Институт главы муниципального образования: организационные и функциональные аспекты Жамборов Анзор Анатольевич

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Глава муниципального образования в системе органов местного самоуправления и его институционально-юридические характеристики

1. Развитие в России института руководителей (глав) территориально-публичных образований на нижнем уровне властеотношений

2. Социально-правовая природа института главы муниципального образования

3. Статус главы муниципального образования и его нормативно-правовое регулирование

Глава II. Механизм замещения муниципальной должности главы муниципального образования и условия его функционирования по реализации установленных полномочий

1. Вариативность избрания главы муниципального образования (вопросы теории и правоприменительной практики)

2. Виды и содержание полномочий главы муниципального образования

3. Прекращение полномочий и юридическая ответственность главы муниципального образования

Заключение 192

Список использованной литературы

• Социально-правовая природа института главы муниципального образования
• Статус главы муниципального образования и его нормативно-правовое регулирование
• Виды и содержание полномочий главы муниципального образования
• Прекращение полномочий и юридическая ответственность главы муниципального образования

Введение к работе

Актуальность темы исследования определяется, прежде всего, возросшим значением местного самоуправления, необходимого для становления правового демократического государства. В процессе модернизации современного российского общества реформа местного самоуправления является ключевой, поскольку местное самоуправление – одна из форм народовластия. В рамках реформационного процесса существенное значение придается поиску более эффективной структуры органов местного самоуправления, учитывая, что в реальности именно через них, прежде всего, население муниципальных образований решает вопросы местного значения. В данном контексте наименее изученным и одновременно наиболее противоречивым выступает институт главы муниципального образования.

Так, в первом полномасштабном законе о местном самоуправлении федерального уровня «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (далее по тексту – Федеральный закон № 154-ФЗ) предусматривалась лишь возможность введения такой выборной должности, допускающей совмещение должности главы местной администрации и председателя представительного органа. В действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) институт главы муниципального образования претерпел существенные изменения. Данная должность обязательна при формировании структуры органов местного самоуправления, где законодатель определяет его полномочия и условия должностного функционирования. Однако, как показывает муниципальная практика, функционирование института главы муниципального образования сопряжено с рядом проблем теоретического, организационного и правового характера, не позволяющих в полной мере использовать потенциал этого института на местном уровне.

Так, при всенародном избрании главы муниципального образования в Федеральном законе № 131-ФЗ допускается возможность, при которой глава муниципального образования может возглавлять местную администрацию (первый вариант), либо являться председателем представительного органа (второй вариант), и при этом полномочия существенно разнятся. В первом варианте указанные должности замещает одно должностное лицо, во втором варианте наряду с избираемым главой муниципального образования предусматривается еще одно должностное лицо – назначаемый глава местной администрации (так называемый «сити-менеджер»), который, не обладая мандатом избирателей, сосредотачивает у себя на принципах единоначалия всю полноту исполнительной власти. Такие перекосы представляются весьма дискуссионными. В ч. 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ в исчерпывающей форме закрепляются полномочия главы муниципального образования, в то время как другие (отраслевые) законы также содержат полномочия главы муниципального образования. И здесь встает вопрос о целесообразности консолидации полномочий главы муниципального образования на уровне федерального акта.

Достаточно противоречива практика регулирования статуса главы муниципального образования в актах субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах. Нет ясности в том, какие полномочия главы муниципального образования являются исключительными. Неоднозначно решаются вопросы с отрешением главы муниципаль-

ного образования от должности, с реализацией института удаления главы муниципального образования в отставку, а также вопросы об отчетах главы муниципального образования, которые он должен ежегодно делать перед представительным органом. Следует отметить неоднозначность характера и юридической силы актов, издаваемых главой муниципального образования, и в целом реализации им правотворческой функции.

Имеется немало и других проблем. Такое положение во многом сложилось в результате недостаточной изученности с позиции муниципального права функционирования института главы муниципального образования, что и обусловливают актуальность избранной темы и необходимость дополнительного ее исследования.

Степень научной разработанности темы диссертации связана с ее актуально
стью и спецификой. Работы, в той или иной степени затрагивающие институт главы
муниципального образования, стали появляться со второй половины 1990-х гг., когда
законодатель обозначил эту должность в структуре органов местного самоуправления.
При этом отдельные аспекты исследуемой проблематики освещались, как правило, в
рамках либо комплексных исследований по теории и практике местного самоуправле
ния, либо при анализе полномочий и функций органов местного самоуправления, где
глава муниципального образования рассматривался как один из элементов структуры
органов местного самоуправления. Такой подход, по сути, сохраняется и до сих пор.
В частности, данные вопросы отразили в своих исследованиях следующие авторы:
Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, Ю.С. Артюхов, М.А. Баймуратов, А.В. Батанов, Н.А. Ва
ганова, М.В. Вален, Н.А. Вобленко, А.В. Воронков, П.В. Гулидов, Н.Е. Егорова,
Т.В. Ефимов, Т.М. Занина, А.А. Захаров, Н.А. Игнатюк, А.Т. Карасев, И.М. Коз
лов, Е.И. Козлова, А.Н. Костюков, Е.А. Колесникова, А.Ю. Калинин,
Е.И. Колюшин, А.Н. Кононов, О.В. Крупочкин, В.А. Кряжков, А.В. Кузько,
В.С. Мокрый, С.С. Мялковский, А.П. Носков, Л.А. Нудненко, Н.Л. Пешин, Н.В. По
стовой, В.В. Пылин, К.Т. Сарыков, А.А. Сергеев, Л.Б. Соболева, С.Г. Соловьев,
В.В. Таболин, Р.М. Усманова, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарев, Н.Н. Черногор, В.А. Ще-
пачев, О.С. Юхименко и др.

В последние годы главе муниципального образования как предмету специальных исследований уделяется несколько больше внимания, при этом речь идет преимущественно об отдельных статьях в периодических изданиях. В частности, следует отметить работы С.Г. Копысовой, И.И. Макарова, М.В. Распопина, С.Г. Соловьева, А. Хлопкова, С.И. Чащиной, Д.Г. Правдина, Н.П. Алешковой, Н.В. Джагарян, И.В. Ирхина, Е.Н. Селютиной, Е.Ю. Тихалевой, В.А. Холодова и др. В своих трудах указанные авторы высказывают конструктивные идеи и предложения, которые способствуют дальнейшему совершенствованию правовой базы и практики деятельности главы муниципального образования.

Что же касается монографических работ научного характера, посвященных главе муниципального образования, то счет идет буквально на единицы. Авторами этих работ, выполненных в формате кандидатских диссертаций являются: А.А. Кочерга, Т.В. Слюсаренко, Л.С. Амусова, С.Н. Латышев, Г.М. Бегларян и др.

Ряд аспектов института главы муниципального образования в указанных и других работах нашел довольно подробное освещение (особенности статуса главы местного самоуправления в зарубежных странах, механизм выборов главы муниципального образования, правотворческая функция главы муниципального образования, гарантии

деятельности главы муниципального образования и др.), что позволяет в настоящей работе сосредоточить внимание на наименее исследованных проблемах.

Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и реализации организационно-правовых основ института главы муниципального образования.

Предметом диссертационного исследования выступили нормативно-правовые акты, регулирующие статус главы муниципального образования, проекты таких актов, научные труды по данной проблематике, материалы правоприменительной деятельности глав муниципальных образований различных регионов России.

Цель диссертационного исследования заключалась в комплексном муниципаль-но-правовом исследовании проблем формирования и реализации организационно-правовых основ института главы муниципального образования и выработка на этой основе предложений по его совершенствованию.

Достижению заявленной цели послужило решение следующих задач:

– определение места главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления;

– выявление социально-правовой природы института главы муниципального образования;

– изучение развития в России законодательства о главном должностном лице местного самоуправления;

– анализ правовых основ статуса главы муниципального образования;

– исследование механизма замещения муниципальной должности главы муниципального образования и условий его функционирования по реализации установленных полномочий;

– проведение сравнительного анализа различных вариантов избрания главы муниципального образования;

– классификация полномочия главы муниципального образования и определение их содержания;

– изучение вопросов прекращения полномочий и юридической ответственности главы муниципального образования;

– выработка предложений по совершенствованию правового регулирования и организации деятельности главы муниципального образования.

Методологическая основа диссертационного исследования представлена совокупностью общенаучных методов и частных приемов научного познания, используемых наукой муниципального права. В работе широко применялся диалектический метод, который предоставляет возможность исследовать проблемы в единстве их социального содержания и юридической формы, осуществить системный анализ правовых предписаний в области, являющейся предметом исследования, с присущими ему логическими средствами: анализ и синтез, с помощью выработанных диалектикой категорий: формы и содержания, сущности и явления. Также были использованы такие традиционные научные методы познания, как: системно-функциональный, формальнологический, формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический и др. Применение вышеуказанных методов позволило всесторонне и целостно исследовать вопросы, связанные с формированием и реализацией организационно-правовых основ института главы муниципального образования.

Теоретической основой настоящего исследования стали фундаментальные научные труды по конституционному и муниципальному праву, административному праву, теории и истории государства и права, и, прежде всего труды С.А. Авакьяна, М.В. Барабашева, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, С.Н. Братановского, С.И. Братуся, Б.Я. Габричидзе, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, И.В. Выдрина, А.Р. Еремина, В.Е. Еремяна, Т.З. Зражевской, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Н.И. Матузова, Ж.И. Овсепян, И.И. Овчинникова, Г.В. Романовского, Ю.Н. Старилова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Е.С. Шугри-ной, Т.Я. Хабриевой, С.Е. Чаннова, В.М. Сырых, В.Е. Чиркина, В.А. Юсупова и др.

Правовую основу диссертационного исследования составили: международно-правовые нормы; Конституция Российской Федерации 1993 г.; федеральные законы регулирующие компетенцию и другие вопросы организационных и функциональных аспектов института главы муниципального образования и в первую очередь, Федеральный закон № 131-ФЗ; региональные и муниципальные нормативные правовые акты; законы субъектов Российской Федерации, посвященные указанным вопросам; уставы муниципальных образований и иные муниципально-правовые акты. Автор обращается также к законодательным актам, которые регулировали институт местной власти на различных этапах российской истории.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составили: решения Конституционного Суда Российской Федерации в части, касающейся правового статуса главы муниципального образования; опубликованные решения Верховного Суда Российской Федерации по отдельным аспектам деятельности главы муниципального образования. В диссертации использованы аналитические материалы, касающиеся темы диссертации, информация о деятельности главы муниципального образования в различных регионах России.

Научная новизна диссертации заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:

– разработана новая научная идея о социальном предназначении института главы муниципального образования и соответствующем ему правовом статусе, обогащающая научную концепцию организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации;

– предложены: авторская классификация полномочий главы муниципального образования; обоснование приоритетных направлений дальнейшего развития института главы муниципального образования;

– доказано, что законодательная новелла от 3 февраля 2015 о возможности избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, представляется не соответствующей ни Конституции Российской Федерации, ни самому существу института местного самоуправления;

– введены в научный оборот авторские определения правового статуса и муни-ципально-правовой ответственности главы муниципального образования;

– разработана новая научная идея, заключающаяся в необходимости пересмотра заложенной в ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ разновариативности избрания главы муниципального образования в контексте институциональных характеристик этого должностного лица как выразителя интересов населения муниципального образования;

– предложены и сформулированы рекомендуемые критерии оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Авторский вывод об исторической обусловленности, а также основных тенденциях развития института руководителей (глав) территориально-публичных образований на нижнем уровне в России. Впервые этот институт был системно отрегулирован в Городовом положении 1785 года, где городской глава являлся руководителем коллегиального исполнительного органа («шестигласной думы»), собственных полномочий не имел и находился под непосредственным надзором органов государственной власти. Такой подход сохранялся до 1917 года и в значительной мере был воспринят в советском государстве, где функционировал институт председателей исполкомов местных Советов, получивший конституционное закрепление, при этом особенностью было то, что местные Советы, в отличие от земств и городских учреждений периода империи, непосредственно включались в вертикаль государственной власти. После распада СССР институт местного самоуправления получил вектор развития по западной модели, и в начале 1990-х гг. впервые глава местного самоуправления (глава местной администрации) стал управлять исполнительным органом по принципу единоначалия, который сохраняется до настоящего времени. В целом же институт главного должностного лица местного самоуправления в постсоветский период развивается противоречиво, что в значительной мере объясняется отсутствием в достаточной мере научно обоснованной доктрины его социально-правовой природы, что видно по не всегда достаточно обоснованным изменениям Федерального закона № 131-ФЗ в части регулирования института главы муниципального образования.

2. Определение содержания социально-правовой природы института главы муниципального образования, которое основывается на конституционных положениях о местном самоуправлении, имеет публичный характер и заключается в том, что глава муниципального образования, будучи законодательно включенным в структуру органов местного самоуправления и замещаемым на должности на выборной основе, является одной из форм осуществления народом своей власти, соответственно глава муниципального образования должен обладать властным потенциалом по решению вопросов местного значения. Однако этому предназначению не отвечает подход законодателя к определению полномочий главы муниципального образования, которые при варианте исполнения главой муниципального образования полномочий председателя представительного органа местного самоуправления остаются представительно-техническими и тем самым он не может в должной мере осуществлять возложенную на него народовластную миссию.

3. Авторское обоснование необходимости института главы муниципального образования в системе местного самоуправления в России, введение которого сначала как возможного (Федеральный закон № 154-ФЗ), а затем как обязательного (Федеральный закон № 131-ФЗ) элемента структуры местного самоуправления, отвечает выбранной и закрепленной в Конституции Российской Федерации концепции властеот-ношений в России, и прежде всего, на федеральном уровне, и эта модель (президент-парламент-правительство) реально функционирует уже двадцать лет. В этом смысле муниципальная модель (глава муниципального образования – представительный орган

– местная администрация) отражает указанную концепцию. Такая же модель возможна и используется, хотя и не везде, в субъектах РФ. Поэтому, учитывая всенародность принятия Конституции РФ, следует полагать, что конституционный дух должен пронизывать все уровни публичной власти (федеральной, региональной, муниципальной), и в этом смысле наличие должности главы муниципального образования вполне вписывается в установленные Конституцией РФ принципы властеотношений.

4. Авторская дефиниция правового статуса главы муниципального образования, который определяется как совокупность структурных элементов, посредством которых глава муниципального образования наделяется соответствующими правомочиями, определяется порядок замещения должности главы муниципального образования, регулируется механизм реализации полномочий главы муниципального образования, а также закрепляются основания муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования.

5. Аргументы в пользу необходимости внесения изменений в законодательное регулирование структуры органов местного самоуправления, определение в ней места главы муниципального образования и предложения по корректировке соответствующих норм. В ряде статей главы 6 Федерального закона № 131-ФЗ имеются противоречия, связанные с рассогласованием статусного положения главы муниципального образования конституционно-правовой модели властеотношений в России, а также с нечеткостью характеристик главы муниципального образования как «органа» и как «должностного лица».

Так, статью 34 Федерального закона № 131-ФЗ целесообразно назвать «Структура органов местного самоуправления», поскольку это в большей мере отражает содержание статьи. При этом главу 6 так же нужно переименовать, имея в виду в ней более широкое обобщение, и представить в следующей редакции: «Органы местного самоуправления», учитывая, что и в Конституции РФ, и в федеральных законах, и других актах используется выражение «Органы местного самоуправления», а не «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления».

В ч. 1 ст. 34 Федеральный закон № 131-ФЗ перечисление трех основных органов местного самоуправления целесообразно начать ни с представительного органа, а с главы муниципального образования (то есть: глава муниципального образования, представительный орган муниципального образования, местная администрация), что в большей мере будет отвечать концепции властеотношений в России (по аналогии с федеральной конституцией: президент, федеральное собрание, правительство) и, что не менее важно, реальному влиянию на решение вопросов местного значения главы муниципального образования. Нужно учесть так же, что глава муниципального образования, как и два других основных органа, выполняет функции органа общей компетенции. Он, как и другие два органа, обладает властными свойствами, то есть способностью издавать решения обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Это обстоятельство принципиально отличает данные три органа от всех остальных органов и должностных лиц муниципального образования, но при этом оно не находит отражения в Федеральном законе № 131-ФЗ.

Соответственно предлагается ч.ч. 1 и 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ объединить и изложить в следующем виде: «Структуру органов местного самоуправления составляют органы и выборные должностные лица местного самоуправления,

предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования, представительный орган муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) выполняют функции органов муниципальной власти общей компетенции и их наличие в структуре органов местного самоуправления является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом». Положение абз. 2 ч. 2 ст. 34 целесообразно поместить в ч. 2 ст. 36 отдельным пунктом в следующей формулировке: «в сельском поселении может возглавлять местную администрацию и исполнять полномочия председателя представительного органа».

Часть 1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ предлагается изложить в следующей редакции: «Глава муниципального образования является высшим должностным лицом, избираемым непосредственно населением или представительным органом муниципального образования из своего состава и наделяется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

Законодательная новелла (от 3 февраля 2015 г.) о возможности избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, представляется не соответствующей ни Конституции России, ни самому существу института местного самоуправления.

6. Авторское предложение о нецелесообразности должности заместителя главы муниципального образования. Данная должность вообще не должна предусматриваться, поскольку высшее должностное лицо на местном уровне избирается в единственном числе. Также он не может быть заменен никем по доверенности, и возможен только вариант, при котором по необходимости другое лицо может временно исполнять его обязанности. Для варианта, когда он возглавляет представительный орган, целесообразно, чтобы его временно замещал заместитель председателя представительного органа, который, будучи избранным депутатами, имеет необходимый мандат доверия от населения. Для второго варианта, при котором глава муниципального образования возглавляет исполнительную власть, целесообразно, чтобы его временно замещал заместитель главы местной администрации с согласия представительного органа.

7. Концепция перспективного развития института главы муниципального образования. Прежде всего, необходимо исключить из закона норму, согласно которой избранный всенародно глава муниципального образования может исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования с вхождением в его состав с правом решающего голоса (этот вариант закреплен в п. 2 ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ), поскольку представительный орган формируется на основании муниципальных выборов по строго определенным избирательным округам, и именно из этого делается расчет при голосовании по конкретным вопросам. И включение в состав депутатского корпуса еще одного члена (главы муниципального образования) с решающим голосом представляется искусственным, чужеродным, поскольку статус депутата и статус главы муниципального образования различны. Кроме того, представительский ресурс всенародно избранного главы муниципального образования значительно больше, чем у любого депутата.

Затем целесообразно исключить вариант (п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ), согласно которому представительные органы муниципальных районов могут формироваться из числа глав муниципальных образований и депутатов представительных органов сельских и городских поселений, поскольку в нарушение норм Конституции Российской Федерации допускается возможность существования муниципальной власти на уровне муниципального района, сформированной без прямых выборов, и, соответственно, нужно исключить вариант замещения должности главы муниципального образования, закрепленный в п. 5 ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ.

Таким образом, ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ предлагается изложить в следующей редакции:

«2. Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1. в случае избрания на муниципальных выборах возглавляет местную администрацию;

2. в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

3. в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации;

4. не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации».

В дальнейшем муниципальную политику следует направлять так, чтобы постепенно превалировал вариант, когда глава муниципального образования избирается всенародно и он же возглавляет исполнительную ветвь власти на местном уровне.

8. Предложения по устранению противоречий законодательного регулирования статуса главы муниципальных образований в сельских поселениях. Представляется не соответствующей концептуальной модели местного самоуправления в России норма, согласно которой в сельских поселениях, независимо от масштаба территории и численности населения, возможен вариант совмещения главой муниципального образования двух других ключевых должностей на местном уровне (главы местной администрации и председателя представительного органа). Данный вопрос следует регулировать на уровне субъектов Российской Федерации, которым на местах виднее, какие критерии использовать для определения видов и масштабов муниципальных образований как «небольшие», в которых возможно указанное совмещение. Равным образом это касается внутригородских районов и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Ориентиром должна быть ч. 3 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ, но в иной редакции, которую предлагается сформулировать в следующем виде: «В порядке, определяемом законом субъекта Российской Федерации, в сельских поселениях, внутригородских районах и внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения может предусматриваться формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования».

9. Авторская классификация полномочий главы муниципального образования по
должностному признаку и предложение по их правовому закреплению. Предлагается
следующая классификация:

а) исключительные полномочия главы муниципального образования, которыми
он обладает, независимо от того, полномочия какого еще должностного лица исполня
ет;

б) полномочия главы муниципального образования, которыми он обладает и при
совмещении должности главы местной администрации, и при совмещении должности
председателя представительного органа местного самоуправления;

в) полномочия главы муниципального образования, которые разделяются на
полномочия при совмещении должности главы местной администрации, и полномочия
при совмещении должности председателя представительного органа местного само
управления.

Часть 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ целесообразно скорректировать, приведя ее к следующему виду:

«4. В исключительной компетенции главы муниципального образования находятся полномочия, в рамках которых глава муниципального образования:

1) представляет муниципальное образование в территориально-публичных от
ношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований,
органами государственной власти, гражданами и организациями;

2. подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3. вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Иные исключительные полномочия главы муниципального образования определяются федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований».

10. Предложения по совершенствованию институтов отрешения от должности и
удаления главы муниципального образования в отставку. Институт отрешения в по
рядке ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ предлагается скорректировать таким об
разом, чтобы, во-первых, отрешение основывалось на существенных негативных по
следствиях допущенных главой муниципального образований нарушений, и, во-
вторых, чтобы согласие на это давал законодательный орган субъекта Российской Фе
дерации, решение которого является окончательным. При реализации института уда
ления в отставку главы муниципального образования местные депутаты должны иметь
возможность решить этот вопрос и без учета мнения руководителя региона в рамках
принципа самостоятельности, если инициатором являются сами депутаты. Кроме того,
неправильным представляется одинаковый подход к решению вопроса об удалении в
отставку главы муниципального образования при разных способах замещения этой
должности. Описанный в ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ вариант приемлем
только в случае, когда глава муниципального образования избирается депутатами. А
для всенародного избранного главы муниципального образования инициатива депута
тов или руководителя региона об удалении в отставку главы муниципального образо
вания может быть реализована только проведением голосования об отзыве в порядке

ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, и при данном варианте именно вопрос о голосовании об отзыве должен решать представительный орган. Целесообразно считать главу муниципального образования отозванным при голосовании, если за это проголосовало более половины избирателей, пришедших на выборы, но не меньше, чем при выборах главы муниципального образования.

Теоретическая значимость диссертационного исследования обоснована тем, что:

– доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об изучаемом явлении;

– изложены концептуальные положения об организационных и функциональных аспектах института главы муниципального образования;

– раскрыты тенденции законодательного развития в России института руководителей (глав) территориально-публичных образований на нижнем уровне властеотно-шений;

– изучены критерии оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;

– проведена модернизация подхода к разновариативности избрания главы муниципального образования в контексте институциональных характеристик этого должностного лица как выразителя интересов населения муниципального образования, обеспечивающая получение новых результатов по теме диссертации.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования результатов диссертационной работы при совершенствовании норм конституционного, муниципального законодательства, регламентирующего правовой статус главы муниципального образования, в практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в преподавании конституционного и муниципального права, государственного и муниципального управления, а также иных дисциплин в высших учебных заведениях.

Степень достоверности проведенного исследования, обоснование и формулирование предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в данной сфере опосредованы использованием научных трудов и применением апробированных методик и методов, соблюдением научно-методологических требований, анализом официальных источников юридической практики, нормативных актов, обобщением использованной научной литературы.

Апробация результатов диссертации осуществлялась путем ее обсуждения на заседании кафедры конституционного и административного права ФГКОУ ВО «Краснодарский университет МВД России», выступлений автора на научных конференциях международного, всероссийского уровней. По теме диссертации опубликовано 11 статей общим объемом около 4 п.л., в том числе семь в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях.

Структура диссертации обусловлена характером и объемом исследования; она состоит из введения, двух глав, охватывающих шесть параграфов, заключения, и списка использованных правовых источников и литературы.

Социально-правовая природа института главы муниципального образования

Здесь важно отметить, что в том же Великом Новгороде территориальные руководители (князь, тысяцкий, сотский, десятский и др.) определялись путем выборов, хотя, разумеется, сословно-неравных. Вместе с тем в других княжествах «наместники» и «волостели» назначались, однако достаточных сведений о процедуре назначения и полномочиях не сохранилось. Соответственно отсутствовала и какая-либо правовая база в формировании руководителей на местах. В Московском государстве общая тенденция характеризуется сужением самоуправленческих начал, и такое сужение займет достаточно длительный период в истории Российского государства, «хотя признаки самоуправляемых сообществ обнаруживаются и в более позднее время. В целом же наиболее распространенными формами местного самоуправления в России средних веков являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Примеры слободского самоуправления можно наблюдать в период конца ХV – начале ХVIII вв. Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших раскладкой повинностей и других должностных лиц, а основные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления объяснялось, прежде всего, стремлением властей обеспечить круговую поруку в отношении низших сословий и должное исполнение государственной службы. Развитие местного управления в Московском государстве связано также с ликвидацией системы кормлений. При этом отмена кормленщиков должна была повлечь за собой активизацию деятельности ранее существовавших выборных представителей от общества в связи с возложением на них задач, ранее ими не выполнявшихся, что, в свою очередь, приводило и к усложнению выборного аппарата. Осознавая необходимость реформирования системы местного управления, правительство, осуществляя мероприятия в этой обла Кононов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации.

Губное самоуправление в дальнейшем способствовало укреплению дворянства, занявшего ведущие позиции в губных органах, и организовывалось в уездах. Первоначально губные органы занимались сыском преступников, то есть «осуществляли полицейские функции. Однако постепенно компетенция их все более и более расширялась. Как правило, губное самоуправление вводилось в тех уездах, где было особенно развито помещичье землевладение. Его органы (губной староста и его аппарат, составлявшие губные избы) – создавались путем выборов из числа дворян и детей боярских. Основным принципом формирования губных учреждений, как наиболее соответствующим духу складывающейся в России сословно-представительной монархии, был принцип выборности представителей от местного сообщества. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников – из черносошных крестьян или посадских. Однако на практике в комплектовании аппарата допускались отступления от общего правила: неудовлетворительные результаты выборов, отсутствие в округе служилых людей могли повлечь назначение старосты приказом»2. В ведении последнего находился уезд, сильное влияние на формирование старост имел воевода – представитель государственно-властной вертикали того времени. Поэтому, как видно, имевшие место демократические принципы в нужных властям случаях ограничивались. Тем не менее, должность губного старосты можно, очевидно, считать прообразом высшего должностного лица местного самоуправления (хотя и в меньшей степени, чем земский староста, о котором речь пойдет несколько ниже). При этом должность губного старосты, возникнув в ходе губной реформы 1538-1541 гг., окончательно оформилась земской реформой 1551-1555 гг. Круг обязанностей и полномочия губного старосты определялись губными грамотами, после 1556 г. -Уставной книгой Разбойного прика за и рядом указов. Вероятно, первоначально губные старосты подчинялись городовым приказчикам, после 1556 г. - Разбойному приказу; в период «больших сысков» (начало XVII в. - 1627, 1669-1679, 1683-1684 гг.) еще и уполномоченным центральной власти на местах - сыщикам. Должность возникла как земская привилегия преследовать и судить разбойников на территории своего округа, но уже с середины XVI в. государство начало рассматривать ее не как привилегию, а как составную часть государственной службы. Поимка и казнь разбойников возлагались на общины как обязанность (губная повинность), и служба в губных старостах, несмотря на ее выборный характер, приобрела черты государственной центральной власти в зависимости от конкретной ситуации, например, по мирским челобитным, отдавала предпочтение то губному старосте, то воеводе, временно упраздняя того или иного в том или ином уезде1. Все это делалось по решению центральной власти. Вновь избранный губной староста должен был отправиться в Москву и лично представиться в Разрядном приказе, который окончательно утверждал избрание, приводил избранного к присяге и вручал ему наказ. Срок, на который избирался губной староста, не регламентировался - он мог быть отставлен (из-за старости или по жалобам жителей его округа) либо сменен по чрезвычайным обстоятельствам (в 1627 г., например, правительство предписало провести новые выборы в губные старосты повсеместно), однако четкое регулирование этих вопросов отсутствовало, на что обращалось внимание в литературе различными авторами2. Помимо губного старосты формировались земские старосты. Земские старосты также находились в зависимости от воевод и приказов, а в целом «центральная власть, упраздняя наместников и волостелей, использовала при учреждении новой системы местного управления некоторые элементы уже существовавшей организации внутреннего общинного управления, расширив круг выборных властей и возложив на них выполнение новых обязанностей»1.

Мы полагаем, что земские старосты, а также губные старосты были прообразом нынешних глав муниципальных образований в системе местного самоуправления. В этой связи следует заметить, что с начала ХVII в. принципы выборности и относительной автономности земских и губных старост все более вытеснялись аппаратно-бюрократическими, и это было связано с развитием института воевод. В период правления Петра I в системе местного самоуправления произошли изменения противоречивого характера. Так, 30 января 1699 г. был издан Указ «Об учреждении в городах земских изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми, для управления казенными с них сборами и градскими повинностями и об исключении торговых и посадских людей из ведомства воевод и приказов»2, и в этой связи в историко-правовой литературе отмечается, что «переход на бурмистерское управление был направлен на принижение значимости приказов и укреплял собственно местные органы управления, формируемые теперь снизу. Иначе говоря, прослеживалась тенденция на некоторую децентрализацию управления»3.

Статус главы муниципального образования и его нормативно-правовое регулирование

Для его корректного разрешения необходимо уточнить признаки, характеризующие понятие муниципальный орган, а после этого сопоставить их с характеристиками главы муниципального образования. Ряд авторов формулируют соответствующие определения. Так, под органами местного самоуправления, например, понимаются «органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий»2. Другие авторы полностью соглашались с формулировкой ФЗ 1995 г., рассматривая органы местного самоуправления как выборные органы и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти3. Однако в этих определениях не акцентируется внимание на признаках органа, поэтому остановимся на них подробнее.

Прежде всего, нужно указать на то, что орган местного самоуправления представляет собой организацию. В литературе отмечается, что организация – это «определенный коллектив людей, объединенный общностью целей и родом деятельности, ибо всякая организация есть, прежде всего, управляемое единство людей»4. Согласно еще одной точке зрения, «органы местного самоуправления – это, по сути, органы публичной власти, обладающие властными полномочиями. В лице органов местного самоуправления государство видит специфический уровень власти, на котором местные проблемы могут решаться способами»1, и на это обстоятельство мы ранее уже обращали внимание. Далее необходимо отметить, что орган власти «всегда обладает определенной структурой, известной соподчиненностью структурных подразде-лений»2. Орган муниципальной власти также следует рассматривать как «му-ниципально-властное учреждение, имеющее стабильную взаимосвязанную и взаимозависимую систему структурных подразделений (отделов), закрепленную в правовых актах»3.

Кроме того, «орган местного самоуправления имеет нормативно закрепленный за ним имущественный комплекс, находящийся на соответствующем балансе. Материально-финансовые средства выделяются для эффективного, осуществления его управленческих функций. В его распоряжении находятся денежные средства, помещения, средства связи, оборудование, и соответственно такой орган является субъектом гражданско-правовой ответственности, в том числе в качестве юридических лиц, которые выступает от имени соответствующего публичного образования»4. Налагая эти признаки на специфику должности главы муниципального образования, нельзя не увидеть того, что здесь имеются существенные расхождения.

Вместе с тем выборное муниципальное должностное лицо характеризуется признаками, которые частично совпадают с юридическими признаками, выделенными применительно к правовому статусу органа местного самоуправления. Но при этом, как справедливо отмечается в литературе, «главу муниципального образования нельзя назвать только органом, поскольку законодатель называет его также и должностным лицом»1.

Совершенно очевидно, что статус главы муниципального образования не предполагает наличия в его содержании юридических признаков, характеризующих муниципальное учреждение, состоящее из совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых структурных подразделений. В литературе отмечается, что «достаточно сомнительной является и ситуация, при которой единоличный муниципальный орган (глава муниципального образования) входит в состав коллегиального органа (представительного или исполнительного) и является его председателем или руководителем. Помимо этого, нужно отметить, что достаточно часто возникают ситуации, когда глава муниципального образования в силу различных причин, связанных с состоянием его здоровья, не может осуществлять свои полномочия. Однако если главу муниципального образования признать органом, то возникает ряд вопросов, в частности, возможно ли учитывать в правовой характеристике органа состояние его здоровья, может ли орган по состоянию здоровья не реализовывать свои полномочия. Если рассуждать строго логически, то ответы на данные вопросы могут быть только отрицательными. Подобный правовой казус легко объяснить, если рассматривать главу муниципального образования не только как орган, но и как должностное лицо»2. Ряд вопросов подобного рода ставят также А.С. Карасев и А.В. Елькина3. В этой связи представляется необходимым обратиться к основным признакам должностного лица.

Прежде всего, необходимо назвать такой признак, как наличие властных полномочий, на, в частности, акцентирует внимание А.И. Елистратов4. Как отмечает Н.Ю. Хаманева, «должностное лицо должно иметь дополнительные права и обязанности, необходимые для осуществления служебной деятельности в органах государственной власти, иных государственных органах, органах местного самоуправления, а также в других организациях независимо от формы собственности, и определяющее пределы его ответ-ственности»1. При этом «важным является выявление составных элементов статуса такого лица»2. В частности, к элементам правового статуса относят «трудовую правосубъектность работников, основные трудовые права, обязанности и их гарантии, а также ответственность за невыполнение установленных обязанностей, обязанности и ответственность, обусловленные занимаемой должностью, задачи по должности, основные функции, правовые формы деятельности и порядок взаимоотношений по должности, правовые формы деятельности, порядок взаимоотношений по должности, ответствен-ность»

Виды и содержание полномочий главы муниципального образования

Но в любом случае, как нам представляется, эти исключительные полномочия должны указываться в уставах муниципальных образований, чего, однако, в большинстве исследованных нами уставах не наблюдается, и мы ниже покажем это на конкретных примерах.

Из указанных в ч. 4 ст. 36 ФЗ № 131-ФЗ полномочий актуальной, как представляется, является проблема обнародования правовых актов (в ч.15 ст.74. 1 ФЗ № 131-ФЗ используется термин «опубликование (обнародование)»-указанные два термина многие склонны считать синонимами, хотя здесь ситуация не столь однозначна, как кажется на первый взгляд. Так, из ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собра-ния»1 прямо вытекает необходимость различать понятия «опубликование» и «обнародование». В ст. 5 указывается, что опубликование осуществляется путем помещения акта в печатном издании, а обнародование означает доведение актов до всеобщего сведения по телевидению и радио, путем рассылки государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, передачи по каналам связи, распространения в машиночитаемой форме. В ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»2 в ст. 23 отмечается, что акты подлежат официальному опубликованию, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации.

В Конституции РФ в ст. 15 указывается, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если не опубликованы официально для всеобщего сведения. Учитывая, что положения ст. 15 Конституции РФ распространяются и на акты органов местного самоуправления, можно сделать вывод о том, что акты органов местного самоуправления должны быть опубликованы, обнародование же их в иных формах не влечет за собой правовых последствий-акт не может применяться как неопубликованный1. Однако отсутствие должного финансирования является одной из основных бед местного самоуправления. Поэтому в малых городах, поселках, сельских поселениях нет достаточных средств и возможностей для содержания специального официального печатного издания, в котором бы публиковались нормативные правовые акты. В таких случаях органы местного самоуправления вынуждены искать другие пути доведения содержания нормативных правовых актов до сведения населения. Одним из таких путей может стать размещение текстов нормативных правовых актов на специальных информационных стендах в людных местах (например, возле магазина) на территории населенных пунктов2. Однако в век компьютеров такого рода способы обнародования представляются архаичными. Тем не менее, эти способы фактически легализовал Пленум Верховного Суда РФ, который в постановлении от 29 ноября 2007 г. указал: «Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке»1. Как видно, суды склонны толковать использованную в ФЗ № 131-ФЗ синтаксическую конструкцию «опубликование (обнародование)» как предоставленную законом возможность или публиковать, или обнародовать акты иными способами. На наш взгляд, речь должна идти об официальном опубликовании в печатном издании как минимум (мы не можем считать вывешивание информационного листа на дверях магазина или на специальном стенде и другие подобные способы как основные – это может и должно быть как вспомогательные средства). Далее, проблема опубликования возникает, как правило, у глав муниципальных образований сельских и небольших городских поселениях, где нет издаваемых на их территориях периодических печатных изданий.

Прекращение полномочий и юридическая ответственность главы муниципального образования

После распада СССР институт местного самоуправления получил вектор развития по западной модели, и в начале 1990-х гг. впервые глава местного самоуправления (глава местной администрации) стал управлять исполнительным органом по принципу единоначалия, который сохраняется до настоящего времени. Однако в целом статус главного должностного лица местного самоуправления в постсоветский период развивается противоречиво, что в значительной мере объясняется отсутствием в достаточной мере научно обоснованной доктриной его социально-правовой природы.

Введение главы муниципального образования как высшего должного лица муниципального образования отвечает избранной в России и конституционно закрепленной концептуальной модели властеотношений, при которой помимо главы законодательного (представительного) органа и главы исполнительного органа формируется глава территориально-публичного образования.

Под правовым статусом главы муниципального следует понимать совокупность составных элементов, определяющих правомочия, порядок формирования, механизм реализации и юридическую ответственность высшего должного лица муниципального образования. Законодатель ряд аспектов статуса главы муниципального образования регулирует нечетко. Представляется, что с учетом закрепленной конституционно концепцией властеотношений в России целесообразно скорректировать ряд норм ФЗ № 131-ФЗ В частности, ст. 34 целесообразно назвать «Структура органов местного самоуправления», поскольку это в большей мере отражает содержание статьи. Главу 6 при этом также нужно переименовать, имея в виду в ней более широкое обобщение и представить в следующей редакции: «Органы местного самоуправления», учитывая, что и в Конституции РФ, и в федеральных законах и других актах используется выражение «органы местного самоуправления», а не «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления».

В ч. 1 ст. 34 перечисление трех основных органов местного самоуправления целесообразно начать не с представительного органа, а с главы муниципального образования (то есть: глава муниципального образования, представительный орган муниципального образования, местная администрация), что в большей мере будет отвечать сложившейся концепции властеотноше-ний в России (по аналогии с федеральной конституцией: президент, федеральное собрание, правительство) и реальному влиянию на решение вопросов местного значения главы муниципального образования.

Глава муниципального образования (как и два других основных органа) выполняет функции органа общей компетенции, он (как и другие два органа) обладает властными свойствами, то есть способностью издавать обязательные для исполнения решения на территории муниципального образования. Это обстоятельство принципиально отличает данные три органа от всех остальных органов и должностных лиц муниципального образования, но при этом оно не находит отражения в ФЗ № 131-ФЗ.

Соответственно предлагается ч.1 и 2 ст. 34 ФЗ № 131-ФЗ объединить и изложить в следующем виде: «Структуру органов местного самоуправления составляют органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования, представительный орган муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) выполняют функции органов муниципальной власти общей компетенции и их наличие в структуре органов местного самоуправления является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом».

Положение абз. 2 ч. 2 ст. 34 целесообразно поместить в ч.2 ст.36 отдельным пунктом в следующей формулировке: «в сельском поселении может возглавлять местную администрацию и исполнять полномочия председателя представительного органа».

Законодатель предусматривает неравноценные варианты способов из брания глав муниципальных образований, когда, например, и всенародно из бранный глава муниципального образования может стать председателем представительного органа, и избранный представительным органам глава муниципального образования также может быть председателем этого органа. Мандат доверия населения совершенно различен, а статус совершено одина ковый. Очевидно, что законодателю необходимо сократить вариативность способов формирования главы муниципального образования, учитывая складывающуюся практику. Прежде всего, необходимо исключить из закона норму, согласно которой избранный всенародно глава муниципального образования может исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования с вхождением в его состав с правом решающего голоса (этот вариант закреплен в п. 2 ч. 2 ст. 36 ФЗ № 131-ФЗ). Далее необходимо исключить вариант формирования главы муниципального образования, закрепленный в п. 5 ч. 2 ст. 36 ФЗ № 131-ФЗ. муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования: 1) в случае избрания на муниципальных выборах возглавляет местную администрацию; 2) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя; 3) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации;