Содержание к диссертации
Введение
Раздел первый: Финансы, бюджет и публичное право 19
Глава первая: Финансовая политика как инструмент публичного права 19
1. Финансы и фиск как базовые понятия финансовой науки і 9
2. Исторический обзор финансовой науки в сравнительной перспективе 27
3. Семантические взаимосвязи термина «политика» 3 6
4. Соотношение трех политик: правовой, социальной и финансовой 42
Глава вторая: Конституционное право в перспективе финансовой политики 52
1. Финансовые аспекты конституционного права согласно концепции гольдшайда 52
2. Теория финансовой силы дугласа: конституционно - правовые аспекты 56
2.1. Роль денег в концепции социального кредита дугласа 66
2.2. Критика теории финансовой силы дугласа 71
Глава третья: «Финансовое государство» как масштаб фактической и юридической конституции 76
1. Соотношение «двух государств»: правового и социального 76
2. Финансовое государство в социологической перспективе 87
3. Финансовое государство в экономической перспективе 94
4. Финансовое государство в юридической перспективе глава четвертая: деньги, государственный бюджет и публичное право 105
1. Эволюция и «деволюция» финансового права германии 105
2. Деньги как инструмент публичного права 116
2.1. Государственная и социетарная теория денег 116
2.2. Владельческая теория денег 122
3. Бюджет как центральная проблема публичного права 13 0
Глава пятая: Компаративистская концепция финансово - правовой ответственности 139
1. Семантический анализ терминов «liability» и «haftung» 139
2. Соотношение договорной ответственности и ответственности из деликта 147
3. Понятие финансово-правовой ответственности и ее модусы 152
Раздел второй: Межбюджетные отношения в федеративном государстве 158
Глава первая: Система бюджетного федерализма в веймарской республике 158
1. Теория и модели бюджетного федерализма 158
2. Финансовая эквализация в веймарской республике 169
2.1. Характер, стадии и инструменты финансовой эквализации в веймарской республике 169
2.2. Принципы управления финансами в веймарской республике 177
2.3. «ключи распределения тягот» 181
Глава вторая: Система бюджетного федерализма в ФРГ 184
1. Финансовая конституция германии: формальный и материальный аспекты 184
2. Институт финансовой эквализации: экономический и юридический аспекты 195
3. Система бюджетного федерализма в современной германии 201
3.1. Первая стадия финансовой эквализации 201
3.2. Вторая стадия финансовой эквализации 205
3.3. Третья стадия финансовой эквализации 209
3.4. Четвертая стадия финансовой эквализации 212
Глава третья: Пути реформы финансовой эквализации в германии 214
1. Экономические аспекты предлагаемых реформ финансовой эквализации 214
2. Латентный конфликт между юридической и экономической концепцией финансовой
Эквализации 222
3. Финансовая эквализация в перспективе теории публичного права 228
Глава четвертая: Финансовый федерализм в австрии 235
1. Межбюджетные отношения в австрии на примере финансового конституционного
Закона 1948 года 235
1.1. Неконсолидированный характер «финансовой конституции» австрии 23 5
1.2. Структура финансового конституционного закона 1948 года 239 2. Активная финансовая эквализация в контексте предлагаемых реформ 242
2.1. Стадии активной финансовой эквализации австрии 242
2.2. Предлагаемые реформы финансовой эквализации австрии 246 глава пятая: финансовый федерализм в швейцарии 255 1. Специфика швейцарского федерализма в перспективе финансовых положений конституции і 999 года 255
1.1. Особенности швейцарского федерализма в контексте публичных финансов 255
1.2. Принцип субсидиарности в контексте финансовых положений конституции 1999 года 259
2. Статус кво и «новая финансовая эквализация» 263
2.1. Структура и инструменты нынешней системы финансовой эквализации в швейцарии 263
2.2. Идеология «новой финансовой эквализации»: задачи и инструменты 266
Глава шестая: Межбюджетные отношения в австралийском союзе 269
1. Конституционный акт австралийского союза 1900 года в перспективе публичных финансов 269
2. Организационная структура межбюджетных отношений в австралии 275
3. Две проблемы и два инструмента фискальной эквализации в австралии 287
глава седьмая: реформа межбюджетных отношений в современной федерации (рекомендации для россии) 297
1. Предпосылки финансовой конституции в действующей конституции россии 297
2. Федеративное государство в контексте публичных финансов 305
3. Цивилистические аспекты бюджетного федерализма 314
Заключение 319
Библиография 324
Нормативно-правовые акты 324
Монографии и статьи 325
- Финансовая политика как инструмент публичного права
- Соотношение «двух государств»: правового и социального
- Теория и модели бюджетного федерализма
- Финансовая конституция германии: формальный и материальный аспекты
Введение к работе
Заявленная тема предоставляет богатый материал для того, чтобы проверить соотношение сразу трех аспектов социальной жизни, а именно экономики, политики и права. Тройной ракурс позволяет, в конечном итоге, обеспечить решение специальных проблем конституционного права, связанных с организацией и функционированием системы публичных финансов вообще и в условиях федеративного государства, в частности.
Особая забота исследователя связана с анализом различных моделей бюджетного федерализма. Данное исследование носит по преимуществу концептуальный характер. Оно ни в коей мере не является расширенной «аналитиче-
ской запиской», своеобразным комментарием к нормативному материалу, хотя элементы и методы юридической догматики достаточно рельефно представлены во втором разделе диссертации.
Автор исследования полагает, что к теме публичные финансы даже нельзя подступиться без предварительного анализа таких базовых понятий, как «деньги», «финансы», «фиск», «бюджет» и т.п. Это предполагает необходимость определения собственной позиции автора в вечном споре между меркантилистами и классиками экономической науки по поводу т.н. природы денег. Меркантилисты считали, что деньги как таковые обладают свойством порождать новый доход, а классики и современные монетаристы полагают, что деньги - это, прежде всего, простой посредник, которого следует всячески стеснять. В ходе анализа проблем диссертации автор пришел к убеждению, что в этом споре истина, скорее, на стороне меркантилистов.
Таким образом, экономическая перспектива является стартовой. Однако с учетом того, что тема во многом носит междисциплинарный характер и предполагает анализ юридических проблем бюджетного федерализма, автор не может ограничиваться только указанной перспективой. Бюджетный федерализм представляет собой «ядро» и одновременно механизм финансового федерализма, который, на наш взгляд, совпадает с режимом финансовой солидарности территориальных коллективов всех уровней.
В конечном итоге речь идет о стремлении определить природу и методы финансовых аспектов публичного права не только через экономику, но также через характер и методы финансовой политики. Именно в точке пересечения права и политики, на наш взгляд, сосредоточен корень проблемы. В этой точке публичное право становится политическим, а финансовая политика, в свою очередь, приобретает правовые характеристики. Указанную точку конвергенции удобно называть термином «финансово-правовая политика».
Автор не ставит перед собой глобальной задачи построить теорию конституционно - правового регулирования финансовой системы государства. Глав-
ная задача сводится к определению концептуальных основ системы публичных финансов в контексте таких конституционных принципов, как принцип человеческого достоинства, правового государства и т.п. Поэтому в первом разделе речь идет только о центральных проблемах, а именно о понятии и функции финансов, о назначении, структуре и функциях бюджета, а также о специфике института юридической ответственности применительно к финансовой системе государства.
Во втором разделе к этим вопросам примыкает тема бюджетного федерализма на примере конкретных государств (Германии, Австрии, Швейцарии и Австралии). Выбор этих стран нуждается в обосновании. На первый взгляд, подборка государств говорит о стремлении автора проанализировать модели бюджетного федерализма трех родственных (немецкоязычных) федераций. Однако в этом контексте может вызывать вопросы появление федерации Вестминстерского типа, а именно Австралийского Союза.
Предваряя аргументацию возможных критиков, можно сказать, что автору следовало, либо ограничиться анализом федераций романо-германской правовой семьи, либо расширить объем диссертации и включить в поле исследования также репрезентативные федерации англо-американской правовой семьи. В последнем случае к Австралии следовало бы добавить, например, Канаду, Индию, Малайзию, не говоря уже о США. Тем не менее, соискатель был вынужден отказаться от такого решения, как по формальным, так и по материальным причинам.
Что касается формальных возражений, то подобное расширение поля исследования предполагает резкое увеличение объема в то время, как одной из задач автора являлось последовательное сокращение диссертации. В первоначальной редакции диссертация насчитывала более 600 страниц. Мы полагаем, что существует оптимальная верхняя граница, за рамками которой и без того сложный текст теряет обозримость и становится крайне трудным для восприятия.
Есть и материальные причины отказа от расширения списка федераций англо-американского типа. И здесь одним из камней преткновения являются США. Тема США сама по себе трудно обозрима, независимо от того, в каком ракурсе ведется исследование (экономическом, социальном, политическом или правовом). На наш взгляд, данное государство во многом представляет собой федерацию sui generis. На анализе такой федерации трудно делать надежные выводы относительно любых других государств, включая и родственные федерации, принадлежащие к англо-американской правовой семье.
В качестве примера можно привести особый способ финансовой поддержки университетов, распространенный только в США, а именно т.н. fund raising system. В рамках этой системы речь идет, прежде всего, о достаточно регулярных пожертвованиях в пользу alma mater со стороны бывших студентов, ставших мультимиллионерами. Достаточно сказать, что годовой бюджет Стенфордского университета в 1997 году составил около 20 млрд. долларов.
Для сравнения в Германии на поддержку исследовательских программ в рамках университетской науки, в 2005 году планировалось выделить 250 млн. евро, т.е. почти на два порядка меньше, чем бюджет Стенфорда. Можно даже предположить, что совокупный бюджет ведущих 20 университетов США вполне сопоставим с бюджетом всей России. Столь уникальная финансовая аномалия, характерная только для финансирования высшей школы США, не позволяет всерьез говорить о практической значимости финансовой системы этой федерации для любых нормальных государств, будь то страны первого (Германия), второго (Россия) или третьего (Нигерия) мира.
Мы полагаем, что Австралия не в пример надежнее, чем США, может претендовать на роль репрезентативной федерации Вестминстерского типа. С одной стороны, Австралия четко отражает «индуктивный характер» системы общего права, когда сначала решаются частные конкретные проблемы права, и лишь потом эти решения «уплотняются» до руководящих принципов и общих норм. С другой стороны, именно австралийский опыт - а не американ-
ский, канадский или индийский - вызывает особый интерес в федерациях Ро-мано-германской правовой семьи. В частности, в Германии в рамках дискуссии о путях реформирования публичных финансов нередко ссылаются на австралийскую модель решения насущных проблем бюджетного федерализма.
В контексте юридической науки, ряд рассмотренных в диссертации вопросов отличается новизной. Речь идет о владельческой теории денег, о компаративистской концепции финансово-правовой ответственности, о введении в оборот российской юридической науки терминов «финансовая конституция» и «финансовая эквализация». Междисциплинарная направленность, характерная для данной работы, исключает подавляющее господство одной социальной науки и ее метода над другими возможными подходами.
В ходе работы над данной диссертацией нередко приходилось давать критический анализ тех или иных теорий экономической науки. Данное обстоятельство не следует понимать в том смысле, что автор является безусловным сторонником принципа экономического детерминизма. Мы не верим в его универсальную значимость, несмотря на важную роль экономического фактора в жизни гражданского общества и, следовательно, в системе права. Юристам, по нашему мнению, следует преодолеть свою подчиненность диктату экономистов в том, что касается вопросов социально-экономической значимости. Данная диссертация является небольшим доказательством того, что правоведы в состоянии анализировать экономические явления и интегрировать их в юридическую проблематику, несмотря на то, что подавляющая часть этого анализа по объективным причинам осталась за скобками диссертации.
Спор между юристами и экономистами носит принципиальный характер. Так, для ортодоксальных экономистов - за редким исключением - в экономической жизни вообще не существует проблемы прав человека. Для них существует лишь экономическая рациональность или целесообразность. Таким образом, работа носит наступательный характер, предопределенный корпоративной этикой правоведов, в конечном итоге, защищающей права конкретных
субъектов права. Этика юристов по необходимости отличается от корпоративной этики экономического «mainstream's», которая сокращает человека до его «экономической функции».
Впрочем, это не следует истолковывать как синдром агрессивности, ведь юридическая экспансия в экономическую науку, в значительной степени, была подготовлена самими экономистами. Достаточно в этой связи упомянуть эпохальный труд институционалиста Джона Коммонза «Правовые основы капитализма». Для Коммонза юридическая практика чисто объективно, через свои конвенционные, нормативные характеристики оказывает определяющее влияние на пути развития капитализма.
Экономика процветает там, где она развивается по определенным правилам, и чем удачнее правила адаптированы к потребностям гражданского общества, и чем труднее их не соблюдать, тем лучше для «капитализма» в духе Коммонза. Иначе говоря, по мнению Коммонза, пути развития права определяют пути развития хозяйства и технологии, а не наоборот. К сожалению, подобный подход не разделяется экономической ортодоксией, рассматривающей право лишь как подручное средство для экономики.
Степень разработанности проблемы
Заявленная тема предполагает взаимодействие сразу нескольких общественных дисциплин: экономической науки, социологии, политологии, и - самое главное - юриспруденции. Из экономического контекста тему сначала предстояло вывести в сферу политического исследования, а затем уже и в правовое пространство социальных отношений. Таким образом, экономическая наука должна была помочь определить важнейшие темы финансово-правовой политики, её внешние контуры.
На этом функция экономической науки в контексте данного исследования заканчивается. Именно поэтому значительная часть экономического анализа темы осталась за рамками окончательной редакции диссертации. В свою очередь, внутренние контуры финансово-правовой политики, точнее, структур-
ные связи ее элементов, должны были открыть нам новые перспективы на теорию конституционно-правового регулирования системы публичных финансов вообще и бюджетного федерализма, в частности.
Объектом исследования являются регулятивные аспекты финансовых отношений в государстве. Учитывая, что данный объект по необходимости носит междисциплинарный характер, в работе попеременно развертывается экономическая, политическая и правовая перспектива на проблемы регулирования и управления системой публичных финансов.
Предметом исследования являются конституционно - правовые основы публичных финансов вообще и модели бюджетного федерализма с точки зрения конституционного права, в частности. В качестве основной темы анализа были избраны федерации романо-германского типа, а среди них в качестве репрезентативной федерации по ряду причин была выбрана Федеративная Республика Германия. Затем на фоне анализа германского опыта в специальных главах рассматриваются также межбюджетные отношения в других немецкоязычных странах (Австрии и Швейцарии), а так же, как отмечалось выше, в одной федерации Вестминстерского типа (Австралии).
Опыт бюджетного федерализма в Германии интересен потому, что в Основном Законе Германии 1949 года есть специальный Раздел X, посвященный системе финансовых, прежде всего, бюджетных отношений между территориальными коллективами разного уровня. Данный раздел конституции Германии в догматике конституционного права этой страны нередко называют финансовой конституцией (Finanzverfassung) - см. ниже.
С другой стороны, ядром этой конституции является особая система межбюджетных трансфертов, которая в Германии носит институциональный характер под именем «Finanzausgleich». Это понятие в диссертации везде переводится техническим термином «финансовая эквализация» - см. ниже.
Цель и задачи исследования заключаются в уяснении места, роли и функций механизма конституционно-правового управления (публичными) финан-
сами. Особое внимание уделяется анализу основных конституционных принципов и финансовых положений конституций упомянутых выше федераций мира. Помимо этого, среди нормативных источников диссертации особое значение имеют специальные законы указанных государств, регулирующие вопросы бюджетного федерализма. Автор поставил перед собой цель выявить посредством этого анализа новые конституционно-правовые аспекты управления публичными финансами, включая проблемы бюджетного федерализма.
Методологическая и теоретическая основа исследования
Сквозная методология настоящего исследования включает в себя, прежде всего, т.н. контекстуальный подход, характерный для американского прагматизма и предполагающий принципиальный отказ от следования предзаданным принципам и аксиомам. Стремление автора к объективности не означает отказ от каких-либо нормативных установок. Однако, по нашему мнению, эти установки должны быть заявлены по ходу исследования и, во-вторых, они должны доказать свою пригодность для предложений по реформированию бюджета как центрального института публичного права, а также межбюджетных отношений рассматриваемых федераций.
Особую эвристичность в рамках данной работы доказала тактика методологического плюрализма. Так, благодаря последовательному применению метода экономического анализа К. Дугласа, метода социологического анализа М.Вебера и Р. Гольдшайда в совокупности с методологическим дуализмом Г. Еллинека (идеальный тип - эмпирический тип) удалось сформулировать одну из центральных проблем современной теории государственного права, а именно понятие финансового государства (см. ниже положения, выносимые на защиту).
При рассмотрении многих проблем первого раздела диссертации затрагиваются вопросы теории права, истории государства и права, а также теории конституционного права. Здесь автор исследования опирался на труды многих зарубежных и отечественных ученых. Среди них С.А. Авакьян, А.С. Автономов,
И.А. Бачило, Н.А. Богданова, И.Ю. Богдановская, В.И. Васильев, Т.А. Васильева, А.Б. Венгеров, Г.А. Гаджиев, О. фон Гирке, В.Г. Графский, В.Е. Гулиев, Г. Еллинек, СЮ. Кашкин, X. Кельзен, А.И. Ковлер, С.А. Комаров, М.А. Краснов, B.C. Крылов, П. Лабанд, Е.А. Лукашева, В.И. Лысенко, В.В. Маклаков, А.В.Малько, Л.С. Мамут, Н.И. Матузов, М.Н. Марченко, В.В. Невинский, B.C. Нерсесянц, А.В. Оболонский, И.И. Овчинников, А.Г. Пархоменко, Б.А. Стра-шун, Б.Н. Топорнин, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, Ю. Хачек, А.И. Черкасов, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко, А.Ю. Якимов.
Поскольку диссертация посвящена конституционно - правовым аспектам публичных финансов, в ней по необходимости лишь обзорно дается сравнительный анализ национальных школ финансовой науки и финансового права, поэтому автор почти не касается вопросов финансового и банковского права России. Вместе с тем, данное исследование было бы невозможно без учета позиций отечественных ученых, разрабатывающих финансово-правовую и бан-ковско-правовую тематику. Среди них особо следует указать на таких авторов, как А.Ю. Викулин, О.Н. Горбунова, Р.Ф. Захарова, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, С.Г. Пепеляев, Э.Д. Соколова, Г.А. Тосунян, Н.И. Химичева. Научная новизна проведенного исследования отражена в положениях, выносимых на защиту: (1) Финансы вообще и деньги, в частности, представляют собой любые оборотные средства, которые укрепляют социально необходимые связи. Помимо денег имеются и другие, а именно немонетарные средства укрепления социальных связей (например, дружба и любовь). Однако даже эти отношения могут приобретать денежное выражение, а нередко и дополнительный коммерческий смысл. Финансы можно рассматривать как один из юридических инструментов социальных связей вообще, а именно как базовое условие человеческого достоинства, которое представляет собой внутреннюю (индивидуальную) и одновремен-
но социальную ценность, препятствующую отождествлению человека с «вещью» в ее юридическом смысле.
Человеческое достоинство - это единственный ресурс, который является мультипликатором для всех других ресурсов нации. Однако современное конституционное право неохотно признает нормативный характер идеи о том, что человеческое достоинство нуждается в адекватной финансовой базе. Данный пробел в теории конституционного права является существенным препятствием для успешного функционирования всей социально-экономической и правовой системы государства. Другими словами, человеческое достоинство во многом предполагает наличие определенных финансовых условий sine qua поп прав человека.
В указанном смысле человеческое достоинство входит в предмет регулирования финансовой конституции. Её можно определить как совокупность конституционных принципов и правил, регулирующих финансовые потребности государственного аппарата и обеспечивающих -посредством монетарных механизмов - связь между двумя блоками юридической конституции, а именно между организационным правом (нормами конституции, регулирующими государственное устройство) и каталогом основных прав и свобод.
Механизмом финансовой конституции является финансовая эквали-зация, которая носит универсальный характер, но особое значение приобретает в условиях федеративного государства. Объем понятия «финансовая эквализация» включает в себя три значения распределения ресурсов между территориальными коллективами одного и того же государства. Во- первых, речь идет о выравнивании финансовых ресурсов по вертикали властеотношений (например, между ФРГ и Баварией). Во-вторых, об их перераспределении по горизонтали (например, между Баварией и Нижней Саксонией) и, наконец, о компенсации из-
держек, связанных с самим процессом эквализации, включая его себестоимость.
Система публичных финансов, в конечном итоге, подчиняется либо принципу максимин, либо принципу минимакс. Совместное применение этих принципов приводит к мировоззренческой коллизии и коллапсу всей системы публичных финансов. Только принцип максимин можно считать главным критерием финансовых условий человеческого достоинства. Принцип максимин гласит, что главной целью публичных финансов является максимизация доходов лиц с минимальным достатком. В рамках заявленной темы это означает, что максимум свободных ресурсов государства должен быть распределен среди наиболее обездоленного минимума людей так, чтобы наращивать внутри этой категории количество субъектов права, способных поддерживать человеческое достоинство на собственной финансовой основе, независимой от государственных дотаций.
Напротив, принцип минимакс (в тенденции принцип уравниловки) гласит, что главной целью социальной политики должно являться предоставление минимальной помощи максимальному количеству людей. Принцип минимакс доказал свою порочность и историческую непригодность. В частности, он стал одним из факторов крушения советской системы финансов. В любом случае, принцип минимакс не может быть инструментом инновационного развития и средством наращивания гуманитарного потенциала общества.
Основной закон Германии 1949 года и Конституция Россия 1993 года провозглашают приверженность принципам (а) правового государства и (б) социального государства. Вместе с тем, обе конституции красноречиво молчат о (в) финансовом государстве. Мы полагаем, что в тени конституционных принципов правового и социального государства объективно существует то, что можно назвать финансовым
государством. Финансовое государство как политическая реальность, т.е. как административный механизм системы публичных финансов, в конечном итоге, обеспечивает инфраструктуру для реализации принципов как правового, так и социального государства. Финансовое государство как данность, как политико-экономическая система объективно направлено на максимизацию финансовой выгоды экономически господствующей транснациональной олигархии. В этом смысле именно финансовое государство определяет фактическую конституцию, т.е. действительную жизнь общества и государства. Вместе с тем, в рамках дихотомии «правовое государство - социальное государство» финансовое государство занимает промежуточное, опосредующее положение. Предлагается юридизировать это понятие в следующей формулировке: финансовое государство - это совокупность учреждений, а также механизм сдержек и противовесов между потребностями правового государства и запросами социального государства. Всякая реформа бюджетного федерализма в конечном итоге сводится к мировоззренческой дилемме между принципом субсидиарности и принципом децентрализации. Краеугольным камнем бюджетного федерализма является принцип субсидиарности, который включает в себя в качестве casus specialis также и принцип самопомощи. Программы реформирования бюджетного федерализма обычно сводятся к реализации принципа децентрализации. Однако между принципом субсидиарности и принципом децентрализации существует скрытый мировоззренческий конфликт: принцип субсидиарности отражает восходящую перспективу бюджетного федерализма, при которой базовые полномочия и компетенции изначально сосредоточены в нижестоящих территориальных коллективах. Напротив, принцип децентрализации отражает нисходящую перспективу. Сторонники децентрализации являются, строго говоря, просто умеренными централистами, не подвер-
гающими сомнению исходное средоточие базовых полномочий в вышестоящем коллективе.
В той части, в которой финансовые законы решают социальные задачи, они должны содержать программу помощи для самопомощи. По преимуществу эти программы должны увеличивать контингент лиц, нуждающихся в «стартовом капитале», но в принципе способных увеличивать свои ресурсы на собственной основе. Упомянутый финансовый закон должен носить адресный характер, т.е. поддерживать по возможности четко определенную категорию бенефициаров. Срок действия каждого такого закона должен быть ограничен во времени, поскольку помощь для самопомощи не может быть вечной. Бенефициары социального законодательства должны меняться по принципу ротации в рамках по возможности краткосрочных циклов.
В современной дискуссии о путях реформирования системы федеративных финансов экономический принцип эффективности нередко используется в юридическом контексте т.н. равноправия финансово сильных и финансово слабых субъектов федерации. При этом происходит фальсификация самого понятия равенства, поскольку принцип экономической эффективности по определению не может выполнять функцию принципа формального равенства. Во всех рассматриваемых в диссертации странах диктат «экономического империализма» при рассмотрении вопросов права очевиден. Другими словами, в рамках федеративных финансовых отношений для разрешения по преимуществу юридических вопросов сами юристы нередко применяют термины и методы экономического порядка, игнорируя при этом задачи права.
Дистрибутивные задачи, т.е. задачи перераспределения, являются прерогативой системы финансовой эквализации и представляют собой серую зону политики и права, они НЕ являются предметом экономики. Отсюда необходимо четко различать аллокативные и стабилизацион-
ные задачи государства, с одной стороны, и его дистрибутивные задачи, с другой. Аллокативные задачи (=вопросы эффективного размещения ресурсов) вкупе со стабилизационными задачами урегулирование экономической конъюнктуры) должны решаться в рамках соответствующих программ государственного вмешательства в экономику. Эти программы концептуально и практически не имеют прямой связи с системой финансовой эквализации, которая целиком и полностью специализируется на проблеме справедливого распределения финансовых ресурсов. Таким образом, понятия «финансовая эква-лизация» и «финансовая дистрибуция» по преимуществу совпадают. Необходимым и достаточным условием дистрибуции финансовых средств является (а) политическое решение, оформленное (б) в норму права. Экономические аргументы здесь второстепенны.
Эволюция бюджетного федерализма в Германии, Австрии и Швейцарии свидетельствует о том, что при наличии дуалистической системы федеративных финансов, в которой соприсутствуют разделительная система налогов (для каждого уровня государственной власти) и совместная система, постоянно возрастает роль общих (совместных) налогов. При этом происходит постепенная эрозия разделительной модели и экспансия, а также усложнение совместной системы. Далее, в совместной системе общих эластичных налогов постоянно возрастает муниципальная доля. Вместе с тем, исключительные налоги для нижестоящих территориальных коллективов (федеральных земель и общин) по-прежнему играют роль гаранта их финансовой самостоятельности. Это означает, что в рамках финансовой политики следует защищать разделительную систему публичных доходов от объективной (или субъективной) экспансии со стороны совместной системы.
Фактически вопрос о реформировании бюджетного федерализма сводится к требованию усилить цивилистические аспекты межбюджет-
ных отношений. Это означает, с одной стороны, более активное использование в этих отношениях институтов договорного и деликтного права. С другой стороны, речь идет о том, что в рассматриваемых зарубежных федерациях центр тяжести всего межбюджетного процесса смещается от вертикальной стадии финансовой эквализации (федеральная доля - совокупная доля субъектов федерации) в пользу горизонтальной стадии (от субъектов - доноров в пользу финансово слабых субъектов). Институт нисходящих трансфертов от вышестоящих территориальных коллективов к нижестоящим постепенно дополняется системой специальных финансовых соглашений между территориальными коллективами одного и того же уровня. Речь идет не только о соглашениях между субъектами федерации, но и между муниципалитетами. При этом, следуя принципу свободы договора, такие финансовые соглашения в рамках границ союзного государства могут заключать также и муниципалитеты различных территориальных юрисдикции.
Реформа бюджетного федерализма должна начинаться с пересмотра механизма пассивной финансовой эквализации, в рамках которой происходит распределение публичных задач между территориальными коллективами разного уровня. Условия и параметры пассивной финансовой эквализации во всех рассмотренных федерациях диктуются федеральной властью. Это объясняется латентным господством (1) вертикальной (административной) модели бюджетного федерализма над горизонтальной (цивилистической) моделью и (2) доминированием нисходящего алгоритма над восходящим в рамках вертикальной модели бюджетного федерализма. В обоих случаях для оптимизации всей системы необходимо, во-первых, легализовать равенство вертикальной и горизонтальной модели перераспределения ресурсов и, во-вторых, восстановить в правах восходящий алгоритм бюджетного федерализма.
Обе задачи фактически сводятся к усилению принципа субсидиар-ности в межбюджетных отношениях.
Теоретическая и практическая значимость исследования
В данной работе впервые с юридической точки зрения дается анализ значимости экономической науки для теории конституционно-правового регулирования финансовых отношений. Доказывается, что чисто экономический подход к решению проблем государственного права является контр - продуктивным. Исследование закладывает основы финансово-правовой перспективы на базовые проблемы конституционного (государственного) права, федеративных отношений, особенно проблемы бюджетного федерализма, а также проблемы соотношения государственного и муниципального управления в рамках единой системы публичной власти.
Результаты исследования могут быть использованы практическими работниками при решении актуальных задач системы публичных финансов, прежде всего, при составлении бюджетов всех уровней и разработке новой концепции бюджетного федерализма в России. Диссертация может оказаться полезной дипломатам и политикам, поскольку в ней применительно к конкретным странам раскрываются финансовые основания публичной власти вообще и федеративных отношений, в частности. Помимо этого, оба раздела диссертации могут найти применение в учебном процессе, а также при подготовке учебно-методических материалов.
Апробация результатов исследования
Диссертация подготовлена в секторе сравнительного права Института государства и права РАН. Сформулированные в диссертации выводы и предложения нашли отражение в публикациях автора по избранной проблематике исследования. Основные положения исследования прошли апробацию на Международной конференции по проблемам федерализма на Кавказе (Пятигорск,
1999 г.), на Конференции по сравнительному федерализму (Казань, 2001 г.), на Российско - германском семинаре «Теория источников права», проведенном совместно Институтом государства и права РАН, университетом Вильгельма (Мюнстер) и Германской службой академических обменов (февраль 2002 г.), на Научно - методологическом семинаре «Административная ответственность юридических лиц», подготовленном Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Юридическим институтом (Санкт - Петербург, июнь 2005 года).
Структура диссертации и ее объем
Работа носит многослойный характер и состоит из двух разделов, следующих друг за другом по принципу от общего к частному. В первом разделе диссертационного исследования рассматриваются вопросы, связанные непосредственно с государственным управлением финансами. Здесь рассматривается генезис основных институтов финансовой науки, эволюция национальных школ финансовой науки, значимость финансовой науки для теории конституционного права, а также соотношение между политическими и правовыми аспектами управления публичными финансами.
В этом же разделе содержатся многие новации, например, анализ концепции несбалансированного бюджета. В структуре такого бюджета представлены не расходы и доходы государства, а его «активы» и «пассивы», как в балансе коммерческой организации. Кроме того, в первом разделе содержится социологическая и юридическая концепция финансового государства и предлагается его юридическая дефиниция.
Во втором разделе исследования автор обращается к проблемам бюджетного федерализма Романо-германских федераций (Германия, Австрия, Швейцария), а также федерации Вестминстерского типа (Австралийский Союз). Здесь анализируются основные понятия (финансовая конституция, финансовая эк-вализация, финансовая сила и др.). Дается краткий исторический обзор межбюджетных отношений в Веймарской Республике, анализируется современ-
ное состояние бюджетного федерализма в Германии, рассматривается природа латентного конфликта между экономическими и правовыми целями финансовой эквализации Германии, анализируются пути реформирования федеративных финансов. При этом автор обосновывает концепцию т.н. финансовой муниципализации. В отдельных главах анализируются особенности бюджетного федерализма в Австрии, Швейцарии и Австралийском Союзе и проводится сравнительный анализ межбюджетных отношений в указанных странах.
Финансовая политика как инструмент публичного права
Финансовая наука возникла как совокупность знаний о том, как функционирует т.н. финансовое хозяйство. В немецкой традиции финансовое хозяйство принято определять как управление денежными потоками, выделяемыми на нужды т.н. принудительного общего хозяйства (Zwangsgemeinwirtschaft), которым управляет принудительный союз публичного права (Zwangsverband des offentlichen Rechts), или - проще говоря - государство. Финансовое хозяйство имеет как минимум два признака: (1) оно служит публичным целям, и (2) не подлежит косвенному управлению, т.е. государство ведет финансовое хозяйство самостоятельно, без посредников.
В науке финансового права одно из хрестоматийных определений финансового хозяйства принадлежит Вильгельму Герлоффу: финансовое хозяйство -это «совокупность мероприятий и учреждений, которые на обозримый период и с учетом /.../ экономического принципа направлены на заготовку и предоставление определенных средств, необходимых данному экономическому сообществу для выполнения его задач».1 Если говорить совсем кратко, то фи нансовое хозяйство есть разновидность «публичного /.../ имущественного оборота». Речь идет, как правило, о цикличных и замкнутых потоках имущества и имущественных прав в целях реализации тех или иных публичных интересов.
При этом необходимо соблюдать определенные принципы и, прежде всего, принцип экономичности, т.е. оптимальной необременительности расходов по управлению публичными делами. В этом ракурсе денежные потоки в публичных целях представляют собой не иное что, как casus specialis потоков имуще-ственных прав. Другими словами, деньги, в конечном итоге, являются своеобразными правовыми титулами имущественных прав.
Публичные дела (res publica) политического территориального сообщества, так или иначе, имеют в виду защиту или реализацию соответствующих публичных интересов. Под публичным интересом мы будем понимать тотальную зависимость членов сообщества от обеспечения определенной потребности и осознание сообществом ее актуальности и значимости для всех (скажем, общественная безопасность на улицах в любое время дня и ночи). Публичные интересы реализуются посредством т.н. реальных актов, и эти акты не обязательно являются трансфертами финансовых средств. Хотя финансовое хозяйство, как правило, связано с деньгами трансферт имущества, не являющегося деньгами, если только при этом преследуется публичный интерес, вполне охватывается объемом понятия «финансовое хозяйство».
Термин финансы генетически связан с латинскими словами finis (завершение) и finire (заканчивать). Отсюда, уже в рамках средневековой латыни возник глагол finare, который, в свою очередь, привел к образованию существительного finatio. Благодаря изысканиям Фридриха И. Нойманна установлено, что термин finatio имел два значения: (1) судебное решение, устанавливающее сумму выплаты пострадавшей стороне и содержащее приказ правонарушителю осуществить указанную выплату, а также (2) реальный акт выплаты этой суммы.
Позднее, наряду с finatio и в том же смысле стали употреблять термины fnancia и financia pecuniaria (завершение денежное). Профессор Нойманн приводит документы XIII века, согласно которым finare означало не только «завершить спор, тяжбу», но и «заплатить, расплатиться». Так, Нойманн цитирует красноречивое выражение средневековой латыни: ad finandum cogere, что означает «принудить к выплате».
Как видим, с самого начала финансы имеют судебно - исполнительный аспект, но при этом речь идет о применении судебной власти государства к области гражданского оборота. Это заставляет предположить, что термин финансы первоначально укрепился как понятие частного права, лишь позднее он приобрел народно - хозяйственный и, следовательно, публично - правовой смысл. Рассмотрим эволюцию этого термина на примере классической страны европейского абсолютизма, а именно средневековой Франции. Итак, во французском торговом обороте XIII и XIY вв. словосочетание «payer finance» употреблялось в значении «выплатить деньги».
Вскоре, термин finatio - сначала во Франции, а затем под влиянием французского языка и в Англии - стал осуществлять экспансию в область публично-правовых отношений. В указанный период в этих двух странах термин finatio мог означать уже не только сумму, которую в рамках частноправового договора один контрагент обязан выплатить другому и не только судебное решение о выплате, но и штраф, иной казенный сбор карательного характера, который устанавливался органами публичной власти и взимался с соответствующих подданных.
Соотношение «двух государств»: правового и социального
Выше мы уже рассмотрели соотношение трех политик: правовой, социальной и финансовой. Там же было установлено, что от политики как гражданской активности, т.е. «политики снизу» мы должны отличать политику как профессию, т.е. «политику сверху». Следовательно, всякий раз говоря о политических феноменах, нужно четко представлять себе о каком именно политическом контингенте идет речь: общегражданском или же профессиональном.
Соответственно, мы будем различать восходящую или же нисходящую линию политического давления. В этом ракурсе классическую дихотомию политической науки «гражданское общество - государство» можно интерпретировать в том смысле, что гражданское общество выступает носителем восходящей политической динамики, а государство - нисходящей. Мы также знаем, что профессионализм в политике еще не означает высокой компетентности. Продолжая линию Макиавелли, Моска призывал различать государственного деятеля, с одной стороны, и профессионального политика, с другой:
«Государственный деятель - это человек, который на основе широких познаний и глубокой проницательности приобретает ясное и точное понимание нужд общества, в котором он живет. Он знает, где искать лучшие средства для того, чтобы вести это общество с минимальными утратами и страданиями к тем целям, которые общество должно или, по крайней мере, может достичь... Политик, напротив, - это человек, обладающий качествами, необходимыми для достижения высших постов в государственной системе и знающий, как там остаться. Большая удача для народа, если он умеет находить таких лидеров, которые соединяют выдающиеся и редкие качества государственного деятеля и вторичные качества политика».
В рамках данного параграфа мы рассмотрим нисходящую динамику политической власти, носителем которой всегда выступает государство в лице своих органов. Другими словами, речь здесь идет о «государстве начальников». В таком контексте мы находим строгое соответствие между «тремя политиками» и «тремя государствами». В государственно-правовой перспективе мы находим три пары понятий «правовая политика - правовое государство», «социальная политика - социальное государство», финансовая политика - финансовое государство».
Здесь, несмотря на безупречную логику трех пар ассоциаций, сразу же следует вводить уточнения. Прежде всего, бросается в глаза термин «финансовое государство», поэтому мы подробно рассмотрим его лишь в следующем параграфе. Далее, возникает вопрос о соотношении правового государства, с одной стороны, и социального государства, с другой. Именно этому вопросу и посвящен данный параграф.
В конституциях Германии и России не всегда достаточно четко проводится различие между «правовым государством», с одной стороны, и «социальным государством», с другой. Так, в Основном Законе Германии 1949 года оба эти аспекта государственной деятельности рассматриваются в рамках одной и той же нормы, что может вызвать совершенно неправильное представление о совпадении функций правового и социального государств. Например, ст.28 Абз. 1 Основного закона гласит: «Конституционный строй в землях должен соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного Закона».
Правда, в конституции 1993 года России эти понятия разведены. Так, Конституция России 1993 года гласит: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» (ст.1 Абз.1) и далее: «Российская Федерация - социальное государство {курсив везде мой - С.К.), политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст.7 Абз.1).
Мы вовсе не стремимся доказать, что в Основном Законе Германии правовое и социальное государство понимаются как некий смешанный институт, как проявление системы смешанного управления (Mischverwaltung), характерной для публичного права Германии, в то время как в Конституции России 1993 года проводится четкое разграничение двух функций государственного управления.
Теория и модели бюджетного федерализма
Мировоззренческой базой теории экономического федерализма является либерализм. Это - как ни парадоксально - означает, что в самом базовом смысле экономическая теория федерализма является политической, поскольку «в определенных пределах либерал готов поступиться (to trade off) экономической эффективностью в пользу индивидуальной свободы». Отсюда особый акцент либералов на поощрении (политической) децентрализации и (экономической) деконцентрации даже в тех случаях, когда это не вполне целесообразно с экономической точки зрения. Для либерала федерализм является синонимом децентрализации государственной власти и деконцентрации экономической мощи и лишь, во вторую очередь, федерализм - это «союз» разнородных элементов в рамках политико - правовой фикции. Итак, в либеральной перспективе «союз» территориальных коллективов одновременно презюмирует необходимость обеспечить гарантии политической децентрализации и экономической (имущественной) деконцентрации. Последняя задача (=экономическая деконцентрация) представляет для нас особый интерес.
Современная экономическая теория федерализма многим обязана двум не совсем похожим авторам: Вильфредо Парето и Ричарду Масгрейву. Первый, как известно, является автором т.н. оптимума Парето, которая западными авторами так и называется «Парето - оптимальность». Об этом принципе мы подробнее будем говорить ниже. Что касается Масгрейва, то он приходится крестным отцом модели государственного интервенционизма, совместимой с режимом свободного рынка и одновременно задачами экономики благосостояния. Разумеется, у Масгрейва были именитые предшественники, например, один из постоянных оппонентов Кейнса профессор Пигу. Но именно у Масгрейва теория благосостояния окончательно перешла из разряда позитивных в разряд нормативных.
По мнению Масгрейва федерацию следует рассматривать как продукт гражданского общества. Следовательно, основным инструментом федерализма является фикция общественного договора. Отсюда экономическая функция федерализма заключается в том, чтобы обеспечить т.н. первичное распределение социального продукта, используя механизм общественного договора. «Инди виды, которые объединяются в (гражданское - С.К.) общество, должны договориться об институциях собственности и ее распределении».113
Масгрейв выделяет три основные перспективы такого распределения. Первая восходит к Локку, согласно которому всякий человек имеет право на продукты своего труда. Следовательно, за вычетом из этого продукта той части, которая приходится на «производительную силу земли», всякий имеет право на эквивалент того, что произведено его собственными усилиями. Подобную схему перераспределения социального продукта среди современников Мас-грейва разделяют фон Хайек и Нозик.
Вторая перспектива связана с традицией утилитаризма и представлена во взглядах Бентама, Джона Стюарта Милля, а позднее Эджуорта и Пигу. Эти авторы полагают, что социальный продукт следует распределять таким образом, чтобы максимизировать совокупное благосостояние общества. Этот подход базируется на двух предпосылках: (1) социально полезные функции различных индивидов сопоставимы и (2) предельная польза дохода по мере его роста уменьшается. Обе презумпции открыты для критики. Тем не менее, утилитаристы являются сторонниками эгалитарной тенденции распределения социального продукта. Поскольку уравнительные тенденции всегда оказывают негативное воздействие на экономическую эффективность, подход утилитаристов в его строгом варианте будет субоптимален, особенно для либералов.
Третья перспектива получила распространение в 70-годы прошлого века и восходит к концепции справедливости, разработанной Эммануилом Кантом. Среди современников Масгрейва одним из главных представителей этого подхода является Д. Ролз. Согласно теории справедливости Ролза индивиды должны выбрать критерий перераспределения социального продукта, не зная заранее о том, какой будет их собственная позиция в результате перераспределения. Недостаток информация при такой методе предопределяет максимум осторожности при осуществлении выбора и, следовательно, обеспечивает ми нимум привилегий и максимум равенства. Как видим, третья перспектива в наибольшей степени согласуется с правовыми ценностями, поскольку легко модифицируется в юридическую технику минимизации рисков.
Опираясь на указанные концепции и, прежде всего, на теории справедливости Ролза, Масгрейв разработал три критерия экономической активности государства, которые имеют особое значение для теории и практики федеративных финансов. Так, экономическими задачами публичной власти в рамках обеспечения социального благосостояния являются (1) аллокация, (2) дистрибуция, или распределение и (3) стабилизация.
Финансовая конституция германии: формальный и материальный аспекты
«Финансовая конституция» - это совокупность конституционных принципов и правил, регулирующих финансовые потребности государственного аппарата и обеспечивающих - посредством монетарных механизмов - связь между двумя блоками юридической конституции, а именно между организационным правом (нормами конституции, регулирующими систему государственного устройства) и каталогом основных прав и свобод посредством монетарных механизмов.
Всякую конституцию - в соответствии с концепцией Георга Еллинека - можно рассматривать как в социологическом, так и юридическом ракурсе. Вместе с тем, в теории и догматике конституционного права зарубежных государств все большее значение приобретают экономические аспекты современных конституций. Как справедливо отмечает Г.А. Гаджиев, «конституция как свод важнейших юридических правил, определяющих отношения между государством и личностью, регулирует и отношения в сфере экономики. В современных конституциях таких норм так много, что в научном обиходе даже появи лось понятие «экономическая конституция»...»
Данное обстоятельство позволяет рассматривать конституцию государства в тройном ракурсе: социологическом, юридическом и экономическом (см. выше главу третью Раздела первого). Можно сказать, что идея экономической конституции логически связана с идеей финансовой конституции. Но, разумеется, надо отдавать отчет в том, что тройная перспектива на конституцию имеет не онтологическую, а только гносеологическую природу. Другими словами, размежевание перспектив имеет смысл только в начале анализа и только для того, чтобы создать адекватные предпосылки для последующего синтеза.
В самом деле, социологический подход можно рассматривать как исходный и для юридической, и для экономической перспективы. Действительно, невозможно в факте социального взаимодействия четко разграничить правовые, социально нейтральные и экономические аспекты. Во всяком случае, юридические нормы, регулирующие публичные финансовые отношения, должны опираться на некую систему социальных институций, т.е. устойчивых интерактивных практик в области мобилизации, аккумуляции и расходовании денежных средств, предназначенных для реализации публичных интересов. В противном случае эти нормы обречены на бессилие.
В некотором смысле, финансовая конституция всякого государства действительно вырастает из базовой системы социальных ценностей. Даже основа тель нормативизма и противник социологического метода в юриспруденции Ханс Кельзен признавал, что «единство государства проявляет себя (entpuppt sich) как единство системы ценностей». Вместе с тем, юристы - как неисправимые последователи Аристотеля - полагают, что форма, по крайней мере, для юридических целей обычно подчиняет себе содержание, или материю. Отсюда задача дефиниции финансовой конституции значительно упрощается. Достаточно лишь указать на формальные признаки этого феномена, чтобы увидеть его в юридическом ракурсе. Что же касается определения содержательных аспектов явлений, включая финансовую конституцию, то юристы -вполне по Кельзену - оставляют этот труд коллегам по цеху социальных наук: социологам, историкам, политологам и т.п.
Одна из первых попыток дать формальное определение финансовой конституции принадлежит Л. фон Штайну, согласно которому финансовая конституция регулирует «законодательную и исполнительную власть в секторе публичного хозяйства (auf staatswirtschaftlichem Sektor)».131 Предельно ограничительно подходит к проблеме Конрад. Он полагает, что финансовая конституция нормирует «законодательный процесс в финансовых вопросах, бюджет и пределы финансовой власти в применении к частноправовой сфере».
На примере Конрада мы видим, насколько сложно в одном единственном определении ухватить все явление целиком. Вместо одной загадки под названием «финансовая конституция» Конрад предлагает нам сразу две новых: финансовые вопросы и финансовая власть. Итак, в дефинициях Штайна и Конрада скрыта вполне определенная тенденция. Она сводится к тому, чтобы фиксировать, прежде всего, формальные аспекты финансовой конституции.