Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и нормативно-правовые основы конституционной свободы собраний в странах постсоветского пространства 22
1. История развития идей и законодательства о свободе собраний в дореволюционной России и Советском Союзе 22
2. Конституционные основы свободы собраний в странах постсоветского пространства 41
3. Международные стандарты свободы собраний 74
Глава 2. Общие и особенные черты в конституционно-правовом регулировании свободы собраний в законодательстве стран постсоветского пространства 98
1. Организация и проведение публичных мероприятий 98
2. Ответственность в сфере реализации свободы собраний 127
3. Пути совершенствования законодательства Российской Федерации о свободе собраний. Рейтинг свободы собраний в странах постсоветского пространства 146
Заключение 167
Список литературы 173
- История развития идей и законодательства о свободе собраний в дореволюционной России и Советском Союзе
- Международные стандарты свободы собраний
- Организация и проведение публичных мероприятий
- Пути совершенствования законодательства Российской Федерации о свободе собраний. Рейтинг свободы собраний в странах постсоветского пространства
История развития идей и законодательства о свободе собраний в дореволюционной России и Советском Союзе
В рамках настоящего исследования под свободой собраний понимается право граждан на организацию и проведение публичных мероприятий с целью формирования и выражения мнений, требований, о чем более подробно будет изложено в следующем параграфе.
Для понимания подлинной сущности свободы собраний на современном этапе и прогнозирования тенденций ее развития необходимо изучить генезис идей о праве на публичные мероприятия, выделить начало и предпосылки его формирования, основные вехи и пробелы. Это важно, поскольку современное законодательство строилось на опыте прежнего регулирования. К примеру, во всех странах встречаются такие формы публичных мероприятий, заложенные в период Советского Союза, как собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, а в Узбекистане продолжает действовать общий когда-то для всех стран Указ Верховного Совета СССР от 28 июня 1988 года «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР».
Хотя сами идеи о свободе собраний начинают формироваться в Российской империи только в начале XIX века, например в работах А. Н. Радищева, П. И. Пестеля, это не означает, что до этого периода отсутствовали представления об этом институте демократии. Многие ученые отмечают, что публичные мероприятия регулировались еще Соборным уложением 1649 года7, поэтому для понимания сущности исследуемого института важно изучить не только философские представления об этом праве, но и нормативные акты, которые помогут выявить смысл, вкладываемый в него. Кроме того, изучение законодательства о публичных мероприятиях поможет представить более четкую картину развития представлений о свободе собраний, поскольку они в определенном смысле проводили некую черту в развитии данного права человека.
Исторически сложилось, что народы, населяющие постсоветское пространство, развивались в общем правовом, экономическом и культурном поле. Как отмечают Р. А. Касьянов и Е. А. Торкунова, термин «постсоветское пространство» не стоит рассматривать с формальной точки зрения, как совокупность пятнадцати республик. Нужно учитывать общее историко– культурное наследие, сохранившиеся глубокие экономические и хозяйственные связи8. По сути можно говорить об имеющейся общей правовой семье, поскольку у этих стран схожие национальные правовые системы, источники и структура права, правовые традиции.
Сближение этих народов началось со второй половины XVII века, и активную роль здесь играла Россия. Поэтому в первую очередь необходимо раскрыть идеи построения законодательства о свободе собраний в дореволюционной России и Советском Союзе. Стоит отметить, что многие народы, населяющие постсоветское пространство, в том или ином виде имели опыт народных собраний с целью обсуждения общественно важных вопросов, например у славян это было вече9.
Первым актом в России, регулировавшим право собраний на законодательном уровне, было Соборное уложение 1649 года. Однако такие авторы, как Т. М. Храмова и М. Г. Купрова, считают, что Соборное уложение 1649 года запрещало мирные собрания10.
С таким мнением можно не согласиться, поскольку Соборное уложение запрещало немирные собрания, которые преследовали цели шантажа власти, грабежа или убийства, мирные же собрания гарантировались указанным законодательным актом11. Так, статья 20 главы 2 Соборного уложения 1649 года гласила: «…самовольством, скопом и заговором к царьскому величеству, и на его государевых бояр и околничих и на думных и на ближних людей, и в городех и в полкех на воевод, и на приказных людей, и ни на кого никому не приходити, и никого не грабити и не побивати»12. Положения данной нормы запрещали заговор и скоп. В XVII веке под скопом понималась толпа, сборище народа, ватага, скопление с дурным умыслом13.
В своих работах Г. Г. Тельберг указывал, что скоп (заговор) относился к политическим преступлениям, поскольку его объектом являлся государь, а также назначаемые им должностные лица. Субъектом скопа была совокупность лиц, имеющих предварительное соглашение. При этом он отмечал, что не во всех случаях собрание людей было преступлением. Наказуемыми считались собрания, если у их участников имелись намерения совершить грабеж, или убийства, или была возможность совершить такие деяния14. То есть для того чтобы собрание было скопом, нужно массовое присутствие людей, на котором его участники шантажируют власть путем угроз совершения преступлений, тем самым навязывают ей свое мнение.
Описанное собрание не является мирным, на сегодняшний день в странах постсоветского пространства также провозглашены гарантии только в отношении мирных собраний.
Введение ответственности за немирные собрания продиктовано городскими восстаниями в период первой половины XVII века, особенно это связано с волнениями в Москве и Козлове накануне принятия Соборного уложения15.
Из вышесказанного следует, что в России в то время были запрещены немирные собрания, а мирные не запрещались. Так, Т. А. Карпенко отмечает, что ответственность по Соборному уложению наступала за совершение преступлений посредством массового мероприятия, а не за организацию и проведение мирных собраний16.
Мирные же собрания, посредством которых люди жаловались, обращались с челобитной к власти, защищались Соборным уложением и царем. Так, статья 22 главы 2 Уложения гласила: «А будет ис которого города, или ис полков воеводы и приказные люди отпишут к государю на кого на служилых, или иных чинов на каких людей, что они приходили к ним скопом и заговором, и хотели их убити; а те люди, на кого они отпишут, учнут бити челом государю на воевод и на приказных людей о сыску, что они скопом и заговором к ним не прихаживали, а приходили к ним немногие люди для челобитья, и по тому челобитью про них в городех сыскивати всем городом, а в полкех всеми ратными людьми. Да будет сыщется про них допряма, что они в городех и в полках к воеводам приходили для челобитья, а не для воровства, и их по сыску смертью не казнити. А воеводам и приказным людем, которые на них отпишут к государю ложно, за то чинити жестокое наказание, что государь укажет»17. Под челобитной в России в то время понималась жалоба или письменное прошение18. Исследователи отмечают тесную связь свободы собраний с правом на обращения19.
Исходя из изложенного, мы приходим к выводу, что Соборное уложение гарантировало свободу собраний, под которой понималась немногочисленная встреча людей для подачи челобитной. Определение собрания немногочисленным не является основанием не относить его к публичным мероприятиям: так, например, пикетирование в странах постсоветского пространства может проводиться одним человеком, также существуют ограничения на количество участников в тех или иных местах20. Н. С. Таганцев отмечал, что скопище, немирное собрание людей, необязательно должно содержать большое количество участников21.
Иллюстрацией возможности проведения легального собрания и последующего его перехода в немирное служит описание событий в Москве российского дипломата Г. К. Котошихина, современника событий. Так, в 1663 году народ был недоволен денежными махинациями при выпуске медных монет. Люди собрались и требовали от царя наказать бояр. Сначала толпа была мирной, царь лично встретился с недовольными, просил разойтись, обещал организовать расследование, наказать виновных. Но после того как толпа начала вести себя агрессивно, ее действия свидетельствовали о злом умысле, некоторые начали грабить двор польского посла, царь распорядился разогнать толпу, объявив их бунтовщиками22.
Международные стандарты свободы собраний
На сегодняшний день отмечается активное взаимодействие национальных правовых систем с международным правом. В большинстве стран постсоветского пространства на конституционном уровне установлено, что нормы и принципы международного права имеют приоритет над национальными187.
Для полноценного изучения института свободы собраний стран постсоветского пространства необходимо проанализировать и международные нормы, международную практику гарантий права на публичные мероприятия188. На международном уровне действует система, которая гарантирует и защищает права и свободы человека. Эта система состоит из международных договоров, исполнением которых занимаются международные организации. Указанная система выработала механизмы гарантии и защиты свободы собраний.
С целью систематизации стандартов свободы собраний разрабатываются рекомендации для национальных правовых систем. Совет экспертов по вопросам свободы собраний Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ совместно с Европейской комиссией за демократию через право при Совете Европы (Венецианская комиссия) разработали авторитетные в области свободы собраний Руководящие принципы по свободе мирных собраний189 (далее – Руководящие принципы), мнение которых необходимо учитывать при исследовании международных стандартов свободы собраний.
С позиции Руководящих принципов свобода собраний заключается в праве людей добровольно и в течение определенного времени находиться в публичном пространстве с целями выражения общих интересов190.
Согласно мнению членов Совета по правам человека ООН, свобода собраний является важным институтом демократии, так как благодаря ей граждане могут выражать свои политические взгляды191, она выступает инструментом диалога, обеспечивает достижение плюрализма, учета мнения всех слоев общества192. Свобода собраний является гарантом реализации других политических, гражданских, культурных прав193. Важным условием реализации свободы собраний является то, что защищаются только мирные публичные мероприятия, то есть такие, которые не подразумевают насилие или беспорядки. Однако всегда действует презумпция, что публичные мероприятия мирные, пока не доказано обратное194.
В Руководящих принципах отмечено, что свобода собраний защищает как публичные мероприятия, организуемые в одном месте (собрание, митинг, сидячая забастовка, флешмоб), так и публичные мероприятия, где участники движутся (шествие, процессия, похороны, движение автоколонны или паломников). При этом защищаться должны не только традиционные виды публичных мероприятий, защите должны подлежать максимально широкие типы собраний195.
Правовое регулирование свободы собраний требует наличия принципов такого регулирования. Их цель заключается в недопущении выхолащивания исследуемого права.
Презумпция в пользу проведения собраний. Европейский суд по правам человека (далее – ЕСПЧ) в своих решениях неоднократно указывал, что свобода собраний – это основополагающее (фундаментальное) право, базис демократического общества и государства, вследствие чего к нему недопустим ограничительный подход196.
Презумпция в пользу проведения собраний заключается в том, что манифестанты имеют право на организацию и проведение любых публичных мероприятий, которые не запрещены законом. Например, государственные органы не должны требовать от участников получения разрешения, если это не предусмотрено законом, или запрещать проводить собрание из-за ошибок в уведомлении, если такое основание не предусмотрено в законе197.
Из этого следует, что регулирование должно осуществляться строго на основании закона, запрещается расширительное толкование ограничений. Так, в деле «Станков и Объединенная организация Македонии «Илинден» против Болгарии» заявитель – организация национального меньшинства жаловалась на запрет государством во время проведения собрания произносить речи на национальном языке, использовать плакаты по соображениям территориальной целостности Болгарии. Европейский суд напомнил, что «список исключений из прав на свободу выражения мнения и собраний, содержащийся в статьях 10 и 11 Конвенции, является закрытым. Определения этих исключений строго ограничительные и должны толковаться в узком смысле»198, поэтому нарушением будет ограничение манифестов в выражении их мнения на том основании, что территориальной целостности Болгарии будет угрожать выражение мнения национальным меньшинством.
Позитивное обязательство государства по содействию мирным собраниям и их защите. Этот принцип диктует государствам создавать благоприятные условия для реализации права на свободу собраний. Так, в Руководящих принципах под этим подразумевается наличие эффективных процедур реализации свободы собраний, отсутствие бюрократизма, наличие гарантий проведения мероприятия в местах, важных для организаторов, обеспечение распространения информации о собрании и мн. др.199
Обязанность государства защищать мирные собрания включает создание эффективных мер и принятие конкретных действий, направленных на защиту участников собрания от третьих лиц. Так, в деле «Платформа «Врачи за жизнь» против Австрии» Европейский суд по правам человека отметил: «… обеспечение истинной, эффективной свободы проведения мирных собраний не может сводиться лишь к обязанности государства воздерживаться от вмешательства: чисто негативная концепция роли государства противоречит предмету и цели статьи 11. Подобно статье 8, статья 11 требует порой совершения позитивных действий, при необходимости – даже в области отношений между физическими лицами»200.
Этот принцип также требует, чтобы государства не устанавливали организаторам собрания плату за поддержание порядка на собрании или возмещение расходов за коммунальные услуги. Совет по правам человека ООН отмечает: «Организаторы не должны нести никаких финансовых затрат на оказание общественных услуг во время собраний (таких как поддержание порядка, медицинское обслуживание и иные меры по охране здоровья и безопасности)»201.
Принцип законности подразумевает, что любые ограничения, налагаемые на свободу собраний, должны быть предусмотрены в законе. Так, в деле «Гайд-парк против Молдовы» Европейской суд по правам человека подчеркнул, что ограничения могут налагаться государственным органом только на основании закона и не должно быть надуманных оснований202.
Ограничения должны быть четко и понятно изложены, чтобы каждый мог понять объем своих прав и обязанностей. Так, в деле «Мкртчян против Армении» Европейский суд пришел к выводу, что в законодательстве Армении нет четко установленных норм, регулирующих порядок организации и проведения публичных мероприятий, поэтому заявитель не мог спрогнозировать свою ответственность. Ссылка государства на законодательство бывшего СССР о собраниях не послужила оправданием вмешательства, поскольку нигде не было установлено, что в Армении применяется это законодательство, более того отсутствовала и практика его применения203.
Принцип законности требует наличия развернутого, логичного и непротиворечивого законодательства о свободе собраний. Например, в том же деле «Мкртчян против Армении» ЕСПЧ отметил, что Армения приняла закон о собраниях лишь спустя 13 лет после обретения независимости, что является негативным фактом для реализации основополагающего права на свободу собраний204. Требование развернутого, логичного и непротиворечивого законодательства, вытекающего из принципа законности, А. О. Иванов выделяет в качестве самостоятельного принципа – правовой определенности205.
Организация и проведение публичных мероприятий
Конкретизируя положения конституций о свободе собраний в странах постсоветского пространства, констатируем, что в них принимались законы, предусматривающие механизмы реализации этого права263. Но, вместе с тем, в Украине и Узбекистане такие законы не принимались. В Узбекистане продолжают использовать положения законодательных актов Советского Союза, не противоречащих конституции264. В Украине Конституционный суд отметил, что акты Советского Союза о публичных мероприятиях противоречат конституции265, но никаких новых законов до сегодняшнего дня не было принято.
На современном этапе развития законодательства стран постсоветского пространства имеют ряд преимуществ и недостатков. Успешная реализация свободы собраний требует наличия единого, логичного, иерархичного и не противоречащего законодательства.
Актуальной является проблема регулирования свободы собраний нормативными правовыми актами различного уровня и тематики.
В первую очередь рассмотрим проблему коллизий двух равнозначных законов, один из которых является основополагающим в области свободы собраний266.
Перед проведением чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года в России был издан Указ Президента РФ ограничивающий свободу собраний. Согласно статье 11 Указа Президента РФ от 09 мая 2017 года № 202 «Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года»267 (далее – Указ от 09 мая 2017 года № 202), вводилось правило, что в субъектах России, на территории которых проводятся спортивные соревнования, публичные мероприятия могли проходить только в местах и во время, установленных органами исполнительной или муниципальной власти таких субъектов РФ по согласованию с МВД и ФСБ. Кроме того, указанные органы могли вводить ограничения на количество участников публичных мероприятий.
Приведенные положения Указа Президента РФ противоречат федеральному законодательству, поскольку предоставляют право определять ограничения свободы собраний, не названным в Федеральном законе № 54-ФЗ субъектам. Так, основной в области свободы собраний закон предоставляет право устанавливать дополнительные места, в которых запрещено организовывать и проводить публичные мероприятия, только законодательному органу субъекта РФ (часть 2.2 статьи 8) и запрещает проводить публичные мероприятия только с двадцати двух часов вечера до семи часов утра (статья 9).
Стоит отметить, что Указ Президента РФ от 09 мая 2017 года № 202 был основан на нормах федерального законодательства. Так, в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 13 Федерального закона от 07 июня 2013 года № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что Президент РФ мог ограничить свободу собраний268.
Вместе с тем эта норма противоречит положениям основного в области свободы собраний закона. Так, часть 1 статьи 1 Федерального закона № 54-ФЗ устанавливает, что Президент РФ может издавать нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения публичных мероприятий только в случаях предусмотренных, настоящим федеральным законом269. То есть отраслевой в области свободы собраний закон предписывает, что глава государства не может менять условия организации и проведения публичных мероприятий, в том числе ограничивать их, он имеет право обеспечивать уже имеющиеся условия проведения собраний. Иных полномочий законом не предусмотрено. Из этого следует, что существует коллизия между равнозначными по юридической силе законодательными актами, для преодоления которой необходимо обратиться к теории систематизации законодательства.
Система законодательства – это единый комплекс нормативно– правовых актов, разделяемый на отрасли в зависимости от характера регулируемых отношений в различных сферах жизнедеятельности людей, а также от места органов, принимающих законодательные акты, в системе всех органов государственной власти270.
Выделяют иерархическую (вертикальную) систему и отраслевую (горизонтальную) систему законодательных актов. Иерархическая система законодательства основана на юридической силе органов государственной власти, принявших нормативный акт. Горизонтальная система основана на предмете правового регулирования и специфике регулируемых отношений271. Как отмечает Анна Пирцхалашвили, законодатель обязан выработать точное, ясное, непротиворечивое законодательство для определения содержания права на свободу собраний272.
В науке при преодолении коллизий двух равнозначных законов выработан принцип приоритета норм статутных законов над нормами тематических законов273. Он заключается в том, что основополагающий закон в области реализации конституционных прав и свобод человека имеет больший приоритет над нормами, регулирующими сходные отношения, но закрепленными в иных актах той же юридической силы, но не являющихся основополагающими в этой области. Этот принцип также называют правилом отраслевого приоритета274.
В некоторых странах постсоветского пространства в соответствии с указанным принципом на законодательном уровне решили проблему противоречия нормативных актов одной юридической силы, регулирующих сходные отношения в области свободы собраний. Например, частью 1 статьи 2 Закона Кыргызской Республики от 23 мая 2012 года № 64 «О мирных собраниях» установлено, что при обеспечении права на свободу мирных собраний государственные органы и органы местного самоуправления руководствуются Конституцией Кыргызской Республики, настоящим Законом, вступившими в установленном законом порядке в силу международными договорами, участницей которых является Кыргызская Республика, а также общепризнанными принципами и нормами международного права. Иные законы и нормативные правовые акты не должны противоречить настоящему Закону275.
В случае противоречия между собой нормативных актов, в том числе имеющих одинаковую юридическую силу и регулирующих свободу собраний, приоритет необходимо отдавать основополагающему нормативному акту в этой области.
При регулировании свободы собраний существует проблема противоречия подзаконных нормативных актов основному закону о публичных мероприятиях.
Так, перед проведением XX Олимпийских зимних игр в Сочи был принят Указ Президента РФ от 19 августа 2013 года № 686 «Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи»276 (далее – Указ Президента РФ от 19 августа 2013 года № 686), который вводил правило, что публичные мероприятия могли проводиться на территории г. Сочи только при согласии органов безопасности и правоохранительных органов. Данные требования не предусмотрены Федеральным законом № 54-ФЗ.
Как указано ранее, положения отраслевого в области свободы собраний закона не предусматривают право Президента РФ менять или ограничивать условия организации и проведения публичных мероприятий, предусмотренные самим законом, глава государства может только обеспечивать реализацию уже имеющихся условий. Следовательно, Указ Президента РФ от 19 августа 2013 года № 686 противоречит Федеральному закону № 54-ФЗ в части установления требования согласования собраний с не названными законом субъектами: органами безопасности и правоохранительными органами. Стоит отметить, что согласно Конституции РФ, указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить федеральным законам (часть 3 статьи 90).
Как мы указывали ранее, существует вертикальная (иерархическая) система подчиненности нормативно-правых актов. Подзаконные акты в этой системе не относятся к актам высокой юридической силы277. Они должны приниматься на основе законов278. Вместе с тем свобода собраний является фундаментальным правом, которое необходимо регулировать на высшем юридическом уровне.
Пути совершенствования законодательства Российской Федерации о свободе собраний. Рейтинг свободы собраний в странах постсоветского пространства
Пути совершенствования законодательства Российской Федерации о свободе собраний. Сравнительно-правое исследование свободы собраний в странах постсоветского пространства показало, что в Российской Федерации есть положения законодательства, которые могут быть усовершенствованы412. В предыдущих параграфах нами отмечены те положительные институты и механизмы регулирования свободы собраний, которые предусмотрены в законодательных актах различных стран постсоветского пространства.
Анализ свободы собраний как общественных отношений в социологическом и политологическом аспектах показал, что в России не урегулированы права и обязанности органов государственной власти относительно принятия, обработки и дачи ответа манифестантам на их мнения и требования, заявленные на публичных мероприятиях.
Можно выделить несколько стадий работы органов государственной власти в указанном направлении:
1) мониторинг и выявление тех вопросов, проблем, требований, которые заявляются гражданами на публичном мероприятии;
2) фиксация или принятие мнений, требований манифестантов органом государственной власти;
3) рассмотрение, выявление проблем в функциях и работе органов публичной власти;
4) включение в планы работ органов публичной власти мер реагирования на выявленные в ходе публичного мероприятия проблемы;
5) аргументированный ответ манифестантам о рассмотрении их мнений и требований и принятых решениях;
6) исполнение органом публичной власти планов по разрешению проблем, выявленных в ходе публичного мероприятия;
7) информирование граждан через СМИ о ходе исполнения запланированных и включенных в работу предложений, заявленных на публичном мероприятии.
Стоит отметить, что Федеральный закон Российской Федерации № 54-ФЗ предусматривает обязанность органа государственной власти рассмотреть поднятые на публичном мероприятии вопросы и дать по ним ответы (часть 2 статьи 18). Но при отсутствии четкого регламента данная обязанность не исполняется, поэтому предложенный алгоритм является актуальным.
Кроме того, для исполнения данного регламента необходимо предусмотреть сроки и ответственность за его неисполнение. Будет справедливо, если ответ манифестантам, которые подняли проблему на публичном мероприятии, должен быть дан в течение тридцати дней, как это предусмотрено Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»413.
В России отмечается тенденция, когда различные собрания людей, не связанные с формированием и выражением мнений, регулируются Федеральным законом № 54-ФЗ, который по своей сути направлен на проведение публичных мероприятий с политическими целями. Данная тенденция достаточно неблагоприятна, поскольку для собраний людей, не связанных с формированием и выражением мнений, не подходят правила для публичных мероприятий с протестным характером. Например, несправедливо привлекать к наказанию граждан за проведение религиозного мероприятия в рамках размеров ответственности, предусмотренных для протестных политических публичных мероприятий. Как справедливо отмечает А. О. Иванов, «…право на собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования и право на религиозные мероприятия не являются понятиями тождественными. Хотя формы реализации данных прав обладают рядом сходных (общих) внешних признаков, однако кардинальное отличие заключается в их сущности и цели реализации»414.
Для собраний, не связанных с формированием и выражением мнений, необходимы специальные законодательные акты, учитывающие только специфику их проведения. Мы согласны с мнением А. О. Иванова, что Федеральный закон № 54-ФЗ должен регулировать только политические публичные мероприятия, а правила организации и проведения неполитических публичных мероприятий должны быть зафиксированы в иных законах415.
Поэтому в преамбуле Федерального закона № 54-ФЗ необходимо уточнить, что данный закон направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией РФ права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования с политической целью формирования и выражения мнений или требований.
Для религиозных мероприятий, проводимых вне специальных мест, необходимо предусмотреть отдельные правила и закрепить их в рамках Федерального закона от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях». Встречи депутатов с избирателями также должны регулироваться отдельными правилами в рамках Федерального закона от 08 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»416 и в рамках региональных законов о статусе депутатов органов законодательной власти субъектов РФ.
На сегодняшний день существует множество нарушений иерархического и отраслевого принципов построения законодательства о публичных мероприятиях. Приведем еще один пример. Считается, что в России существует уведомительная система организации публичных мероприятий. Статья 7 Федерального закона № 54-ФЗ предусматривает подачу уведомления о проведении публичного мероприятия. Частью 3 статьи 12 данного закона установлено, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в двух случаях: во–первых, когда уведомление о мероприятии подано лицом, которое не вправе быть организатором, и во–вторых, когда в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с настоящим Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается. Заявительной процедуры и права органов государственной власти разрешать или запрещать публичные мероприятия по основаниям, не предусмотренным Федеральным законом № 54-ФЗ, не устанавливается.
Вместе с тем еще до принятия Федерального закона № 54-ФЗ действовал и продолжает действовать Указ Президента Российской Федерации от 29 июля 1992 года № 806 «О мерах по сохранению Государственного историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль», который предусматривает разрешительный порядок проведения публичных мероприятий на территории Московского Кремля, Красной площади, Александровского сада и Васильевского спуска. Так, согласно пункту 1 названного Указа, проведение общественно-политических мероприятий осуществляется по решению Президента РФ417. Более того, согласно изменениям, внесенным в Указ после проведения протестных публичных мероприятий на Манежной площади в 2011 году, был установлен узкий круг заявителей, которые могут подать заявление Президенту РФ о проведении публичного мероприятия. Это могут сделать Правительство РФ, Совет Федерации РФ, Государственная Дума РФ, высшие судебные органы РФ и мэр Москвы418. Граждан РФ в этом списке нет.
Поэтому на лицо непосредственное противоречие Указа Президента, устанавливающего разрешительную процедуру проведения публичных мероприятий и исключающего граждан Российской Федерации из списка возможных организаторов собраний, Федеральному закону № 54-ФЗ, который предусматривает уведомительную процедуру и гарантирует гражданам свободу собраний.
Стоит отметить, что согласно части 4 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ установлено, что порядок проведения публичного мероприятия на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль», включая Красную площадь и Александровский сад, определяется Президентом Российской Федерации.