодательной интеграции ныне подзаконных правовых норм, касающихся системы присуждения ученых степеней, присвоения ученых званий, статуса и деятельности диссертационных советов.
По мнению автора, это можно осуществить путем:
– включения соответствующих норм в уже действующие федеральные законы, например, «Об образовании в Российской Федерации» или «О науке и государственной научно-технической политике»;
– принятия специального федерального закона о порядке присуждения ученых степеней и (или) присвоения ученых званий.
Теоретическая значимость диссертационного исследования обусловлена тем, что:
– доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений о свободе преподавания и научного творчества в конституционном праве;
– изложены концептуальные положения о факторах обособления конституционной свободы преподавания и научного творчества в общей системе прав человека и основных свобод;
– раскрыты содержание и особенности гарантирования автономии образовательных организаций высшего образования, самостоятельности органов управления высшими учебными заведениями, независимости педагогических работников вузов в реализации свободы образовательной и научной деятельности;
– изучены конституционно-правовые ресурсы обеспечения свободы преподавания и научного творчества в организациях высшего образования;
– обоснована необходимость модернизации подходов к конституционно-правовым гарантиям свободы преподавания и научного творчества в организациях высшего образования.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что результаты данного исследования могут быть использованы в деятельности законодательных (представительных) органов, выборных должностных лиц, исполнительных органов власти общей и специальной компетенции, высших учебных заведений, их руководящих работников, юридических служб, профессорско-преподавательского состава, адвокатуры, судебных органов конституционной (уставной) юстиции.
Материалы диссертации могут быть также использованы в учебном процессе при преподавании учебных дисциплин конституционно-правового содержания, в особенности – спецкурсов по правам и свободам человека и гражданина.
Степень достоверности проведенного конституционно-правового исследования опосредована использованием научных трудов и применением апробированных методов и методик, соблюдением научно-методологических требований, анализом официальных источников юридической практики, нормативных актов, обобщением использованной научной литературы.
Апробация результатов диссертации осуществлялась путем ее обсуждения на заседании кафедры конституционного права ФГБОУ ВО «Орловский государственный университет имени И.С. Тургенева», выступлений автора на научных конференциях международного, всероссийского уровней, опубликованием статей, в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, общим объемом более 7 п.л.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные положения которой изложены в 10 научных статьях, 6 из которых опубликованы в российских рецензируемых научных журналах. Общий объем публикаций составил более 7 п.л.
Структура диссертации диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами, а также логикой развития проблемы и состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, заключения и списка использованных правовых источников и литературы.
Генезис формализации свободы преподавания и научного творчества
Государственный строй любой страны «детерминирован ее историей». В российской ретроспективе прослеживаются различные этапы (киевский, татаро-монгольский, московский, петровский императорский, советский и современный (постсоветский) периоды)30, однако генезис свободы преподавания и творчества, характерный для научных исследований и высшей школы в педагогике, берет свое начало лишь с «петровского императорского» периода. В киевской31, татаро монгольской32 и московской33 России не было академий и университетов, отсутствовала какая-либо инфраструктура науки и высшей педагогики; следовательно, в рамках предпринятого исследования нет достаточных оснований для изучения заявленной проблематики в данные исторические периоды. По существу, начало к движению в целях реализации в стране свободы преподавания и творчества было положено 22 января 1724 г. с изданием Указа Петра I об учреждении Академии наук в Санкт-Петербурге.
Санкт-Петербургская академия наук в период с 1724 по 1747 гг. не имела четкого наименования, учредительных документов и базировалась на ряде именных указов царствующих монархов (первоначально – Петра I, затем – Екатерины I). Прообразом для учреждения Петром I академии послужила Парижская академия наук, важным побудительным мотивом – советы и рекомендации российскому монарху со стороны Лейбница и ряда других ученых, государственных деятелей. Петр I отдавал предпочтение совмещению функций научного исследования и обучения в виде конструкции соединенных в одну структуру «университета» и «академии»: предполагалось, что в условиях России того исторического периода не было необходимости в разделении научно-исследовательских и преподавательских задач, разрешаемых различными ведомствами. Учрежденная Петром I академия позиционировалась как сугубо государственное учреждение, финансируемое из казны, члены которого первоначально нанимались из-за границы и призваны были формировать в будущем славянскую научную школу (фактически «русификация» академии наблюдалась лишь с 1746 г.). Целью академии являлось «обслуживание» интересов государства, что выражалось в формировании научных докладов и справок по проблемам государственных нужд, составлении курсов для обучающихся и чтении лекций, в том числе – публичного характера, которые разрешали бы просветительские задачи страны34.
Санкт-Петербургская академия наук была скорее «задумана», чем «фактически учреждена» Петром I35. Датой официального открытия академии считается 27 декабря 1725 г., т.е. время, наступившее после кончины монарха. Однако его преемница Екатерина I активно поддержала идею создания академии и взяла ее под личное покровительство, в связи с чем в первой половине XVIII века наблюдалось ее весьма активное развитие. За сравнительно короткий исторический период времени академия превратилась в крупнейшую научно-образовательную организацию, пользующуюся высоким авторитетом в Западной Европе. До конца XVIII – начала XX вв., т.е. до начала организации в России развернутой сети университетов и научных сообществ, Санкт-Петербургская академия наук представляла собой едва ли не единственный центр научной мысли и высшей педагогической деятельности (примечательно, что инициатор указа Елизаветы Петровны от 25 января 1755 г. об образовании Московского университета М.В.Ломоносов основную часть своей научной деятельности связал именно с Санкт-Петербургской академией наук).
Будучи основным центром научной и педагогической деятельности, имеющим статус государственного учреждения, академия, тем не менее, пользовалась широкой автономией в научных позициях и исследованиях, что прослеживалось буквально с первых дней ее работы. Основным органом для коллективного обсуждения и оценки результатов исследований являлась «Академическая конференция», в которой не признавался догматизм и активно поддерживался тонус широкой научной дискуссии. В качестве примера в подтверждение этого исторического факта достаточно сослаться на противоборство «картезианцев» и «ньютонианцев», развернувшееся с первых дней функционирования «конференции». Вместе с тем, должность президента академии не была выборной, назначение и освобождение от этой должности осуществлялось правящим монархом, причем нередко – вследствие «опалы»36 неугодного по политическим или личным соображениям руководителя академии. Многие президенты академии не были профессиональными учеными и руководили этим центром научной и образовательной деятельности страны вследствие присущего монархической форме правления принципа фаворитизма37.
С момента учреждения Санкт-Петербургской академии наук сформировался еще один важный феномен, имеющий непосредственное отношение к исследуемой свободе преподавания и творчества: академическая иерархия38. Первоначально данная иерархия имела двухступенчатую структуру (адъюнкт – академик), но с течением времени она пополнялась новыми структурными элементами (почетный член, член корреспондент, адъюнкт, экстраординарный академик, ординарный академик). Примечательно, что под «профессором» понимался член академии (т.е. академик), возглавляющий кафедру, в то время как экстраординарные профессора и адъюнкты представляли собой то, что на современном языке именуется «профессорско-преподавательским составом кафедры». В силу очевидных причин, академики более высокого иерархического положения пользовались большей степенью свободы преподавания и творчества по сравнению с членами академии, занимавшими нижестоящие иерархические позиции вплоть до полного отрицания какой-либо свободы преподавания и творчества в силу недостаточности научных знаний, опыта и признания в профессиональном сообществе39.
Период конца XVIII – начала XX вв., как уже отмечалось выше, характеризуется организацией в России развернутой сети университетов и научных сообществ. В отличие от более ранних этапов исторического развития страны, в царской России наблюдалась «демонополизация» высших учебных заведений и научных организаций, их распространение за пределами Санкт-Петербурга и Москвы. В начале XIX в. открываются Дерптский (1802 г.), Виленский (1803 г.), Казанский (1804 г.) и Харьковский (1805 г.) университеты, правовое положение которых определялось «утвердительными грамотами» и «уставами». В 1835 г. принимается Общий Устав Императорских Российских университетов40. Вплоть до 1848-1849 г.г. данные научно-образовательные учреждения по традиции, заложенной Петром I, пользовались сравнительно широкой автономией, не будучи, однако, частными организациями. Они находились под контролем и надзором государства, были призваны осуществлять государственные задачи развития науки и просвещения. Но в то же время, государство предпочитало политику ограниченного вмешательства в университетскую автономию и уважения к альтернативным мнениям ученых, осуществляющих теоретические изыскания.
Ситуация коренным образом изменилась по результатам европейских революций 1848-1849 г.г., вследствие чего Николай I ужесточает политику в сфере просвещения и способствует постановке учебно-воспитательного процесса в университетах под более обстоятельный государственный контроль и надзор41. Основной причиной данного «поворота» в реализации академических прав и свобод послужили опасения царствующих монархов в том, что университетская автономия может послужить идеологической и организационной основой для подготовки заговоров, мятежей, бунтов и революций, как это имело место в Западной Европе. С этого момента и до восстановления Временным правительством в 1917 г. автономии университетов в царской России свобода преподавания и творчества скорее отрицалась, чем поощрялась государством. Однако нельзя сказать о том, что она исчезла полностью. Различные царствующие монархи в зависимости от своих предпочтений и приоритетов в государственной политике «усиливали» (Александр III) либо, напротив, «ослабляли» (Александр II) вмешательство государства в жизнедеятельность университетов.
Автономия образовательных организаций высшего образования
В предложенной нами в предыдущей главе настоящего исследования концепции конституционной свободы преподавания и научного творчества системообразующее значение имели следующие компоненты: с точки зрения субъектного состава, во-первых, гарантирование автономии образовательных организаций высшего образования, во-вторых, самостоятельность органов управления высшими учебными заведениями, в-третьих, свобода образовательной деятельности педагогических, руководящих и иных работников организаций высшего образования; с точки зрения объектов преподавательской и научной деятельности, во первых, автономия образовательных организаций в определении содержания образования, во-вторых, свобода образовательных организаций в выборе учебно-методического обеспечения и образовательных технологий, в-третьих, конституционные гарантии свободы научного творчества профессорско-преподавательского состава в организациях высшего образования.
Каждому из указанных структурных элементов посвящены соответствующие параграфы второй и третьей глав диссертации: во второй главе исследуется диалектика взаимовлияния субъектов свободы преподавания и научного творчества в вузах как конституционная гарантия (субъекты конституционных правоотношений, их статус, свобода как автономия, самостоятельность и независимость), в третьей главе – конституционно-правовые ресурсы обеспечения свободы преподавания в организациях высшего образования (объекты конституционных правоотношений, самостоятельное исследование отдельных видов образовательной деятельности, в которых проявляется конституционный смысл свободы преподавания и научного творчества). В свою очередь, в данном параграфе изучается проблематика гарантирования автономии образовательных организаций высшего образования как субъектов образовательных отношений.
Как и любой другой субъект правоотношений, организации высшего образования имеют право на автономию, самостоятельность и независимость в пределах предусмотренных законом прав100. В рамках установленных законом обязанностей, напротив, они автономией (самостоятельностью, независимостью и т.п.) не обладают, т.к. обязанности они должны соблюдать и не вправе игнорировать101. В отличие от органов государственной власти и местного самоуправления, для которых характерно наличие компетенции, т.е. соединенных в одной юридической конструкции прав и обязанностей102, образовательные организации и другие субъекты гражданского общества обладают обособленной совокупностью прав и такой же обособленной группой обязанностей. С этой точки зрения автономия, самостоятельность и независимость организаций высшего образования очевидна, никем не оспаривается и предметного научного исследования, по существу, не требует.
Проблема вузовской автономии более актуальна в административно управленческом смысле, т.е. с точки зрения соотношения административно-управленческих полномочий государственных и муниципальных органов управления образованием – с одной стороны, прав и обязанностей вузов – с другой. Чем более ощутима компетенция органов управления образованием – тем меньшими являются права и свободы вузов, следовательно – их академическая автономия. И, напротив, при четко ограниченной законом компетенции органов управления образованием и широких полномочиях высших учебных организаций – имеет смысл утверждать о действительной реализации конституционного требования свободы преподавания и творчества103.
Очевидно при этом, что Конституция Российской Федерации не требует и не может потребовать полной автономии вузов в их взаимодействии с органами управления образованием104. Это означало бы гипотетическую ликвидацию министерства образования и науки и их аналогов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях за ненадобностью, что представляется не более чем как одной из форм юридического нигилизма (в отдельных случаях – идеализма), что совершенно недопустимо в правовом государстве и демократическом обществе105. Вузовская автономия не является и не может быть полной и абсолютной. Напротив, она относительна106, причем образовательные организации выступают в качестве субъектов административных правоотношений, поставлены в положение субординации по отношению к органам управления образованием107. Специфика статуса вузов предопределяет еще одну важную проблему в данном контексте. Если вуз является государственным или муниципальным (таковых в современной России около 500) – Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование выступают одновременно и как учредители, и как субъекты публичных властеотношений, в структуре которых имеются полномочные органы управления образованием. Если же организация высшего образования не является публичной (государственной или муниципальной) – то функции государства и муниципалитетов исчерпываются лишь полномочиями публичного управления высшим образованием, исключая компетенцию учредителей (негосударственных вузов в современной России также около 500)108.
Данное обстоятельство существенным образом влияет на конституционный механизм обеспечения автономии вузов. Негосударственные вузы значительно более «автономны» по сравнению с государственными и муниципальными организациями высшего образования109, что предопределяется их гражданско-правовым статусом. Вслед за этим неизбежно дифференцируется и их публично-правовой статус, что может быть поставлено, однако, под сомнение с точки зрения нормативного содержания ст. 19 Конституции РФ о равенстве всех перед законом и судом. По логике, организационно-правовая форма юридического лица не должна оказывать какое-либо влияние на механизм реализации конституционной свободы преподавания и научного творчества. Фактически подобное влияние имеет место, потому что полномочия учредителя неизбежно ограничивают управленческую автономию подконтрольных вузов (особенно в аспекте создания, преобразования, ликвидации юридического лица, участия в назначении и освобождении от должности руководителя организации).
Разграничение полномочий по управлению образованием осуществляется нормами статей 6 – 9 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». С точки зрения конституционных требований и условий, эти нормы должны находиться в методологическом и содержательном соответствии с положениями статей 71 – 73, 76 Конституции Российской Федерации. Компаративный анализ указанных норм показывает, однако, что их методологическое соответствие наблюдается далеко не в полной мере. В частности, нормы ст. 7 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» по аналогии с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»110 предполагают наличие института «федеральных полномочий, переданных для осуществления» органам государственной власти субъектов РФ111. Подчеркнем, что этот институт не известен действующей Конституции РФ и, более того, может рассматриваться как не соответствующий общему смыслу и «духу» статей 71 – 73, 76 Конституции Российской Федерации, хотя он и широко используется112.
Независимость педагогических работников вузов в реализации свободы образовательной и научной деятельности
Изучение институциональных гарантий автономии субъектов образовательных отношений с точки зрения реализации конституционной свободы преподавания и научного творчества завершается исследованием свободы деятельности педагогических, руководящих и иных работников, т.е. физических лиц, которые являются субъектами одновременно конституционных и образовательных общественных отношений, а также правоотношений. Материалы предыдущих двух параграфов касались тематики обеспечения автономии органов, т.е. коллективных субъектов. В этом параграфе объектом исследования становятся гарантии автономии работников организаций высшего образования, среди которых ключевую роль играют, во-первых, педагогические работники, во-вторых, руководящий состав работников вузов, которые выступают одновременно в ролях организаторов учебного процесса и педагогов, реализующих учебный процесс160.
Для того чтобы свобода преподавания и научного творчества являлась реальной, требуется достаточная автономия педагогической деятельности как таковой от вмешательства извне. Педагог вуза, разумеется, связан правом и моралью. Он берет на себя ряд правовых и моральных обязательств, и, тем не менее, должен быть свободным в реализации своего творческого педагогического мастерства. Будучи объектом управления, преподаватель должен быть существенным образом защищен от излишнего административного воздействия. В противном случае конституционно поощряемая контрольная функция над высшей педагогикой превращается в свою противоположность – конституционное правонарушение, состав которого определяется нормами ч. 1 ст. 44 Конституции Российской Федерации.
Первой и главной гарантией обеспечения административной самостоятельности педагогических и руководящих работников вузов, на наш взгляд, является конкурсный или выборный порядок замещения педагогических и руководящих должностей161. Если ассистент, старший преподаватель, доцент, профессор, заведующий кафедрой или декан факультета замещают должности без конкурса или выборов, т.е. по личному распоряжению ректора вуза – в их деятельности вряд ли можно ожидать достаточные гарантии академической автономии, свободы преподавания и научного творчества. И, напротив, если эти должности замещаются на основе конкурсных процедур, на срочной основе, посредством тайного волеизъявления членов соответствующих ученых советов – имеются более прочные конституционные гарантии самостоятельности и независимости данной категории лиц как носителей профессионального знания162.
После конституционной реформы 1993 г. в нашей стране наблюдались различные преобразования в образовательной сфере. Именно они привели сначала к излишней либерализации рынка образовательных услуг, затем – к такой же чрезмерной, но обратной тенденции, которую можно охарактеризовать как прямое государственное администрирование в вузовской педагогике. В настоящий момент времени эта тенденция затронула преимущественно сферу общеуниверситетского управления (ученый совет, ректор, деканаты и т.д.), но не повседневную деятельность профессорско-преподавательского состава. Однако если тенденция прямого государственного администрирования будет и дальше проявляться так ясно и активно в эмпирической действительности, то имеется высокая вероятность ее «проникновения» и в деятельность педагогических работников.
В числе «угроз» самостоятельности педагогических работников можно было бы указать, прежде всего, саму по себе идею допустимости аттестации профессорско-преподавательского состава вузов163. Нормы ст. 49 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» являются весьма «мягкими» по сравнению с положениями законов, регламентирующих аттестацию в системе государственной или муниципальной службы, однако анализируемая статья однозначно вводит институт аттестации. Полагаем, что даже этот институт аттестации педагогических работников (не говоря уже о формах его регулирования, обеспечения, применения) может быть поставлен под сомнение с точки зрения его соответствия смыслу ч. 1 ст. 44 Конституции Российской Федерации. Попытаемся аргументировать данную научную позицию следующим образом.
Институт аттестации является административно-правовым и, по самому своему предназначению, чужд конституционным правоотношениям164. Смысл института аттестации (это признается в ст. 49 анализируемого Закона) состоит в «подтверждении соответствия» педагогических работников «занимаемым должностям», для чего «оценивается» их профессиональная деятельность165. Свобода преподавания исходит из прямо противоположных целей: никакого «подтверждения соответствия занимаемым должностям» нет и быть не может; никто не вправе оценивать «профессиональную деятельность» педагогического работника иначе как опосредованно через институт выборов.
Если допустима такая аналогия, действующее конституционное право запрещает аттестацию Президента Российской Федерации, Председателя и членов Правительства Российской Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и иных лиц, замещающих государственные должности, потому что они не относятся к категории государственных служащих (последняя категория лиц, являющихся субъектами административных правоотношений, напротив, предполагает вовлеченность в процесс аттестации)166. Полагаем, что норма ч. 1 ст. 44 Конституции Российской Федерации обязывает в этом смысле обеспечить равенство статуса педагогических работников и лиц, замещающих государственные должности (как субъектов, исключенных из административных правоотношений). Субъектами административных правоотношений являются сами вузы, руководство вузов, но не педагогические работники. Последние находятся с вузами исключительно в трудовых правоотношениях, основанных на демократическом институте выборов или конкурсного замещения должностей167. Это полностью должно исключать их аттестацию как свидетельство наличия административных правоотношений.
Административно-правовой институт аттестации не ограничивается простой констатацией факта соответствия или несоответствия лица занимаемой должности. По итогам оценки профессиональной деятельности устанавливаются соответствующие квалификационные категории, т.е. ранжирование субъектов административных правоотношений исходя из административной оценки их личных и деловых качеств. Для большинства субъектов административных правоотношений это несет в себе глубокий конституционный смысл и приносит высокую общественную пользу (воинские звания в Вооруженных Силах Российской Федерации, специальные звания в полиции и т.п.), однако насколько это вообще допустимо в вузах, которые пользуются академическими свободами вследствие требования ч. 1 ст. 44 Конституции Российской Федерации? Квалификационные категории предполагают дополнительные формы неравенства между начальниками и подчиненными, которые выстраиваются исходя из военной (или военизированной) модели «вертикальной» организации административной системы. Милитаризация правоотношений в вузах и образовании в целом, на наш взгляд, не может считаться допустимой по смыслу ч. 1 ст. 44 Конституции РФ за рядом специальных исключений168.
В связи с изложенным обратим внимание на следующее важное обстоятельство: ч. 1 ст. 49 Федерального закона «Об образовании…» подразделяет педагогических работников на следующие две категории: во-первых, это «педагогические работники из числа профессорско-преподавательского состава», которым квалификационные категории не присваиваются; во-вторых, это «иные педагогические работники», которым квалификационные категории присваиваются «по их желанию». Данную правовую норму можно охарактеризовать как переходную, которая предполагает поэтапное внедрение административно-правового института аттестации в среду педагогической деятельности вопреки возможному сопротивлению гражданского общества (сначала «по желанию», что стимулируется повышенной заработной платой, затем доказывается «наличие желания», вслед за которым может наблюдаться и тотальное внедрение института аттестации по всей системе образования страны, включая вузовскую педагогику).
Конституционно-правовые гарантии свободы преподавания и научного творчества в организациях высшего образования
Исследование проблематики свободы преподавания и научного творчества в вузах завершается отдельным изучением вопросов конституционного гарантирования свободы научного творчества.
Сложность исследования данной проблемы состоит в комплексе различных взаимосвязей тех или иных видов научной и учебной деятельности: во-первых, учебную деятельность в вузах можно рассматривать как часть научной деятельности; во-вторых, определенные фрагменты научной деятельности в высшей школе имеют обособленный характер и не охватываются содержанием учебной деятельности; в-третьих, научная деятельность осуществляется не только вузами, но и другими специализированными организациями (прежде всего, научными организациями). Чтобы учесть это обстоятельство, законодатель отдельно регулирует соответствующие общественные отношения на уровне федеральных законов «Об образовании в Российской Федерации», «О науке и государственной научно-технической политике»229. При этом в содержательном аспекте эти нормативные правовые акты неизбежно «пересекаются», поскольку вузы являются одновременно субъектами образовательной и научной деятельности.
Научная деятельность вуза в узком смысле данного словосочетания (т.е. исключая «научную» составляющую учебного процесса) предполагает в целом достаточно свободную, слабо ограниченную правом творческую деятельность, которую вообще сложно поставить под какой-либо государственный надзор или контроль. Научно-творческая деятельность представляет собой преимущественно продукт интеллектуальной функции человека, что является практически недоступной сферой для государственно-правового вмешательства230. Человек думает и мыслит сам вопреки государственной воле и правовым установлениям. Однако это суждение, имеющее общий характер, имеет ряд исключений231, среди которых следует особенно выделить следующие.
Прежде всего, научная деятельность поддается государственному вмешательству в случае, если она имеет научно-квалификационный характер. В отличие от «чисто научной» деятельности, «научно квалификационная» работа осуществляется в целях получения нормируемой правом научной квалификации (степени кандидата или доктора наук, звания доцента или профессора). Посредством регулирования порядка присвоения (присуждения) ученых степеней и званий государство через законы и подзаконные акты устанавливает номенклатуру научных специальностей, критерии присвоения (присуждения) ученых степеней и званий, требования к соискателям, порядок рассмотрения аттестационных дел, основания и порядок лишения и восстановления утраченных степеней и званий и т.д. Все это представляет собой форму государственного вмешательства в конституционную свободу преподавания и научного творчества.
Анализ положений Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» показывает, что отечественный законодатель практически полностью исключил законодательное регулирование порядка присвоения ученых степеней и званий, делегировав соответствующую компетенцию исполнительным органам власти общей или специальной компетенции в зависимости от степени важности объекта регулятивного воздействия государства. По существу, анализируемый закон лишь учреждает государственную систему оценки научной квалификации, осуществляемую в форме научной аттестации, что предусматривает присуждение ученых степеней и присвоение ученых званий232. Изменить подзаконным актом нельзя лишь саму структуру ученых степеней и званий: акты Правительства Российской Федерации и Минобрнауки Российской Федерации не вправе по своему усмотрению упразднить ученую степень кандидата или доктора наук, ученое звание доцента или профессора. Во всем остальном, по существу, исполнительная власть имеет практически полную свободу усмотрения.
Эта тенденция, на наш взгляд, является весьма настораживающей с конституционно-правовой точки зрения, особенно в аспекте реализации конституционного принципа свободы преподавания и научного творчества. Полагаем, что подавляющее большинство норм, которые сегодня содержатся в положениях «О порядке присуждения ученых степеней» (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации № 842 от 23 сентября 2013 г. с послед. изм.), «О порядке присвоения ученых званий» (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации № 1139 от 10 декабря 2013 г. с послед. изм.), «О совете по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук» (утверждено приказом Министерства образования и науки Российской Федерации № 7 от 13 января 2014 г. с послед. изм.) – должны найти свое выражение непосредственно в законе (варианты: в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации», в Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике», в специальном федеральном законе о порядке присуждения ученых степеней и (или) присвоения ученых званий).
Подготовка и публичная защита диссертаций на соискание ученых степеней – далеко не «свободный» процесс научного поиска. По своей сути он представляет собой не столько форму реализации положений ст. 44 Конституции Российской Федерации, сколько ее противоположность: результаты научно-квалификационного труда находятся под контролем научного руководителя или научного консультанта, рецензентов по кафедре, членов выпускающей кафедры, официальных оппонентов, ведущей организации, членов диссертационного совета и, по сути, всего научного сообщества. Чтобы подтвердить научную квалификацию, соискатель ученой степени должен обосновать научному сообществу результаты своих исследований, доказать их состоятельность и т.п. Соискатель ученой степени, конечно, может ссылаться на свою конституционную свободу научного творчества, однако эта свобода не опровергает необходимость квалифицированной, объективной и беспристрастной оценки результатов его научно-исследовательского труда. Институт оценки (он указан непосредственно в Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике») представляет собой не просто форму ограничения конституционной свободы научного творчества по смыслу ст. 44 Конституции Российской Федерации. Он непосредственно отрицает какую-либо свободу научного исследователя на случай, если речь идет именно о «научно-квалификационной» работе.
Полагаем, что в этом нет какого-либо противоречия Конституции Российской Федерации ввиду правомерности конституционных целей данного правоограничения. Исследователь связан правовым институтом оценки результатов научного труда как формы научной аттестации, поскольку это необходимо для подтверждения соответствующей научной квалификации. Вне института квалификации названные правовые ограничения полностью снимаются. Даже самый молодой, начинающий исследователь может свободно публиковать результаты своего исследовательского труда (особенно в условиях свободного доступа к информации в сети Интернет) без какой-либо внешней оценки. Если же исследователь претендует на приобретение соответствующего статуса в иерархии научной деятельности – он обязан следовать традициям научных школ, мнениям квалифицированных и признанных специалистов и т.п. Прежде чем иметь собственное научное мнение, нужно долго и плодотворно учиться, изучать, исследовать, расширять опыт и т.п. Конституционная свобода научного творчества не имеет целью поддержку юных дилетантов, претендующих на высокий научный статус при отсутствии ощутимых научных достижений и без соответствующей научной квалификации.
Вместе с тем, административная практика современной России демонстрирует немало примеров других форм ограничения свободы научного творчества в системе научной аттестации, которые могут быть поставлены под сомнение с точки зрения их конституционности. Речь идет о сети диссертационных советов, о завышенных требованиях к диссертационным исследованиям и самим соискателям, а также о ряде других административных инструментов, имеющих целью численное сокращение количества защит кандидатских и докторских диссертаций, мотивированное внешней целью повышения качества и эффективности государственной системы научной аттестации.