Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика института следственной комиссии польского Сейма 15
1. Правовая природа следственной комиссии 15
2. Исторический обзор института следственной комиссии 28
3. Правовые основы деятельности следственной комиссии 53
4. Предмет расследования следственной комиссии 67
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование отдельных элементов деятельности следственной комиссии польского Сейма 89
1. Создание следственной комиссии 89
2. Организация работы следственной комиссии 106
3. Расследование следственной комиссии 120
4. Завершение работы следственной комиссии 169
Заключение 176
Список сокращений 179
Библиографический список
- Исторический обзор института следственной комиссии
- Предмет расследования следственной комиссии
- Организация работы следственной комиссии
- Завершение работы следственной комиссии
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Парламентское расследование в современных государствах является важным институтом демократической системы правления, эффективным механизмом парламентского контроля, служащим информированию общества о работе исполнительной власти и иных общественно значимых вопросах.
Характер конституционно-правового регулирования деятельности органов парламентского расследования связан с политико-пра-вовой природой общественных отношений, складывающихся в рамках расследования, и предполагает соблюдение баланса между эффективностью собственно расследования, объемом полномочий соответствующего парламентского органа и порядком их использования, с одной стороны, и обеспечением прав лиц, привлекаемых к участию в расследовании — с другой.
Зарубежный опыт нормативного регулирования парламентских расследований представляет интерес как для отечественной науки, так и для российских парламентариев, особенно в условиях ограниченной отечественной практики. Отдельно следует выделить вопросы предмета расследования, самостоятельности комиссии, соблюдения прав вызванных комиссией лиц, доступа к документации по расследуемым обстоятельствам, участия экспертов.
В чем причина обращения к польскому опыту? В большинстве отечественных работ при рассмотрении вопросов парламентского расследования предпочтение отдается практике государств с многолетними демократическими и парламентскими традициями, таких как Германия, Франция или США. Напротив, странам Восточной Европы, близким нам по духу, по опыту исторического и конституционного развития, уделяется несопоставимо и несправедливо меньше внимания. В то же время трудно не согласиться с И. В. Рассохиным в том, что изучение опыта государств Восточной Европы «будет способствовать скорейшему становлению в нашей стране демократического режима, а принадлежность указанных стран и России к одной континентальной правовой системе, и большое сходство правовых систем делает этот опыт применимым в нашей стране с практической точки зрения»1.
Польша представляет собой одно из передовых восточноевропейских государств с сильными конституционалистскими и парламентскими принципами развития. О. О. Быструхина пишет: «Среди восточноевропейских постсоциалистических стран особый интерес вызывает Польша, которая, несмотря на свою сложную историю, а может быть, и благодаря ей сумела выработать довольно многочисленные демократические традиции. Они настолько укоренились в сознании народа, что их не всегда мог уничтожить даже коммунистический режим»2.
1 Рассохин И. Статус члена парламента в Республике Польша // Сравнительное
конституционное обозрение. 2009. № 2 (69). С. 61.
2 Быструхина О. О. Глава государства в странах Восточной Европы: На примере
Республики Польша : дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 4.
Нельзя не согласиться с академиком В. Н. Кудрявцевым: «Россия и Польша, две страны, образованные глубоко родственными народами, прошли большой исторический путь, изобиловавший драматическими и трагическими событиями… Российскому читателю не только интересен, но и весьма важен опыт тех демократических преобразований, которые происходили и продолжают происходить в соседней, очень близкой нам по традициям, образу жизни и культуре братской стране. Не только юрист, но и всякий образованный человек в России искренне заинтересован в том, чтобы узнать, какова современная Польша, как построено ее государство, чем обеспечиваются права и интересы граждан»3.
Для нас также важно, что «конституционное право Польши, — как подчеркивает А. Е. Вашкевич, — за последние 20 лет кардинально изменилось, превратилось в динамично развивающуюся отрасль права, нормы которой непосредственно применяются и носят нефиктивный характер»4.
Смешанный характер власти Польской Республики, бикамерализм, значительное влияние континентальной (немецкой) доктрины на развитие польской правовой мысли также сближают наши страны. В 1999 г. в Польше был принят Закон «О следственной комиссии Сейма»5 (далее — Закон о СКС) — базовый нормативный правовой акт в сфере парламентского расследования. За 17 лет его действия накоплен богатый и разносторонний опыт: работали восемь следственных комиссий Сейма6, допросившие сотни свидетелей, ознакомившиеся с огромным массивом документов. Сложные вопросы сеймового расследования стали предметом рассмотрения Конституционного Трибунала, практика работы комиссий проверялась судами общей юрисдикции.
В ходе реализации законодательства о сеймовом расследовании поляки столкнулись с серьезными практическими трудностями, что уже в 2005 г. побудило внести изменения в Закон о СКС и дополнить Регламент Сейма. Вместе с тем значительный круг проблем правового регулирования еще предстоит разрешить, по многим вопросам идут интенсивные дискуссии как правового, так и политического характера.
Обращение к вопросам конституционно-правового регулирования деятельности следственной комиссии польского Сейма, изучение на основе польского опыта существенных закономерностей, выявление проблемных участков в регулировании парламентского расследования будет содействовать развитию отечественной доктрины, позволит российскому законодателю и правоприменителю использовать чужие
3 Чехарина В. И. Основы конституционного строя Республики Польша. М. :
Наука, 2004. С. 3.
4 Вашкевич А. Е. Основы конституционного права Республики Польша : пособие
для студентов вузов. Минск : Тесей, 2007. С. 11.
5 Ustawa z dnia 21 stycznia 1999 r. O sejmowej komisji ledczej // Dz. U. 2009.
№ 151. Poz. 1218; 2010. № 182. Poz. 1228; 2016. Poz. 178.
6 Сформированная в июле 2016 г. девятая следственная комиссия по делу Амбер
Голд только приступила к своей работе.
успехи и неудачи в ходе реализации и развития контрольных полномочий парламента.
Степень разработанности темы исследования. Государство и право Польской Республики в целом находятся на периферии российской правовой науки. Так, по словам академика В. Н. Кудрявцева, «научный книжный обмен между обеими странами (Россией и Польшей. — Д. С.) весьма сократился. Научные учреждения ощущают нехватку трудов ведущих исследователей, тем более в переводах, мало серьезных журналов, слабо представлено законодательство из стран»7. Крайне мало отечественных работ по вопросам современного конституционного права Польши, практически отсутствуют специальные исследования контрольных функций Сейма, не говоря уже о сеймовой следственной комиссии как одной из форм парламентского контроля. Об этом верно сказал И. В. Рассохин: «…на сегодняшний день на русском языке трудно найти серьезное исследование, связанное с польским парламентаризмом — имеющиеся работы по этому вопросу были написаны более 40 лет назад и безнадежно устарели»8. А, например, О. О. Быструхина считает, что «проблематика конституционного права восточноевропейских стран, переживающих переходный период, изучена в отечественной юридической литературе явно недостаточно. Мало у нас специалистов, владеющих языками этих стран, и печатная информация из них почти не поступает. Исследования в области конституционного права почти не переводятся. В то же время современная политическая жизнь постоянно дает все новый материал для исследо-вания»9. Оценка, данная В. И. Чехариной при исследовании основ конституционного строя Польши, сохраняет свою актуальность и сегодня: «…если провести краткий обзор трудов российских правоведов, особенно конституционалистов, то можно отметить явный пробел в этой сфере в последние годы»10.
Общие подходы к исследованию института парламентского расследования при подготовке диссертации помогли сформировать работы по конституционному праву зарубежных стран И. А. Алебастровой, В. В. Маклакова, А. А. Мишина, А. М. Осавелюка, Б. А. Страшуна, В. Е. Чиркина, Ю. Л. Шульженко, монографии по парламентскому контролю Е. В. Ковряковой, А. А. Корнилаевой, Ю. Г. Федотовой.
Разобраться в конституционном и парламентском праве Польши помогли работы А. Е. Вашкевича, Лешека Гарлицкого, Вацлава Комар-ницкого, Марии Крук, Войцеха Одровонж-Сыпневского, Н. Ю. Тре-щетенковой, В. И. Чехариной.
Вместе с тем деятельность следственной комиссии польского Сейма и вопросы ее правового регулирования в отечественной науке не стали предметом специального изучения.
Из польских исследований, посвященных деятельности следственной комиссии Сейма, следует отметить подготовленный специалистами
Чехарина В. И. Указ. соч. С. 4. Рассохин И. Указ. соч. С. 55. Быструхина О. О. Указ. соч. С. 5. 0 Чехарина В. И. Указ. соч. С. 6.
Канцелярии Сейма комментарий к Закону о СКС, политико-правовое исследование Александры Багеньска-Мащоты, монографию Анджея Мадеры, сравнительное исследование парламентских следственных комиссий демократических государств Богуслава Банашака.
При изучении таких элементов сеймового расследования, как вызов и допрос вызванного лица, участие экспертов, большую помощь оказали работы польских авторов по уголовному процессу, в том числе комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Польши под редакцией Яна Граевского, монография Анджея Габерле о теории и практике доказательств в уголовном судебном процессе.
Отдельные правовые проблемы деятельности следственной комиссии затронули в своих публикациях Мирослав Гранат, Збигнев Громек, Моника Зброевская, Катажина Кубуй, Марцин Кудей, Януш Мордвилко, Петр Радзевич, Павел Сарнецкий, Войцех Соколевич.
Целью диссертационного исследования является комплексное изучение механизмов конституционно-правового регулирования деятельности следственной комиссии польского Сейма.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
исследовать сущность и назначение деятельности следственной комиссии как особой формы парламентского контроля, выявить конституционно-правовой смыл института следственной комиссии;
раскрыть опыт конституционно-правого регулирования деятельности сеймовых комиссий по расследованию периода Второй Речи Посполитой;
выявить основные уровни правового регулирования деятельности следственной комиссии, установить роль судебных решений для работы следственных комиссий;
проанализировать одну из основных категорий сеймового расследования — предмет расследования комиссии;
изучить внутреннее устройство и организацию работы следственной комиссии, процедуры назначения следственной комиссии и формирования ее персонального состава;
исследовать основные способы получения следственной комиссией информации по обстоятельствам расследования, механизмы конституционно-правового обеспечения эффективности расследования и защиты прав лиц, привлекаемых к участию в расследовании.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу деятельности сеймовой следственной комиссии.
Предмет исследования составляют положения нормативных правовых актов, регулирующих деятельность следственной комиссии, судебная и политико-правовая практика, относящаяся к сеймовым расследованиям.
Методологическая основа исследования связана с его целью и задачами. В интересах их достижения акцент был сделан на использовании формально-юридического метода. Результаты исторического обзора института следственной комиссии получены с использованием историко-правового метода. Прямое сравнение механизмов правового регулирования не входило в число задач работы, тем не менее было бы
неверно отрицать использование сравнительно-правового метода, поскольку автор является представителем российской правовой школы и неизбежно воспринимает польские реалии со стороны. В ходе работы был использован диалектический подход к анализу основных проблем конституционно-правового регулирования деятельности следственной комиссии, применялись общенаучные методы исследования.
Нормативная база исследования включает Конституцию Республики Польша, Закон о СКС в разных редакциях, Уголовно-процессуальный кодекс (далее — УПК), Регламент Сейма, постановления Президиума Сейма, постановления Сейма.
Эмпирическую основу исследования составили решения и определения Конституционного Трибунала, решения судов общей юрисдикции, постановления Сейма, постоянных и следственных комиссий, стенограммы заседаний Сейма, постоянных и следственных комиссий Сейма, исторические акты периодов Второй Речи Посполи-той, Польской Народной Республики, Третьей Речи Посполитой (польские конституции, сеймовые регламенты, УПК и другие), правовые и политологические монографии, учебные пособия, комментарии к законодательным актам, правовые энциклопедии и словари, публикации в научных периодических изданиях.
Научная новизна работы заключается в осуществлении первого для российской науки специального комплексного исследования механизмов конституционно-правового регулирования польского парламентского расследования — деятельности следственной комиссии Сейма Республики Польша. На основе анализа законодательства, правоприменительной практики, взглядов, существующих в польской конституционно-правовой доктрине и политической среде, удалось изучить становление и развитие парламентского расследования в Польше, раскрыть и критически осмыслить механизмы, общие закономерности и основные проблемы конституционно-правового регулирования деятельности следственной комиссии польского Сейма.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Установлено, что по своему конституционно-правовому статусу следственная комиссия является особой формой парламентского контроля и сочетает в своей деятельности правовые и политические начала. Сложные механизмы конституционно-правовой регламентации деятельности следственной комиссии дополняются иными внеюриди-ческими регуляторами.
Предложено авторское определение следственной комиссии польского Сейма, согласно которому следственную комиссию следует понимать как конституционный орган парламентского контроля, назначаемый Сеймом ad hoc для расследования определенного дела, имеющий внутренний и вспомогательный характер по отношению к нижней палате, обладающий самостоятельностью при организации своей деятельности в рамках, установленных законодательством и постановлением Сейма о назначении комиссии, работающий коллегиально и реализующий специальные (квазисудебные) полномочия по расследованию.
2. Показано, что исторически институт сеймовой следственной
комиссии восходит к периоду Второй Речи Посполитой. Конституци
онно-правовое регулирование в период 19211935 гг. осуществлялось
в соответствии с положениями Конституции 1921 г., Регламентом
Сейма 1923 г., решениями палаты о назначении комиссий и собствен
ными регламентами комиссий.
Мартовская Конституция 1921 г. закрепила базовое право Сейма назначать особые комиссии для исследования отдельных дел, предоставляя им право заслушивать заинтересованные стороны, вызывать свидетелей и экспертов, при этом Сейм самостоятельно определял компетенцию этих комиссий. Специальных правил проведения сеймовых расследований Регламент палаты 1923 г. не предусматривал, однако к работе комиссий применялись главы о комиссиях и пленарных заседаниях.
Отличительной чертой правового регулирования было отсутствие специального нормативного правового акта, посвященного деятельности следственных комиссий. В польском законодательстве не был установлен общий порядок работы, круг полномочий и процедуры их использования чрезвычайными сеймовыми комиссиями по расследованию. Полномочия всякий раз определялись Сеймом при назначении конкретной комиссии, а отдельные аспекты работы могли быть урегулированы регламентом самой комиссии. Таким образом, права и обязанности лиц, участие которых предполагалось в сеймовом расследовании, не были законодательно определены и зависели от решения палаты и комиссии в каждом конкретном расследовании.
3. Отмечено, что конституционные положения современной
Польши предполагают, с одной стороны, определение порядка работы
следственной комиссии законом, с другой — определение Регламентом
Сейма порядка образования и деятельности его органов (принцип ав
тономии палаты). Учитывая сложную комплексную природу отноше
ний, складывающихся в ходе сеймового расследования, автором выде
лены три уровня конституционно-правового регулирования:
исключительно законодательного регулирования;
регулирования Регламентом Сейма;
совместного регулирования законодательными нормами и положениями Регламента.
Законоположениями урегулированы полномочия следственных комиссий и процедуры их осуществления, иные вопросы деятельности комиссий, влияющие на сферу прав и обязанностей граждан и организаций прежде всего в части получения доказательств: свидетельских показаний, документов и материалов, а также участие экспертов и взаимодействие с Генеральным прокурором. Вопросы внутренней организации следственной комиссии, включая вопросы ее заседаний, порядка голосований в комиссии определены Регламентом палаты. Вопросы назначения следственной комиссии, формирования ее персонального состава, представления отчета регулируются как законом, так и Регламентом. По вопросам неурегулированным Законом о СКС к деятельности комиссии применяются положения Регламента Сейма.
4. Обнаружена нормативная неопределенность в вопросе о том,
какие дела могут стать предметом сеймового расследования. Ни Кон
ституция, ни закон не определяют четко сферу дел, которые могут
стать предметом расследования комиссии. Данная неопределенность
не позволяет установить четкие пределы полномочий следственной
комиссии, порождает неуверенность в законности и обоснованности
обязанностей, возложенных на третьих лиц в рамках сеймового рас
следования, является основной проблемой существующей модели кон
ституционно-правового регулирования деятельности следственной
комиссии.
Повысить степень определенности помогло толкование Конституционного Трибунала, предложившего исходить из того, что положение о назначении следственной комиссии является специальным по отношению к норме об осуществлении Сеймом контроля за деятельностью Совета министров. В то же время позиция Конституционного Трибунала сама по себе не отвечает требованиям ясности, четкости и непротиворечивости и в полной мере не снимает вопрос о том, деятельность каких субъектов может стать предметом сеймового расследования.
-
Не получила надлежащей нормативной конкретизации конституционная норма о назначении следственной комиссии для расследования определенного дела. Конституционный Трибунал дважды (всего было сформировано девять следственных комиссий) проверял по заявлению группы депутатов положения постановлений о назначении комиссий на соответствие конституционному требованию «определенности» расследуемого дела. Применение предложенных Конституционным Трибуналом стандартов, согласно которым предмет деятельности комиссии должен быть обособленным, точным и понятным, вызывает серьезные трудности даже в работе самого органа конституционного судебного контроля и допускает наличие внеюридического (политического) подтекста.
-
Действующая система правового регулирования не предусматривает специальных гарантий прав парламентского меньшинства в рамках сеймового расследования. Решение о назначении следственной комиссии Сейм принимает абсолютным большинством голосов. Персональный состав комиссии (не более 11 членов) отражает пропорциональное представительство сеймовых клубов и групп, решения комиссии принимаются большинством голосов, председатель комиссии также, как правило, представляет коалицию большинства. В то же время показано, что на внутреннюю организацию работы следственной комиссии влияют факторы неюридического характера (политический консенсус, политическая культура), в результате чего инициативы оппозиционных депутатов в части вызова свидетелей, истребования документов и т. д. получают поддержку следственной комиссии.
Открытость работы следственных комиссий, участие журналистов, самое широкое освещение в СМИ, свободный доступ к стенограммам и протоколам заседаний комиссий формируют благоприятное отношение к сеймовому меньшинству, общественный контроль и политическая ответственность помогают избежать злоупотреблений
правом в политических интересах со стороны большинства, содействуют эффективному участию депутатов от оппозиции в сеймовом расследовании, создают здоровую политическую культуру и в целом повышают качество работы следственных комиссий.
7. Не соответствует требованиям формальной определенности
механизм привлечения свидетелей к участию в расследовании: законо
дательно установленная обязанность каждого лица, вызванного комис
сией, — дать показания — не предполагает право комиссии вызвать на
допрос любое лицо, поскольку из нормы, обязывающей адресата
к определенному поведению, нельзя вывести заключение, что эта нор
ма может составлять основу компетенции комиссии.
Сделан вывод, что круг лиц, которых комиссия вправе вызвать в качестве свидетелей, не является четким и определенным, что создает объективные трудности в процессе правоприменения, при этом к лицу, уклоняющемуся от дачи показаний, по инициативе следственной комиссии судом могут быть применены меры процессуального принуждения. Таким образом суды общей юрисдикции осуществляют контроль за соблюдением прав граждан в ходе сеймового расследования.
В то же время статус свидетелей и процедуры допроса в результате новеллизации Закона о СКС стали наиболее урегулированными элементами сеймового расследования. Нормы Закона о СКС и УПК призваны, с одной стороны, обеспечить получение в ходе допроса достоверных и полных сведений, относящихся к предмету расследования, с другой — гарантировать соблюдение конституционных прав лиц, привлекаемых для дачи показаний, и обеспечить защиту от злоупотреблений со стороны комиссии и ее членов.
8. Выявлено, что предусмотренный действующим законодатель
ством механизм истребования документов следственной комиссией
имеет существенные недостатки. Очевидным пробелом в правовом
регулировании является отсутствие нормативно установленного по
рядка доступа к документации, содержащей сведения закрытого харак
тера. Имеет место рассогласованность института сеймового расследо
вания и законодательства, устанавливающего специальный правовой
режим отдельных категорий данных, например банковских в части их
предоставления.
Представляются актуальными задачи новеллизации базового Закона о СКС в части детализации процедуры истребования документов и реализации связанных с этим полномочий следственной комиссии, дополнения профильных законов о прокуратуре, банковского закона и других для уточнения порядка взаимодействия со следственными комиссиями.
Теоретическая и практическая значимость исследования
обусловлена возрастающим интересом к различным формам парламентского контроля со стороны отечественной правовой науки, определяется потребностями законодательной и правоприменительной деятельности.
Проделанная работа расширяет общее представление об особенностях конституционно-правового регулирования такой формы парламентского контроля как парламентское расследование, на примере
Польши дает дополнительный материал по важнейшим элементам парламентского расследования, позволяет лучше понять роль и значение данного института в работе парламента, а также вводит в оборот российской правовой науки новые юридические и научные источники.
Результаты исследования представляют интерес для реализации контрольных полномочий Федерального Собрания Российской Федерации, могут быть использованы в ходе проведения палатами парламентских расследований, в том числе при определении внутренних правил работы комиссий по расследованию Федерального Собрания, в ходе формирования практики работы таких комиссий.
Полученные в ходе исследования выводы могут содействовать развитию и дальнейшему совершенствованию законодательного регулирования парламентского расследования Федерального Собрания Российской Федерации. Знание сложностей и трудностей, возникающих в работе следственных комиссий Сейма, как преодоленных, так и тех, которые еще предстоит преодолеть польскому праву, поможет российским парламентариям в проведении собственных расследований.
Основные положения работы могут быть использованы в учебном процессе при изучении конституционного права зарубежных стран, а также при проведении дальнейших исследований в области парламентского контроля и в сфере конституционного права Польши в целом.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования прошли научную апробацию в ходе обсуждения на кафедре конституционного и муниципального права федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)» и также докладывались автором на Ежегодной конференции молодых ученых, аспирантов и соискателей «Российское законодательство в контексте сравнительного правоведения» Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (Москва, 2010 г.), Шестых Всероссийских Державинских чтениях (Москва, 2010 г.), Международной научной конференции «Конституционные и политические процессы в центральной и восточной Европе: 20 лет спустя» Института права и публичной политики и Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина (Москва, 2012 г.), Седьмой Международной школе-практикуме молодого ученого-юриста «Правовые инновации в противодействии коррупции» Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (Москва, 2012 г.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка сокращений и библиографического списка.
Исторический обзор института следственной комиссии
Власть народа, реализуемая через своих представителей, осуществляется в рамках существующей конституционной модели. Поэтому в современной Польше контрольная функция Сейма «остается в тесной связи с принципом разделения власти. Этот принцип предполагает, что система государственных органов должна содержать внутренние механизмы, предупреждающие концентрацию и превышение государственной власти, гарантирующие ее осуществление согласно воле Народа и при соблюдении свободы и прав индивида. Наделение парламента контрольной функцией является одним из средств реализации упомянутых целей. Контрольные полномочия законодательной власти составляют существенный элемент в системе сдержек и противовесов между властями, обеспечивающих равновесие властей»15. При этом разделение и равновесие законодательной, исполнительной и судебной власти в польской государственности16 предполагает, что Сейм должен оставаться в пределах своих конституционных полномочий и не вторгаться в компетенции других органов власти.
Содержание и пределы сеймового контроля определяют реальное положение нижней палаты в системе власти и степень влияния на власть исполнительную. Контроль Сейма за деятельностью Совета министров прямо предусмотрен Конституцией (ч. 2 ст. 95). В то же время контрольные полномочия Сейма в отношении деятельности Президента и иных органов власти четко не определены польским законодательством и остаются предметом доктринальных споров, а их практическая реализация зависит от соотношения политических возможностей парламента, Президента и Конституционного Трибунала на конкретном историческом этапе.
При Президенте Александре Квасьневском (19952005 гг.) нижняя палата парламента стала преобладать в государственно-политической жизни Польши во многом благодаря использованию инструментов парламентского контроля. Как пишет Мирослав Гранат: «Фактическое положение Сейма в системе государственных органов, особенно в период четвертого созыва Сейма (20012005) и… пятого созыва (с 2005) сильнее, чем следует из Конституции, в том числе из принципа разделения и равновесия властей. Среди политиков (и, возможно, в обществе) существует мнение о превосходстве Сейма над другими органами... Рост роли Сейма был связан с влиянием таких факторов, как результаты работы его следственных комиссий (например, по так называемому делу Рывина или ПНК Орлен17), возможность свободного трактования предметов законов (на практике каждый вопрос может стать предметом закона … ), влияние реминисценции “верховный орган государственной власти”»18.
Таким образом, институт следственной комиссии предстал одним из ключевых элементов в системе полномочий Сейма, определяющих фактическое влияние народных представителей. В условиях, когда ни Конституция, ни Закон о СКС не определяют, какие события или обстоятельства могут быть предметом расследования следственной комиссии, а какие комиссия расследовать не вправе, Конституционный Трибунал обратился к комплексному толкованию нескольких конституционных норм, прежде всего нормы о назначении следственной комиссии и нормы о сеймовом контроле. В обоснование такого подхода были положены взгляды современной доктрины на следственную комиссию как форму парламентского контроля, что стало определяющим вектором для решения общих вопросов правового регулирования деятельности следственных комиссий, для определения границ сеймового расследования.
Конституционный Трибунал еще в решении 1999 г. указал, что «следственная комиссия является одной из форм парламентского контроля, распространенной в большинстве демократических государств, независимо от принятой системы правления. Следственная комиссия определяется в литературе как вспомогательный орган, созданный для контроля за правительством и администрацией путем самостоятельного выяснения фактической картины деятельности исполнительной власти и, в частности, определения ответственности за нарушения в этой области»19. В решении 2006 г. Конституционный Трибунал назвал «следственную комиссию одним из инструментов сеймового контроля, предусмотренных Конституцией»20.
Остановимся на взглядах доктрины подробнее. Словарь конституционного права определяет «парламентское расследование — как одну из форм контроля парламента за деятельностью исполнительной власти. Расследования, проводимые палатами парламента, имеют цель осведомить его членов о событиях, происходящих в стране, и о действиях исполнительной власти»21. Катажина Кубуй пишет: «Парламентское следственное производство является формой реализации контрольной функции Сейма»22. А. А. Корнилаева считает, что «принцип разделения властей допускает проведение представительным органом контрольных мероприятий в таких формах как… создание парламентом временных контрольных комитетов и комиссий, в т. ч. следственных, и их деятельность…»23. Е. В. Коврякова разделяет формы парламентского контроля в зависимости от осуществляющих его органов на парламентский контроль, осуществляемый комиссиями, в том числе расследовательскими24. Богуслав Банашак особую роль среди форм парламентского контроля отводит «контрольной деятельности парламентских комиссий, которые являются органами парламентского контроля в сфере, определенной Конституцией и законами… В рамках этих форм контроля следует выделить деятельность следственной комиссии и иные следственные полномочия парламента»25. Мария Крук среди форм парламентского контроля, предусмотренных польской Конституцией expressis verbis, называет «институт парламентских комиссий, подкомиссий и сеймовых следственных комиссий»
Предмет расследования следственной комиссии
Принятие 7 апреля 1989 г. новой редакции Конституции 1952 г. ознаменовало начало государственной перестройки Польши. В декабре 1990 г. Президент Лех Валенса в своей инаугурационной речи провозгласил создание Третьей Речи Посполитой. Изменения в общественно-политической жизни страны пробудило в депутатах Сейма интерес к активному использованию инструмента парламентского расследования, «в условиях трансформации системы, начатой в 1989 г., вернулись к идее следственной комиссии»108. Новой редакцией Конституцией было закреплено право Сейма назначать комиссию для расследования определенного дела и определять полномочия и порядок деятельности такой комиссии (ч. 5 ст. 23 Конституции).
Сеймом I созыва 19911993 на основе ч. 5 ст. 23 Конституции были сформированы три следственные комиссии: - для расследования заявления Министра Народной Безопасности от 6 апреля 1992 г. (действовала с 25 апреля по 23 мая 1992 г.); - для расследования выполнения Министром Внутренних Дел постановления Сейма от 28 мая 1992 г. (действовала с 6 июня по 23 июля 1992 г.); - для расследования выполнения Резолюции Сейма от 14 февраля 1992 г., касающейся противодействия явлениям бесхозяйственности, злоупотреблений и коррупции в народном хозяйстве (действовала с 16 октября 1992 г. до конца созыва).
Напомним здесь, что в нашей стране конец 80-х гг. также связан с обретением первого практического опыта парламентского расследования. В 1989 г. Съезд народных депутатов СССР своими постановлениями образовал три комиссии с соответствующими полномочиями: для расследования обстоятельств, связанных с событиями в городе Тбилиси 9 апреля 1989 г., для проверки материалов, связанных с деятельностью группы Прокуратуры Союза ССР, возглавляемой Т. Х. Гдляном, а также по политической и правовой оценке советско-германского договора о ненападении от 1939 г.109
Принятый 30 июля 1992 г. Регламент Сейма закрепил право Сейма назначать и отзывать чрезвычайные комиссии (п. 1 ст. 20 Регламента), в том числе комиссии, создаваемые в соответствие с ч. 5 ст. 23 Конституции, при этом цели, принципы и порядок работы чрезвычайных комиссий определялись Сеймом при их создании (п. 1 ст. 20 Регламента110).
Общий порядок работы сеймовых комиссий был урегулирован в гл. 6 ч. II «Заседания сеймовых комиссий» Регламента. Основной формой работы комиссий было заседание (ст. 75 Регламента). Президиум комиссии осуществлял коллегиальное руководство ее работой, в том числе составлял проекты планов работы комиссии, устанавливал сроки и повестку дня заседаний, следил за подготовкой заседаний, назначает докладчиков на заседаниях комиссии et cetera (п. 1 ст. 76 Регламента). Планы работы и повестку дня заседаний комиссии Президиум определял с учетом предложений депутатский клубов, групп и отдельных депутатов (п. 2 ст. 76 Регламента). Заседания комиссии проводятся в сроки, определенные самой комиссией, ее Президиумом или Председателем (п. 1 ст. 78 Регламента). Председатель комиссии был обязан созвать заседание по требованию Президиума или четвертой части членов комиссии (п. 2 ст. 78 Регламента). Специально отмечалось, что положение о праве депутатов, не входящих в состав комиссии, участвовать в ее заседаниях как открытых, так и закрытых, не относились к работе Комиссии по конституционной ответственности и чрезвычайным комиссиям, назначаемым на основе ч. 5 ст. 23 Конституции (п. 2 ст. 80 Регламента). Комиссия могла сформировать подкомиссии, определить их составы и сферы деятельности (ст. 91 Регламента). Решения комиссии принимались большинством голосов, при этом на заседании должно было присутствовать не менее 1/3 членов комиссии (п. 2 ст. 84 Регламента) et cetera.
В постановлении Сейма от 16 октября 1992 г. о назначении Комиссии для расследования выполнения Резолюции Сейма от 14 февраля 1992 г., касающейся противодействия явлениям бесхозяйственности, злоупотреблений и коррупции в народном хозяйстве указано, что Комиссия создается Сеймом на основании ч. 5 ст. 23 Конституции и п. 2 ст. 20 Регламента Сейма. На подготовку и представление отчета Комиссии отводилось 90 дней ( 4 Постановления111). Вопросы о полномочиях и порядке работы Комиссии решались в соответствии с положениями о Комиссии Сейма по конституционной ответственности ( 3 Постановления). Аналогичную норму о распространении на деятельность следственной комиссии положений о постоянной Комиссии Сейма по конституционной ответственности можно найти и в постановлении Сейма о создании комиссии для расследования выполнения Министром внутренних дел постановления Сейма от 28 мая 1992 г. ( 3 Постановления112).
В Регламенте вопросам производства по делам о конституционной ответственности была отведена специальная гл. 4 ч. II «Производство по делам о конституционной ответственности». Для нас представляет интерес прежде всего положение об использовании Комиссией по конституционной ответственности положений УПК (ст. 68 Регламента). Важные аспекты деятельности Комиссии по конституционной ответственности были закреплены Законом о Государственном Трибунале. Комиссия по конституционной ответственности могла допрашивать свидетелей и экспертов, истребовать у государственных и общественных органов необходимые документы (п. 1 ст. 6 Закона о Государственном Трибунале113), могла поручить Генеральной прокуратуре либо Верховной палате контроля выяснить определенные обстоятельства дела (п. 2 ст. 6 Закона о Государственном Трибунале). Комиссия принимала решение о внесении в Сейм предложения о привлечении лица к конституционной ответственности либо о прекращении производства по делу (п. 3 ст. 6 Закона о Государственном Трибунале).
В конце 1992 г. в Закон о Государственном Трибунале были внесены изменения114, закрепляющие право непосредственно комиссии, назначенной в порядке ч. 5 ст. 23 Конституции, большинством голосов в 2/3 принимать решение об обращении к Маршалу Сейма с предложением о привлечении к конституционной ответственности лиц, входящих в состав Правительства, председателей Верховной палаты контроля и Народного польского банка, Главнокомандующего вооруженными силами Польши, руководителей центральных ведомств, лиц, которым Председатель Правительства поручил руководство министерством или центральным ведомством.
Организация работы следственной комиссии
Таким образом, позиция Конституционного Трибунала подтвердила наличие серьезнейшей болевой точки в польском политико-правовом пространстве. Томаш Осинский пишет: «Вопрос, что может входить в сферу и быть предметом расследования “определенного дела”, является главной правовой проблемой, возникающей в связи с деятельностью следственной комиссией»170. Ответ на вопрос о пределах сеймового расследования принципиален для определения положения Сейма в системе властных отношений, для всей системы власти в Республики Польша в целом принципиален для определения возможностей польского народа реализовывать свое право на получение информации о публичных делах через своих представителей.
В своих решениях Конституционный Трибунал исходит из того, что «контрольные полномочия парламента должны рассматриваться также в контексте конституционного права каждого гражданина на получение информации о публичных делах и деятельности органов публичной власти. Инструменты парламентского контроля представляют собой одно из средств воплощения в жизнь этого права, а косвенно — также права на участие в управлении публичными делами»171. При этом действующее законодательство и позиция Конституционного Трибунала не позволяют понять, какие вопросы относятся к категории публичных дел.
Проблему публичности тех или иных дел, тех или иных интересов ставит Богуслав Банашак, считающий, что в настоящее время приобрели распространение взгляды сторонников концепции, в соответствии с которой следственные полномочия представительного органа власти «служат реализации публичного интереса, при этом отсутствие прямого законодательного упоминания того, что следственная комиссия создается с целью расследования дела “публичного характера” в Конституции или парламентском регламенте не лишает деятельность следственной комиссии связи публичным интересом. Следственные полномочия дают возможность парламенту расследовать любое дело, — утверждают сторонники этой точки зрения, — если оно относится к сфере публичного интереса»172.
В то же время, по словам Богуслава Банашака, критики такого подхода обращают внимание на неоправданное «расширение компетенции парламента, которое делает возможным его вторжение в сферу компетенции других органов, что, в свою очередь, может деформировать функционирование принципа разделения властей»173.
По его мнению, признанное доктриной право высшего представительного органа расследовать дела, имеющие общественный интерес, справедливо ограничивается конституционными принципами разделения властей и свободы частной жизни. Как пишет А. А. Корнилаева: «…Пределы парламентского контроля должны пролегать там, где начинаются полномочия основной деятельности исполнительной и судебной ветвей власти, в которые вмешиваться в соответствии с принципом разделения властей законодательная ветвь власти ни в коем случае не имеет права»174. Эти пределы «пролегают там, где начинаются полномочия оперативной и исполнительно-распорядительной (управленческой) деятельности исполнительной власти и полномочия судебной власти по осуществлению правосудия»175.
В современной польской доктрине преобладают (во многом под влиянием позиции Конституционного Трибунала) взгляды, согласно которым выявить границы сеймового расследования можно только путем комплексного толкования двух норм Конституции: о праве Сейма назначить следственную комиссию для расследования определенного дела (ч. 1 ст. 111 Конституции) и об осуществление Сеймом контроля за деятельностью Совета министров в объеме, определенном положениями Конституции и законов (ч. 2 ст. 95 Конституции). В рамках данного подхода право нижней палаты на расследование рассматривается как lex specialis в отношении полномочий Сейма по осуществлению контроля за деятельностью Совета министров. Как справедливо считает Н. Ю. Трещетенкова: «Как орган парламента следственная комиссия не может выходить за рамки конституционной функции контроля, предоставленной Сейму Конституцией (ч. 2 ст. 95)» Следственная комиссия, о чем мы говорили выше, является формой парламентского контроля. Соответственно, правоведы согласно принципу nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet (никто не может передать другому больше права, чем имеет сам) обоснованно заключают, что следственная комиссия может заниматься исключительно вопросами, отнесенными законодательством к сфере подконтрольной Сейму. Как отмечает Станислав Божик, «сфера деятельности следственной комиссии — ясное дело — не может выходить за принятые пределы контрольной функции Сейма»177. Януш Мордвилко замечает, что «вне компетенции следственной комиссии остается также (помимо органов судебной власти. — Д. С.) деятельность других субъектов, не охваченных сферой сеймового контроля»178. Согласно позиции Конституционного Трибунала «Сейм может “многое”, но не может “всего”. Поэтому то, что он “может” должно находиться в пределах, заданных Конституцией и законами, касается это также следственной комиссии»179. Таким образом, «деятельность следственных комиссий должна соответствовать конституционным принципам, которые определили рубежи парламентского контроля. Дело, составляющее предмет расследования комиссии, должно находиться в сфере предметного и субъектного сеймового контроля, определенного в конституции, а также в законах. Следственные комиссии могут, следовательно, расследовать исключительно деятельность публичных органов и институтов, четко охваченных контролем Сейма…»180. «Задания следственной — как внутреннего органа Сейма, традиционно определяемого как вспомогательный, — должны быть связаны с конституционными целями и функциями, реализуемыми Сеймом»181, а «деятельность следственной комиссии должна соответствовать конституционным нормам и принципам, определяющим границы сеймового контроля. Дело, составляющее предмет расследования комиссии, должно входить в предметную сферу сеймового контроля, определенного в Конституции, а также в законах»182.
Завершение работы следственной комиссии
Тереса Лишч пишет: «Не существует никаких сомнений, что к такому определению “дела” в постановлении о назначении SKSS могут быть предъявлены точно такие же претензии, которые Трибунал предъявил при разрешении дела о SPSB. “Неточности языка, (...) неоднозначность терминов, используемый в нем открытый перечень событий и лиц, (...) и отсутствие ясности в отношениях между различными фрагментами положений (...)”. В этой ситуации решение Трибунала в части определенности дела, для которого комиссия была назначена, должно быть таким же — несоответствие ч. 1 ст. 111 Конституции, если Трибунал применяет одинаковые критерии ко всем постановлениям о назначении следственной комиссии, независимо от того, каким сеймовым большинством она была назначена»251.
Очевидно, что в важнейшем вопросе о предмете сеймового расследования in concreto в Польше не сложилось единого подхода. Серьезная правовая проблема определенности дела, подлежащего расследованию, остается нормативно неурегулированной, а при ее практическом решении прослеживается политический подтекст.
Депутаты всегда могут обжаловать постановление о назначение следственной комиссии в этой части в Конституционный Трибунал, если между сеймовыми клубами не будет достигнут политический консенсус по назначению комиссии. В свою очередь, Конституционный Трибунал в случае обращения к нему с подобной жалобы в условиях неопределенности, извините за тавтологию, понятия «определенность дела» принимает по сути политико-правовое решение в каждом конкретном случае.
В то же время нужно признать, что в условиях правовой неопределенности в Польше сложилась практика широкого судебного контроля за деятельностью следственной комиссии в принципиально важном аспекте — предмете расследования, которая позволяет ограничить возможные политические злоупотребления со стороны представительной власти, но, в то же время, вовлекает власть судебную в решение острых политических конфликтов.
Следует специально отметить, что на практике сеймовые следственные комиссии назначаются для расследования обстоятельств, ставших предметом политических скандалов, после широкого освещения СМИ и серьезного интереса со стороны польского общества. Так, первая следственная комиссия (SRTV) была создана в январе Wyrok Trybunau Konstytucyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt U 1/08. 2003 г. после скандальной статьи «Закон за взятку, или пришел Рывин к Михнику» в «Газете выборча». Под давлением общественного мнения идею расследования поддержала не только оппозиция, но и клубы, составляющие правящую коалицию.
В апреле 2004 г. опять же после публикации в «Газете выборча» интервью с тогдашним министром казначейства Веславом Качмареком разгорелся новый политический скандал, вызвавший отставку Лешека Миллера. В этом интервью Качмарек заявил, что в ходе состоявшейся в феврале 2002 г. встрече тогдашний премьер-министр Миллер лично решил использовать Службу защиты государства, чтобы отстранить Анджея Моджейевского от должности генерального директора концерна «Орлен» и тем самым предотвратить подписание контракта стоимостью 14 млрд долл. Публикация стала непосредственной причиной назначения следственной комиссии по расследованию обвинения в нарушениях со стороны Минфина Польши в ходе надзора над представителями казначейства в нефтяном концерне «Орлен», а также обвинения в использовании спецслужб для противозаконного воздействия на органы юстиции с целью давления на членов правления концерна «Орлен» (SORN).
В октябре 2009 г. в газете «Речь Посполита» была опубликована стенограмма переговоров председателя сеймового клуба PO Збигнева Хлебовского с крупным дельцом в сфере игорного бизнеса, что стало непосредственной причиной создания в ноябре 2009 г. следственной комиссии по расследованию новеллизации закона об играх и пари (SKGZ). Как выразился депутат Марк Матушевский (PiS): «Так называемая азартная афера является наибольшей из разоблаченных доныне афер, которые возникли во время правительств PO»252.
Подробные принципы деятельности комиссии, которые Сейм вправе установить в постановлении о назначении следственной комиссии, «могут касаться, например, вопроса участия в заседаниях депутатов иных комиссий, вопроса совместных заседаний следственной комиссии с другими комиссиями, правил наказания председателем комиссии депутатов-членов комиссии, правил созыва заседаний комиссии или правил выбора председателя комиссии»253. Например, постановление нижней палаты о назначении SRTV закрепляло открытый характер заседаний комиссии, если иное
В постановлении о назначении SKGZ, принятом 4 ноября 2009 г., указано, что комиссия должна представить отчет в срок до 28 февраля 2010 г. (ст. 5 постановления о назначении SKGZ255), т. е. на расследование было отведено менее четырех месяцев, однако 19 февраля 2010 г. Сейм продлил срок представления отчета до 30 апреля 2010 г. (ст. 1 постановления о внесении изменения в постановлении 0 назначении SKGZ256), а 29 апреля 2010 г. продлил еще раз — до 30 сентября 2010 г. (ст. 1 постановления о внесении изменения в постановлении о назначении SKGZ257).
Следственная комиссия образуется из числа депутатов Сейма. В ее состав может входить до 11 членов (ч. 2 ст. 2 Закона о СКС). В первоначальном варианте внесенного в нижнюю палату законопроекта «О следственной комиссии Сейма»258 число членов комиссии не должно было превышать 21, но в ходе работы над текстом оно было уменьшено. По словам Богуслава Банашака, подобное количественное ограничение объясняется «убеждением в том, что слишком большая численность комиссии могла бы негативно сказаться на эффективности ее деятельности»