Конституционно-правовое регулирование института наказа избирателей в Российской Федерации Алимов Эмиль Ваизович

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Историко-теоретические и догматические основания института наказа избирателей 16

1. Понятие и юридическая природа наказа избирателей 16

2. Функции наказа избирателей. Вопросы классификации 43

3. Развитие отечественного законодательства о наказах избирателей 58

4. Институционализация наказа избирателей в системе отрасли российского конституционного права 85

Глава 2. Процедурные аспекты конституционно-правового регулирования наказа избирателей 100

1. Наказ избирателей как конституционно-правовая процедура 100

2. Формирование наказа избирателей 109

3. Утверждение, учет и обобщение, планирование исполнения наказов избирателей 123

4. Исполнение наказа избирателей 143

5. Контроль и надзор за исполнением наказа избирателей 155

Заключение 170

Приложение 175

Список использованных источников 177

• Понятие и юридическая природа наказа избирателей
• Институционализация наказа избирателей в системе отрасли российского конституционного права
• Формирование наказа избирателей
• Контроль и надзор за исполнением наказа избирателей

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования заключается в необходимости установления конституционно-правовой природы, места и роли института наказа избирателей в системе народовластия. Будучи некогда основой советской представительной системы, наказ избирателей в современной России оказался забытым как федеральным законодателем, так и во многом отечественной конституционно-правовой мыслью, рассчитывавшей на то, что его место может быть замещено предвыборными программами кандидатов и избирательных объединений¹. На практике такого не произошло: предвыборные обещания действительно оказались ни к чему не обязывающими словами, а императивная связь депутатов с избирателями оказалась нуллифицированной, будучи замещенной таковою с партией и (или) представительным органом. Сама жизнь доказала: абсолютизация свободного мандата депутата порождает его партизацию и даже огосударствление, вследствие чего происходит юридический и фактический отрыв от избирательного корпуса, его нужд и предвыборных запросов, что, разумеется, искажает сам демократический механизм, подрывает к нему общественное доверие.

В поисках решения данного рода проблем, свойственных не только отечественной практике конституционного строительства, но и зарубежной, можно наблюдать некоторое возрождение научного² и общественно-политического интереса³ к классическому институту непосредственного народовластия, опосредующему наиболее тесные правовые связи между депутатом и избирателями, — институту наказа избирателей. В известной мере этому способствовал региональный законодатель: в целом ряде субъектов РФ в порядке опережающего правового регулирования были приняты и по сей день действуют законы о наказах избирателей⁴. Также наказы имеют распространение и на

¹ См., напр.: Нудненко Л. А. Конституционно-правовой статус депутата законода
тельного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб., 2004. С. 92.

² См., напр.: Бочкарев С. В. Наказы депутатам Генеральных штатов 1789 г. как
предтеча французского конституционализма // Вестник академии права и управления.
2014. № 34; Клычев Р. А. «Наказ избирателя» как институт народовластия в Российской
Федерации: теоретико-конституционный аспект // Конституционное и муниципальное
право. 2017. № 4 и др.

³ См., напр.: Наказы избирателей стали общей заботой // Сибкрай : сайт. URL:
(дата обращения: 01.08.2017); Как работать с наказами
избирателей // Комсомольская правда : сайт. URL: 3732030 (дата обращения: 01.08.2017) и др.

⁴ См., напр.: Закон Ивановской области от 26.11.2010 № 134-ОЗ (ред. от
07.03.2014) «О наказах избирателей депутатам Ивановской областной Думы» // Собрание
законодательства Ивановской области. 2010. № 47 (516); Закон Камчатского края от
09.10.2012 № 134 (ред. от 06.11.2014) «О наказах избирателей в Камчатском крае» //
Официальные Ведомости. 2012. № 386–390 и др.

муниципальном уровне⁵. Однако подходы регионов и муниципалитетов к конституционно-правовой формализации данных общественных отношений чрезвычайно разнообразны, поэтому под единым используемым ими понятием «наказ» зачастую скрыты разные с точки зрения правовой природы явления, некоторые из которых вообще не могут быть признаны институтами непосредственной демократии. Связано это, разумеется, с отсутствием рамочного федерального регулирования отношений наказа.

Юридически наказ избирателей является одной из форм реализации ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ. Посредством данного института граждане участвуют в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), причем как непосредственно, так и опосредованно: избиратели дают обязательное поручение адресату наказа — своему представителю, который должен его исполнить. Региональный и муниципальный опыт показывает, что наказы избирателей способны эффективно решать широкий круг проблем экономического, социального и духовно-культурного развития территорий избирательных округов. В социально-политическом плане наказы обеспечивают транспарент-ный канал связи между избирательным корпусом и институтами представительной системы, что в итоге повышает доверие к ним и демонстрирует их действенность.

Отсутствие в современной науке конституционного права монографических работ, посвященных институту наказа избирателей, разнонаправленное развитие конституционного законодательства в данной сфере, а также накопившийся опыт практического применения наказов в субъектах РФ и муниципальных образованиях побуждают к всестороннему критически-аналитическому осмыслению конституционно-правового регулирования соответствующих отношений в условиях современной демократии. Данными соображениями вызвано к жизни настоящее диссертационное исследование.

Степень научной разработанности. Научная разработка института наказа избирателей не получила широкого распространения как в России, так и в зарубежных странах. Вместе с тем отечественными правоведами прошлого века был внесен значительный вклад в теоретическое осмысление данного института народовластия.

По тематике избирательного права и народного представительства были использованы труды таких дореволюционных ученых, как: В. М. Гессен, А. Д. Градовский, В. Ф. Залеский, Н. М. Коркунов, С. А. Котляревский, Н. И. Лазаревский, Я. М. Магазинер, В. А. Поссе, К. М. Тахтарев, В. М. Хвостов, Б. Н. Чичерин, Г. Ф. Шершеневич и др.

⁵ См., напр.: решение Городской думы Ижевска от 30.03.2006 № 67 (ред. от 17.11.2016) «Об утверждении Положения о наказах избирателей депутатам Городской думы города Ижевска» // Ижевский вестник. 2006. № 3; решение Совета депутатов Фря-зино Московской области от 22.08.2013 № 224 (ред. от 20.11.2014) «Об утверждении Положения об организации работы с наказами избирателей в городском округе Фрязино Московской области» // Ключъ. 2013. № 34. 29 авг. — 4 сент. и др.

В советский период наказы избирателей получили отражение в работах С. А. Авакьяна, И. А. Азовкина, Г. В. Барабашева, A. A. Без-углова, М. Т. Богомолова, Л. В. Бутько, П. Т. Василенкова, В. И. Ва-сильева, Л. С. Галесника, Л. А. Григоряна, А. В. Зиновьева, А. Ю. Зул-фикарова, В. Т. Кабышева, М. Г. Кириченко, Е. И. Козловой, Е. И. Ко-люшина, В. А. Кряжкова, Н. А. Кудинова, И. Н. Кузнецова, O. E. Кутафина,

B. Ф. Котока, С. С. Кравчука, Ю. И. Крегула, А. И. Лепешкина, А. В. Мо-
шака, Л. А. Нудненко, В. С. Основина, Г. Ф. Рябчука, Н. Т. Савенкова,
Н. Г. Старовойтова, Н. Е. Суханова, И. А. Тимченко, Н. П. Фарберова,
К. Ф. Шеремета и др.

В современной российской юридической науке анализ институтов прямой демократии получил свою разработку в исследованиях таких правоведов, как С. А. Авакьян, Н. А. Богданова, В. И. Васильев, Л. Г. Васькова, М. В. Варлен, В. А. Виноградов, Н. В. Витрук, М. В. Гли-гич-Золотарева, В. Т. Кабышев, А. И. Ковлер, Е. И. Колюшин, Е. И. Коз-лова, В. В. Комарова, К. А. Кононов, О. Е. Кутафин, В. В. Маклаков,

C. В. Масленникова (Васильева), Н. А. Михалева, Л. А. Нудненко,
Л. А. Окуньков, В. Н. Руденко, И. А. Старостина, Б. С. Эбзеев и др.

В научных работах зарубежных ученых и специалистов значительное внимание получили вопросы парламентаризма и народовластия (P. L. Brousse, E. Burke, A. R. Dahl, L. Duguit, A. Esmein, J. Ferejohn, P. Fahlbeck, H. Kelsen, F. Koja, I. Marino, M. Prlot, J. K. Rakove, J. Riley, J.-J. Rousseau, M. Van der Hulst, R. A. Wade и др.).

В исследовании наказа избирателей как конституционно-правового института и конституционно-правовой процедуры были использованы труды С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Е. К. Замотаевой, Е. А. Киримовой, К. А. Кононова, С. С. Кравчука, О. Е. Кутафина, Е. Г. Лукьяновой, Л. А. Нудненко, В. Н. Протасова, Н. Н. Тарасова, О. В. Яковенко, В. Ф. Яковлева и др.

Целью исследования является установление конституционно-правовой природы, содержания и пределов нормативного правового регулирования наказа избирателей как института непосредственной демократии в современном конституционном праве.

Исходя из обозначенной цели, автором при написании настоящей работы ставились следующие задачи:

определить понятие и юридическую природу наказа избирателей как института непосредственной демократии;

провести историко-правовой анализ отечественного опыта нормативного правового регулирования института наказа избирателей;

сформулировать функции наказа избирателей;

рассмотреть вопросы классификации наказов избирателей;

определить институциональную природу наказа избирателей в системе отрасли российского конституционного права;

рассмотреть институт наказа избирателей с точки зрения конституционно-правовой процедуры;

провести анализ процедур формирования, учета и обобщения, утверждения, исполнения, контроля и надзора за исполнением наказов избирателей.

Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой комплексное конституционно-правовое исследование института наказа избирателей с учетом практики его использования субъектами РФ и муниципальными образованиями.

По результатам проведенной работы сформулированы выводы и предложения, которые могут быть использованы для дальнейшей теоретической разработки института наказа избирателей, а также в правотворческой и правоприменительной деятельности.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическое значение диссертации определяется комплексным исследованием в ней основных проблем, касающихся правовой природы и сущности института наказа избирателей.

Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в выявлении, обобщении актуальных проблем, связанных с нормативным правовым регулированием института наказа избирателей в Российской Федерации и внесении предложений по совершенствованию нормативной базы в указанной сфере отношений. Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при решении ими практических задач, связанных с реализацией наказов избирателей.

Содержащиеся в диссертационном исследовании положения могут быть использованы при преподавании учебного курса по конституционному праву, а также специализированных курсов, посвященных народовластию.

Методологическую основу диссертационного исследования

составили диалектический, формально-логический, историко-теоретический, сравнительно-правовой, статистический, формально-юридический, методы аналогии, моделирования и иные методы познания. Их применение позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности и всесторонне.

Применение формально-логического метода позволило сформулировать признаки наказа избирателей, проанализировать его содержание, выявить правовую природу, а также доказать, что наказ избирателей является институтом непосредственной демократии и политическим правом избирателей. Историко-теоретический метод позволил проследить развитие института наказа избирателей в России с начала прошлого века и по настоящее время. Сравнительно-правовой метод позволил показать существующие доктринальные подходы к пониманию института наказа избирателей, его правовой природе. Использование сравнительно-правового метода позволило рассмотреть опыт нормативного правового регулирования рассматриваемого института прямой демократии в некоторых зарубежных государствах. С помощью статистического метода была исследована эмпирическая база по различным аспектам функционирования наказа избирателей в Российской Федерации. Формально-юридический метод исследования позволил рассмотреть правовой статус субъектов конституционно-правовых отношений в области функционирования института наказа избирателей,

выявить юридические причины трудностей применения данного института прямой демократии на практике, сформулировать определение наказа избирателей, показать, что он является императивным институтом непосредственной демократии, исполнение которого обязательно для уполномоченных органов публичной власти и должностных лиц. В контексте применения данного метода были проанализированы соответствующие нормативные правовые акты федерального, регионального и местного уровней, положения судебной практики, касающиеся проблем непосредственного народовластия в России. Благодаря методу аналогии были предложены пути преодоления некоторых традиционных проблем в области функционирования института наказа избирателей. Использование метода моделирования позволило сформулировать законодательные предложения, направленные на совершенствование конституционно-правового регулирования института наказа избирателей в Российской Федерации.

Теоретической основой диссертации являются труды ученых по конституционному праву, теории государства и права, сравнительному правоведению.

Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, ряда министерств и ведомств, а также нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составили судебная практика, решения органов исполнительной власти, статистические данные, сведения официальных сайтов органов публичной власти.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессах формирования, учета и обобщения, утверждения, планирования исполнения, непосредственно исполнения, контроля и надзора за исполнением наказов избирателей.

Предметом исследования является конституционно-правовое регулирование наказа избирателей как института непосредственной демократии.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Наказ избирателей является единственным и достаточным элементом императивного мандата, определяющим его сущность. Институты отчета и отзыва являются правовыми средствами контроля и надзора (институтами-гарантиями) за деятельностью адресата наказа. Таким образом, императивный мандат может быть представлен в двух формах: базовой (наказ избирателей) и расширенной (наказ избирателей, гарантируемый институтами отчета и отзыва).

2. В условиях современного демократического государства под наказом избирателей следует понимать институт прямой демократии, заключающийся в установлении обязанности депутатов, уполномоченных органов публичной власти и должностных лиц исполнить обоснованное, принятое в установленной процедуре решение избирателей,

имеющее общественное значение и направленное на обеспечение экономического, социального, духовно-культурного развития территории их избирательного округа, удовлетворение материальных и духовных потребностей населения.

3. Историко-правовой анализ института наказа избирателей позволил выявить два вектора его применения. В революционное время он может использоваться как способ политической борьбы за власть, а в период стабильного функционирования государства — трансформироваться в способ решения вопросов местного (регионального) значения преимущественно хозяйственно-бытового характера.

4. Наказ избирателей сочетает в своей конструкции элементы как непосредственной демократии (в части процедур формирования наказа избирателей, контроля и надзора за его исполнением), так и представительной (в части деятельности депутатов, ответственных органов публичной власти и должностных лиц в процессе его реализации).

5. Институт наказа избирателей в советский период имел свою специфику, поскольку решающую роль в вопросах его принятия и реализации играли партийные органы и представительный орган (по факту сращенный с партийным аппаратом). Тем самым воля избирателей, выраженная в конкретном наказе, подвергалась контролю по идеологическим мотивам и соображениям целесообразности. При этом фактически данный институт прямой демократии использовался как способ организации должного управления на соответствующей территории.

6. Путем анализа юридической природы наказа избирателей следует выделить его три базовые функции:

1. институционализации воли избирателей (нормативное закрепление процессов формирования и исполнения соответствующего решения избирателей);

2. регулятивная (выражается в возможности принятия решения избирателями, обязательного к исполнению адресатом наказа, по соответствующему вопросу социального, экономического, духовно-куль-турного характера);

3. воспитательная (направлена на повышение уважения в обществе к институту наказа избирателей, а также к непосредственному народовластию в целом, вовлечение большего числа избирателей в процесс осуществления наказов, стимулирование ответственных органов публичной власти и должностных лиц исполнять наказы должным образом).

7. Вопреки распространенному в юридической науке мнению ин
ститут наказа может быть использован не только в рамках мажоритар
ной избирательной системы. Примером тому является его применение
соответствующими субъектами РФ в условиях смешанной избиратель
ной системы. При этом в законодательстве субъектов РФ, как правило,
не содержится положений об обязанности работать с наказами избира
телей только тем депутатам, которые избраны по одномандатным из
бирательным округам.

Анализ регионального избирательного законодательства в части регулирования выборов в законодательные (представительные) органы

государственной власти субъектов РФ показывает, что региональные партийные списки включают в себя территориальные группы (число кандидатов от территорий достигает 95 % всего списка), охватывающие собой часть территории субъекта РФ. В случае равного числа мандатов, подлежащих распределению по мажоритарной и пропорциональной избирательной системам, эти части территории вообще совпадают с территориями соответствующих одномандатных избирательных округов. Вследствие этого в случае избрания депутата по партийным спискам он может и должен быть закреплен именно за той частью территории субъекта и электоратом, которая охватывается территориальной группой, где он состоит. Таким образом, теряет свою актуальность главный аргумент противников использования наказа избирателей в условиях пропорциональной и смешанной избирательных систем о несовпадении субъекта, избравшего депутата, и субъекта, принимающего наказ.

8. В отечественной юридической науке сложилась традиционная
позиция, что наказ избирателей как институт непосредственной демо
кратии состоит из ряда стадий (формирование, учет и обобщение,
утверждение, планирование исполнения, исполнение, контроль и надзор
за исполнением). Полагаем, что все они не могут быть умещены в гра
ницы единого конституционно-правового института ввиду существен
ных различий в правовой природе опосредуемых ими общественных
отношений. Речь идет о стадиях формирования наказа избирателей
и контроля и надзора за его реализацией. Такой вывод основан на том,
что данные правовые явления имеют иной предмет и метод правового
регулирования, чем непосредственно конституционно-правовой инсти
тут наказа избирателей.

В предметном отношении институт наказа избирателей является относительно узким, поскольку охватывает лишь отношения, возникающие в процессе деятельности представительного органа, депутатов и ответственных исполнительных органов публичной власти и должностных лиц по подготовке к исполнению и непосредственному исполнению наказа избирателей (отношения в области утверждения, учета и обобщения, планирования исполнения, исполнения наказов). Являясь единым институтом непосредственной демократии, конституционно-правовой институт наказа избирателей обеспечивается функционированием ряда иных правовых институтов. Так, рассматриваемый институт напрямую увязан с конституционно-правовым институтом формирования наказа избирателей (в двух его вариациях) и косвенно может быть связан с различными правовыми институтами контроля и надзора за реализацией наказа избирателей. Первый является непосредственным основанием института наказа, поскольку опосредует его правопорождающий юридический факт. Последние могут обеспечивать эффективность реализации наказов и являются по своей природе институтами-гарантиями.

9. Функционирование института наказа избирателей (как инсти
тута непосредственной демократии) обусловлено последовательным
осуществлением ряда процедур конституционно-правового характера:

формирование наказа; утверждение, учет и обобщение, планирование исполнения наказов; исполнение наказа; контроль и надзор за исполнением наказов. Перечисленные процедуры имеют свои специфические задачи, сроки, субъектный состав, но в любом случае они направлены на достижение общей цели — реализации наказа избирателей. Соответственно, наряду с законодательным, избирательным и рефе-рендумным процессами и иными конституционно-правовыми процедурами можно выделить конституционно-правовую процедуру наказа избирателей (процесс наказа избирателей).

10. Анализ нормативного правового регулирования субъектов РФ и муниципальных образований позволяет сделать вывод о двух традиционных способах формирования наказов избирателей. Первый заключается в принятии наказов избирателями на предвыборных собраниях зарегистрированному кандидату в депутаты, а второй — на собрании в период легислатуры адресата наказа. Оба из них являются допустимыми. Третий вид, сочетающий в себе два предыдущих, не получил большого распространения на практике.

11. Одобренный избирателями наказ должен проходить процедуру утверждения представительным органом, однако в целях недопущения ограничения законной воли избирателей обоснованным является сведение процедуры утверждения наказа к формально-юридической проверке его законности. До момента утверждения наказов представительным органом на их реализацию не может быть выделено финансирование и принят план по их исполнению. Их выполнение может осуществляться депутатом в инициативном порядке, чего может быть достаточно при условии его эффективной работы. В данной ситуации контрольную роль представительного органа не следует рассматривать в качестве барьера, ограничивающего законную волю избирателей, а также нивелирование императивности наказов.

12. Исходя из субъекта осуществления контроль и надзор за реализацией наказов избирателей следует подразделять на следующие виды: контроль и надзор избирателей (институты отчета и отзыва); общественный контроль (надзор); контроль и надзор представительного органа (внутренний контроль и надзор); государственный контроль и надзор; муниципальный контроль (надзор).

Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты проведенного исследования, выводы, предложения и рекомендации прошли обсуждение на кафедре конституционного и международного права ВГУЮ (РПА Минюста России).

Основные положения и выводы диссертации изложены в докладах и сообщениях на научных и научно-практических конференциях, круглых столах: «Актуальные вопросы публичного права» (г. Екатеринбург, Уральская государственная юридическая академия (ныне — Уральский государственный юридический университет), 22 октября 2010 г.); «Парламентские чтения» (Украина, г. Киев, НаУКМА, октябрь 2011 г.); «Право и суд в современном мире» (г. Москва, Российская академия правосудия (ныне — ФГБОУ ВО «РГУП»), апрель 2011 г.); «Ломоносов» (г. Москва, МГУ им. М. В. Ломоносова, 8–12 апреля

2013 г.); «Верховенство права и правовое государство: проблемы теории и практики» (г. Москва, ФГБОУ ВО «РГУП», 14 апреля 2015 г.); «Ломоносов — 2015» (МГУ им. М. В. Ломоносова, 15 апреля 2015 г.); «Правотворчество и юридическая наука: современные проблемы» (г. Москва, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 3 июня 2015 г.); «Эволюция права — 2015» (г. Москва, МГУ им. М. В. Ломоносова, 9 октября 2015 г.); «Сперанские чтения» (г. Москва, РАНХиГС, 6 ноября 2015 г.); «Стратегия национального развития и задачи российской юридической науки» (г. Москва, Университет им. О. Е. Кутафина (МГЮА), 26 ноября 2015 г.); «Конституционные реформы XXI века: новые горизонты» (г. Москва, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2 декабря 2015 г.); «Актуальные проблемы применения конституционных норм в сфере прав и свобод» (г. Москва, ФГБОУ ВО «РГУП», 9 декабря 2015 г.); «Эффективное правоприменение: доктрина и практика» (г. Москва, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 27 мая 2016 г.) и др.

По теме исследования опубликовано 18 научных статей, причем шесть из них в изданиях, входящих в перечень ведущих рецензируемых журналов Высшей аттестационной комиссией при Минобрнауки России.

Результаты диссертационного исследования прошли апробацию в рамках Одиннадцатого Всероссийского конкурса молодежи образовательных и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива» (г. Москва, Государственная Дума, НС «Интеграция», ноябрь 2015 г. — сентябрь 2016 г.).

Объем и структура исследования. Структура диссертации обусловлена ее целью и задачами. Исследование состоит из введения, двух глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.

Понятие и юридическая природа наказа избирателей

Согласно части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ 6 . Народ осуществляет свою власть непосредственно и с помощью органов публичной власти. Говоря о народном суверенитете, необходимо подчеркнуть, что только императивные институты прямой демократии образуют механизм его реализации. Рекомендательные институты народовластия способствуют осуществлению власти народа посредством их учета в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Непосредственное народовластие является одной из основ конституционного строя Российской Федерации и значимой характеристикой демократического устройства нашего государства, поскольку закреплено в статье 3 Конституции Российской Федерации. Прямая демократия представляет собой комплекс институтов, с помощью которых граждане могут в различных формах непосредственно реализовать власть в установленной процедуре. Дословный перевод с греческого языка определения «демократия» как «власть народа» предполагает, что без существования и реализации институтов прямой демократии демократический строй в классическом его понимании невозможен.

Одним из направлений развития современного демократического государства является повышение доверия избирателей к органам публичной власти, в особенности, к законодательным (представительным) органам. Это связано с тем, что данные органы публичной власти наиболее приближены к избирателям, поскольку, во-первых, формируются последними с помощью института выборов, и, во-вторых, избранные депутаты призваны представлять их права, свободы и законные интересы.

Справедлива позиция профессора Н.В. Витрука, что в целом в Российской Федерации в современных условиях недостаточны развиты институты прямой демократии как конституционно-правовые формы выражения народного суверенитета и народовластия, а законодательно предусмотренные формы слабо используются на практике7.

До последнего момента актуальной остается структурная проблема оторванности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований (далее - представительные органы) от реальных нужд и потребностей избирателей, что подтверждается не только невысоким уровнем доверия последних к своим представителям 8 , но и низкой явкой избирателей на выборах различного уровня9. Одним из основных направлений по преодолению тенденции отчуждения граждан от органов публичной власти (правовой нигилизм) является развитие форм влияния избирателей на избранных ими представителей10.

Наказ избирателей является действенным механизмом аккумулирования нужд и интересов избирателей. Он активно применялся в советский период, что мы покажем далее, и используется по сей день на региональном и местном уровнях в Российской Федерации.

Несмотря на отсутствие значимого внимания со стороны науки конституционного права, игнорирования института наказа избирателей на федеральном уровне, данный институт прямого народовластия может и должен быть комплексно исследован и использован для решения соответствующих вопросов общественной жизни. В этой связи профессор С.А. Авакьян отметил, что «возрождаются и приобретают новое звучание некоторые незаслуженно отодвинутые на задний план институты. В частности, в десятках субъектов Российской Федерации появились законы и положения о народных (гражданских) правотворческих инициативах, акты о наказах избирателей»11.

Однако что понимать под наказом избирателей в современное время, какова его сущность? Кардинальное изменение общественных отношений с момента прекращения существования СССР, в частности, в сфере государственного строительства, требует детального переосмысления наследия советской юридической науки.

В настоящее время конституционно-правовые исследования по данной тематике практически не ведутся не только в России (за исключением кратких параграфов в монографиях), но и в европейских странах, что обусловлено рядом факторов. Во-первых, в подавляющем большинстве конституций европейских государств наказ избирателей запрещен, что автоматически выводит возможные исследования по данной тематике из русла практического применения. Во-вторых, сложилась традиционная позиция, что наказ избирателей является атрибутом недемократического государства, поскольку ограничивает свободу парламентария, который, согласно принятой концепции свободного мандата, является представителем всей нации12. Однако не ясно, почему и каким образом депутат, избранный от определенного избирательного округа, должен представлять интересы всей нации в данном округе (например, местный депутат или региональный депутат в федеративном государстве). Если избиратели выбрали депутата и желают, чтобы в их избирательном округе были решены проблемы, связанные, например, со строительством школ, ремонтом дорог и т.д., то, исходя из того, что именно они делегировали от имени всего населения данного избирательного округа депутату его мандат, то они же вправе требовать реализации своей законной воли, своих решений императивного характера.

Свободный мандат не является единственно возможной моделью регулирования взаимоотношений между избирателями и их представителями. На наш взгляд, свободный мандат не содержит в себе правоотношений избирателей со своими представителями, поскольку после избрания последние абсолютно безответственны в юридическом смысле перед первыми (а правоотношение подразумевает наличие взаимных прав и обязанностей между субъектами). Австрийский правовед профессор Г. Кельзен подверг критике понятие «свободный мандат», охарактеризовав этот термин как пример contradictio in adjecto, так как определение «свободный» находится в противоречии с определяемым словом «мандат», который переводится с латинского как поручение, наказ13.

Фактически взаимоотношения между избирателями и депутатами в рамках свободного мандата строятся только на нормах морали (совесть депутата) 14 . Однако концепция свободного мандата может эффективно использоваться лишь тогда, когда доверие избирателей к своим депутатам находится на высоком уровне (что является большой редкостью), а последние, в свою очередь, выполняют свои предвыборные обещания.

Вместе с тем, российский социолог и политический деятель К.М. Тахтарев еще в 1907 году, рассуждая о народном представительстве в Англии и США верно отметил, что «избиратели отдельных округов смотрят на избираемых ими членов парламента как на своих собственных представителей. С другой стороны, сами члены английского парламента точно так же смотрят на себя как на представителей отдельных избирательных собраний или округов. Согласно с этим парламентская практика в Англии давно уже установила обычай называть членов палаты общин не иначе как по имени их избирательных округов: представитель от Эдинбурга, представитель от Абердина и т.д. Таким образом, можно сказать, что современная политическая и парламентская жизнь Англии уже не признает прежних «представителей всего народа»; она признает лишь представителей отдельных избирательных округов. И представитель каждого округа избирается под условием проводить политическую программу, одобренную большинством избирателей. Неисполнение этой программы нередко ведет к тому, что при новых выборах прежний представитель уже не получает новых полномочий. Бывали даже случаи, когда под давлением избирателей член палаты был принужден до окончания срока полномочий отказаться от своего права быть представителем своего округа, так как его избиратели высказали решительное неодобрение его политике и самым положительным образом заявили ему, что он потерял всякое нравственное право продолжать быть их представителем. Американцы тоже смотрят на избранных депутатов как на представителей отдельных округов. А сложившиеся в Америке конституционные обычаи требуют, чтобы представители были также и жителями своих избирательных округов»15.

Наказ избирателей не может противопоставляться концепции конституционного государства, поскольку данный институт непосредственной демократии исходит из принципа суверенитета народа, что подразумевает тесную правовую связь между избирателями и депутатами, выражающуюся в обязательности исполнения законных решений первых.

Императивность мандата депутата должна выражаться не просто в прямой воле избирателей. Такое решение избирателей должно стать конкретным направлением работы депутата, определять цели и задачи, которые он должен исполнить.

Институционализация наказа избирателей в системе отрасли российского конституционного права

Общественные отношения находятся в постоянном развитии. Наказ избирателей, как было отмечено ранее, имеет более чем вековую историю применения в России, которая продолжается и по настоящее время. Это не удивительно, поскольку он удовлетворяет естественный запрос избирателей на реализацию их законной воли. Рассматриваемые правоотношения складываются в политической сфере общественной жизни, которая является центральным звеном конституционного права. Иное означало бы отрицание сущности наказа как императивного института прямой демократии, позволяющего избирателям реализовывать свою власть непосредственно. Кроме того, наказ избирателей исследуется как институт народовластия, а это, в свою очередь, означает, что конституционное право на его реализацию является по своей правовой природе политическим. При этом наказ непосредственно направлен на решение социальных, экономических и духовно-культурных проблем на территории избирательного округа178.

В науке конституционного права Российской Федерации понимание феномена «институт наказа избирателей» как таковое отсутствует. Это связано не только с отсутствием современных значимых конституционно-правовых исследований по данной тематике, но также с тем, что и в советских исследованиях нет четкой и полной институциональной характеристики данного правового явления. Более того, нормативное правовое регулирование института наказа избирателей было фрагментарным, а порой вообще отсутствовало, будучи фактически замещенным партийным регулированием. Так, Н.Е. Суханов указывал, что «в работе с наказами избирателей местные Советы области всегда руководствуются указаниями Коммунистической партии и ее Центрального комитета»179.

Определение сущности категории «правовой институт», как отмечает К.А. Кононов, заключается в поиске критериев институционализации, поскольку именно критерии интеграции норм в правовые институты определяют сущность последних: начиная с вопроса о том, где институт есть, а где его нет, и заканчивая проблемой полноты нормативного выражения заложенной в институте юридической конструкции180.

Современная отечественная теоретическая юриспруденция в целом сходится в едином мнении, что критериями выделения правовых институтов являются предмет и метод правового регулирования в рамках отрасли права181. Дополнительные критерии являются признаками данного института, либо элементами отраслевого метода правового регулирования 182 . Критерий в настоящем исследовании понимается как юридически значимый параметр, прилагаемый к правовым нормам в целях выявления их общих черт в процессе институционализации. Соответственно, раскрытие критериев предмета и метода правового регулирования института наказа избирателей позволит выявить его институциональную природу в системе отрасли российского конституционного права. Путем предметно-методологической раскладки отношений в области наказа избирателей по всем его стадиям возможно выявить отдельные правовые институты и подинституты, а также взаимные связи между ними, влияющие на функционирование конституционно-правового института наказа избирателей, что покажет институциональную самостоятельность последнего в системе отрасли российского конституционного права.

Как было показано ранее, в отечественной юридической науке сложилась традиционная позиция, что наказ избирателей как институт непосредственной демократии состоит из ряда стадий (формирование, учет и обобщение, утверждение, планирование исполнения, исполнение, контроль и надзор за исполнением). Вместе с тем, полагаем, что все данные стадии не могут быть умещены в границы единого конституционно-правового института ввиду существенных различий в правовой природе опосредуемых ими общественных отношений. Речь идет о стадиях формирования наказа избирателей и контроля и надзора за его реализацией. Такой вывод основывается на том, что данные правовые явления имеют иной предмет и метод правового регулирования, чем непосредственно конституционно-правовой институт наказа избирателей.

Предметом стадии формирования наказа является формализация воли избирателей, выраженная в конкретном наказе. Однако поскольку данное решение избирателей должно быть утверждено представительным органом (что и придаст ему обязательный для адресата наказа характер), а перед этим изучено ответственными органами и лицами, то данную процедуру нельзя рассматривать как стадию или часть конституционно-правового института наказа избирателей. Формирование наказа избирателей может быть представлено в двух видах:

1) принятие наказа избирателями на предвыборном собрании зарегистрированного кандидата в депутаты;

2) принятие наказа избирателями в период легислатуры адресата наказа.

В первом случае формирование наказа избирателей выступает как составная часть избирательного процесса, что подразумевает его характеристику в системе отрасли российского конституционного права как подинститута избирательного права.

Во втором случае формирование наказа избирателей выступает как элемент организации деятельности органов публичной власти и должностных лиц, так как данное решение избирателей может быть принято в любой момент, что означает влияние на деятельность соответствующих органов публичной власти и должностных лиц, которые будут задействованы в работе с наказами. В таком случае формирование наказа в системе отрасли российского конституционного права приобретает второе институциональное значение в качестве отдельного конституционно-правового института.

Конституционно-правовой институт формирования наказа избирателей (в обоих вариантах) не является составляющей непосредственно конституционно правового института наказа избирателей. Обязательность исполнить наказ в формально-юридическом смысле наступает с момента его утверждения представительным органом. Законодательство субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты муниципальных образований о наказах избирателей единообразно указывают, что только наказы, принятые к исполнению представительным органом, учитываются при разработке соответствующих проектов программ экономического и социального развития, государственных или муниципальных программ. Только при условии осуществления данной процедуры может быть исполнен сам наказ избирателей. Таким образом, применение института формирования наказа избирателей является обязательным условием для функционирования института наказа избирателей, что обусловливает невозможность их автономного функционирования183 . В данном случае возможность реализации норм одного института предопределена реализацией норм другого184.

Как справедливо отмечает профессор В.Ф. Яковлев, метод правового регулирования есть некоторый способ воздействия отрасли права, а равно и всякой иной правовой общности или единицы, на поведение людей, способ организации правовой связи участников регулируемых отношений. При этом метод отражает социальное содержание регулируемых отношений и концентрирует основные юридические свойства отрасли права, института, либо нормы185.

В науке конституционного права позиция об императивном характере конституционно-правового метода регулирования общественных отношений является общепризнанной 186 . Это обусловлено тем, что властеотношения – ключевая составляющая конституционного права. Вместе с тем, императивный метод, заложенный в основу народовластия как базового института конституционного права, не исключает наличия диспозитивных норм 187 . Это подтверждается и тем, что в основе прямой демократии лежат постулаты о свободе и равенстве, что предполагает использование диспозитивных механизмов. Сама по себе гражданская инициатива, являющаяся источником прямой демократии188, основана на свободе (дозволении) граждан применять или не применять определенный институт народовластия в той или иной ситуации. При этом императивные институты непосредственной демократии, в том числе и наказ избирателей, подразумевают выработку единого коллегиального решения на основе голосования.

Общественные отношения в сфере наказа составляют исключительный предмет конституционно-правового регулирования. Никакой другой отраслью права данные отношения не регулируются и регулироваться не могут. Такой вывод следует из установления самой их природы. Данные отношения являются проявлением народовластия как такового – той области, которая составляет предмет центрального института конституционного права189.

Формирование наказа избирателей

Наказу избирателей как полноценному институту прямой демократии должен соответствовать демократический порядок его формирования, то есть разработки, обсуждения и принятия открытым голосованием избирателями.

Анализ соответствующего нормативного правового регулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований позволяет сделать вывод о двух традиционных способах формирования наказов избирателей. Первый заключается в принятии наказов избирателями на предвыборных собраниях зарегистрированному кандидату в депутаты. Второй -принятие избирателями наказов на собрании в период легислатуры адресата наказа. Оба из них являются допустимыми. Третий вид, сочетающий в себе два предыдущих, не получил большого распространения на практике.

Полагаем, что закрепление возможности избирателям давать наказы в течение всего срока полномочий соответствующих органов публичной власти будет способствовать активности избирателей, повышать степень их вовлеченности в дела своего избирательного округа.

Необходимо различать право непосредственно давать наказы и право предлагать наказы, участвовать в их обсуждении. Очевидно, что единственным субъектом, уполномоченным на принятие наказов могут быть только избиратели данного избирательного округа. Однако предложение и обсуждение наказа на собраниях избирателей имеет в своей основе рекомендательный характер, что подразумевает возможность участия в таких мероприятиях иных лиц. Такими лицами, по нашему мнению, могут быть несовершеннолетние граждане Российской Федерации, проживающие на территории данного избирательного округа, а также отмеченные ранее представители органов публичной власти, специалисты и т.д.

При этом несовершеннолетние граждане могут участвовать в мероприятиях по предложению и обсуждению наказа на постоянной основе (как и депутаты). Участие же экспертов, представителей науки, иных органов публичной власти и других лиц должно быть регламентировано соответствующими нормативными правовыми актами либо осуществляться по приглашению организаторов проведения собрания избирателей.

Под организаторами проведения собрания избирателей с целью формулирования наказа следует понимать выбранных избирателями из своего числа лиц, либо инициаторов наказа, уполномоченных таким образом на осуществление функций координации собрания избирателей.

В нормативном правовом регулировании о работе с наказами избирателей должен быть отражен вопрос о субъекте внесения и обсуждения наказов избирателей. В данном случае можно согласиться с позицией А.В. Мошака, что гражданин, желающий высказать те или иные требования на собрании избирателей, не обязательно должен достичь совершеннолетия, когда он становится субъектом избирательных прав212. Действительно, при условии, что принятие наказа закреплено за избирателями, предлагать свои идеи, обсуждать обоснованность того или иного наказа может и несовершеннолетний гражданин.

Такая практика положительно скажется на проработанности наказов, так как на собрании избирателей могут быть высказаны существенные замечания и предложения от несовершеннолетних граждан и иных лиц. Кроме того, поскольку принятие наказа затронет интересы данных граждан как жителей избирательного округа, они должны иметь возможность высказать свое мнение. Действующее избирательное законодательство не содержит норм, запрещавших бы несовершеннолетним гражданам участвовать в данных процессах.

Если говорить о самоорганизации избирателей, то она проявляется в большей степени на данном этапе, поскольку именно посредством их инициативной деятельности предлагаются те или иные идеи, которые могут получить свое воплощение в наказе, проводится обсуждение возможных наказов, их необходимость и обоснованность. Избиратели самостоятельно решают, какой вопрос в повестке дня наиболее актуален, какой наказ важен для развития территории их избирательного округа, удовлетворения материальных и духовных интересов населения.

Каждый избиратель должен получить возможность выступить на собрании избирателей по обсуждению того или иного наказа. Организаторы проведения собрания избирателей должны обеспечить всестороннее обсуждение каждого предложения, которое в дальнейшем может получить статус наказа. В данной связи представляется обоснованной разработка регламента проведения собрания избирателей. В таком регламенте следует отразить процедуру организации и проведения собрания избирателей по формулированию наказа. В частности, важно отразить количество времени, отведенного на выступления инициаторов наказа, других избирателей, депутатов и иных лиц.

Инициаторами наказа, как правило, являются избиратели данного избирательного округа. Некоторые субъекты Российской Федерации закрепляют депутата (кандидата в депутаты) в качестве возможного инициатора наказа213.

Как правило, нормативно не закрепляется порядок удостоверения личности избирателей, присутствующих на собрании. Вместе с тем, чтобы в дальнейшем не возник вопрос относительно законности приятого решения, правомочность собрания следует подтверждать путем составления списка присутствующих избирателей с указанием их персональных данных, а достоверность сведений должна подтверждаться личной подписью избирателя214.

В России на данный момент не развит механизм дистанционного голосования, однако в будущем не исключено его применение к институту наказа избирателей с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Важное значение представляет обеспечение сохранности протоколов собраний избирателей, в которых отражены принятые наказы. Протоколы представляют ценность, потому что фиксируют юридический факт, подтверждающий законность совершенного действия по даче наказа.

Возможны случаи утраты данных протоколов, задержки в их отправлении в представительный орган. Потеря протокола может повлечь более поздний срок принятия наказа к исполнению, так как потребуется время для восстановления данного протокола и признания собрания и решения по принятию наказа состоявшимися. Для преодоления таких случаев необходимо, во-первых, установить ответственное лицо, которое должно доставить данный протокол в представительный орган. В качестве такого лица логично предусмотреть депутата или кандидата в депутаты, которому был дан наказ. Возможно закрепить такую функцию за организатором или инициатором наказа.

Во-вторых, обязательно должно быть оформлено несколько экземпляров или заверенных копий указанных протоколов.

В-третьих, помимо доставки почтовым отправлением протоколов собраний избирателей целесообразно предусмотреть их отправку по электронной почте на адрес депутата, представительного органа или иного органа публичной власти или должностного лица, уполномоченного на сбор и предварительное рассмотрение наказов.

Перспективной была бы разработка отдельного портала на официальном сайте представительного органа или иного уполномоченного органа публичной власти для отправки таких документов в электронном виде. Такое решение позволило бы практически полностью исключить возможность возникновения указанных проблем. В таком случае важно было бы только обеспечивать функционирование такой системы (техническое обслуживание), не допускать сбоев в ее работе, вовремя обрабатывать поступившие наказы избирателей.

При этом законодательство субъектов Российской Федерации преимущественно закрепляет письменную форму наказов, направляемых, как правило, депутату или в представительный орган. Так, в Постановлении Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югра от 28 сентября 2007 года № 1972 «Об организации деятельности с предложениями о наказах избирателей в Думе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» указывается, что предложениями о наказах признаются предложения по вопросам экономического, социального развития автономного округа, удовлетворения материальных и духовных потребностей жителей автономного округа, направленные депутату в письменной форме от его избирателей. Хотя далее указывается, что регистрация предложений о наказах избирателей производится в электронной форме и на бумажном носителе в журнале, форма которого утверждается Думой автономного округа.

Кандидату в депутаты, а также избранному депутату следует проявлять инициативу в ходе формирования новых наказов. Он может обсуждать обоснованность того или иного наказа, предлагать свои идеи избирателям, рассматривать возможные пути их реализации и т.п. С первой стадии депутат должен показывать свое небезразличное отношение к поручению избирателей, принятое в общественно значимых целях. При этом важно предусмотреть положение о заблаговременном уведомлении представительного органа о проведении соответствующего собрания. Так, в части 2 статьи 4 Закона Орловской области от 26 января 2007 года № 655-ОЗ «О наказах избирателей депутатам Орловского областного Совета народных депутатов» установлено, что о предстоящем собрании избирателей по внесению наказов депутатам областного Совета народных депутатов инициаторы собрания извещают в письменной форме не позднее чем за 20 дней до дня его проведения депутата областного Совета народных депутатов, которому вносится наказ, а также главу соответствующего муниципального образования.

Внесенные предложения должны обсуждаться исходя из общественной значимости и реальности исполнения. Несмотря на то что данные категории носят оценочный характер, на практике они зачастую имеют решающее значение. Так, например, наказ о строительстве крупного инфраструктурного объекта, скорее всего, не будет исполнен ввиду недостатка денежных средств в бюджете. Поэтому избиратели в своих же интересах должны ориентироваться на выполнимые наказы для экономии времени, сил и иных ресурсов депутатов и иных субъектов, которые будут ответственны за исполнение данного поручения.

Контроль и надзор за исполнением наказа избирателей

Устоявшейся в юридической науке является позиция, согласно которой контроль представляет собой целенаправленную деятельность, осуществляемую уполномоченным на то лицами, которая представляет собой наблюдение за соответствием деятельности подконтрольного объекта должным предписаниям270.

Важной составной частью работы с наказами является контроль и надзор за их исполнением. Механизмы контроля и надзора способствуют созданию условий для проверки итогов деятельности, а также текущих результатов, достигнутых ответственными органами и лицами. Они мотивируют на улучшение работы соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц, депутатов и иных лиц, задействованных в реализации наказов избирателей.

Исходя из субъекта осуществления контроль и надзор за реализацией наказа избирателей следует подразделять на следующие виды:

1) контроль и надзор избирателей;

2) общественный контроль (надзор);

3) контроль и надзор представительного органа (внутренний контроль и надзор);

4) государственный контроль и надзор;

5) муниципальный контроль (надзор).

Следует отметить, что в законодательстве и юридической науке смешивается содержание понятий «контроль» и «надзор». При этом контроль представляет собой полномочие, заключающееся в возможности обязать субъекта принять действия для исправления сложившейся ситуации, а также применить к нему меры юридической ответственности. Надзор же подразумевает лишь осуществление деятельности, направленной на проверку соблюдения законности субъектом, а случае нарушения им норм права, направление запроса или в иной форме в контрольный орган для применения мер юридической ответственности.

Вместе с тем, в Российской Федерации общественный контроль (надзор) и муниципальный контроль (надзор) не предусматривают самостоятельных правовых средств воздействия на ответственных лиц, что не способствует развитию данных негосударственных форм контроля. В таком случае следует вести речь собственно не о контроле, а о надзоре.

Более того, разработанный Министерством экономического развития Российской Федерации проект федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации»271 уже в своем названии отождествляет контроль и надзор, что не является обоснованным. Направленность законопроекта на определение правовых и организационных основ системы государственного контроля также вызывает критические замечания. Так, в соответствии с частью 2 статьи 1 законопроекта его положения не применяются к вопросам организации и осуществления: президентского контроля; парламентского контроля; надзора (контроля), осуществляемого судами; контроля за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан; правоохранительной деятельности и др. В итоге данный законопроект не может достичь поставленной перед ним цели, поскольку не определяет место указанных важнейших отраслей государственного контроля, смешивает органы контроля и его объекты272.

Первый вид контроля и надзора осуществляется избирателями избирательного округа и непосредственно вытекает из принципа суверенитета народа. Он выражается в применении процедур отчета и отзыва и направлен на депутатов, а также на выборных должностных лиц при соответствующем нормативном правовом регулировании. Как мы отмечали ранее, наказ может и не быть подкреплен институтами отчета и отзыва, что может понизить эффективность его реализации.

Влияние избирателей на деятельность депутатов, а также необходимость установления правовых механизмов ответственности депутатов перед избирателями обосновываются социальной функцией народного представительства, смысл которой состоит в непрерывном поддержании тесной связи с обществом273. Депутаты как представители своих избирателей должны обеспечивать своеобразную «обратную связь», то есть передавать представительным органам законную волю избирателей, а также способствовать реализации их законных интересов274.

Депутат должен регулярно отчитываться перед избирателями о ходе исполнения наказов. На встречах с ними, через средства массовой информации, на официальном сайте представительного органа и иными способами предоставляется информация о достигнутых результатах, имеющихся проблемах и дается иная информация.

Так, в статье 10 Закона Тюменской области от 1 июля 1998 года № 40 «О наказах избирателей, данных депутатам Тюменской областной Думы» закрепляется, что работа по выполнению наказов избирателей строится на основе широкой гласности, а депутат при отчетах перед избирателями и перед коллективами, выдвинувшими его кандидатом в депутаты, информирует о ходе выполнения наказов. Выполнение плана мероприятий по наказам избирателей освещается в печати, на телевидении и другими государственными и муниципальными средствами массовой информации в Тюменской области.

Уже в самой процедуре отчета скрыт элемент надзора. Открытость и гласность в деятельности депутата по реализации наказа способствует должному исполнению им своих профессиональных обязанностей. В конечном итоге депутат, не исполнивший наказ, претерпит моральную и политическую ответственность перед избирателями. Это будет выражаться не только в уменьшении вероятности переизбрания такого депутата, но и в понижении его авторитета в глазах населения, что в сумме нанесет ущерб его политической и профессиональной репутации.

В условиях информационного общества, где информация о деятельности органов публичной власти и должностных лицах находится в открытом доступе, провозглашена свобода слова, недобросовестное исполнение полномочий получит соответствующую оценку политически активных граждан. Развитие общественно-политической активности избирателей позволит усилить данные процессы, которые будут способствовать добросовестной деятельности уполномоченных лиц.

Распространёнными способами информирования (своеобразными формами надзора) избирателей о деятельности депутатов являются регулярные встречи депутата с избирателями, прием избирателей.

Так, например, согласно части 2 статьи 16 Закона Нижегородской области от 12 октября 2011 года № 150-З «О статусе депутата Законодательного Собрания Нижегородской области» депутат проводит встречи с избирателями, рассматривает их обращения, ведет прием граждан, вносит предложения в соответствующие органы государственной власти Нижегородской области, органы местного самоуправления, общественные объединения и организации.

Нормативным правовыми актами субъекта Российской Федерации или местного самоуправления может быть предусмотрена процедура отзыва мандата депутата избирателями. Данное положение не является общеобязательным принципом функционирования депутатского корпуса.

По итогам института отчета может быть инициирована процедура отзыва или направлена жалобы на незаконные действия или бездействия депутата в соответствующие контрольные органы публичной власти (суд, представительный орган).

Конституционно-правовой институт отзыва избирателями мандата депутата является средством их контроля за деятельностью депутата. Однако на данный момент без совершения деликта, даже при неудовлетворительной работе, депутат не несет юридической ответственности перед избирателями. Это свидетельствует о деформированности института отзыва, искусственному изменению его императивной правовой природы. Только немотивированный отзыв может рассматриваться в качестве полноценного императивного института прямой демократии.

Не вдаваясь в дискуссию о плюсах и минусах процедуры отзыва, отметим, что в советский период отсутствовало положение об обязательном наличии судебного решения для возможности проведения процедуры отзыва. Решение Конституционного Суда Российской Федерации затронуло ключевой аспект применения процедуры отзыва депутата: его основание275 . Отзыв был якобы приравнен к мере конституционно-правовой ответственности, каковой он по правовой природе своей не является и являться не может. Данная процедура не может именоваться мерой конституционно-правовой ответственности, так как юридическая ответственность характеризуется признаком неотвратимости, при этом избиратели могут не проголосовать за отзыв мандата депутата даже при наличии деликта. Отзыв, по нашему мнению, должен быть исключительным правом избирателей решать вопрос о досрочном прекращении полномочий депутата на основании утраты доверия.