Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования контрольных полномочий органов народного представительства в науке конституционного права
1. Понятийные трактовки контрольных полномочий органов народного представительства
2. Формы и виды парламентского контроля в зарубежных странах
3. Парламентский контроль как выражение воли депутатского корпуса Конституционно-правовые институты
Глава 2. Непосредственного депутатского контроля в субъектах российской федерации: современный опыт и перспективы
1. Институт интерпелляции в законодательстве субъектов Российской Федерации
2. Институционализация права депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации на запросы и вопросы
3. Институт парламентского расследования в законодательстве субъектов Российской Федерации
4. Вотум недоверия как институт парламентского контроля в субъектах Российской Федерации
Глава 3. Специализированные контрольные органы в системе народного представительства субъектов Российской Федерации
1. Контрольно-счетные органы субъектов 108
Российской Федерации
2. Уполномоченный по правам человека в системе депутатского контроля субъектов Российской Федерации
Заключение 145
Список использованной литературы
- Формы и виды парламентского контроля в зарубежных странах
- Парламентский контроль как выражение воли депутатского корпуса Конституционно-правовые институты
- Институционализация права депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации на запросы и вопросы
- Уполномоченный по правам человека в системе депутатского контроля субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена сохраняющимся противоречием между контрольным потенциалом органов народного представительства и степенью его реализации на уровне субъектов Российской Федерации. Общественно-политические изменения в современной России и ее субъектах все более активно затрагивают функционирование представительной демократии. Это, помимо прочего, выражается в оптимизации форм народного представительства, развитии его институтов, повышении эффективности деятельности, в том числе контрольной, депутатского корпуса на всех уровнях государственной власти.
Несмотря на очевидные успехи в развитии отечественной представительной демократии, одним из ее наиболее «слабых» звеньев с точки зрения конституционной теории является институт депутатского контроля. Российские органы народного представительства осуществляют в основном нормотворческие функции, их контрольная деятельность блокируется рядом законодательных актов, пробелами в конституционном регулировании, а в отдельных случаях – практикой конституционного правосудия. Вместе с тем, конституционный принцип разделения властей не отрицает необходимости парламентского контроля, а напротив, требует его использования в разумных пределах при сохранении конституционного баланса властных полномочий и публично значимых функций государственных органов всех ветвей и уровней.
Базовые элементы правового регулирования парламентского контроля как универсального, так и специализированного, формализованные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, призваны гарантировать учет интересов всех уровней власти в федеративном государстве. Однако анализ правовых источников дает основания утверждать, что указанные акты не в полной мере системны и, зачастую, содержат существенные пробелы и дефекты в регулировании парламентского контроля. Остается малоэффективным и не претерпевает качественных изменений региональное законодательство об организации и функционировании депутатского контроля. Чаще всего оно воспроизводит федеральные институты и недостаточным образом раскрывает региональную специфику правового регулирования контрольной деятельности депутатского корпуса.
Вышеизложенное подчеркивает актуальность заявленной темы и обусловливает ее разработку в формате диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы связана с ее актуальностью и спецификой. В современной науке конституционного права имеется немало исследований, в той или иной мере затрагивающих проблематику контрольных полномочий законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
Конституционная теория народного представительства разрабатывалась в тру
дах С.А. Авакьяна, П.А. Астафичева, А.М. Барнашова, Н.А. Богдановой,
М.В. Варлен, Н.В. Витрука, А.Н. Гуторовой, Л.Б. Ескиной, В.Т. Кабышева,
А.И. Кима, Е.И. Колюшина, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, С.В. Масленниковой,
А.Х. Махненко, В.А. Поссе, Г.Д. Садовниковой, В.М. Устинова, В.И. Фадеева,
Б.Н. Чичерина, Б.С. Эбзеева и др.
Вопросы организации и деятельности законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов Российской Федерации нашли выра
жение в работах С.М. Бекетовой, Г.А. Борисова, Д.С. Велиевой, А.А. Воронцова,
П.И. Квачевой, Ю.Д. Ковшуро, Г.Н. Комковой, В.А. Лебедева, М.А. Липчанской,
Д.Г. Лукина, М.В. Мархгейм, Н.В. Родионовой, Н.А. Рубченко,
А.А. Старовойтова, Д.Л. Суркова, Н.Н. Толмачевой, Е.Е. Тонкова,
Л.А. Тхабисимовой, Е.А. Холодиловой, А.Н. Черткова, О.Б. Шемякиной и др.
Институт депутатского и парламентского контроля представлен в исследо
ваниях К.В. Арановского, В.П. Беляева, С.В. Бендюриной, В.В. Гошуляка,
Г.Ю. Диваевой, И.В. Зайцевой, Р.Ш. Караева, А.Д. Керимова, С.Д. Князева,
Е.В. Ковряковой, А.И. Козлова, А.А. Корнилаевой, Э.Г. Липатова,
М.Ю. Михеевой, С.И. Некрасова, Ж.И. Овсепян, И.А. Ракитской, А.Д. Соменкова, Д.Б. Трошева, В.Е. Чиркина и др.
Среди диссертационных трудов, связанных с темой данного исследования, необходимо выделить кандидатские работы: Р.Ш. Караева «Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью в Российской Федерации» (Ростов-на-Дону, 2005); И.В. Зайцевой «Формы непосредственного парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного федерального округа)» (Хабаровск, 2004); А.В. Кузнецова «Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации» (М., 2001); Л.В. Акопова «Демократический контроль как государственно-правовой институт: теоретический аспект» (М., 1997).
При этом с учетом современных преобразований в России и ее субъектах остаются недостаточно разработанными отдельные проблемы, в частности, каса-
5 ющиеся контрольных полномочий органов народного представительства субъектов Российской Федерации, разрешению которых и посвящено настоящее диссертационное исследование.
Объектом исследования явились общественные отношения, складывающиеся по поводу контрольной деятельности органов народного представительства субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования составили конституционные и иные правовые нормы, регулирующие контрольную деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Целью диссертационной работы явился конституционно-правовой анализ контрольной деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации для совершенствования отдельных компонентов теории, законодательства и правоприменительной практики.
Достижению заявленной цели послужило решение следующих задач:
– определение понятийных трактовок контрольных полномочий органов народного представительства;
– исследование форм и видов парламентского контроля в зарубежных странах;
– системный анализ парламентского контроля как выражения коллективной и индивидуальной воли депутатского корпуса;
– разработка предложений по совершенствованию правового регулирования депутатской интерпелляции в законодательстве субъектов Российской Федерации;
– выявление тенденций институционализации права депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации на запросы и вопросы;
– раскрытие перспектив развития института парламентского расследования в законодательстве субъектов Российской Федерации;
–характеристика вотума недоверия как института парламентского контроля в субъектах Российской Федерации;
– обобщение опыта правового регулирования организации и деятельности специализированных контрольных органов в системе народного представительства субъектов Российской Федерации.
Методологическая основа сформирована исходя из общенаучных методов познания юридических процессов и явлений (индукция, дедукция, анализ, синтез), а также ряда специальных познавательных приемов, выработанных и апробированных юридической наукой. В ряду второй группы методов применены лингво-
юридический, формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-
правовой, метод толкования, что позволило всесторонне рассмотреть заявленный объект, провести обобщающий конституционно-правовой анализ, выработать научные и практические предложения и рекомендации.
Теоретическую основу исследования составили труды современных рос
сийских ученых в области конституционного права, теории государства и права и
отраслевых разработок юридической науки, в которых нашли свое выражение во
просы народного представительства в целом, а также различные аспекты кон
трольной деятельности законодательных (представительных) органов государ
ственной власти субъектов Российской Федерации. Среди них работы
Р.Г. Абдулатипова, А.С. Автономова, М.В. Баглая, Л.В. Бутько, Т.М. Бялкиной,
В.Д. Зорькина, Е.И. Козловой, И.Н. Куксина, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой,
Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца, В.И. Новоселова, Ю.Н. Старилова,
Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Е.Е. Тонкова, И.Е. Фарбера и др.
Для понимания сущности, условий возникновения и развития учения о контрольных полномочиях органов народного представительства в системе разделения властей, его внедрения в конституционно-правовую практику, в том числе в современной России, диссертант обращался к работам ученых и мыслителей различных стран и эпох, включая исследователей дореволюционной России. Среди последних особого упоминания заслуживают А.Д. Градовский, А.И. Елистратов, И.А. Ильин, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, П.И. Новгородцев, В.М. Хвостов.
Правовую основу диссертационной работы составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О парламентском контроле» от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ, «О Счетной палате Российской Федерации» от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ, «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 07 февраля 2011 г. № 6-ФЗ, «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ, «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, «О материальной ответственности военнослужащих» от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ, «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ, «О промышленной безопас-
ности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ, «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ; постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 30 января 2002 г., «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 22 января 1998 г.
Проанализированы также международные акты (Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. и др.) и конституции зарубежных государств (Бельгии, Греции, Грузии, Испании, Латвийской Республики, Литовской Республики, Республики Беларусь, Федеративной Республики Германии и др.)
Эмпирическая база диссертационного исследования охватывает решения Конституционного Суда Российской Федерации в части, касающейся проверки конституционности уставов ряда субъектов Российской Федерации, контрольной компетенции представительных органов; иные материалы судебной практики. В диссертации использованы аналитические материалы, касающиеся темы работы, информация о деятельности органов публичной власти, статистические и социологические данные, а также нормативные правовые акты, утратившие юридическую силу.
Научная новизна работы обусловлена тем, что на основании выполненных соискателем исследований:
– разработана новая научная идея толкования контрольной деятельности народного представительства: в широком смысле - путем её осуществления от имени и в интересах народа в отношении всей системы публичной власти, и в узком смысле - путем участия народных представителей в государственном и муниципальном управлении;
– предложены модели правового регулирования процедуры выражения вотума доверия (недоверия) на уровне субъектов Российской Федерации;
– доказана целесообразность создания специализированных органов депутатского контроля на региональном уровне, которые имеют в качестве своей основной конституционной функции контрольную деятельность; предложены меры по оптимизации способов правового регулирования в законодательстве субъектов Российской Федерации процедур выражения парламентского недоверия исполнительным органам, интерпелляции, депутатских вопросов и парламентских расследований;
– введены в научный оборот авторские трактовки интерпелляции и парламентского расследования.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
-
Интерпретация контрольной деятельности органов народного представительства в двух аспектах – широком и узком. В широком смысле представительные органы обеспечивают функцию контроля народа в отношении всей системы публичной власти. В узком – помимо принятия нормативных правовых актов и бюджета публично-правового образования на очередной финансовый год, народные представители непосредственно участвуют в государственном и муниципальном управлении. Учитывая, что вторая из названных функций для органов народного представительства не является основной, требуется законодательное регулирование пределов и форм вмешательства представительных органов в деятельность иных субъектов властеотношений.
-
Обоснование формализации в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации в качестве форм парламентского контроля:
– вопросов и запросов в адрес высшего органа исполнительной власти соответствующего субъекта;
– парламентского расследования по вопросам высокой общественной значимости. При этом возбуждение инициативы проведения парламентских расследований должно допускаться по решению группы депутатов численностью не менее одной трети от установленного числа парламентариев. Одним из возможных последствий неудовлетворительных ответов на интерпелляции может служить вотум недоверия парламента соответствующему органу или должностному лицу исполнительной власти общей или специальной компетенции.
3. Авторская трактовка интерпелляции как публично-правового требования
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации о даче официального объяснения должностного лица ис
полнительной власти на заседании законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации. С точки зрения консти
туционной процедуры интерпелляция предполагает не только депутатские пре
ния, но также голосование и оценку деятельности высшего исполнительного ор
гана представительным органом. Институт интерпелляции в субъектах РФ может
быть введен как федеральным законом, так и конституцией (уставом) или законом
субъекта РФ. Однако изученная автором практика Конституционного Суда РФ по
делам о проверке конституционности уставов ряда субъектов РФ показывает, что введение интерпелляции региональными актами учредительного характера повышает риски признания соответствующих норм противоречащими Конституции РФ. Поэтому более перспективным представляется внесение соответствующих поправок в Конституцию РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
4. Характеристика депутатских запросов и вопросов как формы парламент
ского контроля, адекватной текущим, ординарным событиям и обстоятельствам.
При этом длящаяся неудовлетворенность депутатского корпуса реакцией долж
ностных лиц исполнительной власти на вопросы и запросы парламентариев мо
жет перерасти в интерпелляцию, чреватую выражением вотума недоверия и до
срочным прекращением полномочий.
-
Обоснование специфики парламентского расследования как формы и способа парламентского контроля. С одной стороны, парламентское расследование неизбежно подчиняется общей методологии проведения расследований с точки зрения цели, задач, объекта, предмета, приемов и процедур. С другой, особенности правового положения парламента как органа народного представительства предполагают ряд важных особенностей данного вида расследования: парламент в ходе расследования не может принимать решений, имеющих уголовно-правовые или административно-правовые последствия; целью парламентского расследования является, прежде всего, привлечение внимания общественности к проблемам особой значимости; чаще всего, парламентские расследования имеют в своей основе политический подтекст.
-
Дополнительные аргументы в пользу формализации института парламентского расследования в субъектах Федерации. В конституции (уставе) субъекта Федерации целесообразна норма общего характера о наличии права законодательного (представительного) органа субъекта Федерации на парламентское расследование и указание на необходимость более подробного регулирования данных общественных отношений в региональном законе. В свою очередь, региональный закон о парламентских расследованиях может подробно регулировать их основания, порядок проведения и юридические последствия.
7. Уточнение процедурных моделей выражения представительным органом
субъекта Российской Федерации вотума доверия (недоверия), опосредованных
включенностью депутатов:
– модель общего участия;
– модель инициативного участия;
– модель привлеченного участия.
При этом на региональных законодателей при регулировании оснований и процедур вотума доверия (недоверия) возлагается конституционная обязанность обеспечения баланса конкурирующих прав и законных интересов: с одной стороны, инициаторов выражения вотума недоверия, с другой, лица, в отношении которого предполагается вынести вотум недоверия.
8. Предложения по совершенствованию правового регулирования полномо
чий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, состоящие в
исключении его прав вносить предложения:
– в законодательный (представительный) орган - о кандидатурах председателей, заместителей председателей и аудиторов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации;
– в контрольно-счетный орган - предложения и запросы по сути осуществляемых ими финансово-контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
9. Аргументы в поддержку научной позиции о необходимости позициониро
вания уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в
качестве дополнительного инструментария в реализации контрольных полномочий
народного представительства, имеющего исключительно досудебную природу и
направленного, в основном, на деятельность исполнительной власти субъекта РФ в
части реализации ею конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Теоретическая значимость диссертационного исследования обусловлена тем, что:
– доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об изучаемом явлении;
– изложены концептуальные положения о сущности контрольной деятельности органов народного представительства применительно к различным уровням власти;
– раскрыты содержание и особенности отдельных институтов непосредственного депутатского контроля в субъектах Российской Федерации;
– изучены специализированные контрольные органы в системе народного представительства субъектов Российской Федерации;
– проведена модернизация подходов к правовому регулированию процедуры выражения вотума доверия (недоверия) на уровне субъектов Российской Федерации, обеспечивающая получение новых результатов по теме диссертации.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что результаты данного исследования могут быть использованы высшими должностными лицами, законодательными (представительными), высшими исполнительными органами субъектов Российской Федерации, уполномоченными по правам человека в России, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, а также при разработке и преподавании курсов конституционного права, теории государства и права, специальных дисциплин по парламентаризму и народному представительству, в последующих научных разработках.
Степень достоверности проведенного конституционно-правового исследования контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, обоснование и формулирование предложений по их совершенствованию опосредованы использованием научных трудов и применением апробированных методов и методик, соблюдением научно-методологических требований, анализом официальных источников юридической практики, нормативных актов, обобщением использованной научной литературы.
Апробация результатов диссертации осуществлялась путем ее обсуждения на заседании кафедры конституционного права ФГБОУ ВО «Орловский государственный университет имени И.С. Тургенева», выступлений автора на научных конференциях международного, всероссийского уровней, опубликованием статей, в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, общим объемом более 11 п.л.
Структура диссертации обусловлена характером и объемом исследования; она состоит из введения, трех глав, охватывающих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Формы и виды парламентского контроля в зарубежных странах
Контроль является органическим «свойством публичных правоотно-шений»1. В той или иной мере он присущ любому органу государственной власти или органу местного самоуправления в качестве одной из их функций. Однако каждый орган публичной власти имеет «основной профиль деятельности», причем для большинства из них контрольная функция не является основной. В отличие от «побочного» или «частичного» контроля, осуществляемого государственными или муниципальными органами, государство имеет «универсальную контрольную функцию, вытекающую из существа публичной власти»2.
В современной юридической науке сложились различные мнения о сущности, природе и формах контрольной деятельности. По мнению С.А. Авакьяна, контроль – это «вид деятельности, осуществляемый в целях организации выполнения законов и иных нормативных правовых актов, ука заний вышестоящих органов, соблюдения дисциплины, должного использо вания финансовых средств и имущества, организации работы с предложени ями, заявлениями и жалобами граждан». В прежние годы термин «контроль» применялся в различных словосочетаниях, поскольку «одной из основ орга низации жизни государства и общества считался государственный и обще ственный контроль». В современном праве выделяются такие формы кон троля, как государственный, ведомственный, народный, общественный, пар тийный и специальный3. Близкой точки зрения придерживается О.Ф. Андрийко: «Общество, как известно, порождает общие функции, без которых оно не может обойтись. К числу этих функций относится и контроль как элемент, присущий всякой развивающейся системе, обусловленной объективными законами общественного развития». Действовать «бесконтрольно» – значит «действовать произвольно»1.
Более узкая трактовка термина «контроль» присуща авторам, рассматривающим его в качестве одной из функций государственного управления. По мнению Н.М.Добрынина, функция контроля в государственном управлении предназначена для «выявления отклонений управляемой системы от заданных параметров и дальнейшего принятия мер для приведения ее в соответствии с ними. Контроль следует отличать от надзора, при котором отклонения только констатируются, а информация о них передается в полномочные органы». Контрольная функция государственного управления «заключается в выявлении отклонений и корректировке управленческих воздействий». При этом контроль должен отвечать требованиям оперативности, гласности, объективности и целесообразности2.
С этой точкой зрения солидарен С.В. Пылин, который обосновывает, что «посредством контроля обеспечивается принцип обратной связи в управлении». По мнению исследователя, целью контроля является не столько выявление правонарушения, сколько «предотвращение возможных отклонений», исключение их проявления. В отличие от надзора, контроль осуществляется в отношении подведомственных органов вышестоящими структурами, предполагает возможность оперативного вмешательства, включает проверку не только законности, но еще и рациональности, эффективности и целесообразности деятельности подконтрольного лица3.
Ряд авторов предпочитает понимание контроля как функции одновременно двух видов деятельности: социального управления с одной стороны1 и демократии, самоуправления – с другой2. При таком подходе выделяются общие принципы (постоянного действия, объективности, результативности) и методы (убеждения, поощрения, вмешательства, принуждения) контрольной деятельности, а также специфические руководящие начала соответствующего юридического процесса. На наш взгляд, указанная методология наиболее предпочтительна в целях исследования понятия и сущности контрольной деятельности органов народного представительства.
Публично-правовая природа представительной демократии заключается в переадресации власти многонационального народа Российской Федерации на полномочия выборных органов и должностных лиц, которые осуществляются в основном на коллегиальной основе в целях адекватного выражения социальной структуры, потребностей и интересов общества, обеспечения обновляемости и преемственности состава органов народного представительства, эффективного взаимодействия депутатов с государством, гражданским обществом и другими субъектами демократического самоуправления3. По мнению Г.Д. Садовниковой, представительная демократия - важнейшее средство осуществления народом власти в стране, поскольку практическая реализация форм прямой демократии происходит относительно редко, а представительные учреждения работают в основном на постоянной основе4. Народное представительство представляет собой одну из организационно-правовых форм конституционной демократии, которая отличается от прямого народовластия опосредованностью, а от консультативной демократии – императивно-властной природой.
В системе народного представительства контрольная деятельность может быть интерпретирована в двух аспектах – широком и узком. В широком смысле представительные органы обеспечивают функцию контроля народа в отношении всей системы публичной власти. В узком – помимо принятия нормативных правовых актов и бюджета публично-правового образования на очередной финансовый год, народные представители непосредственно участвуют в государственном и муниципальном управлении. Учитывая, что вторая из названных функций для органов народного представительства не является основной, требуется законодательное регулирование пределов и форм вмешательства представительных органов в деятельность иных субъектов властеотношений, которые так же, как и представительные органы, имеют компетенцию, установленную и гарантированную законом на основе конституционного принципа разделения властей (ст. 10 Конституции Российской Федерации)1.
Парламентский контроль как выражение воли депутатского корпуса Конституционно-правовые институты
Термин «интерпелляция» характерен больше для конституционного права зарубежных стран, чем для конституционного законодательства и правоприменительной практики России1. В нормативных правовых актах и судебных решениях современной России указанный термин практически не используется. Однако неупотребление термина «интерпелляция» в данных источниках само по себе не означает фактического отказа от использования института интерпелляции в юридической жизни и правовой практике. Контрольный институт может иметь различные названия при неизменности конституционно-правового содержания соответствующей деятельности органов народного представительства. Именно такие тенденции наблюдаются в России, причем – как показывает изучение фактических обстоятельств – не только современной, но и дореволюционной России2.
В переводе с латинского языка термин «интерпелляция» («interpellatio») означает «прерывание речи». Смысл интерпелляции состоит в публично-правовом требовании парламента, обращенного к высшему исполнительному органу или его члену, дать объяснения по вопросам общей политики или конкретным действиям3. С точки зрения конституционной процедуры интерпелляция предполагает не только депутатские прения, но также голосование и политическую оценку правительства парламентом1. Иными словами, если Государственная Дума в той или иной форме заявляет требования в адрес Правительства Российской Федерации, равно как если законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации требует объяснений со стороны высшего исполнительного органа субъекта Федерации или его членов – имеют место элементы конституционного института интерпелляции.
Однако в полной мере говорить о наличии института интерпелляции можно лишь в том случае, если имеется развернутое правовое регулирование парламентских процедур, соответствующие публично-правовые права и обязанности парламента и правительства, их взаимная корреспонденция в правоотношениях2. Интерпелляция не должна обязательно завершаться выражением недоверия или другими формами парламентского воздействия на исполнительную власть. Чаще всего достаточно самого факта выражения парламентского несогласия с политикой высшего исполнительного органа, что в большинстве случаев влечет за собой корректировочные действия чиновников и политических должностных лиц. При этом важен сам факт наличия парламентских требований в адрес правительства, что неизбежно воспринимается как результат отношений субординации, подчиненности, подконтрольности и ответственности исполнительной власти перед законодательной властью3.
Право парламента на интерпелляцию принципиально отвергалось советской доктриной народного представительства ввиду «буржуазной природы» данного права и особенностей механизма «социалистической власти». Власть при социализме первоначально принадлежала рабочему населению страны, что выражалось в полномочиях советов депутатов трудящихся, вы строенных на основе иерархического принципа «демократического централизма». Несмотря на дальнейшее признание общенародности государства и принадлежности публичной власти всем гражданам, конструкция верховенства советов в государственном праве сохранялась вплоть до конституционных реформ 1988 – 1993 гг. При подобных обстоятельствах признание права народного представительства на интерпелляцию означало бы отрицание таких конституционных основ представительной демократии при социализме, как единство системы органов государственной власти, их право на непосредственное руководство всеми отраслями народного хозяйства.
Народные депутаты при социализме позиционировались как полномочные представители народа1. Они были обязаны руководствоваться общегосударственными интересами и учитывать запросы населения избирательных округов2. Полномочия депутатов осуществлялись без отрыва от основной деятельности, при этом депутатам предоставлялось право запроса, право на безотлагательный прием должностными лицами. Депутаты несли публично-правовую обязанность отчитываться перед избирателями и выдвинувшими коллективами, а в случае утраты доверия подлежали досрочному отзыву. Институт интерпелляции в систему правового регулирования статуса советских органов народного представительства и народных депутатов «не вписывался» по причине его чуждости советскому строю.
Вместе с тем, в советском государственном праве активно разрабатывалась проблематика депутатских запросов3. Депутатский запрос не является тождественным институту интерпелляции, но у них много общего. Многие ученые если не отождествляют указанные конституционно-правовые институты, то указывают их в качестве однопорядковых и близких по содержанию. Можно встретить точку зрения о том, что запрос – родовое понятие, а интер 1 пелляция – видовое; интерпелляция представляет собой особую форму запроса, при котором используется ряд формализованных парламентских процедур (обсуждение, голосование, вотум недоверия).
Местным представительным органам при социализме приписывались весьма широкие конституционные полномочия, которые включали в себя «руководство, координацию и контроль» во всех сферах жизнедеятельности государства, общества и личности1. Нетрудно заметить, что «руководство, координация и контроль» – более широкие понятия, чем «интерпелляция» и «запрос». В условиях официальной концепции полновластия советов народных депутатов конституционная концепция парламентской интерпелляции выглядела излишней по причине ее ограниченности, частного характера, признания самостоятельности исполнительной власти и ограниченности компетенции парламента.
Конституционные реформы 1988 – 1993 гг., казалось бы, должны были способствовать возрождению института парламентской интерпелляции, его внедрению в конституционную практику наряду с доктринами разделения властей, свободного мандата, деятельности депутатов на профессиональной постоянной основе2 и т.д. Однако этого в конституционной практике России в силу ряда причин не произошло. Реформы 1988 – 1989 гг. были сосредоточены в основном на учреждении Съезда народных депутатов СССР, обеспечении регулярности работы Верховного Совета СССР, перераспределении полномочий в его пользу, введении состязательных выборов, гарантировании несовместимости депутатского мандата с замещением должностей в органах исполнительной власти, освобождении депутатского корпуса от опеки государственной бюрократии. До референдума от 17 марта 1991 года о сохранении СССР и учреждении поста российского президента имелисьные условия для введения института парламентской интерпелляции, однако они использованы не были.
Институционализация права депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации на запросы и вопросы
В отечественной законодательной практике термин «вотум» традиционно не используется. В виде исключения можно встретить его упоминание, например, в муниципальных правовых актах об организации деятельности представительного органа местного самоуправления2. Однако содержательно данный институт сравнительно широко распространен в России. При этом законодатель, как правило, прибегает к синонимическим конструкциям либо предпочитает вообще никак не называть анализируемый институт3. Так, согласно ч. 3, 4 ст. 117 Конституции Российской Федерации Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой во 98 прос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
Государственная Дума на практике неоднократно прибегала к инициативе выражения недоверия Правительству Российской Федерации (особенно активно в 1998 – 1999 гг.). Что касается инициативы Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой о доверии к нему, за всю историю современной Конституции Российской Федерации имел место лишь один случай. Это было сделано 22 июня 1995 г. Председателем Правительства Российской Федерации В.С.Черномырдиным в ответ на выраженное накануне Государственной Думой недоверие Правительству Российской Федерации и несогласие с таким решением Президента России. Повторное голосование в Государственной Думе завершилось вотумом доверия во многом благодаря решению Президента Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий ряда федеральных министров, деятельность которых была основной причиной возникновения правительственного кризиса. Однако в целом следует подчеркнуть, что ни разу в постсоветской России инициативы о применении ст. 117 Конституции Российской Федерации не завершались досрочным прекращением полномочий Правительства Российской Федерации.
Несколько иная картина характерна для зарубежных стран. Вопрос о вотумах доверия или недоверия правительству постоянно актуален для парламентской практики и не воспринимается в качестве экстраординарного явления. В одних случаях правительства получают искомое доверие, в других – парламент в нем отказывает. Например, 15 мая 2012 г. Правительство Словакии получило вотум доверия национального парламента по вопросу об одобрении программы защиты граждан от последствий экономического кризиса1. 23 июня 2012 г. программа правительства Армении послужила основанием для инициирования в парламенте вопроса о вотуме доверия исполнительной власти. Оппозиционные парламентские фракции подвергли программу высшего исполнительного органа резкой критике из-за отсутствия в ней конкретики, а также потому, что предлагаемая правительством программа на самом деле являлась платформой политических намерений на долгосрочную перспективу, а не программой неотложных действий, необходимых в данный момент времени1.27 апреля 2012 г. Румынский парламент вынес вотум недоверия правительству своей страны. Правительство Михая Развана Унгуряну проработало всего два месяца. Вопрос о доверии премьер-министр поставил сам, поскольку столкнулся с нежеланием депутатов голосовать за принятие мер экономии, направленных на сокращение бюджетного дефицита2. 6 апреля 2012 г. оппозиционные партии Болгарии внесли в парламент очередной проект решения о вотуме недоверия правительству страны из-за отказа от строительства атомной электростанции. По мнению инициаторов вотума недоверия, отказ от проекта и решение построить вместо атомной станции газовую электростанцию увеличивают зависимость Болгарии от поставок российского газа3.Институт вотума недоверия используется не только в условиях сравнительной политической стабильности, но и вследствие крупных политических кризисов и даже революционных событий (например, вотум недоверия Переходного национального совета Ливии правительству страны от 27 апреля 2012 г.).
Уполномоченный по правам человека в системе депутатского контроля субъектов Российской Федерации
Вместе с тем, институт уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, на наш взгляд, имеет не только право на существование в условиях описанной выше институциональной конкуренции правозащитных органов и организаций, но и может занять среди них весьма достойное место, не нарушая при этом их компетенции или публично значимых функций, вытекающих из конституционного смысла анализируемых общественных отношений. Главное условие, по нашему мнению, состоит в том, что уполномоченные по правам человека в субъектах РФ должны позиционироваться в качестве дополнительного инструментария в реализации контрольных полномочий народного представительства, имеющего исключительно досудебную природу и направленного, в основном, на деятельность исполнительной власти субъекта РФ в части реализации ею конституционных прав и свобод человека и гражданина.
В отличие от прокуратуры, осуществляющей надзор за соблюдением законности в деятельности всех без исключения органов, должностных лиц и организаций, или в отличие от адвокатуры, оказывающей юридическую помощь за денежное вознаграждение своим клиентам, причем в основном – в судах, уполномоченные по правам человека в субъектах РФ призваны осуществлять целенаправленный контроль в сравнительно узкой сфере, а именно, над тем, каким образом права и свободы человека и гражданина соблюдаются в деятельности высшего должностного лица, высшего исполнительного органа и исполнительных органов специальной компетенции (министерств, департаментов, управлений, отделов и т.п.) данного субъекта РФ. В силу требований ст. 2 Конституции РФ каждый государственный или муниципальный орган власти несет публично-правовую обязанность признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Задача региональных уполномоченных, в основном, состоит в том, чтобы активизировать выполнение этой обязанности законодательным (представительным) органом в аспекте контроля соблюдения прав человека исполнительной властью.
Предположим, что закон субъекта РФ определяет статус регионального уполномоченного по правам человека в качестве элемента в структуре парламентского контроля; объектом его контрольных полномочий признается деятельность исполнительной власти субъекта РФ; аналогично контрольно-счетным органам субъекта РФ данный орган планирует, организует и контролирует соблюдение прав и свобод человека в деятельности исполнительных органов посредством контрольных мероприятий и рассмотрения жалоб и заявлений; каждый выявленный факт предполагаемых правонарушений доводится до сведения законодательного (представительного) органа субъекта РФ, по результатам которого могут быть вынесены резолюции порицания, назначено парламентское расследование, возбуждена процедура интерпелляции и т.п. Очевидно, что подобное законодательное решение, с одной стороны, заметно усилит контрольную функцию народного представительства, с другой – существенно сузит сферу деятельности региональных уполномоченных по правам человека по сравнению с действующей. Следует ли данные политико-правовые последствия региональных законодательных решений оценивать отрицательно?
Противники этой концепции могут возразить, что тем самым граждане и организации будут лишены возможности обращения к уполномоченному по правам человека в субъекте РФ с жалобами, заявлениями и предложениями, которые затрагивают их права и законные интересы, но выходят за рамки конституционных предметов ведения субъектов РФ. Однако вправе ли вообще государственный орган субъекта РФ, каковым и является уполномоченный по правам человека в субъекте РФ, осуществлять компетенцию, которая не относится к сфере ведения субъектов РФ? Соответствующие полномочия, согласно положениям ст. 71 – 73, 76 Конституции РФ, должны осуществлять либо федеральные государственные органы, либо органы местного самоуправления. Защита прав и свобод человека и гражданина посредством платной адвокатской помощи, согласно Федеральному закону «Об адвокатуре и адвокатской деятельности», относится к сфере деятельности «гражданского общества», т.е. осуществляется вне функционирования государственного аппарата. Иными словами, уполномоченные по правам человека в субъектах РФ, как и любые другие государственные органы, не вправе подменять собой адвокатуру: подобное следует оценивать как конституционное правонарушение. С другой стороны, можно перечислить и ряд аргументов, свидетельствующих против законодательного решения субъекта РФ, ограничивающего правозащитную компетенцию уполномоченных по правам человека исключительно сферой деятельности региональной исполнительной власти: во-первых, конституционные предметы ведения между Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями в современной России разграничены недостаточно ясно и четко; во-вторых, законодатель не должен стимулировать массовые отказы в рассмотрении обращений граждан, мотивированные отсутствием надлежащей компетенции региональных уполномоченных по правам человека; в-третьих, факты нарушений прав и свобод человека и гражданина со стороны исполнительной власти в субъектах РФ могут быть настолько единичными и редкими, что это может привести к выводу о нецелесообразности дальнейшей деятельности региональных уполномоченных. Вместе с тем, мы убеждены в том, что позиционирование уполномоченных по правам человека в субъектах РФ в качестве дополнительного инструментария в реализации контрольных полномочий народного представительства, имеющего исключительно досудебную природу и направленного, в основном, на деятельность исполнительной власти субъекта РФ в части реализации ею конституционных прав и свобод человека и гражданина – одно из наиболее оптимальных законодательных решений по сравнению с другими возможными подходами к правовому регулированию. Подобное решение, во-первых, исключает дублирование правозащитных государственных функций, исключает их институциональную конкуренцию; во-вторых, способствует строгому соблюдению конституционного механизма разграничения предметов ведения между публично-территориальными образованиями и компетенции между их органами; в-третьих, позволяет региональным уполномоченным по правам человека опираться на компетенцию законодательной (представительной) власти; в-четвертых, способствует балансу полномочий законодательных, исполнительных и судебных органов в системе разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации.